PERKEMBANGAN DAN KONSOLIDASI LEMBAGA NEGARA PASCA REFORMASI

Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie S.H.PERKEMBANGAN DAN KONSOLIDASI LEMBAGA NEGARA PASCA REFORMASIPenerbit Sekretariat Jenderal dan KepaniteraanMahkamah Konstitusi RIJakarta, 2006PERKEMBANGAN DAN KONSOLIDASI LEMBAGA NEGARAPASCA REFORMASI Asshiddiqie, JimlyJakarta: Setjen dan Kepaniteraan MKRI,Cetakan Kedua, April 2006368 hlm; 15 x 22 cm1. Hukum Tata Negara 2. Konstitusi Hak Cipta dilindungi oleh Undang-undang All right reservedHak Cipta @ Jimly AsshiddiqieHak Cetak @ Setjen dan Kepaniteraan MKRI Cetakan Pertama, Februari 2006Koreksi naskah: Rofiq, Budi, Luthfi Rancang sampul: Abiarsya Setting layout dan indeks: Mardian W Penerbit:Sekretariat Jenderal dan KepaniteraanMahkamah Konstitusi RIJl. Medan Merdeka Barat No. 7 Jakarta Pusat Telp. 3520-173, 3520-787www.mahkamahkonstitusi.go.id DariPenerbit Dari Penerbit ........................................................................... Semenjak reformasi, UUD 1945 telah mengalamiempat kali perubahan yang berakibat pada berubahnyasendi-sendi ketatanegaraan. Salah satu hasil perubahan yangcukup mendasar adalah perubahan supremasi MPR menjadisupremasi konstitusi. Pasca reformasi, Indonesia sudah ti-dak lagi mengenal istilah lembaga tertinggi negara untukkedudukan MPR sehingga seluruh lembaga negara sederajatkedudukannya dalam sistem check and balances. Seiringdengan itu konstitusi ditempatkan sebagai hukum tertinggiyang mengatur dan membatasi kekuasaan lembaga-lembaganegara yang menjalankan roda penyelenggaraan negara.Dalam buku Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi ini Prof. Dr. Jimly Asshid-diqie, S.H. mengajak pembaca mencermati dan memahamiberbagai perubahan yang terkait dengan lembaga negara diIndonesia, termasuk bagaimana perkembangan dan konsoli-dasinya. Buku ini melengkapi karya Prof. Jimly sebelumnyayang berjudul Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara yang menjelaskan mengenai mekanisme penyelesaiansengketa antarlembaga negara yang kewenangannya diaturdalam UUD 1945. Hadirnya buku ini diharapkan dapat memperkayareferensi ilmu hukum tata negara di Indonesia yang sangatdibutuhkan oleh para guru, dosen, mahasiswa, praktisi danpengamat hukum, pemimpin dan pengurus parpol, aktiisLSM, dan lain-lain. Untuk itulah pantas kiranya kami men-gucapkan terima kasih tak terhingga kepada Prof. Jimlykarena untuk kesekian kalinya telah memberi kepercayaankepada Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negarai Pasca ReformasiKonstitusi RI untuk menerbitkan naskah-naskah buku-nya.Di samping itu, kami juga patut memberi ucapanterima kasih kepada pihak-pihak yang telah membantu ke-lancaran terbitnya buku ini, antara lain kepada Sdr. Rofiqul-Umam Ahmad, Budi H. Wibowo dan Luthfi W. Eddyonoyang telah mengoreksi naskah buku ini, juga kepada Sdr.Mardian Wibowo yang sudah melayout buku ini hinggatampilannya menjadi menarik. Kepada Sdr. Abiarsya jugakami ucapkan terima kasih karena telah mendesain coverbuku ini.Seperti halnya buku lain yang diterbitkan oleh Setjendan Kepaniteraan MK, buku ini juga disebarluaskan ke-pada berbagai kalangan secara cuma-cuma. langkah inidiharapkan dapat membantu peningkatan pemahamanpara penyelenggara negara/pemerintahan dan masyarakatmengenai lembaga-lembaga negara di Indonesia pasca pe-rubahan UUD 1945.Pada akhirnya, perkenankan kami mempersembah-kan buku ini ke hadapan sidang pembaca seiring harapansemoga mendapat manfaat darinya. Selamat membaca!Jakarta, April 2006Sekretaris JenderalMahkamah Konstitusi RI Janedjri M. Gaffar Pengantar PenulisiiPengantar Penulis ........................................................................... Terdapat tiga fungsi kekuasaan yang dikenal secaraklasik dalam teori hukum maupun politik, yaitu fungsilegislatif, eksekutif, dan yudikatif. Baron de Montesquieu(1689-1785) mengidealkan ketiga fungsi kekuasaan negaraitu dilembagakan masing-masing dalam tiga organ negara.Satu organ hanya boleh menjalankan satu fungsi (functie),dan tidak boleh saling mencampuri urusan masing-masingdalam arti yang mutlak. Jika tidak demikian, maka kebe-basan akan terancam.Konsepsi yang kemudian disebut dengan trias politica tersebut tidak relean lagi dewasa ini, mengingat tidakmungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga organisasitersebut hanya berurusan secara eksklusif dengan salah sa-tu dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasamenunjukkan bahwa hubungan antar cabang kekuasaanitu tidak mungkin tidak saling bersentuhan, dan bahkanketiganya bersifat sederajat dan saling mengendalikan satusama lain sesuai dengan prinsip checks and balances. Di sisi lain, perkembangan masyarakat, baik secaraekonomi, politik, dan sosial budaya, serta pengaruh glo-balisme dan lokalisme, menghendaki struktur organisasinegara lebih responsif terhadap tuntutan mereka serta lebihefektif dan efisien dalam melakukan pelayanan publik danmencapai tujuan penyelenggaraan pemerintahan. Perkem-bangan tersebut berpengaruh terhadap struktur organisasinegara, termasuk bentuk-bentuk dan fungsi-fungsi lem-baga negara. Bermunculanlah kemudian lembaga-lembaganegara sebagai bentuk eksperimentasi kelembagaan (institutional experimentation) yang dapat berupa dewan (council), Perkembangan dan KonsolidasiLembaga Negara Pengantar iii Pasca ReformasiPenulis ixkomisi (commission), komite (committee), badan (board), harus ada pengaturan mengenai perlakuan hukum terhadapatau otorita (authority). orang yang menduduki jabatan dalam lembaga negara itu. Lembaga-lembaga baru tersebut biasa disebut sebagaiMana yang lebih tinggi dan mana yang lebih rendah perlustate auxiliary organs, atau auxiliary institutions sebagai dipastikan untuk menentukan tata tempat duduk dalamlembaga negara yang bersifat penunjang. Di antara lembaga-upacara dan besarnya tunjangan jabatan terhadap paralembaga itu kadang-kadang ada juga yang disebut sebagai pejabatnya. Untuk itu, ada dua kriteria yang dapat dipakai,self regulatory agencies, independent supervisory bodies, yaitu (i) kriteria hirarki bentuk sumber normatif yang me-atau lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi campuran nentukan kewenangannya, dan (ii) kualitas fungsinya yang(mixfunction) antara fungsi-fungsi regulatif, administratif, bersifat utama atau penunjang dalam sistem kekuasaandan fungsi penghukuman yang biasanya dipisahkan tetapinegara.justru dilakukan secara bersamaan oleh lembaga-lembaga Sehubungan dengan hal itu, maka dapat ditentukanbaru tersebut. Bahkan ada lembaga-lembaga yang disebutbahwa dari segi fungsinya, ke-34 lembaga tersebut, adasebagai quasi nongovernmental organization.yang bersifat utama atau primer, dan ada pula yang ber- Eksperimentasi kelembagaan (institutional experisifat sekunder atau penunjang (auxiliary). Sedangkan darimentation) juga dilakukan oleh bangsa Indonesia terutamasegi hirarkinya, ke-34 lembaga itu dapat dibedakan ke da-di masa transisi demokrasi setelah runtuhnya kekuasaanlam tiga lapis. Organ lapis pertama dapat disebut sebagaiOrde Baru seiring berhentinya Presiden Soeharto 21 Meilembaga tinggi negara. Organ lapis kedua disebut sebagai1998 yang lalu. Pasca peristiwa itu, dilakukan berbagai lembaga negara saja, sedangkan organ lapis ketiga merupa-agenda reformasi yang salah satunya adalah perubahankan lembaga daerah. Di antara lembaga-lembaga tersebut(amandemen) UUD 1945 selama empat tahun sejak 1999ada yang dapat dikategorikan sebagai organ utama atausampai dengan 2002. Dalam perubahan konstitusi inilah primer (primary constitutional organs), dan ada pula yangterjadi pembentukan dan pembaruan lembaga-lembaga merupakan organ pendukung atau penunjang (auxiliarynegara. Jika kita mencermati UUD 1945 pasca perubahan state organs).tersebut, dapat dikatakan terdapat 34 lembaga negara. Dari Keseluruhan lembaga-lembaga negara tersebut me-34 lembaga negara tersebut, ada 28 lembaga yang kewenan-rupakan bagian-bagian dari negara sebagai suatu organi-gannya ditentukan baik secara umum maupun secara rincisasi. Konsekuensinya, masing-masing menjalankan fungsidalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ke-28 tertentu dan saling berhubungan sehingga memerlukanlembaga negara inilah yang dapat disebut sebagai lembagapengaturan dan pemahaman yang tepat untuk benar-benarnegara yang memiliki kewenangan konstitusional atau yangberjalan sebagai suatu sistem.kewenangannya diberikan secara eksplisit oleh UUD Negara Dalam buku ini saya berusaha menuliskan kerangkaRepublik Indonesia Tahun 1945.secara menyeluruh lembaga-lembaga negara dalam orga- Ke-34 organ tersebut dapat dibedakan dari dua segi,nisasi ketatanegaraan Indonesia. Selain itu, buku ini jugayaitu dari segi fungsinya dan dari segi hirarkinya. Hirarki menguraikan fungsi dan kedudukan masing-masing lem-antarlembaga negara itu penting untuk ditentukan karena baga dalam keseluruhan organisasi ketatanegaraan. Pem- Perkembangan dan KonsolidasiLembaga NegaraPengantarx Pasca Reformasi Penulis xibahasan ini dimaksudkan agar setiap penyelenggara negara nya tidak berkembang. Dengan demikian diharapkan hukumdan warga negara, termasuk pejabat negara, ahli hukum, tata negara dapat menyesuaikan diri dengan perkembanganahli politik, dan peminat masalah ketatanegaraan dapat ketatanegaraan yang ada sehingga hukum tata negara tidakmemahaminya dengan baik di tengah masih langkanya pem- nampak ketinggalan zaman.bahasan lembaga negara setelah perubahan UUD 1945. Buku ini juga dapat dikatakan sebagai penambahanSalah satu hal penting yang saya gagas dalam buku inidan penyempurnaan dari buku terdahulu, yaitu Sengketaadalah dirumuskannya pengertian baru lembaga-lembaga Kewenangan Antarlembaga Negara yang juga diterbitkanmana saja yang dapat disebut sebagai lembaga negara. Hal oleh Konstitusi Press. Jika buku tersebut lebih menekan-ini sangat penting mengingat dengan munculnya berbagai kan pada sengketa kewenangan antarlembaga negara,lembaga baru dalam sistem ketatanegaraan kita pascamaka buku yang tengah Anda baca ini lebih menekankanperubahan UUD 1945, maka pengertian yang selama inipada pendeskripsian perkembangan lembaga negara pascakita kenal dan kita anut harus direisi. Seiring dengan itu, perubahan UUD 1945 sekaligus rekomendasi mengenaisebagai kelanjutannya, saya juga menyusun kategorisasi pentingnya konsolidasi terhadap lembaga-lembaga negaralembaga-lembaga negara yang ada tersebut. Kategorisasi tersebut.ini akan mempermudah pemahaman untuk menentukanSeperti halnya karya manusia yang tidak mungkinkedudukan dan meletakkan masing-masing lembaga negaramencapai kesempurnaan yang mutlak, saya menyadari pen-dalam sistem ketatanegaraan kita.tingnya masukan, baik usul, saran, maupun kritik terhadapSaya menyadari sepenuhnya, pengertian baru dan ka- berbagai gagasan yang muncul dalam lembar-lembar bukutegorisasi lembaga negara pasca perubahan UUD 1945 ini ini. Kesemua itu merupakan bahan berharga untuk meny-merupakan hal baru sama sekali yang mengubah pandangan empurnakan isi buku ini pada masa datang.dan pemikiran yang selama ini dianut selama berpuluh-pu- Semoga buku ini membawa manfaat bagi muncul danluh tahun. Demikian pula gagasan baru ini berbeda sama berkembangnya gagasan-gagasan segar dalam hukum tatasekali dengan hukum tata negara yang selama ini diajarkannegara Indonesia.di sekolah dan kampus dan dianut kalangan akademisidan pakar hukum tata negara. Karena itu boleh jadi akanmuncul banyak tanggapan, baik kritik maupun dukungan,Jakarta, 22 Februari 2006juga berkembang kontroersi dan polemik di ranah publik,Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.khususnya dalam bidang hukum tata negara.Namun hal ini saya anggap sangat penting untuk me-respon perkembangan ketatanegaraan kita yang tergolongradikal ini. Harapan kita adalah dapat bergulir wacanabaru dalam hukum tata negara sesuai kondisi objektif yangada sekaligus menjadi sumbangsih untuk mendinamisasiperkembangan hukum tata negara yang selama era sebelum- Perkembangan dan KonsolidasiLembaga Negaraxii Pasca Reformasi Daftar Isixiii Daftar Isi ...........................................................................Dari Penerbit ................................................................ Pengantar Penulis.......................................................... iiDaftar Isi ....................................................................... xiii Bab Kesatu ORGANISASI NEGARA DANLEMBAGA-LEMBAGA NEGARAA. Perkembangan Organisasi dan Pemerintahan ....... 1B. Lembaga Negara ....................................................... 31 1. Trias Politica Lembaga Negara ......................... 31 2. Konsepsi tentang Organ Negara .......................... 36 3. Pemahaman tentang Lembaga Negara ............... 42C. Badan Hukum Publik ............................................... 69 1. Pengertian Badan Hukum .................................... 69 2. Badan Hukum Publik dan Perdata ....................... 80Bab KeduaLEMBAGA TINGGI NEGARAA. Lembaga Negara dalam UUD 1945 .......................... 98 1. Lembaga-Lembaga Negara ................................... 98 2. Pembedaan dari Segi Hirarkinya ......................... 105 3. Pembedaan dari Segi Fungsinya .......................... 112a. Presiden dan Wakil Presiden ............................ 118 1. Presiden .......................................................... 126 2. Wakil Presiden ............................................... 129b. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) ..................... 135 c. Dewan Perwakilan Daerah (DPD) ..................... 139 d. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) .............. 143 Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga NegaraxiPasca ReformasiDaftar Isixe. Mahkamah Konstitusi (MK) .............................. 153G. Dewan Pengupahan Nasional .................................. 265f. Mahkamah Agung (MA) ..................................... 158H. Dewan Pendidikan ................................................... 266g. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) ................... 160 I. Dewan Sumber Air .................................................... 267J. Dewan Pers ............................................................... 269Bab KetigaK. Badan SAR Nasional ................................................ 270LEMBAGA KONSTITUSIONAL LAINNYAL. Komisi Banding Merek ............................................. 271M. Lembaga Sensor Film .............................................. 271A. Menteri dan Kementerian Negara ............................ 172N. Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia1. Menteri Sebagai Pimpinan Pemerintahan ........... 172(BRTI) ...................................................................... 2742. Organisasi Kementerian Negara .......................... 1763. Tiga Menteri Triumirat ................................... 179Bab KelimaB. Dewan Pertimbangan Presiden ................................ 182LEMBAGA-LEMBAGA DAERAHC. Komisi Yudisial ......................................................... 185D. Tentara Nasional Indonesia ..................................... 200 A. Lembaga Daerah ....................................................... 275E. Kepolisian Negara Republik Indonesia .................... 210B. Daerah Provinsi ......................................................... 278F. Kejaksaan .................................................................. 2191. Pemerintahan Daerah Proinsi............................. 278G. Komisi Pemberantasan Korupsi .............................. 227 2. Kedudukan Gubernur ........................................... 286H. Komisi Pemilihan Umum ......................................... 235 3. Kedudukan DPRD Proinsi .................................. 2941. Penyelenggara Pemilu ........................................... 235 C. Daerah Kabupaten .................................................... 3012. Komisi Pemilihan Umum (KPU) .......................... 2421. Pemerintahan Daerah Kabupaten ....................... 3013. Komisi Pemilihan Umum Proinsi ....................... 2442. Bupati .................................................................... 3024. KPU Kabupaten/Kota ........................................... 2453. DPRD Kabupaten.................................................. 309I. Komisi Nasional HAM ............................................... 246D. Daerah Kota .............................................................. 314J. Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Ke-1. Pemerintahan Daerah Kota .................................. 314 uangan (PPATK)........................................................ 2492. Walikota ................................................................ 315 3. DPRD Kota ............................................................ 317 Bab KeempatE. Perangkat Daerah ...................................................... 320 LEMBAGA NEGARA LAINNYA F. Desa dan Pemerintahan Desa ................................... 323A. Lembaga Negara Lain-Lain ...................................... 253 Bab KeenamB. Komisi Penyiaran Indonesia (KPI) ........................... 256PENTINGNYA KONSOLIDASIC. Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) .......... 258 KELEMBAGAAN NEGARAD. Lembaga Kepolisian (Komisi Kepolisian) ............... 260E. Dewan Pertahanan Nasional .................................... 261 A. Liberalisasi Negara Kesejahteraan dan TrenF. Badan Pengawas Perdagangan berjangkaPerubahan Kelembagaan Negara ............................. 327 Komoditi (BAPPEBTI) ............................................. 262B. Belajar Dari Negara Lain .......................................... 337 Perkembangan dan KonsolidasiLembaga Negaraxi Pasca ReformasiC. Reformasi dan Konsolidasi ....................................... 346Daftar Pustaka ............................................................... 355Indeks ........................................................................... 364Tentang Penulis ............................................................. 369 1...........................................................................Organisasi Negara danLembaga-Lembaga NegaraA. Perkembangan Organisasi Negara dan Pe- merintahanDalam perkembangan sejarah, teori dan pemikirantentang pengorganisasian kekuasaan dan tentang organi-sasi negara berkembang sangat pesat.1 Variasi strukturdan fungsi organisasi dan institusi-institusi kenegaraanitu berkembang dalam banyak ragam dan bentuknya, baikdi tingkat pusat atau nasional maupun di tingkat daerahatau lokal. Gejala perkembangan semacam itu merupakankenyataan yang tak terelakkan karena tuntutan keadaandan kebutuhan yang nyata, baik karena faktor-faktor sosial,ekonomi, politik dan budaya di tengah dinamika gelombangpengaruh globalisme ersus lokalisme yang semakin kom-pleks dewasa ini.Sebenarnya, semua corak, bentuk, bangunan, danstruktur organisasi yang ada hanyalah mencerminkanrespons negara dan para pengambil keputusan (decisionmakers) dalam suatu negara dalam mengorganisasikanberbagai kepentingan yang timbul dalam masyarakat neg-ara yang bersangkutan. Karena kepentingan-kepentinganyang timbul itu berkembang sangat dinamis, maka corakorganisasi negaranya juga berkembang dengan dinamika-1Perkembangan teori dan praktek mengenai organisasi negara ini samadinamisnya dengan perkembangan mengenai teori dan praktek organisasipada umumnya. Tentang yang terakhir ini misalnya lihat Stephen P. Rob-bins, Organization Theory: Structure Designs and Applications, 3rd edition,Prentice Hall, New Jersey, 1990. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi NegaraLembaga Negara dan2 Pasca ReformasiLembaga-Lembaga Negara3nya sendiri. Sebelum abad ke-19, sebagai reaksi terhadap Namun, gelombang interensi negara itu terus me-kuatnya cengkraman kekuasaan para raja di Eropa, timbul ningkat sampai pertengahan abad ke-20. Akibatnya corakreolusi di berbagai negara yang menuntut kebebasan le- organisasi negara yang berkembang di seluruh dunia jugabih bebas bagi rakyat dalam menghadapi penguasa negara. mencerminkan gejala intervensionis itu. Malah, dalamKetika itu, berkembang luas pengertian bahwa the least bentuknya yang paling ekstrim, banyak negara mengadop-government is the best government2 menurut doktrin si ideologi sosialisme yang ekstrim, yaitu komunisme yangnachwachtersstaat.memberikan pembenaran terhadap interensi ekstrim ne-Tugas negara dibatasi seminimal mungkin, seolah-gara ke dalam kehidupan pribadi masyarakat, baik dalamolah cukuplah jika negara bertindak seperti hansip yang bidang politik, ekonomi, maupun sosial dan budaya. Corakmenjaga keamanan pada malam hari saja. Itulah yangorganisasi negara menjadi makin terkonsentrasi di bebe-dimaksud dengan istilah nachwachatersstaat (negara jaga rapa lembaga pengambil keputusan, dan sekaligus tersen-malam). Namun, selanjutnya, pada abad ke-19 ketika disa-tralisasi ke pusat-pusat kekuasaan tertentu. Artinya, pusatdari banyak dan luasnya gelombang kemiskinan di hampirpenentu kebijakan atau pusat pengambil keputusan bersifatseluruh negara Eropa yang tidak terurus sama sekali olehterkonsentrasi dan tersentralisasi. Karena itu, bangunanpemerintahan negara-negara yang diidealkan hanya men- kelembagaan negara dalam sistem komunis yang demikianjaga penjaga malam itu, muncullah pandangan baru secara itu dikenal sangat rigid atau kaku, tetapi menjangkau obyekmeluas, yaitu sosialisme yang menganjurkan tanggungjawabdan subyek yang sangat luas ke semua lini dan sektor5.negara yang lebih besar untuk menangani soal-soal kes- Ketika komunisme mengalami keruntuhan dan ideo-ejahteraan masyarakat luas. Karena itu, muncul pula doktrin logi liberalisme-kapitalisme merajalela di mana-mana,6welfare state atau negara kesejahteraan dalam alam pikiranbentuk-bentuk organisasi negara juga dituntut untuk me-umat manusia.3nyesuaikan diri.7 Di seluruh dunia, semakin disadari bahwaMenurut doktrin welfare state (welvaartsstaat) atau bentuk-bentuk organisasi negara yang bersifat inensionisnegara kesejahteraan, negara diidealkan untuk menangani tidak dapat lagi dipertahankan, dan harus mengadakanhal-hal yang sebelumnya tidak ditangani. Sampai pertengah-reformasi kelembagaan dengan sebaik-baiknya. Karena itu,an abad ke-20, umat manusia menyaksikan kecenderungan mendahului perkembangan bentuk-bentuk, corak dan prin-meluasnya dimensi tanggungjawab negara yang memberi-sip-prinsip organisasi mutakhir, muncul banyak sekali kritikkan pembenaran terhadap gejala interensi negara terhadap dan ketidakpuasan terhadap kinerja organisasi kekuasaanurusan-urusan masyarakat luas (intervensionist state).Press, London and Basingstoke, 1979, hal.1.Bahkan, menurut Ian Gough, the twentieth century, and5Lihat Donald C. Hodges, The Bureaucratization of Socialism, The Unier-in particular the period since the Second World War, cansity of Massachussetts Press, USA, 1981, hal. 176-177.6Lihat Daniel Chirot (ed.), The Crisis of Leninism and the Decline of thefairly be described as the era of Welfare State.4Left: The Revolution of 1989, Uniersity of Washington Press, Seattle andLondon, 1991.2Miriam Budiardjo, DasarDasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta, 1980,7Lihat misalnya Arthur Brittan, The Privatised World, Routledge & Keganhal. 58.Paul, London, Henley and Boston, 1977. Baca juga John Naisbitt and Patricia3Lihat Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi Aburdene, Megatrends 2000, Sidwick and Jackson, London, 1990.dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, 1994. 8Misalnya baca Daid Osborne and Tedd Gaebler, Reinventing Govern4Ian Gough, The Political Economy of the Welfare State, The Macmillanment, Longman, 1992; dan David Osborne and Peter Plastrik, Banishing Perkembangan dan KonsolidasiOrganisasi Negara Lembaga Negaradan4Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara5yang diwarisi dari masa lalu. Ratusan dan bahkan ribuanDi Inggris, gejala perkembangan organisasi nonbuku yang berlomba-lomba mengeritik kinerja birokrasielected agencies ini telah muncul sejak sebelum diperkenal-negara modern yang dianggap tidak efisien.8 Misalnya,kannya kebijakan reorganisasi antara tahun 1972-1974.seorang psikolog sosial, Warren G. Bennis, menggambar- Pemerintahan lokal di Inggris sudah biasa bekerja dengankan dalam tulisannya The Coming Death of Bureaucracy menggunakan banyak ragam dan bentuk organisasi yang(1966)9 bahwa bureaucracy has become obsolete. Untuk disebut joint committees, boards, dan sebagainya untukmengatasi gejala the death of bureaucracy tersebut, baik ditujuan mencapai prinsip economies of scale dalam rangkatingkat pusat maupun di daerah di berbagai negara dibentuk peningkatan pelayanan umum. Misalnya, dalam pengope-banyak lembaga baru yang diharapkan dapat bekerja lebihrasian transportasi bus umum, dibentuk kelembagaan ter-efisien. Dalam studi yang dilakukan Gerry Stoker terhadapsendiri yang disebut board atau authority.pemerintah lokal Inggris, misalnya, ditemukan kenyataanUntuk menangani pengelolaan atas fasilitas umumbahwa:10 untuk kepentingan bersama seperti crematorium juga dibentuk komite yang tersendiri; Demikian pula untuk ke- Prior to the reorganisation in 19724, local pentingan perencanaan terpadu mengenai transportasi dan authorities worked through a variety of joint penggunaan lahan yang menyangkut banyak sekali institusi committees and boards to achieve economies yang berwenang juga dibentuk satu joint committee yang of scale in service provision (for example in bus operation); to undertake the joint management oftersendiri. a shared facility (for example, a crematorium); orPemerintah Pusat Inggris juga menciptakan beraneka to plan transport and landuse policies across aragam lembaga baru yang sangat kuat kekuasaannya dalam number of authorities (Flynn and Leach, 1984).11urusan-urusan yang sangat spesifik di bidangnya masing- Central government too created a number ofmasing (powerful singlepurpose agencies). Misalnya, pada powerful singlepurpose agencies including mulanya dibentuk Regional Hospital Board dan kemudian Regional Hospital Boards (and later in 1974, Area and Regional Health Authorities); New Townpada tahun 1974 menjadi Area and Regional Health Authori- Development Corporations to launch a ring ofties. New Town Deelopment Corporation juga dibentuk satellite towns around the metropolitan areas ofuntuk maksud menyukseskan program yang diharapkan the country; and rural development agencies inakan menghubungkan kota-kota satelit di sekitar kota-kota MidWales and the Scottish Highlands.metoropolitan seperti London dan lain-lain. Demikian pula untuk program pembangunan pedesaan, dibentuk pulaBureaucracy, A Plume Book, 1997. badan-badan otoritas yang khusus menangani Rural De-9 Warren G. Bennis, The Coming Death of Bureaucracy, Think, No-Dec.elopment Agencies di daerah-daerah Mid-Wales dan the1966, hal. 30-35.10Gerry Stoker, The Politics of Local Government, 2nd edition, The Scottish Highlands.Macmillan Press, London, 1991, hal. 60-61. Selain di Inggris, perkembangan di negara-negara11 N. Flynn, and S. Leach, Joint Boards and Joint Committees: An Evalulain juga sama. Berbagai kesulitan ekonomi dan ketidak-ation, University of Birmingham, Institute of Local Government Studies,1984.stabilan akibat terjadinya aneka perubahan sosial dan eko-12 Stephen P. Robbins, op. cit., hal. 322. nomi memaksa banyak negara melakukan eksperimentasi13 Gerry Stoker, op. cit., hal. 63. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi NegaraLembaga Negara dan 6Pasca ReformasiLembaga-Lembaga Negara 7kelembagaan (institutional experimentation) melalui ber-Menurut Gerry Stoker,13bagai bentuk organ pemerintahan yang dinilai lebih efektifdan efisien, baik di tingkat nasional atau pusat maupun diboth central and local government have encoutingkat daerah atau lokal.raged experimentation with nonelected formsPerubahan-perubahan itu, terutama pada apa yang of government as a way encouraging the greaterinvolvement of major private corporate secdisebut oleh Gerry Stoker sebagai nonelected agenciestor companies, banks and building societies indapat dilakukan secara lebih fleksibel dibandingkan per-dealing with problems of urban and economicubahan terhadap elected agencies seperti parlemen dan decline.sebagainya. Tujuannya tidak lain adalah untuk menerapkanprinsip efisiensi sebanyak mungkin sehingga pelayananBaik pemerintah pusat maupun pemerintah daerahumum (public services) dapat benar-benar terjamin dengan(lokal) sama-sama terlibat dalam upaya eksperimentasiefektif. Untuk itu, birokrasi dituntut untuk berubah menjadikelembagaan yang mendasar dengan aneka bentuk organ-semakin ramping, atau dalam istilah Stephen P. Robbins, isasi baru yang diharapkan lebih mendorong keterlibatanslimming down bureaucracies.12 Biasanya agencies yang sektor swasta dalam mengambil tanggungjawab yang lebihdimaksudkan disini disebut dengan istilah dewan (council),besar dalam mengatasi persoalan ekonomi yang terus menu-komisi (commission), komite (committee), badan (board), run. Masalah sosial, ekonomi dan budaya yang dihadapiatau otorita (authority). juga semakin kompleks, sehingga kita tidak dapat lagi hanyaMisalnya, Health Authority, Arts Council, Enterprisemengandalkan bentuk-bentuk organisasi pemerintahanBoard, Housing Management Cooperatives, Stockbridge Vil-yang konensional untuk mengatasinya.lage Trust, London and Southeast Regional Planning Joint Di tingkat pusat atau nasional, di berbagai negaraCommittee, Police, Fire and Transport Joint Board, dandi dunia dewasa ini tumbuh cukup banyak ariasi bentuk-sebagainya. Semua itu, oleh Gerry Stoker dikelompokkanbentuk organ atau kelembagaan negara atau pemerintahanke dalam enam tipe organisasi, yaitu: yang deconcentrated dan decentralized. R. Rhodes, dalam1. Tipe pertama adalah organ yang bersifat central governbukunya, menyebut hal ini intermediate institutions.14ments arms length agency; Menurut R. Rhodes, lembaga-lembaga seperti ini mempu-2. Tipe kedua, organ yang merupakan local authority im nyai tiga peran utama.plementation agency; Pertama, lembaga-lembaga tersebut mengelola tugas3. Tipe ketiga, organ atau institusi sebagai public/private yang diberikan pemerintah pusat dengan mengkoordinasi-partnership organisation; kan kegiatan-kegiatan berbagai lembaga lain (coordinate the4. Tipe keempat, organ sebagai userorganisation. activities of the various other agencies). Misalnya, Regional5. Tipe kelima, organ yang merupakan intergovernmentalDepartment of the Environment Offices melaksanakan pro-forum;gram housing investment dan mengkoordinasikan berbagai6. Tipe Keenam, organ yang merupakan Joint Boards.ment of Britain, Allen & Unwin, London, 1988.15 Gerry Stoker, op. cit., hal. 144.14 R. Rhodes, Beyond Westminster and Whitehall: The SubCentral Govern 16 Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen Dalam Perkembangan dan KonsolidasiOrganisasi Negara Lembaga Negaradan8Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara9usaha realestate di wilayahnya. Kedua, melakukan peman-Sejarah (1997).16tauan (monitoring) dan memfasilitasi pelaksanaan berbagaiSemua lembaga-lembaga atau organ tersebut bukankebijakan atau policies pemerintah pusat. Ketiga, mewakilidan tidak dapat diperlakukan sebagai organisasi swasta ataukepentingan daerah dalam berhadapan dengan pusat.15 lembaga non pemerintahan (Ornop) atau NGOs (non goverDari contoh-contoh di atas, dapat dikemukakan bahwa mental organisations). Namun, keberadaannya tidak beradaragam bentuk organ pemerintahan mencakup struktur yangdalam ranah cabang kekuasaan legislatif (legislature), ekse-sangat berariasi, meliputi pemerintah pusat, kementerian-kutif, ataupun cabang kekuasaan kehakiman (judiciary).kementerian yang bersifat teritorial (territorial ministeries), Ada yang bersifat independen dan ada pula yang semi atauataupun intermediate institutions. Organ-organ tersebut quasi independen, sehingga biasa juga disebut independentpada umumnya berfungsi sebagai a quasigovernmental and quasi independent agencies, corporations, committees,world of appointed bodies, dan bersifat nondepartmentaland commissions.17agencies, single purpose authorities, dan mixed public Sebagian di antara para ahli tetap mengelompokkanprivate institutions. independent agencies semacam ini dalam domain atauDi negara-negara demokrasi yang telah mapan, se-ranah kekuasaan eksekutif. Akan tetapi, ada pula sarjanaperti di Amerika Serikat dan Perancis, pada tiga dasawarsayang mengelompokkannya secara tersendiri sebagai theterakhir abad ke-20, juga banyak bertumbuhan lembaga- fourth branch of the government. Seperti dikatakan olehlembaga negara baru. Lembaga-lembaga baru tersebut biasaYes Meny dan Andrew Knapp,18disebut sebagai state auxiliary organs, atau auxiliary institutions sebagai lembaga negara yang bersifat penunjang. Di Regulatory and monitoring bodies are a newantara lembaga-lembaga itu kadang-kadang ada juga yang type of autonomous administration which has been most widely developed in the United Statesdisebut sebagai self regulatory agencies, independent su (where it is sometimes referred to as the headlesspervisory bodies, atau lembaga-lembaga yang menjalankanfourth branch of the government). It takes thefungsi campuran (mix function) antara fungsi-fungsi regu-form of what are generally knownas Independentlatif, administratif, dan fungsi penghukuman yang biasanya Regulatory Commissions.dipisahkan tetapi justru dilakukan secara bersamaan olehlembaga-lembaga baru tersebut. Di Perancis, lembaga-lembaga seperti ini juga tercatatDewasa ini, di Amerika Serikat, lembaga-lembaga in- cukup banyak. Misalnya, Commission des Operations dedependen yang serupa itu di tingkat federal dengan fungsi Bourse, Commission Informatique et Libertes, Commissionyang bersifat regulatif dan pengawasan atau pemantauanlebih dari 30-an independent agencies di Amerika Serikat. Tetapi, sebenar-(monitoring) lebih dari 30-an banyaknya. Misalnya, di nya seperti akan diuraikan lebih lanjut dalam buku ini jumlahnya lebihbanyak lagi.Amerika Serikat, dikenal adanya Federal Trade Commis- 17 http://courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/cs4_02_admini Reg/sion (FTC), Federal Communication Commission (FCC), sld008.htm, dan sld009.htm., 5/15/2005.dan banyak lagi, seperti yang saya uraikan dalam buku saya18 Yes Meny and Andrew Knapp, Government and Politics in Western Europe: Britain, France, Italy, Germany, 3rd edition, Ofxord Uniersityyang Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Press, 1998, hal. 281.19 Ibid., hal. 280-282.Sejarah, UI-Press, Jakarta, 1997. Dalam buku ini saya hanya menyebutkan 20 Ibid., hal. 280. Perkembangan dan KonsolidasiOrganisasi NegaraLembaga Negaradan 10 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara11de la Communication des Documents Administratifs, dan Lembaga-lembaga seperti inilah seperti diuraikan di atasHaute Authorite de lAudiovisuel yang kemudian menjadidi Amerika Serikat disebut juga the headless fourth branchCommission Nationale de la Communication des Libertes of the government. Di hampir semua negara demokrasi,dan kemudian pada tahun 1989 diubah lagi menjadi Conseiljumlahnya dewasa ini cukup banyak. Akan tetapi, yangSuperieur de lAudiovisuel. lebih banyak lagi adalah organisasi yang biasa disebut seba- Di Inggris, seperti sudah diuraikan di atas, berbagaigai komisi, komite, dewan atau dengan sebutan lain yangkomisi yang bersifat independen dengan kewenangan regu- menjalankan fungsi sebagai pengelola pelayanan umumlasi (regulatory power) ataupun kewenangan konsultatif(management of public services).(consultative power) itu juga memainkan peran yang sa-Lembaga-lembaga yang terakhir ini tidak hanya adangat menentukan. Misalnya, the Monopolies and Mergers di tingkat pusat atau federal, tetapi juga di semua lapisanCommission, the Commission for Racial Equality, the Civil pemerintahan umum. Di Perancis, lembaga publik jenisAiation Authority, dan lain-lain sebagainya. ini tercatat ratusan jumlahnya. Bahkan, di Italia, lembaga- Di Italia, lembaga independen dengan kewenanganlembaga publik seperti ini yang biasa disebut enti pubbliciregulasi dan monitoring ini juga berkembang cukup menen-tercatat lebih banyak lagi, yaitu sekitar 40.000 buah. Di Ing-tukan. Misalnya, CONSOB yang bertanggung jawab dalamgris, lembaga-lembaga seperti inilah yang biasa disebut quarangka pemantauan terhadap kinerja Stock Exchange, dansi autonomus non governmental organizations atau yangInstituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Priate. Didisingkat quangos yang berjumlah lebih dari 500 buah.Jerman, juga ada banyak lembaga sejenis, seperti misalnya Lembaga-lembaga seperti itu memang mirip denganBundeskartellamt yang bergerak di bidang commercial organisasi non-pemerintah (Ornop), karena berada di luarmergers.19struktur pemerintahan eksekutif. Akan tetapi, keberadaan- Karena demikian banyak jumlah dan ragam coraknya bersifat publik, juga didanai oleh dana publik, sertalembaga-lembaga ini, oleh para sarjana biasa dibedakanuntuk kepentingan publik, sehingga tidak dapat disebut se-antara sebutan agencies, institutions atau establishment, bagai NGOs dalam arti yang sebenarnya. Karena itu, secaradan quangos (quasi autonomous NGOs). Dari segi tipe tidak resmi memang masuk akal juga untuk disebut sebagaidan fungsi administrasinya, oleh Yes Meny dan Andrew quasi NGOs21 yang merupakan singkatan perkataan quasiKnapp, secara sederhana juga dibedakan adanya three autonomous non governmental organizations.22main types of specialized administration, yaitu: (i) regulaDerajat otonomi lembaga-lembaga independen itutory and monitoring bodies; (ii) those responsible for thesendiri berbeda-beda skalanya di berbagai dan di masing-management of public services; and (iii) those engaged in masing lembaga. Seperti dikatakan oleh Yes Meny danproductive activities.20Andrew Knapp,23 Badan-badan atau lembaga-lembaga independenyang menjalankan fungsi regulasi dan pemantauan biasa-22Lembaga quasi autonomous nongovernmental organizationsdapat dikatakan merupakan organisasi quasi non-pemerintah yang bersifatnya hanya berada di tingkat federal atau pusat (nasional).otonom yang sepintas lalu kelihatan seperti NGO, tetapi bukan NGO. Carakerjanya mirip NGO, tetapi dibentuk oleh negara dan sebagian terbesar atau Lihat juga Peter Leyland and Terry Woods, Textbook on Administrative21pada umumnya juga dibiayai dengan anggaran negara. Karena itu, lembagaLaw, Oxford Uniersity Press, 2003, hal. 52-53. ini disebut quasi NGOs. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi NegaraLembaga Negara dan 12 Pasca ReformasiLembaga-Lembaga Negara 13the degree of autonomy possessed by all thesekan di atas serta korporasi-korporasi lainnya yang dibentukagencies, establishments, and quangos variesuntuk jaminan fleksibilitas pengelolaan kegiatan secaraconsiderably, ranging from subjection through otonom bagi kepentingan pencapaian tujuan-tujuan yangstrict supervision to almost total independence. Itbersifat publik, menggambarkan telah terjadinya perubahandepends upon the conditions in which the organization was created, the source of its funding, theyang besar dan sangat mendasar dalam corak dan susunantype of tasks it is supposed to carry out, and theorganisasi negara di zaman sekarang. Corak kelembagaanability of its managers to shake off supervisionorganisasi negara dewasa ini dengan kompleksitas sistemfrom other quarters. administrasinya sudah sangat jauh berkembang, dan tidakterbayangkan jika kita hubungkan dengan paradigma trias Di samping lembaga-lembaga yang menjalankanpolitica Montesquie pada abad ke 18.fungsi regulasi dan monitoring serta lembaga-lembaga pe- Untuk memberikan gambaran lebih jauh mengenailayanan umum yang disebut quangos tersebut, ada pula kor- corak dan ragam organ-organ independen itu, di bawah iniporasi-korporasi yang dibentuk sebagai penunjang struktur kita dapat memberikan daftar panjang mengenai lembaga-organisasi pemerintahan yang harus terlibat dalam berbagailembaga semacam itu di Amerika Serikat. Lembaga-lembagaurusan keperdataan, kesejahteraan, dan pelayanan yang tersebut kita batasi pada lembaga yang dibentuk denganmemerlukan corporate management.undang-undang federal, dan tidak tercakup badan-badan Sekarang makin luas dikenal adanya konsep nobble otonom seperti yang di Inggris disebut sebagai quangosindustry yang dibedakan dari konsepsi commercial indus yang dibentuk di negara bagian atau di daerah-daerah. Lem-try. Lembaga-lembaga pelayanan seperti pendidikan dan baga-lembaga itu dapat kita bagi dalam beberapa kelompokkesehatan di mana-mana dituntut oleh keadaan untuk di-sebagai berikut:transformasikan menjadi lebih efisien menjadi badan-badan 1) Lembaga-lembaga independen yang dianggap palinghukum yang bersifat independen, tidak komersial, tetapi penting atau utama (Major Independent Agencies),juga tidak disubsidi lagi.yaitu:24 Dewasa ini, pemerintah di berbagai negara, terma-a) The Central Intelligence Agency (CIA);suk Indonesia, sedang berusaha keras untuk mencari ben- b) The Environmental Protection Agency (EFA);tuk yang tepat mengenai hal ini. Misalnya, di Indonesia c) The General Services Administration (GSA);diperkenalkan konsep Badan Hukum Milik Negara, yang d) The Commodity Futures Trading Commissiontidak lain ialah konsep korporasi yang tidak mencari untung (CFTC);ataupun konsep nobble industry yang menerima prinsipe) The Federal Communications Commission (FCC);profit oriented yang ditransformasikan untuk kepentinganf) The Federal Reserve Board (the governing body ofpengembangan institusi (institution building).the Federal Resere System, the central bank of the Kesemua bentuk organisasi atau lembaga-lembaga United States);negara yang bersifat auxiliary ataupun quasi seperti diurai-g) The Federal Trade Commission (FTC);23 Yes Meny and Andrew Knapp, op. cit., hal. 282.United_States_Government, 5/15/2005, page 1-5 of 5.24 http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.indep.htm, 5/15/2005, page 25Bandingkan dengan Arsip Nasional Republik Indonesia (ANRI).1-4 of 4, dan http://en.wikipedia.org/wiki/IndependentAgencies_of_the Lihat UU No. 32 Tahun 1971 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kearsi- Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 14Pasca ReformasiLembaga-Lembaga Negara15h)The National Aeronautics and Space Administration i) Government Information Locator Service (GILS);(NASA); j) Inspector General Network (IGNet); i) The National Archives and Records Administrationk) Legal Service Corporation;(NARA)25; l) State Justice Institute; j) The National Labor Relations Board (NLRB);m) United States Institute of Peace; k) The National Science Foundation (NSF);n) National Academy of Science; l) The Office of Personnel Management (OPM); o) National Consortium for High Performance Com- m) The Securities and Exchange Commission (SEC);puting; n) The Small Business Administration (SBA);p) National Coordination Office for High Performance o) The Social Security Administration (SSA);Computing and Communications; p) The United States Agency for International Devel- q) National Institute for Literacy;opment (USAID); r) National Technology Transfer Center; q) The United States Postal Service (USPS);s) Technology Reinvestment Project. r) Federal Maritime Commission; 3) Lembaga-lembaga regulasi independen lainnya dan s) National Mediation Board; lembaga independen lainnya (Independent Regulatory t) Federal Mediation and Conciliation Service; Agencies, Quasi Judicial Agencies, and other indepen u) United States Information Agency. dent agencies), yaitu:272) Lembaga atau badan independen, korporasi, atau a) Consumer Product Safety Commission (CPSC); quasi lembaga resmi lainnya (Other Major Independent b) (ICC); Agencies, Corporations, and Quasi Official Agencies),c) Federal Home Loan Bank Board; yaitu:26 d) Federal Reserve Board, central bank; a) American Red Cross; e) Equal Employment Opportunity Commission b) National Foundation on the Arts and Humanities;(EEOC); c) National Science Foundation;f) National Labor Relations Board; d) Smithsonian Institution;g) Foreign Affairs; e) United States International Trade Commissionh) Board for International Broadcasting;(USITC);i) Broadcasting Board of Governors; f) Empowerment Zone and Enterprise Community j) Postal Rate Commission;Program;k) National Education Goals Panel; g) Federal Finance Information Network (Financel) National Capital Planning Commission;Net); m) Federal Housing Finance Board; h) Federal Information Exchange (FEDIX); n) Advisory Council on Historic Preservation;o) Defense Nuclear Facilities Safety Board;pan.26 http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.quasi.htm, p. 1-2 of 2, danp) Nuclear Regulatory Commission (NRC);http://www.infoctr. edu/fwl/fedweb.comm.htm, p.1 of 1.27 http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.quasi.htm, p. 1-2 of 2. 28 http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.comm.htm, p. 1 of 1. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 16Pasca ReformasiLembaga-Lembaga Negara 17q)Federal Mine Safety and Health Review Commis-itu juga diberi tanggung jawab pelayanan bagi kepentingansion;umum, dan menjaga agar proses pemerintahan dan pereko-r) Office of Government Ethics;nomian dapat berjalan lancar. Seperti diuraikan dalam frees) Office of Personnel Management; encyclopedia, Wikipedia29,t) Office Special Council;4) Korporasi, komisi, dan badan-badan independen lain- Federal independent agencies were establishednya (Other Independent Agencies, Corporation, Com through separate statutes passed by Congress. Each respective statutory grant of authority demittees), yaitu:28 fines the goals the agency must work towards, asa) Civil Rights Commission;well as what substantive areas, if any, it may haveb) Panama Canal Commission;the power of rulemaking over. These agency rulesc) Corporation for National and Community Ser- (or regulations), while in force, have the power ofice;federal law in the United States. The executived) Export-Import Bank of the United States;departments are the major operating units of the U.S. federal government, but many other agenciese) Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC); have important responsibilities for serving thef) Institute of Museum and Library Services; public interest, and keeping the government andg) Inter-American Foundation;the economy working smoothly. They are oftenh) National Endowment for the Arts;called independent agencies because they are noti) National Endowment for Democracy; part of the exectuvie departments.j) National Endowment for the Humanities;k) National Railroad Passenger Corporation (AM-Lebih lanjut, dalam Wikipedia, dikemukakan pula,30TRAK);l) Overseas Private Investment Coproration;The nature and purpose of independent agencies vary midely. Some are regulatory groups withm) Pension Benefit Guaranty Corporation; powers to supervise certain sectors of the econon) The Peace Corporation;my. Others provide special services either to theo) Farm Credit Administration; government or to the people. In most cases, thep) United States Trade Representative; agencies have been created by Congress to dealq) MITRE Corporation.with matters that have become too complex forLembaga-lembaga independen federal (Federalthe scope of ordinary legislation. In 1970, for example, Congress established the Environmentalindependent agencies) tersebut di atas, dibentuk melalui Protection Agency to coordinate governmentalundang-undang yang disahkan oleh Kongres. Di Amerika action to protect the environment.Serikat, lembaga-lembaga ini disebut independent agencieskarena tidak termasuk bagian dari departemen pemerintah- Perkembangan mengenai badan atau lembaga-lemba-an yang merupakan unit organisasi pemerintahan yang uta-ma (major operating units). Lembaga-lembaga independen States_Government, 5/15/2005, p. 1 of 3. 30 Ibid.29 http://en.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_ 31Lihat artikel Martin Shapiro dalam Regulation: The Cato Review of Perkembangan dan KonsolidasiOrganisasi Negara Lembaga Negaradan18 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 19ga independen itu semua mengacu kepada ketentuan yangBeberapa di antara lembaga-lembaga independendiatur dalam The Administrative Procedures Act tahuntersebut, dapat diperkenalkan, misalnya The Central Intel-1946, sehingga pertumbuhan lembaga-lembaga baru itu ligence Agency (CIA). Organisasi ini dikenal luas sangattetap terkonsolidasikan dengan baik. The Administrative independen. Tugasnya mengkoordinasikan berbagai keg-Procedures Act itu kurang lebih dapat kita pahami sebagai iatan inteligen oleh berbagai departemen dan badan-badanundang-undang tentang Hukum Administrasi Negara yangpemerintah lainnya, menghimpun, menghubungkan, danbiasa dikenal dengan APA 1946.31 Di dalamnya, diatur men- mengealuasi informasi inteligen yang berhubungan dengangenai the protocols for agency rulemaking and decisions inkeamanan nasional, dan membuat rekomendasi kebijakanagency enforcement proceedings. untuk National Security Council (Dewan Keamanan Nasion-Di dalam APA 1946 itu juga diatur mekanisme judicialal) yang berada dalam lingkup the Office of the President.32review terhadap tindakan atau keputusan-keputusan yangDemikian pula dengan FTC atau Federal Trade Commissionditetapkan oleh lembaga independen itu. Apabila semua yang menangani urusan-urusan perdagangan antarnegaraprosedur dan upaya hukum yang tersedia secara internalbagian, dan beberapa lembaga lainnya.33di lembaga-lembaga independen itu telah diusahakan se- Lembaga independen lainnya adalah Federal Com-bagaimana mestinya, maka judicial review terhadapnyamunications Commission (FCC) yang mempunyai pegawaidapat diajukan langsung ke the D.C. Circuit Court (dansekitar 6.000-an orang. Lembaga ini diberi tugas untukkemudian on appeal to the Supreme Court). The D.C. Cir- mengatur sarana dan saluran komunikasi antar negaracuit Court dapat menunda berlakunya suatu regulasi yang (international) dan antar negara bagian (interstate), mela-ditetapkan oleh lembaga yang bersangkutan atau menye- lui radio, teleisi, wire, satelit, dan kabel. FCC berwenangrahkan kembali kepada lembaga yang bersangkutan untuk mengatur, mengeluarkan ijin, dan mencabut ijin bagi sta-penyelesaiannya, atau meminta lembaga yang bersangkutan siun radio dan teleisi, menentukan frekuensi radio, danuntuk menyampaikan pertimbangan dan informasi lebih menegakkan peraturan untuk menjamin agar harga kabellanjut untuk pengambilan keputusan. langganan terjangkau. FCC juga mengatur common carriers,Keputusan dan peraturan-peraturan yang ditetapkan seperti perusahaan telephone dan telegraph, dan juga teleoleh lembaga independen haruslah cukup beralasan (sufficommunications service providers tanpa kabel (wireless).ciently justified by the agency to withstand judicial review)The Federal Reserve Board yang biasa dikenal dengansehingga dapat dipertahankan oleh lembaga independen. sebutan The Fed atau The Federal Reserve merupakan theJika keputusan (beschikking) ataupun peraturan (regeling) governing body of the Federal Reserve System. Lembagayang dibuatnya memang cukup mempunyai factual and independen ini tidak lain adalah the central bank of therational basis, Pengadilan tidak akan mengabulkan per-United States of America yang dipimpin oleh the Federalmohonan atau gugatan judicial review tersebut.Reserve Board tersebut. Lembaga ini menjalankan kebijak-Business and Government, A Golden Anniersary? The Administratiean moneter bangsa (the nations monetary policy) denganProcedures Act of 1946, http://www.cato.org/pubs/regulation/reg 19n3i.html,5/15/2005, p.1 of 6. Kita di Indonesia, belum memiliki undang-undang States_Government, 5/15/2005, p.1of 3.seperti ini, meskipun materi yang diaturnya disana sini tersebar di dalam 33 Lihat Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parberbagai undang-undang yang sudah ada.lemen dalam Sejarah, UI-Press, Jakarta, 1997.32 http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_34 http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_ Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan20 Pasca ReformasiLembaga-Lembaga Negara 21cara melakukan langkah-langkah dan tindakan-tindakantration)36 juga tidak kalah independennya. Lembaga iniyang mempengaruhi olume kredit dan uang yang beredar bertanggung jawab untuk melestarikan atau preserasi(the volume of credit and money in circulation). The Federalthe nations history by overseeing the management of allResere mengatur (regulates) lembaga-lembaga perbankanfederal records. Penyelenggaraan arsip nasional menca-swasta, bekerja untuk mengelola risiko sistemik dalam kup bahan-bahan tekstual yang asli atau orisinal, film-filmpasar uang (financial markets), dan menyediakan layanan-gambar bergerak (motion pictures), rekaman suara danlayanan finansial tertentu untuk pemerintah, publik, danideo, peta, gambar diam (still pictures), dan data kompu-lembaga-lembaga keuangan.34 ter. Berbagai dokumen sejarah seperti The Declaration ofLembaga independen lainnya yang juga menarik untukIndependence, The U.S. Constitution, The Bill of Rights, dandipelajari oleh kita di Indonesia adalah The Office of Person-dokumen-dokumen penting lainnya tersimpan dengan baiknel Management (OPM). Lembaga independen ini meru-di gedung National Archies, Washington D.C.pakan the federal governments human resources agency.Di samping itu, ada pula lembaga independen sepertiLembaga ini bertanggung jawab untuk memastikan bahwaSBA atau The Small Business Administration yang didirikanpelayanan umum (the nations civil service) sungguh-sung- pada tahun 195337. Lembaga ini bertanggung jawab untukguh terbebas dari pengaruh-pengaruh politik, dan pegawaimemberikan nasihat, bantuan, dan perlindungan baginegeri (the federal employees) diangkat dan dipromosikankepentingan-kepentingan pengusaha kecil. SBA memberi-atau dipilih dan diperlakukan secara adil (fairly treated)kan jaminan pinjaman-pinjaman bagi usaha-usaha kecil,dan berdasarkan merit system. OPM mendukung lembaga-memberikan bantuan bagi korban-korban banjir, kebakaran,lembaga lain dengan pelayanan personel dan kebijakandan berbagai bencana alam lainnya, serta mempromosikankepemimpinan yang dibutuhkan, serta mengelola sistempertumbuhan usaha-usaha minoritas dalam kepemilikanpensiun federal (federal retirement system) dan program perusahaan (the growth of minorityowned firms), danasuransi kesehatan (health insurance program).35membantu mengamankan kontrak-kontrak bagi usaha-Lembaga independen lain yang juga menarik adalahusaha kecil untuk penyediaan barang-barang dan jasa bagiThe General Service Administration (GSA). Lembaga GSA kebutuhan pemerintah federal (helps secure contracts forini bertanggungjawab untuk pembelian, supply atau perse-small businesses to supply goods and services to the federaldiaan, operasi, dan pemeliharaan (maintenance) terhadap government).38semua properties, bangunan-bangunan, dan peralatan -The National Science Foundation (NSF), meskipun di-peralatan, serta untuk penjualan terhadap semua item atau namakan foundation, juga merupakan lembaga negara yangbarang yang berlebih (surplus items). The General Service bersifat independen. Lembaga ini bertugas memberikanAdministration juga mengelola semua kendaraan bermotor, dukungan terhadap aneka kegiatan penelitian dasar (basickapal, dan pesawat milik pemerintah, dan juga overseasdisejajarkan dengan lembaga Arsip Nasional Republik Indonesia (ANRI) ditelecommunicating centers and child care centers. Jl. Kemang Raya, Jakarta Selatan.NARA (The National Archies and Records Adminis-37 Bandingkan dengan struktur pemerintah kita dimana urusanpembinaan koperasi dan usaha kecil dan menengah ditangani oleh satuStates_Government, 5/15/2005, p.1of 3.kementerian tersendiri, yaitu Departemen Koperasi dan Usaha Kecil dan35Ibid., page 2 of 3. Menengah.36National Archives and Records Administration (NARA) ini dapat 38 http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_ Perkembangan dan KonsolidasiOrganisasi Negara Lembaga Negaradan22 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara23research) dan pendidikan dalam bidang sains dan teknologi dapat lagi diandalkan. Karena itu, pada waktu yang hampir(science and engineering) di Amerika Serikat. Lembaga ini bersamaan muncul gelombang deregulasi, debirokratisasi,memberikan bantuan dalam bentuk grant, kontrak, dan priatisasi, desentralisasi, dan dekonsentrasi.bentuk-bentuk agreement lainnya yang diberikan kepadaSalah satu akibatnya, fungsi-fungsi kekuasaan yanguniersitas-uniersitas, colleges, dan lembaga-lembagabiasanya melekat dalam fungsi-fungsi lembaga-lembaganirlaba (nonprofit) serta badan-badan usaha kecil (small eksekutif, legislatif, dan bahkan yudikatif dialihkan menjadibusiness institutions). The NSF juga menganjurkan ker-fungsi organ tersendiri yang bersifat independen. Karenajasama antara uniersitas, industri, dan pemerintah, danitu, kadang-kadang lembaga-lembaga baru tersebut men-memajukan (promosi) kerjasama internasional di bidang jalankan fungsi-fungsi yang bersifat campuran, dan masing-ilmu pengetahuan dan teknologi (science and engineer masing bersifat independen (independent bodies).ing).39Lembaga-lembaga independen itu sebagian lebih de-Lembaga lain yang juga dikenal sangat independen, kat ke fungsi legislatif dan regulatif, sebagian lagi lebih dekatmisalnya, adalah The United States Postal Serice, dan Theke fungsi administratif-eksekutif, dan bahkan ada juga yangPostal Rate Commission yang sama-sama didirikan padalebih dekat kepada cabang kekuasaan yudikatif. Misalnya,tahun 1971. Ada pula The National Aeronautics and Space Komisi Nasional Hak Asasi Manusia fungsinya lebih dekatAdministration (NASA) yang dibentuk pada tahun 1958.ke fungsi perjuangan aspirasi seperti DPR tetapi sekaligusLembaga lain adalah The National Labor Relations Boarddekat dengan fungsi pengadilan. Badan Pemeriksa Keuan-(NLRB), The Securities and Exchange Commission (SEC), gan (BPK) jelas hubungannya sangat dekat dengan fungsiThe Social Security Administration (SSA), The Environ-pengawasan oleh DPR. Meskipun demikian, substansi tugasmental Protection Agency (EFA), dan The Federal Trade BPK itu sebenarnya juga mempunyai sifat quasi atau semiCommission (FTC). Sementara itu, dalam urusan interna-peradilan. Karena itu, lembaga serupa ini di Perancis disebutsional, juga dikenal adanya The United States Agency forCour dCompt. Disebut Cour atau pengadilan karena sifatInternational Development (USAID).40pekerjaannya juga bersifat peradilan.Berkembangnya demikian banyak lembaga-lembagaKomisi Yudisial jelas lebih dekat ke cabang kekua-yang bersifat independen tersebut mencerminkan adanya saan kehakiman. Di samping itu, ada pula organ Kejak-kebutuhan untuk mendekonsentrasikan kekuasaan darisaan Agung, KPK (Komisi Pemberantasan Tindak Pidanatangan birokrasi ataupun organ-organ konensional peme- Korupsi), Komnas HAM (Komisi Nasional Hak Asasirintahan tempat kekuasaan selama masa-masa sebelumnya Manusia), dan sebagainya. Berbeda dari Komisi Yudisialterkonsentrasi. Sebagai akibat tuntutan perkembangan yang yang tercantum eksplisit dalam Pasal 24B UUD 1945, ke-semakin kompeks dan rumit, organisasi-organisasi kekua- tiga lembaga terakhir ini belum diatur dalam UUD 1945,saan yang birokratis, sentralistis, dan terkonsentrasi tidakmelainkan hanya diatur dalam undang-undang. Namun,pengaturan mengenai hal ini terkait erat dengan delegasipengaturan yang ditentukan oleh Pasal 24 ayat (3) UUDStates_Government, 5/15/2005, p.2 of 3.39 Ibid.1945 yang menyatakan, Badanbadan lain yang fungsinya40 Ibid.berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam un41 Undang-Undang No. 32 Tahun 2003 tentang Penyiaran (Lembaran NegaraTahun 2003 Nomor 147, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4342). Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi NegaraLembaga Negara dan 24 Pasca ReformasiLembaga-Lembaga Negara 25dangundang. Karena itu, ketiga lembaga tersebut dapat a) Presiden dan Wakil Presiden;44dikatakan memiliki constitutional importance yang setarab) Dewan Perwakilan Rakyat (DPR);dengan lembaga lain yang secara eksplisit diatur dalam UUDc) Dewan Perwakilan Daerah (DPD);1945, seperti TNI, Kepolisian, dan Komisi Yudisial. Dalam d) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR);45sistem demokrasi dan negara hukum, kita tidak mungkin e) Mahkamah Konstitusi (MK);menganggap Kepolisian lebih penting daripada Kejaksaanf) Mahkamah Agung (MA);Agung hanya karena Kepolisian diatur keberadaannya dalamg) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).UUD 1945 sedangkan Kejaksaan Agung sama sekali belum 2) Lembaga Negara dan Komisi-Komisi Negara yangditentukan keberadaannya dalam UUD 1945.bersifat independen berdasarkan konstitusi atau yang Demikian pula dengan lembaga-lembaga seperti KPI memiliki constitutional importance lainnya, seperti:(Komisi Penyiaran Indonesia)41, KPU (Komisi Pemilihan a) Komisi Yudisial (KY);46Umum), PPATK (Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksib) Bank Indonesia (BI) sebagai Bank sentral;Keuangan)42, KPPU (Komisi Pengawas Persaingan Usaha)43, c) Tentara Nasional Indonesia (TNI);dan lain sebagainya yang dibentuk berdasarkan ketentuan d) Kepolisian Negara Republik Indonesia (POLRI);undang-undang. Pada umumnya lembaga-lembaga ini bersi-e) Komisi Pemilihan Umum (KPU);fat independen dan mempunyai fungsi campuran antara f) Kejaksaan Agung yang meskipun belum ditentukansifat legislatif, eksekutif, dan/atau sekaligus yudikatif. kewenangannya dalam UUD 1945 melainkan hanya Corak dan struktur organisasi negara kita di Indonesiadalam UU, tetapi dalam menjalankan tugasnya seb-juga mengalami dinamika perkembangan yang sangat pesat.agai pejabat penegak hukum di bidang pro justisia,Setelah masa reformasi sejak tahun 1998, banyak sekali juga memiliki constitutional importance47 yanglembaga-lembaga dan komisi-komisi independen yangsama dengan kepolisian;dibentuk. Banyak orang yang bingung dan tidak mengertig) Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) juga diben-dengan pertumbuhan kelembagaan semacam ini. Karena tuk berdasarkan UU tetapi memiliki sifat constiitu, untuk melengkapi informasi mengenai soal, beberapatutional importance berdasarkan Pasal 24 ayat (3)di antara lembaga-lembaga atau komisi-komisi independenUUD 1945;48dimaksud dapat diuraikan di bawah ini dan dikelompokkan h) Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOM-NAS-sebagai berikut. 45 Meskipun kedudukan MPR adalah sebagai salah satu lembaga tinggi negara yang tersendiri, tetapi kedudukan protokoler pimpinannya1) Lembaga Tinggi Negara yang sederajat dan bersifat in- tergantung apakah pimpinannya dirangkap oleh pimpinan DPR dan DPDdependen, yaitu: atau bersifat tersendiri. Jika kepemimpinan MPR seperti yang ada sekarang,42Undang-Undang No. 15 Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pen- maka kedudukan protokoler ketua/pimpinan lembaga tinggi negara terdiricucian Uang (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 30, Tambahan Lembar- atas 8 orang, yaitu Presiden, Wakil Presiden, Ketua DPR, Ketua MPR, Ketuaan Negara Nomor 4191). DPD, Ketua MA, Ketua MK, dan Ketua BPK.43Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Mo-46 Seperti halnya TNI dan POLRI, kewenangan Komisi Yudisial juganopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999diatur dalam UUD 1945. Namun, karena fungsinya bersifat penunjang, makaNomor 33,Tambahan Lembaran Negara Nomor 3817). kedudukan protokolernya tidak dapat disamakan dengan Mahkamah Agung,44Presiden dan Wakil Presiden merupakan dua jabatan konstitu-Mahkamah Konstitusi, DPR, DPD, MPR, Presiden dan Wakil Presiden.sional dalam satu kesatuan institusi. Secara hukum, keduanya adalah satu Hanya saja, untuk menjamin independensi dan efektifitas pengawasannyakesatuan institusi, yaitu satu lembaga kepresidenan. terhadap kehormatan, keluhuran martabat dan perilaku hakim, kedudukan- Perkembangan dan KonsolidasiOrganisasi Negara Lembaga Negaradan26 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 27HAM) 49 yang dibentuk berdasarkan undang- h) Badan Kepegawaian Nasional (BKN);undang tetapi juga memiliki sifat constitutionali) Lembaga Administrasi Negara (LAN);importance.50 j) Lembaga Informasi Nasional (LIN).3) Lembaga-Lembaga Independen lain yang dibentuk ber-5) Lembaga-lembaga dan komisi-komisi di lingkungan dasarkan undang-undang, seperti: eksekutif (pemerintah) lainnya, seperti: a) Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan a) Menteri dan Kementerian Negara;(PPATK);51b) Dewan Pertimbangan Presiden; b) Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU);52c) Komisi Hukum Nasional (KHN);55 c) Komisi Penyiaran Indonesia (KPI);53 d) Komisi Ombudsman Nasional (KON);564) Lembaga-lembaga dan komisi-komisi di lingkungane) Komisi Kepolisian;57 eksekutif (pemerintah) lainnya, seperti Lembaga, Badan,f) Komisi Kejaksaan. Pusat, Komisi, atau Dewan yang bersifat khusus di dalam 6) Lembaga, Korporasi, dan Badan Hukum Milik Negara lingkungan pemerintahan, seperti:atau Badan Hukum yang dibentuk untuk kepentingan a) Konsil Kedokteran Indonesia (KKI);negara atau kepentingan umum lainnya, seperti: b) Komisi Pendidikan Nasional; a) Lembaga Kantor Berita Nasional ANTARA; c) Dewan Pertahanan Nasional;54b) Kamar Dagang dan Industri (KADIN); d) Lembaga Pertahanan Nasional (Lemhannas);c) Komite Olahraga Nasional Indonesia (KONI);58 e) Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI);d) BHMN Perguruan Tinggi; f) Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologie) BHMN Rumah Sakit;(BPPT); f) Korps Pegawai Negeri Republik Indonesia (KOR- g) Badan Pertanahan Nasional (BPN); PRI);nya berada di luar dan sederajat dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah g) Ikatan Notaris Indonesia (INI);Konstitusi. h) Persatuan Advokat Indonesia (Peradi);47 Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 menyatakan, Badanbadan lain yangfungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang Banyaknya tumbuh lembaga-lembaga dan komisi-ko-undang. Rumusan ayat ini merupakan pengganti ketentuan sebelumnyadalam rancangan perubahan Bab IX UUD 1945 yang semula bermaksudmencantumkan ketentuan mengenai Kejaksaan Agung. 54Undang-Undang No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara (Lem-48 Ibid., Pasal 24 ayat (3) UUD 1945.baran Negara Tahun 2002 Nomor 3, Tambahan Lembaran Negara Nomor49 Undang-Undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (Lemba- 4169).ran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 No. 39, Tambahan Lembaran 55 Keputusan Presiden No. 15 Tahun 2000 tentang Komisi HukumNegara Republik Indonesia No. 3889). Nasional.50 Lihat Pasal 24 ayat (3) UUD 1945. 56 Keputusan Presiden No. 44 Tahun 2000 tentang Komisi Ombuds-51 Undang-Undang No. 15 Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pencucian man Nasional.Uang (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 30, Tambahan Lembaran 57Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Republik IndonesiaNegara Nomor 4191).(Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negara52 Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Nomor 4168).Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999 58 Keputusan Presiden No. 72 Tahun 2001 tentang Komite OlahragaNomor 33,Tambahan Lembaran Negara Nomor 3817). Nasional Indonesia.53 Undang-Undang No. 32 Tahun 2003 tentang Penyiaran (Lembaran Negara 59 Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 berbunyi, Pemilihan umum diseTahun 2003 Nomor 147, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4342).lenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan28 Pasca ReformasiLembaga-Lembaga Negara29misi, ataupun korporasi-korporasi yang bersifat independen sebelumnya, seperti kepolisian dan kejaksaan dianggap tidaktersebut merupakan gejala yang mendunia, dalam arti tidakmaksimal atau tidak dapat diharapkan efektif melakukanhanya di Indonesia. Seperti dalam perkembangan di Inggrispemberantasan korupsi. Jika kelak, pemberantasan korupsidan di Amerika Serikat, lembaga-lembaga atau komisi- telah dapat dilakukan dengan efektif oleh kepolisian dankomisi itu ada yang masih berada dalam ranah kekuasaan kejaksaan, tentu keberadaan KPK dapat ditinjau kembali.eksekutif, tetapi ada pula yang bersifat independen dan be- Hal yang sama terlihat dengan dibentuknya Badan Pe-rada di luar wilayah kekuasaan eksekutif, legislatif, ataupunlaksana Koordinasi Pembangunan Kembali Daerah Bencanayudikatif. Pada umumnya, pembentukan lembaga-lembaga Aceh dan Nias. Jika rehabilitasi Aceh dan Nias kelak telahindependen ini didorong oleh kenyataan bahwa birokrasi diberhasil diselesaikan, dan pemerintahan daerah sepenuhnyalingkungan pemerintahan dinilai tidak dapat lagi memenuhitelah berjalan dan dapat mengambil alih fungsinya, makatuntutan kebutuhan akan pelayanan umum dengan standartentunya badan ad hoc ini dapat dibubarkan sebagaimanamutu yang semakin meningkat dan diharapkan semakin mestinya. Tentu tidak semua lembaga-lembaga independenefisien dan efektif. yang dikemukakan di atas bersifat ad hoc. Sebagian terbesar Birokrasi yang gemuk, di samping dinilai tidak efisiendi antaranya juga bersifat permanen atau tetap. Misalnya,untuk kepentingan pelayanan umum (public services), juga Komisi Pemilihan Umum (KPU), dalam Pasal 22E ayat (5)dinilai cenderung korup, tertutup, dan tidak lagi mampuUUD 1945 sendiri dinyatakan sebagai komisi yang bersifatmenampung aspirasi rakyat yang terus berkembang. Din-nasional, tetap, dan mandiri.59amika tuntutan demokrasi, hak-hak warga negara, dan tun-Dari uraian mengenai contoh-contoh perkembangantutan akan partisipasi terus meningkat dari waktu ke waktu.yang timbul di berbagai negara, dapat dikatakan bahwa un-Karena itu, doktrin pembatasan dan pemisahan kekuasaan tuk memahami konsepsi dan pengertian lembaga negarayang memang sudah dikenal sebelumnya, diperluas penger-secara tepat, kita memang tidak dapat lagi menggunakantiannya sehingga corak bangunan organisasi negara diide- kacamata Montesquieu (1689-1785). Banyak sekali hal-alkan agar semakin terdekonsentrasi dan terdesentralisasi. hal yang sudah berubah sehingga fungsi-fungsi kekuasaanOrganisasi negara, semakin mengalami deolusi, dianggapnegara tidak lagi bersifat trikotomis antara fungsi kekuasaansemakin ideal. legislatif, eksekutif, dan yudikatif semata. Ragam struktur Itu sebabnya di mana-mana organisasi negara meng- organisasi kekuasaan negara dewasa ini sudah berkembangalami perubahan drastis. Bentuk organisasi pemerintahansangat berariasi, sehingga yang dinamakan organ negarayang semula didominasi oleh bangunan struktur departemen atau lembaga negara tidak lagi hanya terbatas pada tigapemerintahan, sekarang banyak diisi oleh bentuk-bentuk de- fungsi menurut doktrin klasik yang dikembangkan sejakwan, dan komisi-komisi. Bahkan di antaranya, banyak juga abad ke-18.yang bersifat ad hoc, alias tidak permanen. Seperti misalnya, Bahkan dalam bukunya yang terbit pertama kali dalampembentukan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) sifat-bahasa Jerman pada tahun 1925, Allgemeine Staatslehre60,nya jelas tidak permanen. Ia dibutuhkan karena dorongandinyatakan,Whoever fulfills a function determined by thekenyataan bahwa fungsi lembaga-lembaga yang sudah adaRussell, New York, 1961, hal. xiii, ref., hal. 192-195.tetap, dan mandiri. 61Kamus Besar Bahasa Indonesia, lihat H.A.S. Natabaya, dalam Jimly As-60 Lihat Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russell & shiddiqie dkk (editor Refly Harun dkk)., Menjaga Denyut Nadi Konstitusi: Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan30 Pasca ReformasiLembaga-Lembaga Negara31legal order is an organ. These functions, menurut Kelsen,NonGovernmental Organizations (NGOs). Oleh sebab itu,be they of a normcreating or of a normapplying char lembaga apa saja yang dibentuk bukan sebagai lembaga ma-acter, are all ultimately aimed at the execution of a legal syarakat dapat kita sebut sebagai lembaga negara. Lembagasanction. Siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yangnegara itu dapat berada dalam ranah legislatif, eksekutif,ditentukan oleh tata-hukum (legal order) adalah organ atauyudikatif, ataupun yang bersifat campuran.lembaga negara, baik yang bersifat menciptakan norma Konsepsi tentang lembaga negara ini dalam bahasa Be-(normcreating) ataupun yang sifatnya melaksanakanlanda biasa disebut staatsorgaan. Dalam bahasa Indonesianorma hukum (normapplying).hal itu identik dengan lembaga negara, badan negara, atauCara yang sederhana untuk menentukan apakah suatu disebut juga dengan organ negara. Dalam Kamus Besarorgan atau suatu institusi itu lembaga negara atau bukanBahasa Indonesia (KBBI 1997), kata lembaga diartikanadalah dengan cara melihat domain keberadaannya sebagai sebagai (i) asal mula atau bakal (yang akan menjadi ses-subyek hukum kelembagaan. Suatu organ dikatakan ter-uatu); (ii) bentuk asli (rupa, wujud); (iii) acuan, ikatan; (iv)golong berada dalam domain kehidupan masyarakat (civilbadan atau organisasi yang bertujuan melakukan penyeli-society) apabila organisasi itu mencerminkan keperluandikan keilmuan atau melakukan suatu usaha; dan (v) polauntuk melembagakan subjek hak dan kewajiban dalam din-perilaku yang mapan yang terdiri atas interaksi sosial yangamika kehidupan bermasyarakat. Demikian pula di lingkun-berstruktur.61gan dunia usaha (market domain), organ-organnya tentulah Dalam Kamus Hukum BelandaIndonesia,62 katadimaksudkan untuk melembagakan subjek penyandang hakstaatsorgaan itu diterjemahkan sebagai alat perlengkapandan kewajiban dalam dunia usaha. Organ atau organisasinegara. Dalam Kamus Hukum Fockema Andreae yang di-yang dibentuk di luar kedua domain masyarakat (civil sociterjemahkan oleh Saleh Adiwinata dkk, kata orgaan jugaety) dan dunia usaha atau pasar tersebut (market), tentulah diartikan sebagai perlengkapan.63 Karena itu, istilah lembagamerupakan organ atau institusi dalam kerangka kehidupan negara, organ negara, badan negara, dan alat perlengkapanbernegara. Yang terakhir inilah yang kita sebut sebagai organ negara seringkali dipertukarkan satu sama lain. Akan tetapi,negara seperti yang akan diuraikan di bawah.menurut Natabaya, penyusun UUD 1945 sebelum peruba-han, cenderung konsisten menggunakan istilah badanB. Lembaga Negara negara, bukan lembaga negara atau organ negara. Untukmaksud yang sama, Konstitusi RIS (Republik Indonesia1. Trias Politica Lembaga NegaraSerikat) tahun 1949 tidak menggunakan istilah lain kecualialat perlengkapan negara. Sedangkan UUD 1945 setelahSebenarnya, secara sederhana, istilah organ negaraperubahan keempat (tahun 2002), melanjutkan kebiasaanatau lembaga negara dapat dibedakan dari perkataan organMPR sebelum masa reformasi dengan tidak konsisten meng-atau lembaga swasta, lembaga masyarakat, atau yang biasagunakan peristilahan lembaga negara, organ negara, dandisebut Ornop atau Organisasi Non Pemerintah yang dalam badan negara.bahasa Inggris disebut NonGovernment Organization atauMemang benar bahwa istilah-istilah organ, lembaga,Refleksi Satu Tahun Mahkamah Konstitusi, Konstitusi Press, Jakarta, 2004,hal.60-61. Lihat juga Firmansyah Arifin dkk, Lembaga Negara dan Seng keta Kewenangan antarLembaga Negara, Sekretariat Jenderal MKRI dan Perkembangan dan KonsolidasiOrganisasi Negara Lembaga Negaradan32 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara33badan, dan alat perlengkapan itu seringkali dianggap identikdi dalam tiga jenis organ negara, sering terlihat tidak releandan karena itu sering saling dipertukarkan. Akan tetapi, satu lagi untuk dijadikan rujukan.sama lain sebenarnya dapat dan memang perlu dibedakan, Namun, karena pengaruh gagasan Montesquieusehingga tidak membingungkan. Untuk memahaminya sangat mendalam dalam cara berpikir banyak sarjana, se-secara tepat, maka tidak ada jalan lain kecuali mengetahuiringkali sangat sulit melepaskan diri dari pengertian bahwapersis apa yang dimaksud dan apa kewenangan dan fungsilembaga negara itu selalu terkait dengan tiga cabang alat-alatyang dikaitkan dengan organisasi atau badan yang bersang- perlengkapan negara, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudika-kutan. Misalnya, Di dalam Dewan Perwakilan Rakyat ada tif. Seakan-akan, konsep lembaga negara juga selalu harusBadan Kehormatan, tetapi di dalam Mahkamah Agung danterkait dengan pengertian ketiga cabang kekuasaan itu.Mahkamah Konstitusi dapat dibentuk Dewan Kehormatan. Sebelum Montesquieu, di Perancis pada abad ke-XVI,Di dalam Lembaga seperti Lembaga Penyiaran Publik (LPP) yang pada umumnya diakui sebagai fungsi-fungsi kekuasaanseperti Radio Republik Indonesia (RRI) ada Dewan Penga- negara itu ada lima. Kelimanya adalah (i) fungsi diplomacie;was. Artinya, yang mana yang lebih luas dan yang mana yang(ii) fungsi defencie; (iii) fungsi financie; (iv) fungsi justicie;lebih sempit dari istilah-istilah dewan, badan, dan lembaga,dan (v) fungsi policie. Oleh John Locke di kemudian hari,sangat tergantung konteks pengertian yang dimaksud di konsepsi mengenai fungsi kekuasaan negara itu dibaginyadalamnya. Yang penting untuk dibedakan apakah lembaga menjadi empat, yaitu (i) fungsi legislatif; (ii) eksekutif; (iii)atau badan itu merupakan lembaga yang dibentuk oleh dan fungsi federatif. Bagi John Locke, fungsi peradilan tercakupuntuk negara atau oleh dan untuk masyarakat.dalam fungsi eksekutif atau pemerintahan. Akan tetapi,Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa lembagaoleh Montesquieu yang mempunyai latar belakang sebagaiapa saja yang dibentuk bukan sebagai lembaga masyarakat hakim, fungsi yudisial itu dipisahkan tersendiri, sedangkandapat kita sebut sebagai lembaga negara. Lembaga negara fungsi federatif dianggapnya sebagai bagian dari fungsi ekse-itu dapat berada dalam ranah legislatif, eksekutif, yudikatif,kutif. Karena itu, dalam trias politica Montesquieu, ketigaataupun yang bersifat campuran. Akan tetapi, seperti diurai-fungsi kekuasaan negara itu terdiri atas (i) fungsi legislatif;kan di atas, baik pada tingkat nasional atau pusat maupun (ii) fungsi eksekutif; dan (iii) fungsi yudisial.daerah, bentuk-bentuk organisasi negara dan pemerintahan Sementara itu, sarjana Belanda, C. an Vollenhoenitu dalam perkembangan dewasa ini berkembang sangat mengembangkan pandangan yang tersendiri mengenaipesat. Karena itu, doktrin trias politica yang biasa dinis- soal ini. Menurutnya, fungsi-fungsi kekuasaan negara itubatkan dengan tokoh Montesquieu64 yang mengandaikan terdiri atas empat cabang yang kemudian di Indonesia bia-bahwa tiga fungsi kekuasaan negara selalu harus tercermin sa diistilahkan dengan catur praja, yaitu (i) fungsi regeling(pengaturan); (ii) fungsi bestuur (penyelenggaraan peme-KRHN, Jakarta, 2005, hal.29-30.62Marjanne Termorshuizen, Kamus Hukum BelandaIndonesia,rintahan); (iii) fungsi rechtsspraak atau peradilan; dan (iv)Djambatan, cet-2, Jakarta, 2002, hal. 390.fungsi politie yaitu berkaitan dengan fungsi ketertiban dan63H.A.S. Natabaya, op.cit., hal. 61-62.64Buku Montesquieu yang sangat terkenal adalah Espirit des Lois.keamanan. Sedangkan Goodnow65 mengembangkan ajaranBuku ini terbit pertama kali pada tahun 1748. yang biasa diistilahkan dengan di praja, yaitu (i) policy mak65Moh. Kusnardi dan Bintan Saragih, Ilmu Negara, edisi reisi, Gaya 66 Charles Louis de Secondat, Baron de la Brede et de Mostesquieu,Media Pratama, Jakarta, 2000, hal. 223. lihat Lee Cameron McDonald, Western Political Theory, Part I, Pomona Col- Perkembangan dan KonsolidasiOrganisasi Negara Lembaga Negaradan34 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 35ing function (fungsi pembuatan kebijakan); dan (ii) policy theme was that where these three functions were combinedexecuting function (fungsi pelaksanaan kebijakan). Namun,in the same person or body of magistrates, there would bepandangan yang paling berpengaruh di dunia mengenai soal no the end of liberty.69ini adalah seperti yang dikembangkan oleh Montesquieu,Yang diidealkan oleh Baron de Montesquieu (1689-yaitu adanya tiga cabang kekuasaan negara yang meliputi1785) adalah bahwa ketiga fungsi kekuasaan negara itu ha-fungsi legislatif, eksekutif, dan yudisial.rus dilembagakan masing-masing dalam tiga organ negara. Apa sebenarnya hakikat pandangan Montesquieu ituSatu organ hanya boleh menjalankan satu fungsi (functie),sendiri tentang trias politica? Montesquieu sendiri memang dan tidak boleh saling mencampuri urusan masing-masingdikenal luas dengan pandangannya tentang konsep pemi-dalam arti yang mutlak. Jika tidak demikian, maka kebe-sahan kekuasaan atau separation of power. Misalnya, oleh basan akan terancam.Lee Cameron McDonald dikatakan, In dozens of books Konsepsi trias politica yang diidealkan oleh Montes-and thousands of lectures of examination papers the name quieu ini jelas tidak relean lagi dewasa ini, mengingat tidakof Montesquieu means one thing separation of powers.66mungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga organisasiBahkan di seluruh dunia, sampai sekarang, Montesquieu itutersebut hanya berurusan secara eksklusif dengan salah satutidak saja disebut dalam ratusan atau ribuan, melainkan juga dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasasudah jutaan buku dan makalah di seluruh dunia.menunjukkan bahwa hubungan antar cabang kekuasaan Menurut Montesquieu, di setiap negara, selalu terda-itu tidak mungkin tidak saling bersentuhan, dan bahkanpat tiga cabang kekuasaan yang diorganisasikan ke dalamketiganya bersifat sederajat dan saling mengendalikan satustruktur pemerintahan, yaitu kekuasaan legislatif, dan sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances.kekuasaan eksekutif yang berhubungan dengan pemben-tukan hukum atau undang-undang negara, dan cabang2. Konsepsi tentang Organ Negarakekuasaan eksekutif yang berhubungan dengan penerapanhukum sipil.67 (In every government, there are three sorts Untuk memahami pengertian organ atau lembagaof powers: the legislative; the executive in respect to things negara secara lebih dalam, kita dapat mendekatinya daridependent on the law of nations; and the executive in regard pandangan Hans Kelsen mengenai the concept of the Stateto matters that depend on civil law).68Organ dalam bukunya General Theory of Law and State. Menurut Lee Cameron McDonald, yang dimaksudkanHans Kelsen menguraikan bahwa Whoever fulfills a funcoleh Montesquieu dengan perkataan the executive in retion determined by the legal order is an organ.70 Siapa sajagard to matters that depend on the civil law itu tidak lain yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatuadalah the judiciary. Ketiga fungsi kekuasaan tersebut, yaitu kekuasaan dan catur praja menurut pendapat an Vollenhoen.legislature, eksekutif atau pemerintah, dan judiciary. Jika68 Lee Cameron McDonald, Western Political Theory, Part I, Pomonaketiga fungsi kekuasaan itu terhimpun dalam satu tanganCollege, 1968, hal. 377-379. Lihat op. cit., hal. 378.atau satu badan, niscaya kebebasan akan berakhir. Seperti 69 Ibid. 70 Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russell & Russell,dikatakan oleh McDonald, The heart of Montesquieus New York, 1961, hal.192.lege, 1968, hal. 377-379.71Ibid.67Bandingkan dengan pendapat John Locke tentang empat fungsi 72 Pejabat yang biasa dikenal sebagai pejabat umum misalnya adalah Perkembangan dan KonsolidasiOrganisasi Negara Lembaga Negaradan36 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 37tata-hukum (legal order) adalah suatu organ.Indiidu dikatakan organ negara hanya apabila ia secara Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk orga- pribadi memiliki kedudukan hukum yang tertentu (...henik. Di samping organ yang berbentuk organik, lebih luaspersonally has a specific legal position).75 Suatu transaksilagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pulahukum perdata, misalnya, kontrak, adalah merupakan tin-disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat men- dakan atau perbuatan yang menciptakan hukum seperticiptakan norma (normcreating) dan/atau bersifat menjalan- halnya suatu putusan pengadilan.kan norma (norm applying). These functions, be they ofPara pihak yang mengikatkan diri dalam kontrak itu,a normcreating or of a normapplying character, are alldemikian juga hakim yang memutus, menjalankan fungsiultimately aimed at the execution of a legal sanction.71 penciptaan norma hukum (lawcreating function). Namun, Menurut Kelsen, parlemen yang menetapkan undang- menurut Kelsen, yang dapat disebut sebagai organ negaraundang dan warga negara yang memilih para wakilnya me-hanya hakim, sedangkan para pihak yang terlibat kontraklalui pemilihan umum sama-sama merupakan organ negara perdata itu bukanlah dan tidak dapat disebut sebagai organdalam arti luas. Demikian pula hakim yang mengadili dan atau lembaga negara.menghukum penjahat dan terpidana yang menjalankanHakim adalah organ atau lembaga negara, karena iahukuman tersebut di lembaga pemasyarakatan, adalah juga dipilih atau diangkat untuk menjalankan fungsi tersebut.merupakan organ negara. Pendek kata, dalam pengertian Karena ia menjalankan fungsinya itu, maka ia diberi imbal-yang luas ini, organ negara itu identik dengan indiidu yangan gaji dari negara. Kata Kelsen, The State as subject of themenjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam konteks ke-property is the Fisc (Fiscus). Kekayaan negara itu berasalgiatan bernegara. Inilah yang disebut sebagai jabatan publikdari pendapatan negara, dan pendapatan itu terdiri atasatau jabatan umum (public offices) dan pejabat publik atauimposts and taxes yang dibayar oleh warga negara. Ciri-ciripejabat umum (public officials).72penting organ negara dalam arti sempit ini adalah bahwa Dikatakan oleh Hans Kelsen, An organ, in this sense,(i) organ negara itu dipilih atau diangkat untuk mendudukiis an individual fulfilling a specific function.73 Kualitas in-jabatan atau fungsi tertentu; (ii) fungsi itu dijalankan sebagaidiidu itu sebagai organ negara ditentukan oleh fungsinya.profesi utama atau bahkan secara hukum bersifat eksklusif;He is an organ because and in so far as he performs adan (iii) karena fungsinya itu, ia berhak untuk mendapatkanlawcreating or lawapplying function.74 Indiidu tersebut imbalan gaji dari negara.dapat disebut sebagai organ negara, karena ia menjalankanDengan demikian, lembaga atau organ negara dalamfungsi yang menciptakan hukum (lawcreating function) arti sempit dapat dikaitkan dengan jabatan dan pejabat (ofatau fungsi yang menerapkan hukum (lawapplying function).Padahal, semua pejabat publik adalah pejabat umum. Karena yang dimaksuddalam kata jabatan umum itu tidak lain adalah jabatan publik (public office), Di samping pengertian luas itu, Hans Kelsen juga bukan dalam arti general office.menguraikan adanya pengertian organ negara dalam arti 73Hans Kelsen, op. cit.yang sempit, yaitu pengertian organ dalam arti materiil.74Ibid.75Ibid., hal. 193.76Dalam pengertian lembaga swadaya masyarakat ini, dapat dibeda-notaris dan pejabat pembuat akta tanah (PPAT). Seringkali orang berang- kan antara Lembaga Pengembangan Swadaya Masyarakat (LPSM), dangapan seakan-akan hanya notaris dan PPAT yang merupakan pejabat umum. Lembaga Swadaya Pengembangan Masyarakat (LSPM). Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi NegaraLembaga Negara dan 38 Pasca ReformasiLembaga-Lembaga Negara 39ficials), yaitu jabatan umum, jabatan publik (public office)sebagai organisasi jabatan. Karena itu, LSM yang bersang-dan pejabat umum, pejabat publik (public official). Namun,kutan tidak termasuk ke dalam pengertian organ dalam artitidak semua indiidu yang menjalankan fungsi organ negara sempit tersebut di atas.itu sendiri sungguh-sungguh memegang jabatan dalam artiArtinya, memang tidak semua orang atau indiidusebenarnya. Setiap warga negara yang menggunakan hakyang menjalankan fungsi-fungsi negara dimaksud mem-pilihnya dalam pemilihan umum dapat disebut menjalankan punyai posisi sebagai pejabat (Not every individual whofungsi sebagai organ, yaitu berpartisipasi dalam mencip-actually functions as an organ of the State in the wider sensetakan organ legislatif negara, tetapi tidak harus memegangholds the position of an official). Individu warga negara yangjabatan tertentu dalam struktur organisasi negara samamelaksanakan hak pilihnya dalam pemilu, menjalankansekali, sehingga tidak disebut sebagai pejabat (officials). fungsi kenegaraan dalam rangka membentuk lembaga leg- Dengan perkataan lain, meskipun dalam arti luasislatif, tetapi ia tidak dapat disebut sebagai organ, karenasemua indiidu yang menjalankan lawcreating and lawstatus sebagai pemilih itu bukan jabatan yang menyebabkanapplying function adalah organ, tetapi dalam arti sempitdia dapat disebut pejabat (official).yang disebut sebagai organ atau lembaga negara itu hanyalahDalam konteks pengertian organ negara yang demi-yang menjalankan lawcreating or law applying functionkian itu, harus pula disadari bahwa sebenarnya, negara itudalam konteks kenegaraan saja. Indiidu yang berada di luar sendiri hanya dapat bertindak melalui organ-organnya itu.konteks jabatan organik kenegaraan, tidak relean disebut Dikatakan oleh Hans Kelsen, The State acts only through itssebagai organ atau lembaga negara.organs.77 Sedangkan organ negara itu sendiri pun bekerja Karena itu, dalam arti yang lebih sempit lagi, lembaga melalui indiidu-indiidu yang ditentukan oleh hukum un-atau organ negara itu dapat diidentikkan dengan jabatan dan tuk itu, karena ... the legal order can be created and appliedindiidu yang menjalankan jabatan itu disebut sebagai pe- only by individuals designated by the legal order itself.78jabat (official). Hal ini tentu berbeda dari individu-individu Misalnya, Republik Indonesia dapat bertindak atauyang menjalankan lawcreating and/or lawapplying func melakukan tindakan hukum melalui perbuatan indiidution tetapi bukan sebagai pejabat (official). Misalnya, seperti yang menjadi presiden. Karena, presiden itu memang meru-yang sudah disebut di atas, warga negara yang menggunakan pakan indiidu yang ditugaskan untuk menjalankan jabatanhak pilihnya dalam pemilu sebenarnya sudah menjalankankepresidenan itu, maka tindakan negara itu terletak padafungsi kenegaraan juga, tetapi bukan dengan itu ia menjaditindakan yang dilakukan indiidu yang kebetulan ditugaskanpejabat negara. untuk menjalankan jabatan kepresidenan itu. Dengan per- Suatu Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM)76 yangkataan lain, konsep organ negara dan lembaga negara itumelakukan gugatan class action dapat juga disebut men-sangat luas maknanya, sehingga tidak dapat dipersempitjalankan fungsi law applying function. Misalnya, kelompok hanya pada pengertian ketiga cabang kekuasaan legislatif,LSM yang bersangkutan mengajukan gugatan class action eksekutif, dan yudikatif saja.atas suatu perkara pencemaran lingkungan hidup. Hal itu, Per