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ACADEMIA NACIONAL DE INGENIERÍA

INSTITUTO DEL TRANSPORTE

DOCUMENTO NÚMERO 4

ANTE EL DETERIORO EN LA INFRAESTRUCTURA YLOS SERVICIOS DE TRANSPORTE

ENOS AIRES

JUNIO DE 2012

BUENOS AIRESREPÚBLICA ARGENTINA



DOCUMENTO NÚMERO 4

ANTE EL DETERIORO EN LA INFRAESTRUCTURA YLOS SERVICIOS DE TRANPORTE

JUNIO DE 2012

BUENOS AIRESREPÚBLICA ARGENTINA


PRESIDENTE HONORARIO

Ing. ARTURO J. BIGNOLI

MESA DIRECTIVA (2012-2014)

PresidenteIng. OSCAR A. VARDÉ

Vicepresidente 1°Ing. LUIS U. JÁUREGUI

Vicepresidente 2°Ing. ISIDORO MARÍN

SecretarioIng. RICARDO A. SCHWARZ

ProsecretarioIng. EDUARDO R. BAGLIETTO

TesoreroIng. MANUEL A. SOLANET

ProtesoreroIng. ANTONIO A. QUIJANO


ACADÉMICO HONORARIO

Dr. Ing. Vitelmo V. Bertero

ACADÉMICOS EMÉRITOS

Ing. Alberto S. C. FavaIng. Osvaldo C. Garau

Ing. Eitel H. Lauría

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ACADÉMICOS TITULARES

Dr. José Pablo AbriataIng. Patricia L. ArneraIng. Mario E. AubertIng. Eduardo R. BagliettoIng. Conrado E. BauerDr. Ing. Raúl D. BerteroIng. Rodolfo E. BiascaIng. Arturo J. BignoliIng. Juan S. CarmonaDr. Ing. Rodolfo F. DanesiDr. Ing. Raimundo O. D’AquilaIng. Tomás A. del CarrilIng. Gustavo A. DevotoIng. Arístides B. DomínguezIng. René A. DuboisIng. Máximo FioravantiIng. Alberto GiovambattistaIng. Luis U. JáureguiDr. Ing. Raúl A. LopardoIng. Isidoro MarínIng. Eduardo A. PedaceIng. Alberto H. PuppoIng. Antonio A. QuijanoIng. Ricardo A. SchwarzIng. Francisco J. SierraIng. Manuel A. SolanetIng. Carlos D. TramutolaIng. Oscar A. VardéIng. Guido M. VassalloDra. Ing. Noemí E. Zaritzky


ACADÉMICOS CORRESPONDIENTESNACIONALES

Ing. Ramón L. Cerro (Santa Fe)Ing. Máximo E. Valentinuzzi (Tucumán)Dr. Ing. Aldo J. Viollaz (Tucumán)Dr. Ing. Antonio Introcaso (Santa Fe)Dr. Ing. Alberto E. Cassano (Santa Fe)Ing. Jorge Santos (Bahía Blanca)Ing. Jorge F. Rivera Prudencio (San Juan)Ing. Francisco L. Giuliani (Río Negro)Dr. Roberto J. J. Williams (Mar del Plata)Ing. Carlos Ricardo Llopiz (Mendoza)Dra. Ing. Bibiana M. Luccioni (Tucumán)Dr. Ing. Ricardo D. Ambrosini (Mendoza)

ACADÉMICOS CORRESPONDIENTESEXTRANJEROS

Ing. Rafaél N. Sánchez (Canadá)Ing. Andrés Lara Sáenz (España)Ing. Gunnar Hambraeus (Suecia)Ing. José Martiniano de Azevedo Netto (Brasil)Ing. Joaquim Blessmann (Brasil)Ing. Luis D. Decanini (Italia)Ing. Ernst G. Frankel (Estados Unidos)Ing. George Leitmann (Estados Unidos)Dr. Ing. Vitelmo V. Bertero (Estados Unidos)Ing. Wolfgang Torge (Alemania)Ing. David I. Blockley (Reino Unido)Ing. Jorge D. Riera (Brasil)


Ing. Luis Esteva Maraboto (México)Ing. Victor F. B. de Mello (Brasil)Ing. Piero Pozzati (Italia)Ing. Angelo Miele (Estados Unidos)Ing. Alberto Ponce Delgado (Uruguay)Ing. Massimo Majowiecki (Italia)Ing. Thomas Paulay (Nueva Zelanda)Ing. Giovanni Lombardi (Suiza)Ing. Alberto Bernardini (Italia)Ing. Carlos I. Zamitti Mammana (Brasil)Prof. Jörg Imberger (Australia)Prof. Patrick J. Dowling (Reino Unido)Prof. John M. Davies (Reino Unido)Dr. Song Jian (China)Ing. Héctor Gallego Vargas (Perú)Dr. Ing. Daniel H. Fruman (Francia)Ing. Guillermo Di Pace (Ecuador)Ing. Jorge G. Karacsonyi (España)Ing. Juan Carlos Santamarina (Estados Unidos)Dr. Morton Corn (Estados Unidos)Ing. Marcelo H. García (Estados Unidos)Ing. Juan José Bosio Ciancio (Paraguay)Dr. Ing. Jorge E. Alva Hurtado (Perú)



Director: Académico Ing. Manuel A. SolanetIntegrantes:Ing. Arturo D. AbrianiIng. Roberto D. AgostaAcadémico Ing. Mario E. AubertAcadémico Ing. Eduardo R. BagliettoIng. María Graciela BerardoIng. Gastón A. CossettiniIng. Ricardo H. del ValleIng. Raúl S. EscalanteIng. Miguel J. Fernández MaderoAcadémico Ing. Máximo FioravantiIng. Luis Miguel GirardottiIng. Guillermo J. GrimauxIng. Jorge KohonAcadémico Ing. Eitel H. Lauría (emérito)Ing. Juan Pablo MartínezLic. Carmen PoloAcadémico Ing. Ricardo A. SchwarzAcadémico Ing. Francisco J. Sierra

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ANTE EL DETERIORO ENLA INFRAESTRUCTURA Y LOS SERVICIOS DE

TRANSPORTE

El Instituto del Transporte de la Academia Nacional deIngeniería trabajó durante 2011 en tres temas cruciales deltransporte en la Argentina: 1) el desarrollo insuficiente delsistema nacional de autopistas; 2) los componentes troncales delsistema de transporte de personas de la Región Metropolitanacon particular enfoque en ferrocarriles y subterráneos; 3) losaccidentes de tránsito debidos a las deficiencias en la red vial.

Hacia el final de 2011 y en los primeros meses de 2012 seprodujeron graves accidentes que pusieron en evidencia un altogrado de deterioro del sistema ferroviario metropolitano. Lasáreas responsables de gobierno no corrigieron las deficiencias,muchas de ellas observadas y señaladas por los entes de control.

La Academia Nacional de Ingeniería entiende que elproblema ha adquirido una relevancia tal que justifica suopinión.

1. La situación actual.

El transporte en la Argentina evidencia un serio deterioroque se manifiesta en:

a – Crisis de capacidad y de mantenimiento en una parteimportante de la red vial. En los caminos y autopistas de acceso ala Región Metropolitana se observan niveles inaceptables decongestión e inseguridad. En algunos caminos arteriales losvolúmenes de tráfico son claramente superiores a los aceptablesen una calzada indivisa de dos carriles. Esto provoca bajosniveles de servicio y alta frecuencia de choques frontales y devehículos salidos accidentalmente de la calzada. La cantidad de

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accidentes viales ha aumentado significativamente comoconsecuencia de un fuerte crecimiento del parque automotor, unainversión vial claramente insuficiente, y de diseños deficientes.El problema de la congestión en los accesos a grandes ciudades sepotenció por la falta de planeamiento conjunto del desarrollourbano y del sistema de transporte.

b – Falta de un adecuado ordenamiento institucional,irregularidad en el cumplimiento de contratos y reglas en lasconcesiones de peaje, y deterioro real de las tarifas que llevó auna mayor responsabilidad estatal por las inversiones en unmarco de disminución de la solvencia fiscal. Permanece ademásla urgente necesidad de planificación y de coordinacióninterjurisdiccional.

c – Deterioro de la calidad y la seguridad en los serviciosferroviarios de pasajeros urbanos y suburbanos (RegiónMetropolitana de Buenos Aires). Esto se traduce enincumplimiento de horarios, baja calidad de los servicios yaumento de los accidentes. Los servicios ferroviarios de pasajerosde larga distancia son meramente testimoniales y se limitan amuy pocos itinerarios con servicios lentos, irregulares y de malacalidad.

d – Las concesiones ferroviarias de cargas prestan servicioscon relativa mayor eficiencia, aunque con diferencias importantesentre las distintas líneas. En general, no lograron desplazarhacia el ferrocarril los tráficos de granel en la proporción que seobserva en otros países.

e – Finalmente, la pésima educación vial de la población engeneral, pero principalmente de los profesionales.

2. Las principales causas de la situación presente.

Algunas dificultades actuales responden a cuestiones queafectan en general a los sistemas de transporte en el mundo. Porejemplo la inversión vial en autopistas en las metrópolis escostosa y son innumerables los ejemplos en el mundo entero queencuentran que al construirlas se alienta el uso del automóvil yrápidamente terminan saturándose. Por ello se privilegian lossistemas de transporte masivo para aliviar la demanda de

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pasajeros y cargas sobre las autopistas. En la Argentina esteproceso está limitado por la baja calidad y capacidad de lossistemas ferroviarios.

La concentración urbana es un fenómeno universal. Ennuestro país falta una disciplina permanente que planifique elcrecimiento físico asociado a inversiones en transporte masivopara no alentar indebidamente el uso del automóvil o el camión.En Brasil se planifica la infraestructura de transportecomparando, en que medida, una inversión en modos alternativos(ferrocarril o fluvial) disminuye la participación del camión encorredores equivalentes. Es un ejemplo a tener en cuenta ya quela infraestructura alternativa puede hacer cambiar lasprioridades camineras. El fuerte crecimiento residencial en laperiferia de la Región Metropolitana sin la descentralización depolos administrativos, agravó las falencias al no tener uncorrelato con mejoras en el transporte ferroviario masivo en laslíneas que existen y podrían servirlo. Si la inversión en caminos yautopistas ha sido pobre, la aplicada a los ferrocarriles lo ha sidoaún más.

El deterioro de la seguridad y del estado de los caminos ennuestro país también tiene su correlato en la falta de controlesdel cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Tránsito sobrepeso máximo por eje y total, que además fomenta la competenciadesleal.

La modificación unilateral de los contratos de concesióncamineros y ferroviarios, ha desorganizado los instrumentosinstitucionales y financieros para asegurar los fondos requeridos.Debido a la política orientada a atenuar la inflación, se handeteriorado en términos reales las tarifas de los sistemasferroviario y automotor, al igual que los peajes camineros. Eldesfinanciamiento de las concesiones obligó al fisco a tomar másresponsabilidades de inversión ( corredores carreteros por peaje,ferrocarriles urbanos) y a subsidiar la operación (ferrocarriles ycolectivos). Los subsidios restaron incentivos para captar tráfico ycontrolar el pago de boletos. Además fueron erosionados por ladisminución de los recursos fiscales, por su uso inadecuado ydudoso, que derivó en causas judiciales aún sin resolver. En esteescenario, la autoridad política concedente de los servicios,terminó siendo permisiva en el incumplimiento de los estándaresde calidad y seguridad, aunque los entes reguladores las

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señalaran. Estas son las razones del deterioro del transporte enlos últimos años.

En años anteriores hubo un perceptible mejoramiento en lainfraestructura y en los servicios de transporte. Por cierto queesta apreciación es siempre relativa, entendiéndose que podríahaberse logrado mucho más. Se concretaron algunas importantesinversiones en las autopistas de acceso a la RegiónMetropolitana, así como en otras grandes ciudades del país. Loscorredores viales concesionados mostraron mejoras, aunque laconstrucción de autovías y autopistas interurbanas fueclaramente insuficiente. En el mismo sentido, los indicadores decalidad y eficiencia en las concesiones ferroviarias de pasajerosde la Región Metropolitana, al igual que en las de cargas hastahace algunos años, habían mostrado cambios positivos y mayorcaptación de tráficos. No obstante, esto se hizo con inversionesinsuficientes y sin aportes significativos de nueva tecnología. Elúltimo salto cualitativo en la tecnología y en la prestación de losservicios ferroviarios se hizo hace varias décadas en oportunidadde la electrificación del FC Roca. Aquel contrato de provisión, sibien fue “llave en mano”, propendió a que al menos un tercio delmaterial rodante se fabricara en el país bajo la tecnología delproveedor. Esto permitió transferencia de tecnología ycapacitación de recursos humanos.

Lo hecho en transporte ferroviario de pasajeros en losúltimos años se ha apoyado en la compra de material rodanteusado, de diferente origen y estado, que en corto plazo dificultarámejorar o mantener la calidad y capacidad de los servicios y seráuna rémora en poco tiempo. Tampoco se ha avanzado en unatecnología que permita tener un control total de la circulación detrenes, ni en la seguridad absoluta de las interseccionesferroviales a nivel. Con esta política de inversiones no ha habidoincentivos para el desarrollo industrial local de nuevo materialrodante.

La falta de financiamiento de las concesiones viales oferroviarias no se compensó con la presencia supletoria de unEstado solvente en condiciones de invertir en infraestructura, enparte debido a la falta de un mecanismo muy eficiente decanalización de fondos públicos o de financiamiento. Las demorasrecurrentes en el pago de certificados han encarecido lascotizaciones y las obras.

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3. Medidas recomendadas de política sectorial.

3.1 Ordenamiento Institucional: Delimitación yclarificación de las responsabilidades jurisdiccionales(gobierno nacional, provincias y municipios).

La responsabilidad en la ejecución de obras y en laregulación de los servicios de transporte está distribuida endistintos niveles de gobierno según cual sea el carácterpuramente local, provincial o interprovincial de lainfraestructura y los servicios. En el caso de los caminos, desde1932 con la sanción de la Ley de Vialidad, quedaron definidos loscriterios y las responsabilidades, así como los trazados de la rednacional, las redes provinciales y las municipales. Con pocasexcepciones los ferrocarriles operaron siempre bajo jurisdicciónnacional. En los puertos se tendió a la descentralización hacia lasprovincias y a un sostenido incremento de la responsabilidadprivada en puertos especializados, o en la operación medianteconcesiones en otros. Los aeropuertos comerciales están en sumayoría concesionados a un único operador regulado por un entenacional.

La relación entre diferentes jurisdicciones esparticularmente importante en las grandes áreas metropolitanasdonde los servicios de transporte público deben someterse aregulación, pero tienen recorridos que atraviesan diversosmunicipios. En la Región Metropolitana de Buenos Aires lasresponsabilidades regulatorias del transporte urbano abarcan algobierno nacional, la provincia de Buenos Aires, la Ciudad deBuenos Aires y a 43 municipios (partidos comprendidos en elECOTAM, Ley 25.031 art. 2º). Se intentó pero hasta ahora no seformó, un ente interjurisdiccional. Este es un problema mayorpor solucionar, referido a la organización institucional pararegular el transporte.

3.2 Autonomía en los órganos de control y autoridadpara hacer cumplir penalizaciones e instrucciones.

Los órganos de control o entes reguladores desempeñan unpapel clave en la operación de servicios concesionados concarácter de servicio público, en los que haya restricciones de

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entrada y además estén sujetos a obligaciones. Deben serregulados en cuestiones como tarifas, frecuencias, capacidades,seguridad y calidad. Es imprescindible que estos entes gocen deautonomía y que a su vez estén sometidos a auditoríasindependientes. Deben estar profesionalizados y no deben serinterferidos por el poder ejecutivo, que sólo debe establecer elmarco político.

3.3 Renegociación y normalización de los contratos deconcesión. Regularización de precios (peajes; tarifas).Criterios racionales de fijación de tarifas y de preciosrelativos.

La declaración de la emergencia económica con la salida dela convertibilidad y la fuerte devaluación ocurrida en 2002,suspendió los mecanismos de ajuste de tarifas y peajes queregían en los contratos de concesión y en el transporte públicoautomotor. Superada esa emergencia, la política del gobierno fuemantener prácticamente congelados esos precios sin tener encuenta los aumentos de costos por inflación. La falta denormalización de los contratos provocó serios quebrantos, laparalización de las inversiones y el deterioro de los servicios y elmantenimiento. Los subsidios que intentaron compensar el dañono fueron suficientes, y contaminaron la relación y la capacidadde exigir por parte de los entes reguladores.

Es imprescindible normalizar las relaciones contractuales ylos niveles tarifarios, estableciendo reglas claras que le otorguenprevisibilidad a quienes invierten y operan servicios detransporte.

Cuando el traslado final de los actuales costos a las tarifasencuentre restricciones frente a la capacidad de pago de usuariosde bajos ingresos, debe recurrirse al subsidio a la demanda. Estoes claramente preferible antes que subsidiarindiscriminadamente la oferta a través de bajas tarifas. El usogeneralizado de las tarjetas SUBE y Monedero facilitaría lainstrumentación de este tipo de subsidios orientados sólo haciaquienes los necesitan. Habiendo una identificación del titular dela tarjeta y pudiéndose obtener información socioeconómica delmismo, es posible diferenciar precios de viaje para cada poseedor

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de tarjeta y transformar el subsidio indiscriminado a la oferta enun más racional y equitativo subsidio a la demanda.

3.4 Ordenamiento y estabilidad legal para losmecanismos de distribución o asignación de fondospúblicos para obras.

El financiamiento público de obras de infraestructura a lasque no concurra la inversión privada, debe basarse en recursosfiscales cuya formación no esté sujeta a decisiones discrecionalesy cambiantes. Los gobiernos están expuestos a requerimientoscorrientes siempre acuciantes y tienden a sacrificar las obras o asometerlas a dilaciones que las encarecen. La asignaciónespecífica a la obra pública de determinados impuestos, es uncamino recomendable, aunque limitado. Los presupuestosplurianuales constituyen un camino recomendable, siempre quese respeten y respondan a una planificación de largo plazo.

Para ciertos proyectos específicos, es posible emplearprogramas de asociación público privada, con reglascontractuales claras, donde haya beneficios para ambas partes.

3.5 Traslado de costos de infraestructura a losprestatarios y usuarios del transporte automotor.

El transporte automotor está desvinculado de laresponsabilidad de construir y mantener las carreteras por dondecircula, aunque pague impuestos o peajes para que lo haganotros. Esta independencia no se da en el ferrocarril, cuyas tarifasdeben cubrir teóricamente ambos componentes del costo:operación e infraestructura. Para que los precios al usuarioreflejen adecuadamente la totalidad de los costos, debentrasladarse a los vehículos los costos de infraestructura queocasionan.

El peaje es sin duda uno de los instrumentos más adecuados,ya que la diferenciación de la tarifa puede tener en cuenta elimpacto sobre el costo del pavimento de los vehículos pesados, laocupación de capacidad, la mayor congestión en hora pico, etc.Los impuestos a los combustibles, a las cubiertas, o a los

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vehículos, son un instrumento menos adecuado para el trasladoeficiente de costos.

La Academia Nacional de Ingeniería ha opinado en favor dela utilización del peaje, en particular para el desarrollo delsistema de autopistas (Criterios Básicos para el Desarrollo delSistema Nacional de Autopistas – 2011).

3.6 Planificación de la inversión en infraestructura.Coordinación entre los distintos modos de transportemediante el aliento al multimodalismo.

Las inversiones en infraestructura de transporte demandancuantiosos recursos, y su recuperación siempre implica plazosprolongados. Por otro lado, esta infraestructura se inserta en elterritorio e interactúa con el medio, ya sea urbano o rural, de unaforma significativa y trascendente. La optimización de sus efectosexcede las decisiones de una empresa o de un grupo inversor.Hay economías o deseconomías externas que obligan a aplicar unpunto de vista amplio y de alcance al conjunto de la comunidad,con miras al interés general. Por todos estos motivos es necesariala planificación de estas inversiones a nivel gubernamental. Porel carácter interjurisdiccional de la mayor parte de las redes detransporte, esta labor de planificación debe realizarse a nivelnacional, sin excluir el provincial o municipal para los sistemaslocales.

La adecuada planificación de las inversiones contribuye aoptimizar la complementación multimodal. En las áreasmetropolitanas esto cobra mayor importancia porque lassoluciones más efectivas y eficientes pasan por los mediosmasivos.

La planificación nacional o regional del transporte noreconoce hoy en la Argentina un trabajo sistemáticoinstitucionalizado. No existe además suficiente información debase para sustentar un buen trabajo de planificación. Esta es unafalencia que será necesario subsanar.

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