1

BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang Masalah

Demokrasi telah menjadi bentuk pemerintahan paling banyak dianut

negara-negara modern.1 Demokrasi berdiri berdasarkan prinsip persamaan, yaitu

bahwa setiap warga negara memiliki kesamaan hak dan kedudukan dalam

pemerintahan. Karena itu, setiap warga negara sejatinya memiliki kekuasaan yang

sama untuk memerintah. Kekuasaan rakyat inilah yang menjadi sumber legitimasi

dan legalitas kekuasaan negara.2 Pelaksanaan pemilihan umum tahun 2004, 2009

dan yang baru saja usai yaitu pemilihan umum 2014 yang berlangsung dengan

asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil (LUBER JURDIL)

menegaskan sikap bangsa Indonesia untuk memilih demokrasi sebagai jalan hidup

berbangsa dan bernegara. Selain itu, dalam Undang-Undang Dasar Negara

Republik Indonesia (UUD NRI) 1945 memuat ketentuan-ketentuan yang

meyakinkan bahwa Indonesia adalah negara demokrasi seperti aturan masyarakat

bebas berbicara untuk mengemukakan pendapat, kritik dan saran atau bahkan juga

mengawasi jalannya sistem pemerintahan, kebebasan pers, dan lain sebagainya.

Salah satu perubahan yang sangat penting sejak Reformasi adalah munculnya

berbagai partai politik sebagai salah satu wujud kebebasan mengeluarkan

pendapat, berserikat, dan berkumpul yang menjadi satu ciri utama negara yang

menjalankan sistem demokrasi.

1 _________, 2014, Democracy Index 2014, Tersedia pada situs http://www.ifuturo.org/

documentacion/Democracy_Index_2014.pdf, Diakses pada tanggal 20 Juni 2015.

2 Janedjri M. Gaffar I, 2013, Demokrasi dan Pemilu di Indonesia, Konstitusi Press,

Jakarta, h. 1.

2

Sistem demokrasi yang dianut di Indonesia memberikan posisi yang begitu

penting bagi partai politik. Partai politik merupakan sarana bagi warga negara

untuk dapat berpartisipasi dalam pengelolaan negara. Lahirnya partai politik tidak

lepas dari kenyataan bahwa rakyat harus diikut sertakan dalam setiap proses

politik.3 Dalam konteks pelaksanaan demokrasi, partai politik memiliki fungsi

sebagai penyalur artikulasi dan agregasi kepentingan politik yang paling mapan

dalam sebuah sistem politik modern. Peran penting dari partai politik menjadi

semakin terlihat manakala dihubungkan dengan kepentingan publik yang perlu

didengar oleh badan eksekutif maupun badan legislatif. Khusus kaitannya dengan

badan legislatif atau Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), partai politik berperan

penting dalam proses pemilihan anggota DPR karena dalam Pasal 51 Undang-

Undang Nomor 8 Tahun 2012 mengamanahkan bahwa seluruh calon anggota

DPR diwajibkan berasal dari salah satu partai politik peserta pemilu.

Menjelang akhir tahun 2014 lalu, DPR RI sempat merevisi Undang-

Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dimana salah satu

muatan penting yang diubah ialah penyelenggaraan pemilihan kepala daerah

(pilkada) dari langsung oleh rakyat menjadi tidak langsung yaitu pemilihan kepala

daerah yang dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) yang

dituangkan dalam Pasal 3 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2014 Tentang

Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota. Tentu menimbulkan kontroversi,

karena dalam voting yang dilakukan untuk menentukan revisi tersebut, mayoritas

3 Miriam Budiardjo I, 2010, Dasar-dasar Ilmu Politik, edisi revisi, Gramedia Pustaka

Utama, cet. IV, Jakarta, h. 397.

3

anggota DPR yaitu sebanyak 226 mendukung pilkada oleh DPRD.4 Fakta tersebut

sangat kontradiktif dengan berbagai survey yang memperlihatkan bahwa

mayoritas rakyat menolak pilkada oleh DPRD. Salah satunya survey yang

dilakukan oleh Lembaga Survey Indonesia (LSI) menyebutkan bahwa 84,1%

publik tetap inginkan penyelenggaraan pilkada secara langsung dengan margin

kesalahan hanya 2,1%.5 Partai politik sebagai pemegang kendali anggota DPR

tentunya mempunyai andil dalam berbagai keputusan legislasi di DPR. Partai

politik juga mempunyai fungsi sesuai Pasal 11 huruf c Undang-Undang Nomor 2

Tahun 2008 sebagai penyerap, penghimpun, dan penyalur aspirasi politik

masyarakat dalam merumuskan dan menetapkan kebijakan Negara. Hal ini

menimbulkan pertanyaan tentang pertanggungjawaban partai dalam menjalankan

fungsinya tersebut ketika dihadapkan pada fenomena bahwa kebijakan yang

diambil di DPR kontradiktif dengan kehendak rakyat. Meskipun telah direvisi

kembali melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1

Tahun 2014 dan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 Tentang Perubahan Atas

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur,

Bupati, dan Walikota menjadi Undang-Undang, pilkada kembali lagi ke prosedur

sebelumnya yaitu pemilihan langsung oleh rakyat. Penulis berfikir tetap saja patut

4 Ferdinand Waskita, 2014, Hasil Voting DPR Putuskan Pilkada Lewat DPR, Tersedia

pada situs http://www.tribunnews.com/nasional/2014/09/26/hasil-voting-dpr-putuskan-pilkada-lew

at-dprd, Diakses pada tanggal 15 Juni 2015.

5 _____________, 2014, Survey LSI Buktikan Publik Menginginkan Pilkada Langsung,

Tersedia pada situs http://www.rumahpemilu.org/in/read/7841/Survei-LSI-Buktikan-Publik-

Makin-Menginginkan-Pilkada-Langsung, Diakses pada tanggal 15 Juni 2014.

4

dijadikan bahan evaluasi agar kedepannya partai politik dapat menjalankan

fungsinya sesuai amanah undang-undang.

Adanya ketidakselarasan antara keinginan DPR dengan kehendak rakyat

tersebut menghadirkan kekaburan norma fungsi partai politik sesuai Pasal 11

huruf c Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 sebagai penyerap, penghimpun,

dan penyalur aspirasi politik masyarakat dalam merumuskan dan menetapkan

kebijakan Negara. Permasalahan tersebut yang mendorong penulis untuk meneliti

apakah fungsi partai politik sebenarnya di dalam kaitannya dengan DPR dan

seberapa besar pengaruhnya dalam menentukan kebijakan legislasi di institusi

legislatif tersebut. Berdasarkan isu di atas, maka penulis tertarik untuk

mengangkat skripsi dengan judul ”Fungsi Partai Politik Dalam Menentukan

Kebijakan Legislasi di DPR".

1.2 Rumusan Masalah

Berdasarkan uraian latar belakang di atas, penulis merumuskan

permasalahan sebagai berikut :

1. Bagaimana hubungan partai politik dengan DPR RI ?

2. Bagaimana fungsi partai politik dalam menentukan kebijakan legislasi di DPR

RI ?

1.3 Ruang Lingkup Masalah

Untuk menghindari pembahasan yang menyimpang dan keluar dari

permasalahan yang dibahas maka perlu terdapat pembatasan dalam ruang lingkup

masalah, adapun pembatasannya adalah sebagai berikut :

5

1. Pertama akan membahas tentang hubungan partai politik dengan DPR dengan

menelusuri fungsi partai politik dan badan-badan yang terkait dengan partai

politik di DPR serta menganalisa sistem politik Indonesia.

2. Kedua akan membahas tentang fungsi partai politik dalam menentukan

kebijakan legislasi di DPR RI dengan melihat pada mekanisme pengambilan

kebijakan legislasi di DPR RI dan implementasi penyerapan aspirasi rakyat

oleh partai politik.

1.4 Orisinalitas Penelitian

Penulis menyatakan dengan sesungguhnya bahwa Skripsi dengan judul

"Fungsi Partai Politik dalam Menentukan Kebijakan Legislasi di DPR RI" ini

merupakan hasil penelitian, pemikiran dan pemaparan asli penulis. Jika terdapat

referensi terhadap karya orang lain atau pihak lain, maka dituliskan sumbernya

dengan jelas. Beberapa penelitian dengan jenis yang sama yang ada dalam internet

atau perpustakaan skripsi diantaranya tentang "Pengaruh Fungsi Partai Politik

dalam Meningkatkan Partisipasi Masyarakat Mengikuti Pemilu" dan "Analisis

Yuridis Pelaksanaan Wewenang Mahkamah Konstitusi Tentang Pembubaran

Partai Politik". Dari kedua penelitiaan yang telah ada tersebut terdapat perbedaan

dengan penelitian ini karena penelitian ini berfokus pada penelitian tentang fungsi

partai politik dalam penentuan kebijakan legislasi di DPR RI. Berikut terlampir

matrik perbedaan penelitian yang telah ada dengan penelitian ini :

No Penulis Judul No Rumusan Masalah

1. Iman

Rivai

"Pengaruh Fungsi Partai

Politik Dalam

1.

Bagaimana partisipasi politik

masyarakat saat ini?

6

(Alumni

UI)

Meningkatkan

Partisipasi Masyarakat

Mengikuti Pemilu"

2. Bagimana fungsi partai

politik dapat menjadi daya

tarik bagi masyarakat untuk

mengikuti Pemilu khususnya

sebagai pemilih?

2 Anita

Delviana

(Alumni

UNHAS)

"Analisis Yuridis

Pelaksanaan Wewenang

Mahkamah Konstitusi

Tentang Pembubaran

Partai Politik"

1.

2.

Bagaimanakah koalisi partai

politik dalam sistem

presidensial Indonesia?

Bagaimanakah implikasi

hukum koalisi partai politik

dalam membentuk

pemerintahan yang efisien?

3 Bima

Kumara

”Fungsi Partai Politik

Dalam Menentukan

Kebijakan Legislasi di

DPR RI"

1.

2.

Bagaimana Hubungan Partai

Politik Dengan DPR ?

Bagaimana Fungsi Partai

Politik Dalam Menentukan

Kebijakan di DPR ?

1.5 Tujuan Penulisan

Tujuan penulisan ini ada dua, yakni tujuan umum dan tujuan khusus.

Adapun tujuan tersebut antara lain:

7

1.5.1 Tujuan umum

Tujuan umum penelitian ini adalah untuk pengembangan konsep, serta teori-teori

bidang ilmu hukum, khususnya ilmu hukum tata negara.

1.5.2 Tujuan khusus

- Mendeskripsikan dan menganalisis tentang hubungan partai politik dengan

DPR RI.

- Untuk memahami dan menganalisis fungsi partai politik dalam menentukan

kebijakan legislasi di DPR RI.

1.6 Manfaat Penulisan

1.6.1 Manfaat teoritis

Secara teoritis, penulisan ini diharapkan dapat memberikan sumbangan

ilmiah bagi pengembangan ilmu hukum di bidang hukum tata negara, khususnya

pemahaman teoritis mengenai partai politik di Indonesia dalam rangka menelaah

fungsi partai politik dalam menyerap aspirasi rakyat terhadap kebijakan legislasi

di DPR RI, termasuk didalamnya pengkajian terhadap peraturan perundang-

undangan terkait yang berlaku saat ini.

1.6.2 Manfaat praktis

Secara praktis, penulisan ini diharapkan dapat menjadi bahan

pertimbangan dan sumbangan pemikiran, serta dapat memberikan kontribusi bagi

lembaga-lembaga Negara dan partai-partai politik di Indonesia memperbaiki

kinerja untuk memaksimalkan kontribusi bagi kemajuan Negara. Selain itu juga

penulisan ini diharapkan dapat menjadi acuan bagi partai politik dan DPR dalam

menjalankan fungsinya.

8

1.7 Landasan Teoritis

1.7.1 Teori Demokrasi Konstitusional

Demokrasi berasal dari bahasa Yunani Demos (rakyat) dan Cratos

(kekuasaan), telah menjadi praktik politik bangsa Yunani sekitar (300-400 SM.)

Demokrasi dalam istilah adalah keadaan negara di mana sistem pemerintahannya

kedaulatan berada di tangan rakyat, keputusan tertinggi berada dalam keputusan

bersama rakyat.6 Demokrasi secara modern dirumuskan sebagai sebuah sistem

pemerintahan dengan didasarkan atas prinsip kedaulatan dari, oleh, dan untuk

rakyat, seperti dikatakan Presiden Amerika ke-16 Abraman Lincoln (1808-1865)

“democracy is government of the people, by the people and for people”.7 Melalui

sistem pemilihan tertentu, transformasi kedaulatan rakyat tersebut diwujudkan

dalam proses pemberian suara untuk meraih jabatan politik tertentu. Dalam

kekuasaannya, aspirasi masyarakat akan diperjuangkan melalui mekanisme yang

telah disepakati.

Demokrasi konstitusional memiliki ciri khas dengan gagasan bahwa

pemerintahan yang demokratis adalah pemerintah yang terbatas kekuasaannya dan

tidak dibenarkan bertindak sewenang-wenang terhadap warga negaranya.

Pembatasan-pembatasan atas kekuasaan pemerintah tercantum dalam konstitusi.

Pembatasan atas kekuasaan negara sebaiknya diselenggarakan dengan suatu

konstitusi yang tertulis, yang dengan tegas menjamin hak-hak asasi dari warga

6 Masykuri Abdillah, 1999, Demokrasi di Persimpangan Makna; Respon Intelektual

Muslim Indonesia terhadap Konsep Demokrasi 1966-1930, Tiara Wacana, Yogyakarta, h. 71.

7 Dedy Ismatullah dan Asep A. Sahid Gatra, 2007, Ilmu Negara Dalam Multi Perspektif,

Pustaka Setia, Bandung, h. 119.

9

negara.8 Di samping itu, kekuasaan dibagi sedemikian rupa sehingga kesempatan

penyalahgunaan diperkecil, dan tidak boleh memusatkan kekuasaan pemerintah

kepada satu orang atau satu badan.9 Karakteristik model demokrasi konstitusional

ialah (1) Negara bekerja berdasarkan konstitusi, (2) rule of law berlaku dan

mengalahkan rule of man, (3) masyarakat pasar bebas, dan (4) Negara memiliki

peran minimal sedangkan individu memiliki otonomi yang maksimal.10

Berdasarkan cara penyaluran kehendak rakyat, demokrasi mempunyai dua

teori tentang bagaimana seharusnya dalam menjalankan kedaulatan rakyat,

berkembang atas 2 teori, yaitu :

a. Teori Demokrasi Langsung (direct democracy) dimana kedaulatan rakyat

dapat dilakukan secara langsung dalam arti rakyat sendirilah yang

melaksanakan kekuasaan tertinggi yang dimilikinya.

b. Teori Demokrasi tidak langsung (representative democracy).11

Demokrasi tidak langsung merupakan cara yang dipakai Indonesia saat ini.

Demokrasi tidak langsung ialah demokrasi yang melibatkan seluruh rakyat dalam

pengambilan suatu keputusan negara secara tidak langsung, artinya rakyat

mengirimkan wakil yang telah dipercaya untuk menyampaikan kehendak mereka.

Jadi disini wakil rakyat yang terlibat secara langsung menjadi perantara seluruh

rakyat. Syarat-syarat pemerintahan perwakilan, harus ada :

a. Proteksi Konstitusional,

b. Pengadilan-pengadilan yang bebas dan tidak memihak,

8 Miriam Budiardjo I, Op.cit, h. 107.

9 Mohammad Mahfud MD, 2010 Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen

Konstitusi, Raja Grafindo Persada, Jakarta, h. 52.

10 Janedjri M. Gaffar I, Op.cit, h. 65.

11 Jimly Asshiddiqie I, 2003, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah perubahan

keempat UUD 1945, disampaikan dalam seminar yang dilakukan oleh BPHN dan DEPKEH dan

HAM RI Jakarta.

10

c. Pemilihan-pemilihan yang bebas,

d. Kebebasan menyatakan pendapat,

e. Kebebasan berserikat dan tugas oposisi,

f. Harus ada pendidikan kewarganegaraan.12

Menurut Sri Soemantri, konsekuensi dari Representative Government adalah :

a. Keharusan adanya lembaga perwakilan rakyat.

b. Keharusan adanya seleksi, baik melalui pemilihan umum yang bebas

dan rahasia maupun dengan cara lain.

c. Keharusan adanya partai politik.

d. Keharusan adanya lembaga yang mempunyai tugas pelaksanaan dan

bertanggung jawab kepada rakyat melalui badan perwakilan rakyat.13

1.7.2 Teori Negara Sebagai Sistem Politik

Sistem politik merupakan organisasi melalui mana masyarakat

merumuskan dan berusaha mencapai tujuan bersama. Oleh karena itu, sistem

politik melaksanakan berbagai aktivitas yang telah ditujukan untuk meraih tujuan-

tujuan bersama yang telah dirumuskan.14 Sistem politik merupakan seperangkat

struktur politik yang memiliki fungsi masing-masing yang bekerja untuk

mencapai tujuan suatu negara. Pendekatan sistem politik ditujukan untuk memberi

penjelasan yang bersifat ilmiah terhadap fenomena politik. Pendekatan sistem

politik dimaksudkan juga untuk menggantikan pendekatan klasik ilmu politik

yang hanya mengandalkan analisis pada negara dan kekuasaan. Pendekatan sistem

politik diinspirasikan oleh sistem yang berjalan pada makhluk hidup (dari disiplin

biologi). Dalam pendekatan sistem politik, masyarakat adalah konsep induk oleh

sebab sistem politik hanya merupakan salah satu dari struktur yang membangun

12 Ismail Suny, 1978, Mekanisme Demokrasi Pancasila, Aksara Baru, Jakarta, h.19-24.

13 Sri Soemantri I, 1971, Himpunan Kuliah Perbandingan (Antar) Hukum Tata Negara,

Penerbit Alumni, Bandung, h. 33-34.

14 Beddy Iriawan Maksudi, 2012, Sistem Politik Indonesia, Rajawali Press, Jakarta, h. 82.

11

masyarakat seperti sistem ekonomi, sistem sosial dan budaya, sistem kepercayaan

dan lain sebagainya. Sistem politik sendiri merupakan abstraksi (realitas yang

diangkat ke alam konsep) seputar pendistribusian nilai di tengah masyarakat.

Analisis mengenai kinerja sistem politik sering merujuk pada teori yang

disusun oleh David Easton. Uraian Easton mengenai sistem politik kendati abstrak

dan luas tetapi unggul dalam pencakupannya. Artinya, teori Easton ini mampu

menggambarkan kinerja sistem politik hampir secara holistik dan sebab itu sering

disebut sebagai grand theory. Uraian Easton juga bersifat siklis, dalam arti

sebagai sebuah sistem, sistem politik dipandang sebagai sebuah organisme

hidup yang mencukupi kebutuhan-kebutuhan hidupnya sendiri, mengalami input,

proses, output, dan dikembalikan sebagai feedback kepada struktur input. Struktur

input kemudian merespon dan kembali menjadi input ke dalam sistem politik.

Skema sistem politik menurut Easton :

Gambar 1 Skema Kerja Sistem Politik Easton.15

Negara bila dilihat dari sudut kekuasaan/politik merupakan suatu sistem

kekuasaan. Pengertian kekuasaan adalah suatu kemampuan seseorang atau

kelompok orang lain sedemikian rupa sehingga tingkah laku seseorang atau

15 Beddy Iriawan Maksudi, Op.cit. h. 23.

12

kelompok orang tersebut menjadi sesuai dengan keinginan dan tujuan dari orang

yang memiliki kemampuan itu. Gejala kekuasaan itu adalah gejala yang lumrah

terdapat pada setiap masyarakat. Ciri-ciri kekuasaan Negara antara lain:

a. Adanya unsur kekuatan memaksa : memungut pajak, menghukum mati

orang, memenjarakan orang, dan lain-lain.

b. Negara memiliki monopoli kekuasaan memaksa secara jasmani dalam

menetapkan tujuan bersama dalam masyarakat termasuk melarang suatu

keyakinan / paham tertentu seperti misalnya : komunisme / PKI.

c. Sifat kekuasaan Negara mencakup semua orang tanpa kecuali: setiap

peraturan Negara berlaku bagi semua orang, tanpa kecuali.

Menurut Sri Soemantri, sistem politik adalah kelembagaan dari hubungan

antar manusia yang berupa hubungan antara supra struktur dan infra struktur

politik. Sistem politik tersebut menggambarkan hubungan antara dua lembaga

yang ada di dalam negara, yaitu lembaga supra dan infra struktur politik. Supra

struktur politik sering disebut sebagai bangunan atas atau mesin politik resmi, atau

lembaga pembuat keputusan politik yang sah. Lembaga tersebut bertugas

mengkonversikan input yang berupa tuntutan dan dukungan yang menghasilkan

suatu output berupa kebijakan publik.

Struktur kekuasaan Negara dapat dibagi atas dua bagian besar yaitu:

- Suprastruktur/struktur formal adalah struktur permukaan yang keberadaannya

ditentukan dalam konstitusi Negara seperti, MPR, DPR, Presiden, MA, sampai

pada Kepala Desa yang merupakan lembaga Negara dan pemerintahan.

Sehingga sering juga disebut struktur formal atau struktur pemerintahan.

- Infrastruktur adalah struktur di bawah permukaan yang keberadaannya ada

dalam masyarakat. Komponennya antara lain Partai Politik, Kelompok

Kepentingan, Kelompok Penekan, alat komunikasi politik (Media Massa),

Tokoh-Tokoh Politik.16

16 Sri Soemantri II, 1984, Pengantar Perbandingan Antar Hukum Tata Negara, Rajawali

Press, Jakarta, h.17.

13

1.7.3 Partai Politik

Partai politik adalah suatu kelompok terorganisir yang anggotanya

mempunyai orientasi nilai dan cita-cita yang sama.17 Kelompok ini bertujuan

untuk meraih kekuatan politik dan merebut kedudukan politik. Ada beberapa

defenisi partai politik yang diberikan para ilmuwan politik. Carl Friedrich

memberikan batasan partai politik sebagai kelompok manusia yang terorganisikan

secara stabil dengan tujuan untuk merebut atau mempertahankan kekuasaan dalam

pemerintahan bagi pemimpin partainya, dan berdasarkan kekuasaan itu akan

memberikan kegunaan materiil dan idiil kepada para anggotanya.18

Dalam teori struktur kekuasaan Negara, partai politik termasuk kedalam

infrastruktur politik bersama Ormas, media massa, Kelompok kepentingan

(Interest Group), Kelompok Penekan (Presure Group), Alat/Media Komunikasi

Politik, Tokoh Politik (Political Figure), dan pranata politik lainnya sebagai

wadah masyarakat untuk dapat menyalurkan aspirasinya. Namun terdapat

perbedaan cara dalam menyalurkan aspirasi antara partai politik dan kelompok

kepentingan lainnya. Kelompok kepentingan lain memusatkan perhatian pada

bagaimana mengartikulasikan kepentingan tertentu kepada pemerintah sehingga

pemerintah menyusun kebijakan yang menampung kepentingan kelompok. Jadi,

lebih berorientasi kepada proses perumusan kebijakan umum yang dibuat

pemerintah. Sedangkan partai politik memadukan berbagai kepentingan menjadi

beberapa alternatif kebijakan umum yang dijadikan sebagai keputusan politik.

Fungsi lain yang membedakan partai politik dan kelompok kepentingan terletak

17 Miriam, Budiardjo I, Op.cit, h. 161.

18 Ramlan, Surbakti, 2010, Memahami Ilmu Politik, Grasindo, Jakarta. h.116.

14

pada partai politik yang berfungsi pula untuk mencari dan mempertahankan

kekuasaan melalui pemilihan umum dan cara-cara lain yang sah sebagai sarana

untuk memperjuangkan alternatif kebijakan umum menjadi keputusan politik.

Sedangkan kelompok kepentingan tidak memiliki fungsi yang terakhir ini

walaupun secara tidak langsung juga ikut memberikan dukungan pada calon atau

partai tertentu. Berdasarkan kenyataan kehidupan kepartaian tersebut, Joseph

Schumpeter menyatakan bahwa “tujuan yang pertama dan terutama dari masing-

masing partai politik adalah untuk unggul atas yang lain untuk bisa mencapai

kekuasaan atau untuk mempertahankannya”.19

Salah satu konsekuensi pemerintahan perwakilan adalah adanya partai

politik untuk menentukan siapa yang berhak mewakili rakyat mendapat kekuasaan

tersebut. Peranan partai politik yang secara sederhana dapat diartikan sebagai

representation of idea, yaitu bertindak untuk mewakili kepentingan-kepentingan

warga, memberikan jalan kompromi bagi pendapat/tuntutan yang ada dalam

masyarakat, serta menyediakan sarana kompromi bagi suksesi kepemimpinan

politik secara damai. Dalam konteks partai politik sebagai jembatan komunikasi

antara rakyat dan pemerintah ( yang berkuasa ), maka partai politik melalui jajaran

struktural partai pada berbagai tingkatan administratif harus secara aktif menjadi

bagian dalam kehidupan sosial dan politik dalam suatu entitas masyarakat

tertentu. Sebagai salah satu institusi demokrasi yang memegang peranan penting

dalam proses demokrasi, maka partai politik harus dapat menempatkan posisinya

secara aktif dan kreatif dalam rangka menjalankan fungsi dan tugasnya sebagai

19 Ramlan Surbakti, Op.cit, h 76.

15

representation of idea. Partai politik, bersama-sama dengan institusi demokrasi

lainnya seperti lembaga eksekutif, legislatif, yudikatif, dan pers, harus secara

konsisten melaksanakan tugas dan fungsi-fungsinya baik pada masa

persiapan pemilu maupun pada masa setelah pemilu.

1.7.4 Kebijakan Negara

Secara terminologi kebijakan berasal dari istilah "policy" (Inggris) atau

"politiek" (Belanda). Terminologi itu dapat diartikan sebagi prinsip-prinsip umum

yang berfungsi untuk mengarahkan pemerintah (dalam artian luas termasuk

penegak hukum) dalam mengelola, mengatur atau menyelesaikan urusan-urusan

publik, masalah-masalah masyarakat atau bidang-bidang penyusunan peraturan

perundang – undangan dan mengalokasikan hukum / peraturan dalam suatu tujuan

(umum) yang mengarah pada upaya mewujudkan kesejahteraan dan kemakmuran

masyarakat (warga negara). Sutan Zanti Arbi menterjemahkan policy juga dengan

kebijakan, yaitu suatu keputusan yang menggariskan cara yang paling efektif dan

paling efisien untuk mencapai tujuan yang ditetapkan secara kolektif.

Membicarakan arti kebijakan pasti tidak akan lepas dari kebijakan publik karena

kebijakan muncul dari sebuah kebijakan publik, adapun arti kebijakan publik

menurut Harold Laswell dan Abraham Kaplan adalah suatu program yang

diproyeksikan tertentu dengan tujuan-tujuan tertentu dan praktik tertentu.20

Dari sudut pandang politik, kebijakan publik boleh jadi dianggap sebagai

salah satu hasil dari perdebatan panjang yang terjadi di ranah negara dengan

aktor-aktor yang mempunyai berbagai macam kepentingan. Dengan demikian,

20 Ramlan Surbakti, Op.cit, h. 183.

16

kebijakan publik tidak hanya dipelajari sebagai proses pembuatan kebijakan,

tetapi juga dinamika yang terjadi ketika kebijakan tersebut dibuat dan

diimplementasikan. Pasca perang dunia kedua, ilmuwan sosial (khususnya politik)

mencoba untuk mencari sebuah fokus baru mengenai studi politik yaitu mengenai

hubungan negara dan masyarakat (warga negara). Sebelumnya, studi politik hanya

berkutat pada institusi pemerintahan yang selanjutnya disebut sebagai negara.

Selanjutnya, studi politik terus mengalami perkembangan dari fokus studinya

yang berupa negara. Studi tersebut tidak hanya melihat negara sebagai aktor

tunggal dan netral, tetapi juga di dalamnya terdapat kronologi, khususnya ketika

menentukan sebuah kebijakan.21

Hal terpenting selain definisi yang sudah disebutkan diatas adalah

mengenai proses pembuatan kebijakan publik. Laswell menjelaskan beberapa

tahapan atau proses dalam pembuatan sebuah kebijakan. Adapun urutannya

adalah intelligence (mengumpulkan dan memproses berbagai pendapat dari proses

pembuatan kebijakan), promotion (memilih beberapa pilihan yang ada),

prescription (menentukan aksi), invocation (persetujuan adanya sangsi-sangsi),

application (diimplementasikan), termination (penghentian), setelah itu appraisal

(penilaian atau evaluasi).22

Salah satu bentuk dari kebijakan Negara adalah kebijakan legislasi.

Kebijakan legislasi adalah suatu kebijakan yang diambil oleh pejabat yang

berwenang dalam hal ini DPR bersama Presiden dalam hal pembentukan

21 Subarsono, 2010, Analisis Kebijakan Publik : Konsep, Teori, dan Aplikasi, Pustaka

Pelajar, Yogyakarta, h. 1.

22 Ibid, h. 7.

17

peraturan perundang-undangan. Salah satu contoh kebijakan legislasi yaitu

undang-undang sebagai produk kebijakan yang dihasilkan oleh DPR bersama

Presiden yang bersifat mengatur dan mengikat masyarakat. Oleh karena itu,

perumusan kebijakan legislasi dalam tahapan-tahapan dari pengajuan,

pembahasan, hingga pengambilan keputusannya harus dilakukan sesuai aturan

yang berlaku agar undang-undang yang dihasilkan menjadi lebih baik dan sesuai

kehendak rakyat.

1.8 Metode Penelitian

1.8.1 Jenis penelitian

Jenis penelitian yang digunakan dalam skripsi ini adalah penelitian hukum

normatif. Dipilihnya jenis penelitian hukum normatif karena penelitian ini

menguraikan permasalah-permasalahan yang ada, untuk selanjutnya dibahas

dengan kajian berdasarkan teori-teori hukum kemudian dikaitkan dengan

peraturan perundang-undangan yang berlaku dalam praktek hukum.23

Penelitian hukum normatif digunakan beranjak dari adanya persoalan

dalam aspek norma hukum, yaitu norma yang kabur atau tidak jelas (vague van

normen), norma yang konflik (geschijld van normen), maupun norma yang

kosong (leemten van normen) yang ada dalam peraturan perundang-undangan

terkait permasalahan yang hendak diteliti. Dalam penelitian ini persoalan yang ada

adalah norma hukum yang kabur terdapat pada Pasal 11 huruf c Undang-Undang

Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik dimana salah satu fungsi partai

23 Soerjono Soekanto dan Sri Mamuji, 1995, Penelitian Hukum Normatif (Suatu Tinjauan

Singkat), PT. Grafindo Persada, Jakarta, h.13.

18

politik adalah sebagai penyerap, penghimpun, dan penyalur aspirasi politik

masyarakat dalam merumuskan dan menetapkan kebijakan Negara.

1.8.2 Jenis pendekatan

Dalam penelitian ini digunakan jenis pendekatan perundang-undangan (the

statue approach), pendekatan kasus (the cases approach), dan pendekatan analisis

konsep hukum (analitical & conseptual approach).

Pendekatan perundang-undangan digunakan karena yang akan diteliti

adalah berbagai aturan hukum yang menjadi fokus sekaligus tema sentral dalam

penelitian ini.24 Pendekatan perundang-undangan digunakan berdasarkan pada

peraturan perundang-undangan, norma-norma hukum yang berhubungan dengan

partai politik dan DPR.

Pendekatan analisis konsep hukum digunakan untuk memahami konsep-

konsep aturan tentang fungsi partai politik dalam menentukan kebijakan legislasi

di DPR RI. Pendekatan analisis konsep hukum ini digunakan berdasarkan pada

konsep-konsep dalam ilmu hukum khususnya hukum tata Negara yang akan

dipakai guna memahami dan menganalisis hubungan partai politik dengan DPR

dan fungsi partai politik dalam menentukan kebijakan legislasi di DPR RI.

Pendekatan cases digunakan berdasarkan pada fakta atau kenyataan aktual

yang terjadi dalam masyarakat terkait fungsi partai politik dalam menentukan

kebijakan Negara di DPR. Dengan mengkaji kenyataan aktual yang terjadi untuk

mengungkap fungsi tersebut antara lain dari kebijakan DPR RI pada akhir tahun

2014 lalu yang merevisi pilkada dari langsung oleh rakyat menjadi pilkada tidak

24 Ibrahim Johnny, 2006, Teori Metodologi & Penelitian Hukum Normatif, Bayumedia

Publishing, Malang, h. 302.

19

langsung oleh DPRD yang terdapat dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun

2004 Tentang Pemerintahan Daerah kemudian dituangkan dalam Pasal 3 Undang-

Undang Nomor 22 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan

Walikota.

1.8.3 Sumber bahan hukum

Sumber bahan hukum yang digunakan dalam penelitian ini berasal dari :

1. Sumber bahan hukum primer

Sumber bahan hukum primer adalah sumber bahan hukum yang bersifat

mengikat yakni berupa norma, kaidah dasar dan peraturan yang berkaitan. Sumber

bahan hukum primer yang digunakan adalah :

- Undang-Undang Dasar NRI 1945

- Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

- Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.

- Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 Tentang Perubahan Atas Undang-

Undang Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.

- Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 Tentang Pemilihan Umum Anggota

DPR, DPD, dan DPRD.

- Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 Tentang MPR, DPR, DPD, dan

DPRD.

- Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati,

dan Walikota.

- Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.

20

- Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No.1 Tahun 2014 tentang

Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota.

- Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 tahun 2014

Tentang Tata Tertib DPR.

2. Sumber bahan hukum sekunder

Sumber bahan hukum sekunder yakni bahan hukum yang memberikan

penjelasan mengenai bahan hukum primer. Bahan hukum sekunder yang

digunakan adalah literatur-literatur yang relevan dengan topik yang dibahas, baik

literatur-literatur hukum (buku-buku hukum (textbook) yang ditulis para ahli yang

berpengaruh (de hersender leer), pendapat para sarjana, maupun literatur non

hukum dan artikel atau berita yang diperoleh via internet.

3. Sumber bahan hukum tertier

Bahan hukum tertier, yakni bahan yang memberikan petunjuk maupun

penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder, seperti kamus besar

bahasa Indonesia dan kamus hukum.

1.8.4 Teknik pengumpulan bahan hukum

Teknik yang digunakan dalam pengumpulan bahan hukum yang

diperlukan dalam penelitian ini adalah teknik kepustakaan (study document).

Telaah kepustakaan dilakukan dengan sistem kartu (card system) yaitu cara

mencatat dan memahami isi dari masing-masing informasi yang diperoleh dari

bahan hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tersier yang

relevan, kemudian dikelompokkan secara sistematis sesuai dengan permasalahan

yang dibahas dalam penulisan skripsi ini. Sistem ini dilakukan dengan tiga cara:

21

1. Menggunakan kartu pengarang. Cara ini dilakukan apabila penulis telah

mengetahui dengan pasti nama pengarang atau penulis dari bahan pustaka.

2. Menggunakan kartu judul. Hal ini dapat dilakukan apabila penulis tidak

mengetahui secara pasti nama pengarang, namun penulis mengetahui judul

bahan pustaka yang dicari.

3. Menggunakan kartu subjek. Yang dimaksud dengan kartu subjek adalah

pokok bahan atau bidang ilmu yang menjadi isi dari suatu bahan. Dari subjek

ini, penulis tidak perlu mengetahui nama pengarang ataupun judulnya.25

Ketiga teknik pengumpulan bahan tersebut dipakai dalam penelitian ini oleh

penulis dalam mengumpulkan bahan hukum baik di perpustakaan hukum, internet

dan lain sebagainya.

1.8.5 Teknik analisis bahan hukum

Untuk menganalisis bahan-bahan hukum yang telah terkumpul dapat

digunakan berbagai teknik analisis. Teknik analisis yang digunakan dalam

penelitian ini adalah teknik deskripsi, teknis interpretasi, teknik evaluasi, teknik

argumentasi dan teknik sistematisasi.

Teknik deskripsi adalah teknik dasar analisis yang tidak dapat dihindari

penggunaannya, deskripsi berarti uraian apa adanya terhadap suatu kondisi atau

posisi dari proposisi-proposisi hukum atau non-hukum.

Teknik interpretasi berupa penggunaan jenis-jenis penafsiran dalam ilmu

hukum seperti penafsiran gramatikal, penafsiran sistematis, penafsiran teleologis,

penafsiran historis, dan lain sebagainya untuk menafsirkan Pasal 11 huruf c

25 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Op.cit, h. 23.

22

Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang partai politik sebagai penyerap,

penghimpun, dan penyalur aspirasi politik masyarakat dalam merumuskan dan

menetapkan kebijakan Negara.

Teknik evaluasi adalah penilaian berupa tepat atau tidak tepat, setuju atau

tidak setuju, benar atau salah, sah atau tidak sah oleh peneliti terhadap suatu

pandangan, proposisi, pernyataan rumusan norma, keputusan, baik yang tertera

dalam bahan primer maupun dalam bahan hukum sekunder.

Teknik argumentasi tidak bisa dilepaskan dari teknik evaluasi karena

penilaian harus didasarkan pada alasan-alasan yang bersifat penalaran hukum.

Dalam pembahasan permsalahan hukum makin banyak argumen makin

menunjukkan kedalaman penalaran hukum.

Teknik sistematisasi adalah berupa upaya mencari kaitan rumusan suatu

konsep hukum atau proposisi hukum antara peraturan perundang-undangan yang

sederajat maupun yang berurutan secara hierarkis.