PROPOSAL SKRIPSI

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Birokrasi selalu menjadi perhatian masyarakat kita. Ketika mendengarkan

kata “birokrasi”, kita langsung terpikir mengenai berbagai urusan prosedural

penyelesaian surat-surat yang berkaitan dengan pemerintahan. Masyarakat yang

ingin mengurus surat-surat penting tentang berbagai hal mesti melewati beberapa

prosedur yang terkesan sengaja dibuat sulit dan memakan waktu yang lama.

Padahal, surat-surat itu bisa dikerjakan dalam waktu yang singkat. Dari segi

finansial, dengan kecepatan layanan yang diberikan akan meminimalisir dana

yang mesti dikeluarkan.

Birokrasi kini dipandang sebagai sebuah sistem dan alat manajemen

pemerintahan yang sangat buruk. Dikatakan demikian karena kita mencium

bahwa aroma birokrasi sudah menyimpang dari tujuan semula sebagai medium

penyelenggaraan tugas-tugas kemanusiaan, yaitu melayani masyarakat (public

service) dengan sebaik-baiknya.

Realitas menunjukkan bahwa birokrasi kini identik dengan peralihan dari

meja ke meja, proses yang memakan waktu dan tidak efisien. Urusan-urusan

birokrasi terkesan rumit karena selalu berurusan dengan pengisian formulir-

formulir, proses perolehan izin yang melalui banyak kontrol secara berantai,

aturan-aturan yang ketat sehingga mengharuskan seseorang melewati banyak

sekat-sekat formalitas dan sebagainya.

Citra buruk yang melekat dalam tubuh birokrasi dikarenakan sistem ini

telah dianggap sebagai “tujuan” bukan lagi sekadar “alat” untuk mempermudah

jalannya penyelenggaraan pemerintahan. Kenyataannya, birokrasi telah lama

menjadi bagian penting dalam proses penyelenggaraan pemerintahan negara.

Adalah mustahil negara tanpa menggunakan sistem birokrasi. Tapi, birokrasi

seperti apa yang sangat menjanjikan bagi kita kalau sudah demikian parahnya

penyakit yang melekat dalam tubuhnya itu?

Sangat penting apabila kita meninjau kembali definisi birokrasi. Menurut

Blau dan Meyer, birokrasi adalah “tipe organisasi yang dirancang untuk

menyelesaikan tugas-tugas administratif dalam skala besar dengan cara

mengkoordinasi pekerjaan banyak orang secara sistematis.”1 Poin pikiran penting

dari definisi di atas adalah bahwa birokrasi merupakan alat teknis untuk

memuluskan atau mempermudah jalannya penerapan kebijakan pemerintah dalam

upaya melayani masyarakat.

Kenyataan yang terjadi hingga detik ini menunjukkan pula bahwa

birokrasi hanya sebagai “perpanjangan tangan” pemerintah untuk dilayani

masyarakat. Atau dengan perkataan lain, pejabat pemerintahan ingin mencari

keuntungan melalui banyak fasilitas yang disediakan dalam birokrasi. Sebuah

logika yang terbalik, memang! Seharusnya birokrasi adalah alat untuk melayani

1 Peter M. Blau dan Marshall W. Meyer, Birokrasi dalam Masyarakat Modern, (Jakarta: Prestasi Pustakaraya, 2000), hal. 4.

masyarakat dengan berbagai macam bentuk kebijakan yang dihasilkan

pemerintah. Birokrasi menjadi “sarang penyamun” bagi beberapa oknum yang

berupaya memanfaatkan sistem ini. Birokrasi telah menjadi “terali besi” (iron

cage) yang membuat pengap kondisi bangsa kita akibat ulah para “penjahat

berbaju birokrat”.

Berbicara soal birokrasi, kita pasti teringat konsep yang digagas Max

Weber, sosiolog ternama asal Jerman, yang dikenal melalui “ideal type” (tipe

ideal) birokrasi modern. Model itulah yang sering diadopsi dalam berbagai

rujukan birokrasi negara kita, walaupun dalam penerapan tidak sepenuhnya bisa

dilakukan dengan baik. Tipe ideal itu melekat dalam struktur organisasi rasional

dengan prinsip “rasionalitas”, yang bercirikan yaitu pembagian kerja, pelimpahan

wewenang, impersonalitas, kualifikasi teknis, dan efisiensi. Pada dasarnya semua

tipe ideal birokrasi yang diusung oleh Weber bertujuan ingin menghasilkan

efisiensi dalam pengaturan negara. Tapi, kenyataannya dalam praktek di lapangan

konsep Weber sudah tidak lagi sepenuhnya tepat disesuaikan dengan keadaan saat

ini, apalagi dalam konteks Indonesia. Sehingga perlu ada upaya pembaharuan

makna dan revitalisasi atas kandungan birokrasi yang kini mulai “punah” itu.

Secara filosofis, dalam paradigma Weberian, birokrasi merupakan

organisasi yang rasional dengan mengedepankan mekanisme sosial yang

“memaksimumkan efisiensi”. Pengertian efisiensi digunakan secara netral untuk

mengacu pada aspek-aspek administrasi dan organisasi. Dalam pandangan ini,

birokrasi dimaknai sebagai institusi formal yang memerankan fungsi pengaturan,

pelayanan, pembangunan, dan pemberdayaan masyarakat. Jadi, birokrasi dalam

pengertian Weberian adalah fungsi dari biro untuk menjawab secara rasional

terhadap serangkaian tujuan yang ditetapkan pemerintahan.

Birokrasi Weber berparadigma “netral” dan “bebas nilai”. Tidak ada unsur

subyektivitas yang masuk dalam pelaksanaan birokrasi karena sifatnya

impersonalitas: melepaskan baju individu dengan ragam kepentingan yang ada di

dalamnya. Berbeda dengan konsep birokrasi yang digagas oleh Hegel dan Karl

Marx. Keduanya mengartikan birokrasi sebagai instrumen untuk melakukan

pembebasan dan transformasi sosial. Hanya saja Marx pesimis dengan birokrasi

karena instrumen negara ini hanya dijadikan alat untuk meneguhkan kekuatan

kapitalisme dan akhirnya jauh dari harapan dan keinginan masyarakat.

Sebagai sebuah konsep pemerintahan yang paling penting, birokrasi sering

dikritik karena ternyata dalam prakteknya banyak menimbulkan problem

“inefisiensi”. Menjadi sebuah paradoks, seharusnya dengan adanya birokrasi

segala urusan menjadi beres dan efisien, tapi ternyata setelah diterapkan menjadi

“batu penghalang” yang tidak lagi mampu memudahkan berbagai urusan

administratif. Ada yang mengkritik bahwa birokrasi hanya menjadi ajang

politisasi yang dilakukan oleh oknum partai yang ingin meraih kekuasaan dan

jabatan politis. Term “efisiensi” layak “digugat”. Term efisiensi dan rasionalitas

mengalami diferensiasi karena ternyata keduanya berbeda secara konseptual.

Rasionalitas dan efisiensi adalah dua hal yang sangat ditekankan oleh

Weber. Rasionalitas harus melekat dalam tindakan birokratik, dan bertujuan ingin

menghasilkan efisiensi yang tinggi. Menurut Miftah Thoha, kaitan keduanya bisa

dilacak dari kondisi sosial budaya ketika Weber masih hidup dan

mengembangkan pemikirannya.2 Kata kunci dalam rasionalisasi birokrasi ialah

menciptakan efisiensi dan produktifitas yang tinggi, tidak hanya melalui rasio

yang seimbang antara volume pekerjaan dengan jumlah pegawai yang profesional

tetapi juga melalui pengunaan anggaran, pengunaan sarana, pengawasan, dan

pelayanan kepada masyarakat. Konsep rasionalitas dan efisiensi yang membingkai

dalam ramuan birokrasi adalah susunan hierarki, di mana ukurannya tergantung

kebutuhan pada masing-masing zaman. Zaman kita sangat berbeda dengan zaman

yang tengah terjadi pada saat Weber masih hidup.

Weber memaksudkan rasionalitas agar segala tindakan manusia didasarkan

atas ukuran dan kualifikasi rasional sehingga tidak ada unsur subyektif dan politis

yang masuk dalam proses penyelenggaraan sistem administrasi negara.

Karakteristik dan ciri-ciri yang melekat dalam birokrasi sangat bermuatan

rasional. Kita tidak bisa menampik bahwa apa yang dikemukakan oleh Weber

sangatlah rasional. Tapi, ada banyak hal yang justru dilakukan tanpa melalui jalur

formal rasional. Ada intervensi manusia secara subyektif dalam memperlakukan

sebuah sistem. Tentu, hal demikian dilihat menurut ukuran kebutuhan dan

kepentingan yang mendesak.

Rasionalitas yang kemudian dikaitkan dengan efisiensi tidak lagi menjadi

dua ukuran sebab akibat yang pasti. Bisa saja, efisiensi itu melepaskan dari ukuran

2 Miftah Thoha, Birokrasi dan Politik di Indonesia, (Jakarta: Rajawali Press, 2003), hal. 19.

rasional dan formal. Ternyata, kerangka konseptual rasionalitas birokratik yang

disebutkan Weber membuat kita kaku dalam memperlakukan birokrasi, dan

akhirnya terjebak pada rutinitas yang berjarak dengan fenomena sosial. Hal ini

sangat mengkhawatirkan bagi kondisi birokrasi di negara kita.

Apalagi, penggunaan konsep Weberian dalam menerapkan konsep

birokrasi akan terjebak pada kondisi di mana konsep ini menjadi “rasionalitas

instrumental”, yaitu konsep yang sakral dan menjadi ukuran serba pasti dalam

proses penerapananya di waktu dan tempat manapun. Reintepretasi atas gagasan

Weber mengenai birokrasi menjadi bernilai penting untuk dilakukan karena perlu

dihubungkan dengan konteks pada saat ini.

Ditegaskan kembali di sini bahwa birokrasi Weber terkesan kaku dan

terbatas pada bagaimana konsep itu diterapkan dalam sistem adminsitrasi dan

organisasi yang diatur secara rasional. Atau katakanlah, birokrasi Weber lebih

melihat hal-hal yang ada di dalam organisasi itu sendiri (in world looking), tidak

memperhatikan faktor-faktor di luar yang terkadang mempengaruhinya pula,

seperti dimensi politik dan kekuasaan. Sehingga birokrasi itu kemudian dianggap

menutup adanya tantangan perubahan.

Hal yang sangat menarik adalah kritik yang disampaikan Warren Bennis.3

Bennis mencoba melakukan prediksi masa depan tentang berbagai macam

perubahan yang pada gilirannya akan mempengaruhi eksistensi birokrasi.

Menurut Bennis, birokrasi merupakan penemuan sosial yang sangat elegan, suatu

3 Lihat Warren Bennis, “Organizational Development and the Fate of Bureaucracy” dalam Industrial Management Review 7 (1966), hal. 41-45.

bentuk kemampuan yang luar biasa untuk mengorganisasikan dan

mengkoordinasikan proses-proses kegiatan yang produktif pada masa Revolusi

Industri. Birokrasi dikembangkan untuk menjawab berbagai persoalan yang

hangat pada waktu itu, misalnya persoalan pengurangan peran-peran personal,

persoalan subyektivitas yang keterlaluan, dan tidak dihargainya hubungan kerja

secara kemanusiaan. Singkatnya, dalam pandangan Bennis, birokrasi adalah

produk kultural dan sangat terikat oleh proses zaman pada saat kemunculannya.

Apa yang digambarkan Weber mengenai tipe ideal birokrasi adalah bentuk

pengungkapan secara konseptual dan abstraksial. Karena disebut “tipe ideal”,

Weber berharap bahwa konsep yang diusungnya bisa dipakai dalam menganalisis

birokrasi di masa depan dan seterusnya. Konsep metodologis Weber tidak

menyajikan rataan atribut atas semua birokrasi yang ada, tapi suatu tipe murni

yang diturunkan dengan cara membuat abstraksi atas aspek-aspek birokratis yang

membedakan dengan bentuk organisasi lainnya. Konsep tipe ideal yang digelar

Weber dijadikan sebagai panduan penelitian empiris, bukan ide konkrit tentang

birokrasi itu sendiri.4

Salah satu kritik terhadap birokrasi Weber ini terinspirasi oleh tulisan

Gyorgy Gajduschek, seorang peneliti dari Hungarian Institute of Public

Administration, yang berjudul “Bureaucracy: Is It Efficient? Is It Not? Is That The

Question?” yang dimuat dalam sebuah jurnal internasional Administration and

Society, Vol. 34, No. 6, Januari 2003. Di samping itu pula, sumbangan pemikiran

dari perspektif “Humanisme Radikal” memberikan masukan yang sangat berarti

4 Peter M. Blau dan Marshall W. Meyer, op. cit., hal. 30.

dalam proses pembaharuan birokrasi. Kajian dalam birokrasi Weber ini penulis

lakukan dengan menelaah terlebih beberapa buku primer Weber yang membahas

tentang birokrasi, baru kemudian diajukan beberapa kritik terhadap bangunan

pemikiran tersebut.

Penelitian dalam skripsi ini bermaksud mengkaji ulang konsep birokrasi

Weber yang sering diklaim sebagai sebuah konsep dengan muatan penuh rasional

dan pasti efisien. Banyak sekali kajian mengenai birokrasi Weber, tapi skripsi ini

secara serius berniat mengangkat tema “humanisasi birokrasi” sebagai jawaban

atas kelemahan birokrasi Weber. Sebenarnya Weber mengakui bahwa birokrasi

akan menimbulkan efek dehumanisasi, tapi dia yakin bahwa birokrasi hanyalah

alat kekuasaan teknis untuk mengkoordinasikan efektivitas sejumlah banyak

orang.

Kita sangat membutuhkan birokrasi yang berorientasi kemanusiaan, tidak

secara konseptual semata tapi juga masuk pada dataran yang lebih praktis di

lapangan. Hal ini menjadi pekerjaan sangat penting untuk mendekatkan birokrasi

pada manusia, bukan lagi pada mesin. Sebuah teori akan diuji menurut kelayakan

historis dan kebutuhan pada sebuah masa. Birokrasi yang humanis masih menjadi

pekerjaan rumah yang harus serius digarap oleh para pengamat masalah-masalah

administrasi negara dan kebijakan publik.

B. Rumusan Masalah

Dengan gambaran latar belakang masalah di atas, dapat ditarik beberapa

rumusan masalah yang menjadi obyek kajian dalam penelitian ini. Secara garis

besar, penelitian ini bermaksud menguraikan pembahasan mengenai efisiensi yang

menjadi tujuan dalam konsep birokrasi Weber, dengan mengajukan beberapa

kritik yang patut dilontarkan dari beberapa pemikir birokrasi lainnya.

Secara sistematis, rumusan masalahnya dapat dirumuskan sebagai berikut:

a. Bagaimana sejarah kehidupan dan latar belakang pemikiran Max Weber?

b. Bagaimana pengertian birokrasi dan perkembangannya?

c. Bagaimana konsep rasionalitas birokratik Max Weber?

d. Bagaimana kritik terhadap nalar efisiensi dalam rasionalitas birokrasi Max

Weber?

C. Tujuan Penelitian

Tujuan dari dilakukannya penelitian ini adalah:

a. Untuk mengetahui sejarah kehidupan dan latar belakang pemikiran Max

Weber.

b. Untuk mengetahui pengertian birokrasi dan sejarah perkembangannya.

c. Untuk menelaah lebih lanjut konsep rasionalitas birokratik Max Weber.

d. Untuk mengetahui kritik terhadap efisiensi dan rasionalitas birokratik Max

Weber.

D. Kegunaan Penelitian

Hasil penelitian ini akan digunakan:

a. Sebagai bentuk sumbangan pemikiran dalam bidang administrasi negara yang

banyak menyoroti persoalan birokrasi.

b. Sebagai bahan studi lanjutan dalam kajian akademik mengenai birokrasi dan

problem administrasi negara.

c. Untuk memperkaya khazanah intelektual dalam kepustakaan kita mengenai

kajian administrasi negara.

E. Metode Penelitian

a. Obyek dan Lingkup Studi

Penelitian ini mengambil obyek kajian mengenai efisiensi dan rasionalitas

yang terkandung dalam birokrasi Weber. Lingkup studinya membahas tentang

birokrasi dan pemikiran Max Weber itu sendiri dengan spesifikasi mencari

jawaban mengenai problem efisiensi yang diperhadapkan dengan konsep

rasionalitas birokratik Max Weber.

b. Metode yang Digunakan

Di dalam penulisan karya ilmiah, ada dua metode yang digunakan, sebagai

berikut.

− Library Research, yaitu karya ilmiah yang didasarkan pada studi literatur atau

pustaka.

− Field Research, yaitu yang didasarkan pada studi lapangan. Mengingat obyek

studi beserta sifat masalahnya maka penelitian ini menggunakan metode

Library Research atau penulisan literatur (pustaka).

Oleh sebab itu, penulisan karya ilmiah ini akan dilakukan berdasarkan atas

hasil studi terhadap beberapa bahan pustaka yang relevan, yaitu buku primer

yang ditulis Max Weber, dan beberapa buku sekunder yang berkenaan dengan

tema penelitian ini.

c. Data yang Diperoleh

Data yang diperlukan dalam penelitian pustaka ini sudah tentu adalah data

kualitatif yang sifatnya tekstual dan kontekstual, yaitu beberapa statemen atau

pernyataan serta proporsi-proporsi ilmiah yang telah dikemukakan oleh Max

Weber dalam kaitannya dengan konsep efisiensi dalam rasionalitas birokratik

yang digagasnya.

d. Sumber Data

Penggalian sumber data diperoleh melalui berbagai sumber-sumber referensial

yang bertalian dengan tema birokrasi menurut Max Weber. Ada dua sumber

primer karya Max Weber yang dijadikan acuan utama dalam mengkaji birokrasi,

yaitu: From Max Weber: Essays in Sociology (New York: Oxford University

Press, 1946) dan The Theory of Social and Economic Organization (New York:

Oxford University Press, 1947), beberapa bukunya yang lain. Di samping sumber-

sumber primer juga didukung beberapa sumber sekunder yang bertalian dengan

tema penelitian ini.

e. Teknik Pengumpulan Data

Sesuai dengan metode yang dipakai maka teknik pengumpulan data yang tepat

dilakukan dalam penelitian Library Research adalah teknik dokumenter, yaitu

mengumpulkan dari buku-buku, makalah-makalah diskusi, artikel-artikel, dan

sebagainya, yang ditulis Max Weber sendiri maupun dari berbagai penulis

mengenai birokrasi Weber.

f. Teknik Analisis Data

Sesuai dengan jenis dan sifat data yang diperoleh dari penelitian analisis yang

dipergunakan adalah teknik content analysis (analisis isi). Dengan teknik ini, data

kualitatif tekstual yang diperoleh akan disortir (dipilah-pilah), dilakukan

kategorisasi antara data yang sejenis untuk mendapat suatu formula analisa dan

pemikiran Max Weber melalui tema pokok “Kritik terhadap Rasionalitas

Birokrasi Max Weber” yang selanjutnya didiskusikan melalui berbagai pandangan

yang ada untuk melahirkan kesimpulan dari masalah di atas.

F. Sistematika Pembahasan

Skripsi ini terbagi atas empat bab.

Bab I membahas mengenai Pendahuluan yang terbagi atas: Latar Belakang

Masalah, Rumusan Masalah, Tujuan Penelitian, Kegunaan Penelitian, Metode

Penelitian, dan Sistematika Pembahasan.

Bab II memfokuskan kepada Max Weber dan pengantar pada konsep

birokrasi yang digagasnya. Bab itu terbagi atas tiga sub bab, yaitu: Biografi Max

Weber, Latar Belakang Pemikiran Max Weber, dan Karya-karya Max Weber.

Bab III membahas tentang pengertian birokrasi secara umum dan juga

menurut Max Weber, yang terbagi atas tiga sub bab, yaitu: Memahami Birokrasi,

Sosio Kultural Timbulnya Birokrasi, dan Tipe Ideal dan Karakteristik Birokrasi.

Bab IV membahas obyek dari penelitian ini, yaitu menelusuri gagasan

utama tentang efisiensi dan rasionalitas yang menjadi kajian penting dalam

konsep birokrasi Weber. Bab ini terbagi atas tiga sub bab, yaitu: Reinterpretasi

Rasionalitas Birokratik Max Weber, Reduksi Efisiensi dalam Birokrasi, dan

Menggagas Birokrasi yang Berorientasi Kemanusiaan. Untuk yang tiga terakhir

menjadi kajian paling penting untuk merevisi dan urgensi mempertanyakan

kembali pengadopsian konsep birokrasi Weber.

Bab IV adalah Penutup yang terbagi atas Kesimpulan dan Saran.

(Arsip pribadi milik penulis).