Course Title

Lecturer

:

:

Konsep Desentralisasi dan OtonomiDaerahDr. Tb. Ace Hasan Syadzily M.Si ace.hasan@gmail.com

: Facebook: acehasansyadzilyTwitter: acehasan76

FAKULTAS EKONOMI DAN BISNIS UIN – JAKARTA

2020

Konsep Desentralisasi

Secara konseptual,pengertian desentralisasi ini telah banyakdidefinisikan oleh paraahli dari berbagai sudut pandang,terutamaperspektif politik dan administrasi publik.Salahsatu definisidesentralisasi yangmenjadi rujukan dalam perspektif administrasipublik adalah dikemukakan Rondinelli dan Cheema(1983:18)yangmenyatakan bahwa desentralisasi:

“...Thetransferringofplanning,decision-making,oradministrativeauthorityfromcentralgovernmenttoitsfieldorganizations,localadministrativeunits,semiautonomousandparastatalorganizations,localgovernments,ornongovernmentalorganizations.”

Desentralisasi menurut Rondinelli dan Cheemamerupakan penyerahanperencanaan,pengambilan keputusan atau kewenangan administratifdari pemerintah pusat kepada organisasinya dilapangan,unit-unitadministrasi lokal,organisasi semi-otonom dan organisasi parastatal,pemerintah lokal atau organisasi daerah.

2

Litvack &Seddon(1999:2)menerjemahkan desentralisasisebagai:

“Thetransferofauthorityandresponsibilityforpublicfunctionfromcentralgovernmenttosubordinateorquasi-independentgovernmentorganizationortheprivatesector.”

Litvack &Seddonmenyatakan bahwa desentralisasimerupakan penyerahan kewenangan dan tanggung jawabfungsi publik dari pemerintahan pusat kepada organisasipemerintah sub-nasional atau semi-independen atausektor swasta.

3

• Esensi dari konsep desentralisasi sesungguhnya berkaitandengan upaya pemerintah untuk menyerahkan sebagiankewenangannya,baik kepada pemerintahan yangada dibawahnya maupun pihak laintermasuk kepada pihakswasta.

• Mardiasmo (2002:5)mengemukakan bahwa:“Desentralisasi tidak hanya diterjemahkan sebagaipelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepadapemerintah yanglebih rendah,tetapi jugapelimpahanbeberapa wewenang pemerintahan ke pihak swasta,yangdiantaranya diterjemahkan dalam bentuk privatisasi.”

4

Mengapa Perlu Desentralisasi

TheLiangGie (1978:13)mengemukakan alasan-alasan perlunyaimplementasi konsep desentralisasi.Alasan-alasan tersebut,

• Dilihat dari sudut politik sebagai permainan kekuasaan,desentralisasidimaksudkan untuk mencegah penumpukan kekuasaan pada satu pihaksaja yangakhirnya dapat menimbulkan tirani.

• Dalam bidang politik,penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagaitindakan demokratisasi untuk menarik rakyat ikut serta dalampemerintahan dan melatih diri dalam menggunakan hak-hak demokrasi.

• Darisudut teknis organisatoris pemerintahan,alasan mengadakanpemerintahan daerah (desentralisasi)adalah semata-mata untukmencapai suatu pemerintahan yangefisien.Apa yangdianggap lebihutama untuk diurus oleh pemerintah setempat,pengurusannyadiserahkan kepada daerah.Hal-hal yanglebih tepat ditangan pusat tetapdiurus oleh pusat.

5

Mengapa Perlu Desentralisasi (lanjutan)

• Darisudut kultural,desentralisasi perludiadakan supaya perhatian dapat sepenuhnyaditumpahkan kepada kekhususan suatu daerah,seperti geografi,keadaan penduduk,kegiatanekonomi,watak budaya atau latar belakangsejarahnya.

• Darisudut kepentingan pembangunanekonomi,desentralisasi diperlukan karenapemerintah daerah dapat lebih banyak secaralangsung membantu pembangunan tersebut.

6

Mengapa Perlu Desentralisasi (lanjutan)

Argumentasi yanglebih komprehensif dikemukakan oleh Cheema&Rondinelli(1983:14-16)yangmenguraikan beberapa alasan perlunya desentralisasi,yaitu:• Suatu cara untuk mengatasi berbagai kegawatan keterbatasan;• Mengatasi prosedur struktur ketat suatu perencanaan terpusat;• Peningkatan sensitivitas terhadap masalah dan kebutuhan setempat;• Penetrasi politik dan administrasi negara;• Perwakilan lebih baik;• Kapasitas dan kemampuan administrasi publik yanglebih baik;• Pelayanan lapangan dengan efektivitas lebih tinggi ditingkat lokal;• Meningkatkan koordinasi dengan pimpinan setempat;• Melembagakan partisipasi masyarakat setempat;• Menciptakan cara-cara alternatif pengambilan keputusan;• Administrasi publik yanglebih fleksibel,inovatif dan kreatif;• Keanekaragaman fasilitas pelayanan yanglebih baik;• Stabilitas politik yanglebih baik;dan• Peningkatan jumlah dan efisiensi penyaluran barang dan pelayanan publik.

7

Desentralisasi Teritorial

BrianC.Smith(1985), dalam bukunya Decentralization:TheTerritorialDimensionoftheState, secara tegas mengatakanbahwa dimensi teritorial dalam desentralisasi memiliki kedudukanyangsangat penting.Smithmengatakan:

“Inthestudyofpoliticsdecentralizationreferstotheterritorialdistribution.Itisconcernedwiththeextenttowhichpowerandauthorityaredispersedthroughthegeographicalhierarchyofthestate,andtheinstitutionsandprocessesthroughwhichsuchdispersaloccurs.Decentralizationentailsthesubdivisionofthestate'sterritoryintosmallerareasandthecreationofpoliticalandadministrativeinstitutionsinthosearea.Someoftheinstitutionssocreatedmaythemselvesfinditnecessarytopracticefurtherdecentralization.

8

Desentralisasi Teritorial

Smithberpendapat bahwa dalam studi politik,desentralisasi merujuk pada distribusi kekuasaanberdasarkan kewilayahan (teritorial).Desentralisasiberkenaan dengan sejauh manakekuasaan (power)dankewenangan (authority)melalui hierarki secara geografisdalam negara dan jugaberkenaan dengan institusi danprosesyangmemungkinkan berlangsungnya pembagiantersebut.

Dalam praktiknya,kataSmith,desentralisasi mensyaratkanpembagian wilayah negara ke dalam daerah-daerah yanglebih kecil serta pembentukan institusi-institusiadministratif dan politik didaerah tersebut.

9

Desentralisasi Teritorial

Studi yangdilakukan Mudiyati Rahmatunnisa (2011:2)terhadap konsep desentralisasi teritorial yangdigunakanbeberapa ahli menunjukkan perbedaan dari segi arti danbentuknya (Burns,Hambleton&Hogget, 1999;Rondinelli&Cheema, 1983).Variasi ini didasarkan pada tigaperspektif yangberbeda,yaitu derajat dari kewenangandan kekuasaan,otonomi dari organisasi-organisasi yangdiberi kekuasaan dan kewenangan,dan jenis darikewenangan yangdiserahkan yangharus dijalankan olehlevelpemerintah daerah (pemda).Satu hal yangparaakademisi sepakat adalah perbedaan-perbedaan inimenentukan tindakan yangkhusus dan masing-masingbentuk dari desentralisasi teritorial.

10

Tiga Jenis Desentralisasi

Paraahli desentralisasi merumuskan desentralisasi ini ke dalamtiga varian bentuk,yakni dekonsentrasi (deconcentration),desentralisasi fiskal (fiscaldecentralization), dan devolusi(devolution)(Manor, 1999dalam Mudiyati, 2011).

DekonsentrasiYang pertama,dekonsentrasi, merujuk kepada “thedispersalofagentsofhigherlevelsofgovernmentintolowerlevelarenas”.Manormenekankan bahwa dalam tipe desentralisasi ini,sebenarnya tidak ada kewenangan yangdiserahkan dari pusat,hanya ada relokasi aparat publik yangbertanggung jawab kepadaaparat yanglebih tinggi tingkatannya dalam sebuah sistempemerintahan.

11

InisenadadengandefinisiyangdikemukakanTalcottParsons.Menurutnya,dekonsentrasiadalahthesharing of power between members of the sameruling group having authority respectively indifferentareas of the state.

AtaudalambahasaRondinelli danCheema,dekonsentrasiadalahpengalihanbeberapakewenanganatastanggungjawabadministrasididalamsuatukementerianataujawatan.Disinitidakadatransferkewenanganyangnyata,bawahanhanyamenjalankankewenanganatasnamaatasannyadanbertanggungjawabkepadaatasannya.

12

Terlihatjelas,dekonsentrasi lebih mendukung sentralisasi,karena lebih memperkuatpengaruh dari levelpemerintahan yanglebih tinggi atas pemerintahan lokal dibawahnya.Manorjugamenekankan kondisi seperti ini menjadi fenomena yangsering kaliterjadi terutama dinegara berkembang (lessdevelopedcountries)dimanaaparat pusat yangada didaerah mendominasi hampir semua urusan pemerintahan,karena tekanan pusat sangat besar daripada masyarakat lokal.

Sebaliknya,Turner(2002)berpendapat bahwa dekonsentrasi,jika “well-plannedandproperlyimplemented”,memiliki beberapa potensi keuntungan,baik secaramanajerial maupun politik dalam hal memperluas partisipasi masyarakat.Berdasarkan pengalaman Kamboja,Turnermenyatakan bahwa dekonsentrasimerupakan strategi yanglebih baik untuk diterapkan dinegara berkembangketimbang devolusi.Halini karena negara berkembang memiliki kapasitas organisasiyangmasih terbatas dalam hal struktur,prosesdan keahlian yangmendukungdevolusi kewenangan yangsesungguhnya.Ditambah lagi,banyak negaraberkembang masih mengalami kondisi politik yangtidak stabil.Dekonsentrasi jugalebih tepat ketimbang devolusi dinegara berkembang karena masih kuatnya tradisihierarkis yangmungkin akan menghambat pengambilan keputusan dari pemerintahlokal dan membangun programdesentralisasi yangpartisipatif,responsif danakuntabel.

13

DESENTRALISASIFISKALDesentralisasi fiskal yangmenyangkut “downwardfiscaltransfers,bywhichhigherlevelsinasystemcedeinfluenceoverbudgetsandfinancialdecisionstolowerlevel”(Manor, 1999:9).Kewenangan ini biasanya diserahkan kepada aparat birokrasipusat (deconcentratedbureaucrats)atau yangditunjuk daripemerintah pusat yangbertanggung jawab kepada atasannya.

Untuk alasan ini,desentralisasi fiskal jugadikritisi karena bukansebagai “genuinedecentralization”,khususnya berkenaaandengan tidak adanya kesempatan bagi penduduk lokal untukterlibat dalam urusan-urusan fiskal dari pemerintah lokal.

14

DEVOLUSI

Bentuk yangketiga adalah devolusi atau democraticdecentralizationyangmerujuk kepada “thetransferofresourcesandpower(andoftentasks)tolowerlevelauthoritieswhicharelargelyor whollyindependentofhigherlevelsofgovernment….”Schneider(2003:18)menambahkan bahwa kemandiriantersebut memungkinkan aktor politik lokal untuk mengelola isu-isu lokal tanpacampur tangan pusat atau pemerintah diatasnya.

Bentuk yangketiga ini dianggap oleh parapendukung konsep desentralisasimerupakan desentralisasi dalam makna yangsesungguhnya (thegenuineformofdecentralization).Menurut Smith(1985),hal ini karena devolusimemungkinkan penduduk lokal untuk mempunyai suara dan dapatmemengaruhi proses-prosespengambilan keputusan;demokratisasi menjadidiperkuat karena aparat publik menjadi lebih akuntabel,dan pelayanan publikmenjadi lebih baik karena pemerintah lokal menjadi lebih efisien dalammengatasi kebutuhan-kebutuhan masyarakatnya daripada pemerintah pusat.

15

Devolusi merupakan intidari desentralisasi.Adadua alasan yangmendasariargumen tersebut;

Pertama,dibandingkan dengan dekonsentrasi dan desentralisasi fiskal,konsepdevolusi mengandung prinsip independensi atau otonomi dari entitas lokaldalam proses-prosespolitik lokal.Haltersebut jugabermakna bahwa melaluidevolusi, entitas lokal memiliki peran dan tanggung jawab yanglebih besardalam mengelola urusan-urusan lokal daripada pemerintah pusat (Manor, 1999;Schneider,2003).

Alasan kedua,devolusi mendukung idepemberdayaan masyarakat lokal.Samoffmengatakan, secara konseptual,devolusi mengandung makna pemberdayaanmereka yangtidak terwakili (underrepresented)dan kelompok-kelompok yangkurang beruntung (disadvantagedgroups)melalui penyerahan kewenanganpengambilan keputusan yangaktual.Tanpa memberdayakan disadvantagedgroups,tidak ada desentralisasi.Karenaitu,melalui devolusilah urusan-urusanlokal dapat menjadi domaindari penduduk lokal ketimbang mereka yangdipekerjakan dipusat administrasi pemerintah.Devolusi menjanjikan partisipasiaktif masyarakat lokal,memungkinkan mereka untuk memintapertanggungjawaban politisi terpilih dan aparat pemerintah.Dengan katalain,devolusi menjanjikan democraticdecentralization.

16

Devolusi merupakan intidari desentralisasi.Adadua alasan yangmendasariargumen tersebut;

Pertama,dibandingkan dengan dekonsentrasi dan desentralisasi fiskal,konsepdevolusi mengandung prinsip independensi atau otonomi dari entitas lokaldalam proses-prosespolitik lokal.Haltersebut jugabermakna bahwa melaluidevolusi, entitas lokal memiliki peran dan tanggung jawab yanglebih besardalam mengelola urusan-urusan lokal daripada pemerintah pusat (Manor, 1999;Schneider,2003).

Alasan kedua,devolusi mendukung idepemberdayaan masyarakat lokal.Samoffmengatakan, secara konseptual,devolusi mengandung makna pemberdayaanmereka yangtidak terwakili (underrepresented)dan kelompok-kelompok yangkurang beruntung (disadvantagedgroups)melalui penyerahan kewenanganpengambilan keputusan yangaktual.Tanpa memberdayakan disadvantagedgroups,tidak ada desentralisasi.Karenaitu,melalui devolusilah urusan-urusanlokal dapat menjadi domaindari penduduk lokal ketimbang mereka yangdipekerjakan dipusat administrasi pemerintah.Devolusi menjanjikan partisipasiaktif masyarakat lokal,memungkinkan mereka untuk memintapertanggungjawaban politisi terpilih dan aparat pemerintah.Dengan katalain,devolusi menjanjikan democraticdecentralization.

17

Padagilirannya,penerapanpadabentukdesentralisasimasing-masingdiatasakanmelahirkanfungsidanperanpemerintahdaerahyangberbeda.Dalamhalini,adaduapandanganuntukmenggambarkanperanyangdimainkanolehpemerintahdaerah.

Pertama,autonomous model (modelotonom),yangmenggambarkanbahwapemerintahdaerahsecararelatifterpisahdaripemerintahpusat.Terlepasseberapabesarcakupanpemerintahdaerah,dalamperspektifini,perannegarahanyalah untukmemonitoraktivitaspemerintahdaerah.Terdapatsuatupemisahanyangjelasmanayangmenjadikewenanganpemerintahpusatdanmanayangmenjadikewenanganpemerintahdaerah.

ModelotonominiberakardarisejarahdanbudayapemerintahanyangdisebarkanolehInggris.Keberadaanpemerintahdaerahbukanlahciptaanpemerintahpusatwalaupunkeberadaannyaterintegrasidalamsistemnasional.Kecualiuntukbeberapahal,menurutAlderfer (1964),karakteristikdasarpemerintahandaerahdiInggrisadalahunitlokalyangbebasdaripengendaliankekuasaandiluarnya.Perspektifinimemilikiafinitasdenganliberalideology.Dalamhalini,pemerintahdaerahmemilikibadan-badanpembuatankeputusanlokaldengankewenangandankeberadaanyangcukupindependen.Tipepemerintahdaerahsepertiinilebihbanyakmemperolehkewenangandevolutif daripadadekonsentratif.Dalamistilahlain,modelpemerintahdaerahotonommemilikikemiripandenganpartnership model atauinterdependent model-nya Rhodes (1981)yangmelihathubunganantarapemerintahdaerahdanpusatsebagaisalingketergantungandankerjasama.

18

Kedua,integrated model (modelintegrasi),yangmemandanghubunganantarapemerintahpusatdanpemerintahdaerahsebagaibagianyangsalingterintegrasi.Polahubunganyangterjadiantaraberbagaitingkatanpemerintahanbersifatpragmatisdanfleksibel,tergantungkepadakebutuhanpersoalan-persoalanyangdihadapi.

ModelintegrasiinidiadopsidarisistempemerintahandiPrancis.Dalamsistemini,terdapatprefect didaerahyangmewakilikepentingan-kepentinganpemerintahpusat.ModelhierarkispemerintahandaerahPrancisinidicirikandenganadanyasentralisasi,jalurkomando,strukturhierarkis,dominasieksekutifsertasubordinasilembagalegislatif.Pemerintahdaerahtidakmemilikikewenanganyangdiberikankepadanyamelaluikonstitusi.DalammodelintegrasiPrancisini,setiapunitpemerintahdaerahmemilikikewenanganpengendalianadministrasidankeuangankepadaeselonyanglebihrendah.Sebagaimodelyangmemilikiafinitasdenganinterventionistideology,pemerintahpusatberusahamemperkuatpengaruhnyamelaluipemerintahdaerah.Darikacamatalainyangmenggunakananalogiprincipal-agency model (Wilsonand Game,1994:107),pemerintahpusatberfungsisebagaiprincipal yangselalumengawasipemerintahlokalsebagaiagency.ModelinidengansedikitperbedaandiistilahkanolehJonesandStewart (1983)sebagaicoercive model ataupunolehChandler (1988)sebagaistewardship model.

19

DiIndonesia,daribeberapamodelyangada,praktikdesentralisasiyangditerapkanlebihmengarahkedevolutif ketimbangdekonsentratif,dalam bentuk pelimpahan atau pendelegasiankewenangan (kekuasaan)dari pemerintah pusat (diatasnya)kepada pemerintahan daerah (localgovernment), yangkemudian dikenal denganotonomi daerah.Otonomi daerah sebagaimana dikemukakan olehPartadinata (2002:83)adalah “keleluasaan dalambentuk hak dan wewenang serta kewajiban dantanggung jawab badan pemerintah daerah untukmengatur dan mengurus rumah tangga daerahnyasebagai manifestasi dari desentralisasi.”

20

Pengertian tersebut menunjukan bahwa sebagaikonsekuensi pemberian otonomi daerah dalamwujud hak dan wewenang mengatur dan mengurusrumah tangga daerahnya,pemerintah daerahberkewajiban untuk mempertanggung-jawabkannya, baik kepada negara maupunmasyarakatnya.Dengan demikian,dapat dikatakan, otonomidaerah adalah kewenangan daerah otonom untukmengatur dan mengurus kepentingan masyarakatsetempat menurut prakarsa sendiri berdasarkanaspirasi masyarakat sebagaimana diamanatkanperundang-undangan dan peraturan yangberlaku.

21

Pengertian tersebut mengisyaratkan bahwa sebagai konsekuensipemberian otonomi daerah dalam wujud hak dan wewenang mengaturdan mengurus rumah tangga daerahnya,pemerintah daerahberkewajiban untuk mempertanggung-jawabkannya, baik kepadanegara maupun masyarakatnya.Dengan demikian,dapat dikatakan,otonomi daerah adalah kewenangan daerah otonom untuk mengaturdan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsasendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sebagaimana diamanatkanperundang-undangan dan peraturan yangberlaku.

Hoessein (1993:15),yang menerjemahkan otonomi daerah sebagaipemerintahan dari,oleh dan untuk rakyat dibagian wilayah nasionalsuatu negara melalui lembaga-lembaga pemerintahan yangsecaraformalberada diluar pemerintahan pusat.Pengertian tersebutmencerminkan bahwa otonomi daerah sesungguhnya merupakanpengejawantahan dari kehendak rakyat,yangsecara formaldimanifestasikan melalui kelembagaan pemerintah daerah atau diluarpemerintahan pusat.

22

Berbagai pandangan diatas menunjukanbahwa otonomi daerah sesungguhnyamerupakan hak dan wewenangpemerintah daerah untuk mengelola ataumengurus dan mengatur berbagaipotensi,sumber daya dan rumah tanggadaerah sesuai dengan situasi dan kondisidaerah yangdiarahkan bagi kepentingandan kesejahteraan masyarakat,yangsecara operasional diterjemahkan ataudilaksanakan oleh kelembagaan daerah.

23

Koswara (2001:72)mengemukakan empat pertimbangan tentangpentingnya pemberian otonomikepada daerah,yakni:

Pertama,darisegi politik,pemberian otonomidipandang untuk mencegahpenumpukan kekuasaan disatutanganyang akhirnya menimbulkanpemerintahan tirani dan totaliter serta anti-demokratis.

Kedua,darisegi demokrasi,otonomidiyakini dapat mengikutsertakanrakyat dalam proses pemerintahan sekaligus mendidik rakyat menggunakanhak dan kewajibannya dalam penyelenggaraan pemerintahan sehari-hari.

Ketiga,darisegi teknis organisasi pemerintahan,otonomidipandangsebagai cara untuk mencapai pemerintahan yang efektif dan efisien sertalebih responsible.Apa yang dianggap lebih doelmatig untuk diuruspemerintah dan masyarakat setempat diserahkan saja kedaerah dan apayang lebih tepat berada ditanganpusat tetap diurus oleh pusat.

Keempat,darisegi manajemen sebagai salah satuunsur administrasi,suatupelimpahan wewenang dan kewajiban memberikan pertanggungjawabanbagi penyelesaian suatu tugas sebagai hal yang wajar.

24

Secara substantif dapat dikemukakan bahwaurgensi pelaksanaan otonomidaerah,antara lain:Pertama,upaya peningkatan efisiensi danefektivitas penyelenggaraan pemerintahan,khususnya didaerah.Kedua,upaya untuk memperlancar pelaksanaanpembangunan,khususnya didaerah.Ketiga,meningkatkan peran serta masyarakatdalam proses demokratisasi pemerintahan.Keempat,meningkatkan keadilan dan pemerintaandalam berbagai dimensi kehidupan.Urgensi pelaksanaan otonomi daerah tersebutakan terjawab manakala kebijakan otonomi daerahtersebut dapat dilaksanakan secara efektif.

25