mendorong akuntabilitas intelijen: dasar hukum dan praktik ... · kerjasama internasional ......

230
1 Mendorong Akuntabilitas Intelijen Bob S. Hadiwinata (editor) Hans Born dan Ian Leigh Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik Terbaik dari Pengawasan Intelijen

Upload: lamquynh

Post on 12-Mar-2019

224 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

Page 1: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

1

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Bob S. Hadiwinata (editor)

Hans Born dan Ian Leigh

Mendorong Akuntabilitas Intelijen:Dasar Hukum

dan Praktik Terbaikdari Pengawasan Intelijen

Page 2: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

2

Mendorong Akuntabilitas IntelijenPengarangHans Born dan Ian Leigh.

Asisten EditorialThorsten Wetzling dan Ingrid Thorburn.

Badan PenasehatIan Cameron, Alistair Corbett, Alain Faupin, Hakon Huus-Hansen, Kalman Kocsis,Fredrik Sejersted, Fred Schreirer.

KonsultanAndrew Butler, Marina Caparini, Richard B. Doyle, Willem F. Van Eekelen, Peter Gill,George Lotz, Barry Wickersham.

Penyunting BahasaOliver Wates.

Hak CiptaHak cipta dilindungi. Dilarang memproduksi, menyimpan dalam sistem yang dapatmengembalikan, atau mentransmisikan, dalam berbagai bentuk atau cara, elektronik,mekanik, fotokopi, rekaman atau yang lain-lain, tanpa izin dari Geneva Centre for theDemocratic Control of Armed Forces atau Norwegian Parliamentary IntelligenceOversight Committee atau Human Rights Centre of the University of Durham (UK).Publikasi ini disebarluaskan berdasarkan ketentuan untuk tidak diperjualbelikan ataulain sebagainya, dipinjamkan, dijual, disewakan atau disebarkan dengan cara laintanpa persetujuan penerbit dalam berbagai bentuk kemasan atau sampul selain dariyang diterbitkan dan tanpa ketentuan yang sama termasuk ketentuan yang berlakubagi penerbit yang berikutnya.

PeringatanPandangan-pandangan dan opini-opini yang diekspresikan (kecuali dinyatakansebaliknya) sepenuhnya berasal dari para penulis dan tidak berarti pandangan danopini tersebut mencerminkan pandangan dan opini dari Geneva Centre for theDemocratic Control of Armed Forces atau Norwegian Parliamentary IntelligenceOversight Committee atau Human Rights Centre of the University of Durham (UK).

PenerbitPublishing House Parlemen Nowegia, Oslo.

Versi asli: Bahasa Inggris, Oslo 2005.

Versi Indonesia: diterbitkan atas kerjasama DCAF, FES dan Kementerian LuarNegeri Republik Federal Jerman, Jakarta 2007.

Diterjemahkan oleh: Ria Nuri DharmawanEditor dan Kata Pengantar versi Indonesia: Bob Sugeng Hadiwinata

Page 3: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

3

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Membuat sebuah sistem akuntabilitas layanan intelijen yangdemokratis dan efisien merupakan salah satu tantangan yang palingbesar yang dihadapi oleh negara-negara moderen sekarang ini.Meskipun demikian, tugas yang berat ini sangat penting, karenapanduan dan pengarahan politik menuju reformasi layanan intelijenberkontribusi untuk menghindari pelanggaran serta meningkatkanefisiensi seluruh cabang pemerintah yang berpartisipasi.

Sedikit perbandingan akuntabilitas demokratis internasional yangsistematis yang dilakukan terhadap layanan intelijen; sebagaiakibatnya, belum ada standar internasional untuk akuntabilitas intelijendemokratis yang dikembangkan. Geneva Centre for the DemocraticControl of Armed Forces, Norwegian Parliamentary IntelligenceOversight Committee dan Human Rights Centre of the University ofDurham telah bergabung untuk memproduksi publikasi ini yang hendakmengisi kesenjangan ini dengan menyusun katalog dan mengevaluasistandar-standar hukum yang ada mengenai akuntabilitas demokratislayanan intelijen. Dengan demikian, laporan ini juga mengidentifikasidan merekomendasikan praktek terbaik yang berlaku bagi negara-negara yang sedang mengalami transisi dan demokrasi yang sudahmapan.

Standar-standar dan contoh-contoh praktek terbaik tidak berasumsibahwa terdapat sebuah model pengawasan demokratis yang dapatdiberlakukan untuk semua negara. Kebalikannya, sistem pengawasandemokratis terhadap layanan intelejen tergantung pada sejarah sebuahnegara, sistem konstitusi dan hukum serta tradisi demokratis danbudaya politiknya.

Aturan-aturan dan praktek-praktek yang diterima dan efektif di sebuahtempat mungkin kurang relevan di negara lain. Dengan realitas yang

Sekapur Sirih

Page 4: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

4

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

berbeda seperti ini, tanpa dihindari, beberapa saran di dalam buku iniakan tampak tidak cocok untuk beberapa negara. Dengan ini, darisudut pandang pemerintahan yang demokratis, pengawasan layananintelijen merupakan tanggung jawab bersama pihak eksekutif, legislatifdan yudikatif. Sistem checks and balances yang bagus merupakanhal yang penting, dimana pihak eksekutif tidak memiliki keistimewaaneksklusif untuk mengawasi layanan intelijen. Oleh karena itu, lembagaintelijen itu sendiri, parlemen nasional, serta badan peninjau eksternalsemuanya memiliki peran dalam upaya ini.

Diharapkan bahwa publikasi ini akan meningkatkan kesadaran publikmengenai bidang pemerintahan yang rumit dan penting ini, dan hal iniakan berkontribusi untuk memastikan bahwa kebijakan dan praktekkeamanan benar-benar mencerminkan aspirasi rakyat yang memangharus mereka layani.

Duta Besar Leif MevikDuta Besar Dr. Theodor WinklerKetua, Parlemen Norwegia

Direktur, Geneva Centre for theKomite Pengawasan IntelijenDemocratic Control of Armed Forces

Page 5: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

5

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

PendahuluanMendefinisikan Pengawasan Demokratisterhadap badan keamanan dan IntelijenKebutuhan akan PengawasanBadan Keamanan dan IntelijenMencari Standar Hukum danPraktik Pengawasan yang Terbaik:Tujuan, Lingkup dan Metodologi

BadanPendefinisian MandatPengangkatan DirekturOtorisasi Penggunaan Wewenang KhususInformasi dan ArsipPengarahan Internal dan Pengendalian

Peran EksekutifKasus Mengenai Pengendalian EksekutifPengetahuan Kementerian dan Kontrol IntelijenKontrol terhadap Aksi RahasiaKerjasama InternasionalTindakan Pencegahan terhadap Penyelewengandi Tingkat Kementerian

Peran ParlemenPengawasan oleh ParlemenMandat Badan Pengawas ParlemenKomposisi Badan Pengawas ParlemenPemeriksaan dan Pemberian Keterangan

Daftar Isi

Pengantar Editor

Bagian IBab 1

Bab 2

Bab 3

Bagian IIBab 4Bab 5Bab 6Bab 7Bab 8

Bagian IIIBab 9Bab 10Bab 11Bab 12Bab 13

Bagian IVBab 14Bab 15Bab 16Bab 17

7

27

33

43

5563677781

9397

101109

117

129135143147

Page 6: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

6

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Bab 18

Bab 19Bab 20

Bagian VBab 21Bab 22Bab 23

Tinjauan Praktik TerbaikKontributorDaftar Istilah

Bersih Diri terhadap Badan PengawasOtoritas Parlemen untuk MemperolehInformasi dan DokumenPelaporan kepada ParlemenKontrol Anggaran

Peran Badan Pemeriksa EksternalMengatasi Keluhan MasyarakatPengawasan oleh Otoritas IndependenKantor-kantor Audit Independen

151157161

175185189

201215219

Page 7: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

7

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Buku tentang standar hukum dan praktik terbaik (best practice)mengenai pengawasan badan intelijen ini bertujuan untuk membuatbadan intelijen (terutama di negara yang sedang mengalami transisimenuju demokrasi) agar lebih memiliki parameter hukum dalammelakukan aktivitasnya, lebih memiliki keabsahan di mata rakyatyang makin kritis, lebih patuh terhadap prinsip penegakan hukum(rule of law), lebih menghargai prinsip universal tentang hak azasimanusia, dan lebih dekat dengan prinsip tata kelola yang baik(good governance).

Merupakan karya kolaboratif dari tiga lembaga yang sangatkompeten di bidang ini, Geneva Centre for the Democratic Controlof Armed Forces (DCAF), Swiss, Human Rights Centre, UniversitasDurham, Inggris, dan Norwegian Parliamentary IntelligenceOversight Committee, Norwegia, buku ini menyodorkan bahasanpenting mengenai apa pengertian pengawasan demokratis bagibadan intelijen, mengapa pengawasan tersebut diperlukan, danbagaimana pengawasan tersebut seharusnya dilaksanakan (peraneksekutif, peran badan legislatif, dan peran badan-badan eksternal).Dengan merujuk pada pengalaman berbagai negara demokratisyang sudah mapan (Amerika Serikat, Inggris, dan Kanada) sertanegara-negara yang sedang mengalami transisi menuju demokrasi

Bob Sugeng HadiwinataHubungan Internasional-FISIP-Universitas

Katolik Parahyangan

Legislasi dan AkuntabilitasSektor Keamanan dan Intelijen

dalam Negara Demokratis:Suatu Pengantar

Page 8: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

8

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

(Afrika Selatan, Polandia, dan Bosnia-Herzegovina), buku inimemberikan referensi yang cukup lengkap mengenai berbagaimekanisme pengawasan dan sistem akuntabilitas terhadap badanintelijen.

Buku ini akan sangat berguna tidak saja bagi para pembuatkebijakan, pengamat militer/intelijen, aktivis LSM, akademisi, danmahasiswa, tetapi juga khalayak umum yang peduli terhadapreformasi sektor keamanan. Selain sebagai referensi tambahan,buku ini akan memberikan perspektif baru bagi para pembacanyamengenai bagaimana seharusnya lembaga keamanan – khususnyaintelijen – beroperasi di dalam sistem pemerintahan yangdemokratis. Buku ini sangat relevan bagi pembaca di Indonesiayang sedang bergulat dengan berbagai persoalan pada masatransisi menuju demokrasi.

Profesionalisasi Sektor Keamanan

Diskusi mengenai bagaimana peran lembaga keamanan (khusus-nya militer) di dalam politik sesungguhnya telah mengemuka sejakakhir dekade 1960-an. Pada waktu itu, di beberapa negara dikawasan Amerika Latin, Afrika dan Asia, militer mengambilalihkekuasaan politik dari tangan sipil melalui serangkaian kudeta.Produk dari proses pengambilalihan kekuasaan oleh militer tersebutadalah pemerintahan otoriter yang membatasi ruang gerakmasyarakat di bidang sosial, ekonomi maupun politik.

Terpesona oleh kesuksesan ekonomi negara-negara seperti KoreaSelatan, Thailand dan Indonesia, sejumlah pakar mulai ber-anggapan bahwa militer adalah institusi yang paling disiplin danefektif dalam hal kapasistas organisasionalnya.1 Pendapat inimuncul karena negara-negara tersebut mengalami kemajuanekonomi pada masa pemerintahan militer. Namun demikian,kebangkrutan ekonomi di Brazil, Argentina and Uruguay padadekade 1970-an, dan juga keterbelakangan ekonomi Myanmar

Page 9: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

9

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

dewasa ini, telah menunjukkan bahwa rejim militer-otoriter ternyatatidak selamanya memberikan jaminan terhadap pembangunanekonomi. Pertumbuhan ekonomi suatu negara ditentukan olehfaktor yang lebih kompleks seperti (strategi industrialisasi, ke-bijakan moneter, situasi pasar internasional, dll.) daripada sekadarada atau tidaknya pemerintahan militer.

Ketidakjelasan hubungan antara pemerintah militer-otoriter denganpembangunan ekonomi telah mendorong para pakar untuk meng-kaji dengan lebih seksama mengenai bagaimana sesungguhnyaposisi dan peran militer di dalam sistem politik.2 Pakar politik sepertiS.E. Finer (1962), Amos Perlmutter (1975), dan Samuel Huntington(1985), misalnya, menawarkan kepada lembaga keamanan danintelijen – khususnya militer – untuk melakukan profesionalisasi.Bagi mereka, hanya dengan menjadi profesional militer dapatberkonsentrasi pada tuntutan profesi mereka untuk menyediakaninformasi dan merespon berbagai ancaman terhadap keamanannasional. Dengan menjadi profesional, maka militer dapat me-lepaskan diri dari beban politik serta memberikan kesempatanbagi kalangan sipil untuk men-jalankan fungsi pemerintahan danlegislasi.3

Dorongan terhadap profesionalisasi aparat keamanan makinmenguat sejak diperkenalkannya konsep “good governance” (tatapemerintahan yang baik) oleh Bank Dunia yang menuntut adanyatransparansi, akuntabilitas, efisiensi, basis konsensus, partisipasi,daya tanggap (responsive-ness), azas persamaan hak, danefektivitas. Bank Dunia beranggapan bahwa segala macam aktivitasyang menggunakan dana publik – termasuk bidang pertahanandan intelijen – perlu dikelola berdasarkan prinsip-prinsip goodgovernance sebagaimana tersebut di atas.4

Profesionalisasi sektor keamanan pada dasarnya merujuk padaempat macam aspek yang sangat penting. Keempat faktor inibiasanya merupakan agenda utama dari reformasi sektor keamanan(security sector reform) yang sejak beberapa tahun terakhir ini

Page 10: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

10

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

dilakukan di hampir semua negara yang dalam proses transisimenuju demokrasi. Keempat bidang atau faktor tersebut, adalah:

Pengembangan keterampilan (skill development): lem-baga dan aparat keamanan – termasuk intelijen – perlumengembangkan keterampilan-keterampilah yang lebih spe-sifik untuk menjawab tantangan yang dapat membahayakankamanan nasional. Pembenahan di sektor ini biasanya beradadi bawah tanggungjawab departemen pertahanan.Orientasi hukum (rule orientation): lembaga dan aparatkeamanan perlu mendasari segala tindakannya dalam tugasutamanya untuk menjaga keamanan nasional pada se-perangkat aturan hukum dalam rangka untuk menjaga prinsippenegakan hukum, hak azasi manusia, serta legitimasilembaga tersebut di mata publik.Demokratisasi internal (internal democratization): lembagadan aparat keamanan perlu mempertimbangkan ke-seimbangan antara hirarki komando dengan prinsip partisipasidi dalam sistem demokrasi. Pembuatan keputusan tentanghal-hal penting berkaitan dengan sepak terjang lembaga ter-sebut seharusnya mempertimbangkan suara publik, terutamamelalui lembaga perwakilan rakyat.Modernisasi teknologi (technical modernization): dalamrangka untuk melaksanakan doktrin pertahanannya, suatunegara perlu melakukan modernisasi dari sisi teknis terhadaplembaga dan aparat keamanannya. Dalam konteks inimodernisasi menyangkut strategi dan taktik perang, per-senjataan, dan peran pendukung lainnya (administrasi, logistik,dll.) untuk peningkatan kemampuan aparat keaman dalammerespon ancaman terhadap keamanan nasional, melakukantugas pengamanan di daerah konflik, melakukan rekonstruksipasca-konflik, melakukan operasi darurat penangananbencana alam, dll.

Pada tingkat selanjutnya, dalam rangka demokratisasi global militerdituntut untuk dapat melakukan reposisi, khususnya dalam mem-

n

n

n

n

Page 11: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

11

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

bentuk hubungan sipil-militer yang lebih cocok dengan tuntutanpemerintahan demokratis yang lebih menekankan pada supremasikaum sipil, transparasi, penegakan hukum, dan partisipasi publik.Dalam rangka itulah, maka lembaga keamanan – termasuk intelijen– perlu mengambil sejumlah langkah yang setidak-tidaknya(menurut para pakar reformasi sektor keamanan) mencakup tigahal penting. Ketiga hal ini merupakan ciri utama dari sistem operasilembaga keamanan dan intelijen di dalam sistem politik yangdemokratis. Ketiga hal tersebut, adalah:

Komando sipil eksekutif (Executive Civilian Command):dalam rangka penerapan prinsip supremasi sipil, makakomando tertinggi angkatan bersenjata suatu negara se-harusnya berada di tangan seorang pemimpin eksekutif, denganasumsi bahwa administrasi pemerintahan dipegang olehkalangan sipil. Sekalipun seorang mantan anggota militer dapatmenjadi pemimpin eksekutif (Perdana Menteri atau Presiden),tetapi kedudukannya sebagai pemimpin eksekutif adalahdalam kapasitas sebagai warga sipil. Konsekuensinya, pe-nunjukan pejabat-pejabat tinggi militer pun seharusnyamerupakan hak prerogatif seorang pemimpin eksekutif.Pengawasan oleh Badan Legislatif (Legislative Over-sight): Sebagai salah satu unsur pemerintah, lembaga ke-amanan dan intelijen harus bertanggungjawab kepada lembagalegislatif (parlemen) untuk setiap perbuatannya (operasikeamanan, penganggaran, pengelolaan informasi, dll.). Dalamhal penganggaran, sebagaimana disepakati oleh IMF (Inter-national Monetary Fund) pada tahun 1998 bahwa dalam rangkatransparasi anggaran, maka segala kegiatan pemerintah yangmenggunakan dana publik – termasuk sektor keamanan danintelijen – harus dipertanggungjawabkan di depan badan legis-latif atau badan audit nasional.Keterlibatan publik (Public Involvement): publik – dalamhal ini media massa dan masyarakat sipil – harus dilibatkandalam pengontrolan segala tindakan lembaga keamanan danintelijen, terutama dalam hal pengontrolan integritas dan

n

n

n

Page 12: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

12

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

kepatuhan terhadap hukum lembaga-lembaga tersebut.Dengan demikian, publik berhak mendapat akses terhadapinformasi sepanjang dapat diungkapkan secara terbuka(biasanya diatur di dalam Undang Undang Kebebasan mem-peroleh Informasi Publik) dalam rangka untuk menjalankanfungsi pengontrolan terhadap lembaga keamanan dan intelijen.

Legislasi dan Akuntabilitas Intelijen

Intelijen adalah bidang yang erat berkaitan dengan penyediaaninformasi mengenai berbagai masalah keamanan nasional. Sejalandengan tuntutan pemberlakukan prinsip “good governance” di sektorkeamanan, aktivitas intelijen pun makin dituntut untuk diper-tanggungjawabkan kepada publik. Tidak saja karena alasan bahwaaktivitas intelijen menggunakan dana publik, di dalam negarademokratis operasi intelijen juga dituntut untuk membangun legi-timasi dengan lebih memperhatikan pada aspek-aspek pentingseperti mandat yang diberikan (oleh rakyat), koordinasi, kontrol,pengawasan (oleh badan legislatif) dan akuntabilitas (kepada badanlegislatif atau badan audit nasional).5

Dalam operasinya, intelijen – yang seringkali melibatkan aksirahasia – menyiratkan adanya kontradiksi antara dorongan untukmempertanggungjawabkan seluruh tindakan kepada publik se-bagaimana dituntut oleh sistem demokratis dan (karena sifatnyayang rahasia) dorongan untuk beropreasi di luar jalur pemeriksaandan akuntabilitas terhadap pihak manapun. Pada sisi lain, intelijenjuga dihadapkan pada suatu dilema besar: di satu pihak, intelijenmembutuhkan “sifat kerahasiaan” untuk menjaga efektifitasoperasinya, namun di lain pihak, operasi intelijen juga membutuh-kan pengawasan dan pertanggungjawaban untuk menjamin apakahoperasi yang dilakukan oleh lembaga negara tersebut tidakmelanggar hak azasi manusia, dilandasi oleh prinsip penegakanhukum, sesuai dengan undang-undang yang ada, dan absah(legitimate) di mata publik.

Page 13: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

13

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kontradiksi dan dilema inilah yang memunculkan dorongan agaroperasi intelijen dilandasi oleh legislasi dan sistem pertanggung-jawaban yang jelas. Di negara-negara demokratis, alasan utamauntuk menempatkan operasi intelijen di bawah sistem legislasi(undang-undang) tersendiri adalah untuk memberikan kepadabadan intelijen parameter-parameter operasi yang jelas sertamandat kerangka kerja yang legal. Mengingat bahwa ciri palingutama demokrasi adalah penegakan hukum (rule of law), makasatu-satunya cara bagi lembaga-lembaga pemerintah – termasuklembaga keamanan dan intelijen – untuk mendapat legitimasi darirakyat adalah dengan mendasarkan sistem operasinya padakerangka hukum tertentu dan tunduk pada sistem pengawasanoleh wakil rakyat. Tanpa adanya legislasi, maka keabsahan lem-baga intelijen (dalam negara demokratis) patut diragukan.

Perlu disadari bahwa legislasi saja tidak cukup, karena rakyatharus mengetahui apakah operasi intelijen telah dilaksanakansesuai dengan undang-undang dan doktrin yang ada. Untuk men-jamin apakah intelijen telah melakukan aktivitas sesuai denganperangkat hukum dan doktrin yang ada, maka harus ada meka-nisme pengawasan (biasanya oleh badan legislatif) dan sistemakuntabilitas (pelaporan rutin kepada badan legislatif dan/atau badanaudit nasional).6 Logikanya adalah bahwa sebagai bagian daripemerintahan (eksekutif), maka badan intelijen wajib melaporkankegiatannya serta membiarkan dirinya untuk diawasi oleh wakilrakyat yang terpilih secara demokratis. Pemberian laporan danpengawasan mengandung konsekuensi peningkatan legitimasibadan intelijen di mata masyarakat dan kesesuaian dengan prinsipgood governace. Dengan memberikan laporan secara akurat danberkala, maka badan intelijen memenuhi kategori transparansi danakuntabilitas; sementara itu, dengan membiarkan diri untuk diawasioleh lembaga legislatif (yang merupakan manifestasi perwakilanrakyat), badan intelijen menerapkan prinsip partisipatoris danpelibatan masyarakat luas yang merupakan karakter penting goodgovernance. Maka, legislasi dan akuntabilitas adalah ciri utama

Page 14: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

14

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

sistem operasi badan intelijen modern dalam masyarakatdemokratis.

Di dalam sistem pemerintahan demokratis, akuntabilitas me-rupakan kewajiban pihak eksekutif karena setiap perbuatannyaharus di-pertanggungjawabkan di hadapan publik. Maka, badanintelijen (yang beroperasi di bawah lembaga eksekutif) seharusnyamelakukan kewajiban pertanggungjawaban yang sama. Namundemikian, perlu dicatat bahwa pelaksanaan pengawasan olehlembaga legislatif pun perlu diatur secara jelas. Ada setidaknyadua hal yang perlu diatur untuk menghindari kemungkinan muncul-nya persoalan.

Pertama, sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya, intelijenmengasumsikan suatu “aksi rahasia” (covert action), karena ituharus diperjelas di dalam aturan informasi apa saja yang bersifat“sangat rahasia” (top secret/classified), “rahasia” (secret), atau“dapat dibuka umtuk umum” (unclassified).7 Dalam konteks ini,sebuah negara memerlukan Undang-Undang Kebebasan Mem-peroleh Informasi dan/atau Undang-Undang Rahasia Negara yangmengatur hal-hal tersebut secara jelas. Pengaturan pe-ngawasanbadan legislatif penting untuk menghindari kemungkinan terjadinya“obsesi kerahasiaan” di mana publik terjebak pada pan-danganbahwa semua informasi dan operasi yang menyangkut intelijenbersifat rahasia, karena itu tidak dapat disampaikan kepadalembaga manapun di luar badan itu sendiri (termasuk kepada badanlegislatif). Dalam suatu kesempatan, anggota Senat AmerikaSerikat Komisi Persenjataan pernah mengatakan: “ada hal-haltertentu yang dilakukan pemerintah kita di mana kita tidak berhakmengetahuinya”.8 Obsesi kerahasiaan, sebagaimana pernah di-lontarkan salah satu anggota Senat Amerika Serikat, berpotensiuntuk membunuh fungsi pengawasan sektor intelijen olehparlemen.

Kedua, pengaturan juga penting untuk menghindari kemungkinanterjadinya politisasi informasi intelijen oleh para politisi baik di badan

Page 15: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

15

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

eksekutif maupun legislatif. Akses informasi yang dimiliki olehanggota badan legislatif harus dikontrol agar tidak disalahgunakanuntuk kepentingan politik mereka sendiri. Maka, harus ada ke-tentuan yang mengatur pembatasan pengungkapan dan peng-gunaan informasi intelijen oleh badan legislatif maupun badan auditnasional. Pengaturan hal-hal tersebut tentu saja mensyaratkanadanya pemerintahan yang kuat dan efektif (tidak tersandera olehkepentingan politik yang harus mengkompromikan terlalu banyakhal, terutama isu penting sektor keamanan dan intelijen). Disamping itu, politisasi informasi intelijen dapat dihindari jika anggotabadan legislatif sungguh-sungguh berdisiplin dan pro-fesional dalammemperlakukan informasi intelijen. Mereka diharapkan mampumenahan diri untuk tidak mengambil manfaat dari fungsi pe-ngawasan intelijen yang mereka miliki demi mencapai kepentinganpolitik sempit mereka sendiri. Maka, aturan tentang batas-bataskewenangan badan legislatif dan/atau badan audit nasional tentangintelijen harus ditetapkan di dalam kerangka aturan yang jelas.

Untuk menghindari kemungkinan penyalahgunaan, maka meka-nisme pengawasan sektor intelijen oleh badan legislatif maupunbadan audit nasional hendaknya mempertimbangkan hal-halberikut:

Fungsi pengawasan tersebut dan kekuasaan yang menyertai-nya harus didasarkan pada aturan hukum.Komisi pengawasan harus melaporkan secara rutin (sekurang-kurangnya sekali dalam setahun) kepada sidang pleno badanlegislatif (parlemen) – tanpa harus mengungkapkan infomasiyang bersifat sangat rahasia (classified).Komisi pengawasan dan anggotanya berhak untuk memintainformasi apapun kepada badan intelijen, dengan syaratmereka tidak mengungkapkan kepada publik operasi-operasiyang sedang dijalankan atau nama-nama sumber informasitersebut; pengungkapan hal-hal tersebut – secara sengajaatau tidak – dapat memiliki akibat hukum.

n

n

n

Page 16: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

16

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Komisi pengawasan dapat mengungkapkan informasi tertentu,setelah secara bersama-sama meyakini bahwa informasitersebut memang sungguh-sungguh penting untuk diungkap-kan demi kepentingan publik.

Masyarakat Sipil dan Legislasi serta Pengawasan SektorKeamanan

Sebagaimana telah disebutkan, beberapa tahun ini negara-negarayang sedang dalam transisi menuju demokrasi sibutk melakukanreformasi sektor keamanan (security sector reform). Tujuannyaadalah untuk mendapatkan sistem manajemen sektor keamananyang memeuhi tuntutan sistem administrasi modern. Sebagaimanadikatakan oleh Robin Luckham, pakar di Institute for DevelopmentStudies (IDS), Universitas Sussex, Inggris, bahwa:

Reformasi sektor keamanan merupakan sebuah isuyang kental dengan nuansa tata kelola (governance).Hal ini terutama dimaksudkan untuk menghindarikemungkinan terjadinya kesalahan alokasi anggaransektor keamanan, dan juga untuk menjadikan sektorkeamanan sebagai suatu sektor yang tunduk padamekanisme kontrol dan pengawasan yang juga berlakubagi sektor-sektor lainnya. Tanpa adanya reformasi,maka kesalahan alokasi anggaran dan tidak adanyamekanisme kontrol akan membuat sektor keamanansebagai sumber tata kelola yang buruk (malgover-nance).9

Pertanyaan yang relevan untuk dikemukakan sehubungan dengantata kelola yang baik adalah: bagaimana sesungguhnya karaktersektor keamanan – termasuk intelijen – di dalam sistem peme-rintahan yang demokratis? Sehubungan dengan pertanyaan ter-sebut, Laurie Nathan (2000) menggambarkan enam sifat yang

n

Page 17: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

17

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

harus dipenuhi oleh sektor keamanan untuk disebut memenuhistandar demokratis. Keenam faktor tersebut adalah:10

Supremasi Sipil di Sektor Keamanan (Civil Supremacyover the Security Sector): Karena pimpinan di dalam negarademokratis merepresentasikan kalangan sipil yang dipilihmelalui proses pemilihan umum, maka sektor keamanan (se-bagai bagian dari bidang eksekutif) berada pada tanggung-jawab kalangan sipil. Mekanismenya adalah bahwa pemimpintertinggi militer dan menteri pertahanan hendaknya darikalangan sipil; dan lembaga keamanan harus memper-tanggungjawabkan setiap tindakannya – termasuk anggaranbelanja – kepada badan legislatif.Pembagian Tanggungjawab (Division of Responsibility):Harus ada pembagian yang tegas antara kelompok sipil danmiliter. Sementara kelompok sipil bergerak di bidang politikdan kepemimpinan nasional, kelompok militer berkonsentrasidi bidang keamanan nasional. Untuk menjaga profesionalitasmiliter, maka militer seharusnya tidak melibatkan diri di dalamurusan politik dan perebutan kekuasaan politik. Sebagai bagiandari pemerintahan demokratis, kalangan militer maupun sipilharus bersama-sama mempertanggungjawabkan segalatindakannya kepada badan pengawas di badan legislatif yangdipilih oleh rakyat.Legalitas (Legality): Dalam rangka untuk memperolehpengakuan dan legitimasi dari rakyat, maka sektor keamananharus tunduk pada prinsip penegakan hukum (rule of law).Artinya, lembaga keamanan – termasuk intelijen – harusberoperasi atas dasar perangkat aturan hukum (undang-undang) yang jelas. Undang-undang juga dapat memberikanparameter yang jelas bagi operasi-operasi sektor keamanan.Kepatuhan terhadap Hak Azasi Manusia (Respect forHuman Rights): Sekalipun pada waktu tertentu lembagakeamanan dihadapkan pada suatu situasi dimana dia harusmenggunakan kekuatan penuh (maximum force), dalampemerintahan demokratis mereka tetap harus patuh terhadap

n

n

n

n

Page 18: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

18

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

prinsip universal tentang hak azasi manusia, terutama haksetiap orang untuk hidup, bebas dari penyiksaan, dan bebasdari perlakuan semena-mena. Kegagalan untuk memenuhihal tersebut, dapat memiliki akibat hukum (nasional maupuninternasional).Ketidakberpihakan Politik (Political Non-partisanship):Sebagai suatu organ vital pertahanan negara, lembaga ke-amanan harus mampu menjaga diri untuk tidak berpihak –baik secara diam-diam maupun terus terang – kepada salahsatu kekuatan politik, termasuk partai politik. Kegagalan untukmenjaga netralitas akan berakibat fatal, karena legitimasi danintegritas lembaga tersebut di mata masyarakat luas menjaditerancam.Transparansi (Transparency): Dalam rangka memenuhiprinsip sistem administrasi modern yang menekankan padaakuntabilitas dan transparansi, maka lembaga keamanan harusbersedia menyediakan informasi yang memadai mengenaiaspek-aspek pertahanan negara, terutama kepada lembagapengawas di badan legislatif yang dipilih rakyat. Kesediaanuntuk menerapkan prinsip transparansi tidak saja me-ningkatkan pamor lembaga pertahanan di mata rakyat, tetapijuga semakin mendekatkan manajemen sektor keamananpada prinsip good governance.

Di dalam agenda reformasi sektor keamanan yang ramai digulirkandalam beberapa tahun terakhir ini, peran masyarakat sipil (civilsociety) dalam memonitor dan mengawasi aktivitas sektorkeamanan, termasuk di dalamnya adalah memberikan konsultasisoal kebijakan pertahanan, memberikan pendapat tentang alokasisumber-sumber (sumberdaya manusia, dana, maupun teknologi),memberikan pandangan tentang alokasi anggaran, dan sebagainya,mulai disebut. Pengakuan terhadap peran masyarakat sipil di sektorkeamanan didasari oleh pandangan bahwa menajemen sektorkeamanan di dalam masyarakat demokratis berada di wilayahsipil. Sebagaimana diketahui, pemerintahan demokratis dipimpinoleh seorang pemimpin sipil. Sekalipun pemimpin terpilih berasal

n

n

Page 19: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

19

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

dari kalangan militer, tetapi dia memimpin bidang eksekutif dalamkapasitas sebagai kalangan sipil.

Ciri terpenting dalam masyarakat demokratis adalah bahwa sektorkeamanan dan intelijen berada di bawah kontrol eksekutif (yangdipimpin oleh seorang pemimpin sipil). Maka, nuansa kontrol sipilatas aktivitas sektor keamanan (termasuk intelijen) pada masya-rakat demokratis terasa sangat kuat. Sebagaimana dikemukakanoleh Nicole Ball bahwa:

Kontrol manajemen dan pengawasan oleh kalangan sipil terhadapsektor keamanan merupakan inti dari good governance di sektorkeamanan. Bagi angkatan bersenjata, ciri good governance biasa-nya tampak pada fakta bahwa panglima tertinggi berada di tanganpemimpin eksekutif (sipil), adanya menteri pertahanan dari kalangansipil, dan kementerian pertahanan yang independen terhadap pe-ngaruh lembaga militer dengan staf dari kalangan sipil dalam jumlahyang signifikan. Paling tidak, kalangan sipil harus menduduki jaba-tan penting dalam pembuatan keputusan dan kebijakan di kemen-terian pertahanan. Aktivitas intelijen pun harus juga berada di bawahmanajemen kaum sipil.11

Sebagaimana telah disebutkan pada awal tulisan ini, untuk meng-hindari salah pengertian, penyalahgunaan kekuasaan oleh kalangansipil, dan politisasi sektor keamanan, maka aktivitas sektor ke-amanan dan intelijen harus diatur di dalam suatu kerangka hukumyang jelas. Di samping itu, mekanisme pengawasan dan akun-tabilitas juga harus dibuat dengan cermat untuk menjamin bahwaaktivitas lembaga keamanan dan intelijen absah (legitimate) dimata publik (yang mayoritas adalah kalangan sipil).

Dalam masyarakat demokratis – dimana masyarakat sipil yangdinamis (vibrant civil society) merupakan ciri utamanya – berbagaielemen masyarakat sipil ikut memainkan peran dalam memonitorperekembangan sektor keamanan. Dalam kapasitasnya sebagaipengawas (watchdog), berbagai organisasi non-pemerintah (LSM)

Page 20: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

20

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

dapat melibatkan diri dalam pembentukan wacana-wacanamengenai kebijakan pertahanan, anggaran, proposal belanjaperalatan, doktrin, postur pertahanan, dan sebagainya. Berbagaielemen lainnya di dalam masyarakat sipil – akademisi, peneliti,para pakar, dan sebagainya – dapat memberikan masukan kepadapemerintah di sektor keamanan dan intelijen sebagai konsultan,peneliti, pelatih (trainer), dan sebagainya. Tenaga ahli sipil jugadapat dimanfaatkan di dalam badan pengawasan sektor keamanansebagai pemeriksa (reviewer) atau sekadar konsultan, sesuaidengan bidang-bidang yang diperlukan.

Page 21: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

21

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Referensi:

Ball, Nicole (1981). The Military in the Development Process: aGuide to Issues. Claremont, California: Regina Books.

Ball, Nicole (2000). “Good Practices in Security Sector Reform”.Dalam Herbert Wulf (ed.). Security Sector Reform. Bonn: BonnInternational Centre for Conversion (BICC).

Born, Hans (2002). Learning from Best Practices of ParliementaryOversight of the Security Sector. Working Paper Series No.20.Jenewa: Geneva Centre for Democratic Control of Armed Forces(DCAF), Mei 2002.

Brzoska, Michael (2000). “The concept of Security SectorReform”. Dalam Herbert Wulf (ed.). Security Sector Reform. Bonn:Bonn International Centre for Conversion (BICC).

Finer, Samuel E. (1962). The man on Horseback: the Role ofthe Military in Politics. London: Routledge.

Hannah, Greg, et. al. (2005). Intelligence and Security Legislationfor Security Sector Reform. Santa Monica, California: RANDCorporation.

Huntington, Samuel P. (1985). “Reforming civil-Miltary Relations”.Journal of Democracy. Vol.6, No.4, hal.9-17.

Johnston, Les (2006). “Transnational Security Governance”. DalamJennifer Wood dan Benoit Dupont (eds.). Democracy: Societyand the Governance of Security. Cambridge: Cambridge UniversityPress.

Natahan, Laurie (2000). “Reform in New Democracies”. DalamHerbert Wulf (ed.). Security Sector Reform. Bonn: Bonn

Page 22: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

22

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

International Centre for Conversion (BICC).

Perlmutter, Amos (1975). The Military and Politics in ModernTimes. New Haven: Yale University Press.

World Bank (1994). Governance: the World Bank’s Experience.Development in Practice. Washington, D.C.: The World Bank.

Page 23: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

23

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Catatan Kaki:

Michael Brzoska (2000). “The concept of Security SectorReform”. Dalam Herbert Wulf (ed.). Security Sector Reform.Bonn: Bonn International Centre for Conversion (BICC), hal.6.Nicole Ball (1981). The Military in the Development Process:a Guide to Issues. Claremont, California: Regina Books.Lihat Samuel E. Finer (1962). The man on Horseback: theRole of the Military in Politics. London: Routledge, AmosPerlmutter (1975). The Military and Politics in Modern Times.New Haven: Yale University Press, dan Samuel P. Huntington(1985). “Reforming civil-Miltary Relations”. Journal ofDemocracy. Vol.6, No.4, hal.9-17.World Bank (1994). Governance: the World Bank’sExperience. Development in Practice. Washington, D.C.: TheWorld Bank.Greg Hannah, et. al. (2005). Intelligence and SecurityLegislation for Security Sector Reform. Santa Monica,California: RAND Corporation, hal.10.Ibid., hal.11.Hans Born (2002). Learning from Best Practices ofParliementary Oversight of the Security Sector. WorkingPaper Series No.20. Jenewa: Geneva Centre for DemocraticControl of Armed Forces, Mei 2002, hal.13.Greg Hannah, et. al. (2005). op. cit., hal.13.Nicole Ball (2000). “Good Practices in Security SectorReform”. Dalam Herbert Wulf (ed.). Security Sector Reform.Bonn: Bonn International Centre for Conversion (BICC), hal.14.Laurie Natahan (2000). “Reform in New Democracies”. DalamHerbert Wulf (ed.). Security Sector Reform. Bonn: BonnInternational Centre for Conversion (BICC), hal.23-24.Nicole Ball (2000), op cit., hal.15.

1.

2.

3.

4.

5.

6.7.

8.9.

10.

11.

Page 24: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

24

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 25: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

25

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

BAGIAN I

PENDAHULUAN

Page 26: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

26

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 27: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

27

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Bab 1

Mendefinisikan Pengawasan Demokratis

terhadap Badan Keamanan dan Intelijen

Saat ini adalah waktu yang paling tepat untuk memahami lebihjauh tentang hal pengawasan badan keamanan dan intelijen.Sebagai akibat dari peristiwa 9 September, perang Irak keduadan peristiwa 11 Maret (serangan teror di Madrid tanggal 11 Maret2004), banyak lembaga yang bertanggung jawab atas pengawasanintelijen di parlemen dan eksekutif yang saat ini terlibat dalampenyelidikan mengenai badan-badan tersebut dan tentang carapara pemimpin politik menangani intelijen. Mereka yang terlibatdalam mekanisme pengawasan, yang di dalamnya tidak hanyamelibatkan para anggota parlemen dan menteri yang berwenang,tetapi juga lembaga peradilan dan (secara lebih longgar) mediadan organisasi kemasyarakatan, menghadapi tugas yang sulit.Dalam upaya menyeimbangkan komitmen antara isu keamanandan demokrasi, lembaga-lembaga tersebut harus menilai apakahrencana-rencana yang berasal dari badan intelijen dapatdibenarkan dalam rangka untuk membuat agar badan keamananmaupun intelijen dapat berfungsi lebih efektif, dan juga untukmembuat badan-badan tersebut lebih memiliki tanggung jawabdan bertindak di dalam koridor hukum yang ada.

Konsensus Internasional

Dewasa ini, ada semacam perkembangan baru dalam konsensusinternasional mengenai isu pengawasan badan intelijen yangdemokratis. Organisasi internasional seperti Organisasi untukKerjasama dan Pembangunan Ekonomi (Organisation for Eco-nomic Co-operation and Development (OECD)),1 PersatuanBangsa-bangsa (PBB),2 Organisasi untuk Keamanan dan

Page 28: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

28

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kerjasama Eropa (Organisation for Security and Cooperation inEurope (OSCE)),3 Majelis Parlemen Dewan Eropa (Parliamen-tary Assembly of the Council of Europe (PACE))4 dan PersatuanAntar Parlemen (Inter-Parliamentary Union)5 seluruhnya secaraeksplisit menyadari bahwa badan intelijen seharusnya tundukkepada akuntabilitas demokratis. Kotak No.1 memberikangambaran umum mengenai norma dan standar untuk pengawasanbadan intelijen dan keamanan sebagaimana diterapkan olehorganisasi internasional regional maupun global.6

Pengawasan yang Demokratis: Beragam Institusi danPemain

Pertanggungjawaban badan intelijen yang demokratis menuntutkendali eksekutif, pengawasan parlemen maupun kontrol darimasyarakat sipil. Secara keseluruhan, tujuannya adalah untukmelindungi badan-badan keamanan dan intelijen dari pe-nyelewengan politik tanpa harus mengisolasi mereka dari badaneksekutif.7 Badan-badan keamanan dan intelijen harus responsifterhadap kebutuhan-kebutuhan rakyat melalui wakil-wakil yangterpilih, yakni kalangan sipil yang duduk di dalam parlemenmaupun kabinet dan memegang kendali utama atas badan-badankeamanan dan intelijen. Singkatnya, pengawasan badan-badankeamanan secara demokratis melibatkan banyak lembaga danpemain (lihat Kotak No. 2).8

UNDP Kendali sipil secara demokratisatas militer, polisi dan kekuatankeamanan lainnya (laporanmenyebutkan satu-persatu prin-

HumanDevelopmentReport (2002)

Kotak No.1:Norma dan Standar bagi Pengawasan Demokratis terhadapBadan Intelijen dan Keamanan sebagaimana diterapkanoleh organisasi internasional (tertentu)

Organisasi Norma/Standar Sumber

Page 29: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

29

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

OSCE

Dewan Eropa(MajelisParlemen)

EU (ParlemenEropa)

PertemuanTingkat TinggiAmerika

sip-prinsip pelaksanaan peme-rintahan yang demokratis padasektor keamanan)

‘Kendali politik secara demo-kratis atas militer, paramiliter dankekuatan keamanan internalserta kekuatan keamanan daribadan-badan intelijen dan polisi’(diatur secara rinci denganseperangkat ketentuan)

‘Badan keamanan internal harusmeng-hargai Konvensi Eropamengenai HAM… Setiap inter-vensi yang dilakukan melaluioperasional dari badan ke-amanan internal terhadapKonvensi Eropa mengenai HAMharus memiliki kewenanganhukum’.‘Badan Legislatif harusmeloloskan hukum-hukum yangjelas dan dapat diterima yangmembuat badan keamananinternal bekerja berdasarkanhukum’.

Merinci ‘Kriteria Kopenhagen’untuk dapat diterima dalamkeanggotaan, yang mencakup:‘pertanggungjawaban hukumdari polisi, militer dan badanintelijen […].’

‘Kepatuhan hukum angkatanbersenjata dan kekuatan ke-amanan kepada kewenangannegara yang sah merupakan halyang mendasar bagi demokrasi’

AturanPelaksanaanAspekKeamananPolitik danMiliter (1994)

Rekomendasi1402 (1999)

Agenda 2000, §9

Rencana AksiQuebec (2001)

Page 30: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

30

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Pengawasan secara demo-kratis atas struktur organisasiintelijen seharusnya dimulaidengan kerangka kerja hukumyang jelas dan eksplisit, me-netapkan aturan hukum negaramengenai organisasi intelijen(yang disetujui oleh parlemen).Aturan hukum lebih lanjut se-harusnya merinci batasan-batasan atas kekuasaan badan-badan tersebut, metode operasi-nya, dan cara-cara yang akandigunakan untuk meminta per-tanggungjawaban organisasitersebut’

‘Menuntut parlemen-parlemennegara untuk: (1) Mendukungrencana-rencana dalam me-reformasi sistem intelijen, tetapitetap mempertahanan hak pre-rogatif parlemen dengan pan-dangan atas pengawasan yangdemokratis, efektif dan efisienatas kegiatan pengumpulaninformasi intelijen dan peng-gunaan informasi tersebut.’

Sistem keamanan [termasukbadan keamanan dan intelijen]seharusnya dikelola sesuaidengan prinsip-prinsip akunta-bilitas dan transparansi yangsama dengan yang diterapkandalam wilayah publik, khusus-nya melalui pengawasan sipilyang lebih besar terhadapproses keamanan.

PengawasanParlemenmengenaiKeamanan:Prinsip-prinsip,Mekanismedan Praktik-praktik-nya,Buku Acuanbagi AnggotaParlemen no.5.Jenewa: IPU/DCAF, 2003,hal. 64.

Resolusi 113(disetujui secaraaklamasi dantanpa aman-demen olehMajelis padatanggal 4De-sember 2002[pertemuan ke-9].)

Seri Aturan danRujukan DAC‘Reformasi danPelaksanaanPemerintahanberkenaandengan SistemKeamanan:kebijakan danpraktik yangbenar’, 2004

PersatuanAntarParlemen

Majelis UniEropa Barat(WEU)

OECD

Page 31: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

31

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Setiap aktor atau lembaga pengawas memiliki fungsi yangberbeda. Lembaga eksekutif mengendalikan mereka denganmemberikan arahan kepada badan-badan tersebut, termasukpenugasan, pembuatan prioritas dan menyediakan sumber daya.Sebagai tambahan, parlemen memfokuskan diri padapengawasan, yang lebih dibatasi pada isu-isu umum danmemberikan kewenangan atas anggaran. Parlemen bertindaklebih reaktif saat membentuk komite penyelidikan untukmenyelidiki skandal-skandal. Lembaga peradilan bertugasmemonitor penggunaan kekuasaan khusus (selain membuatkeputusan atas perbuatan yang melanggar hukum). Masyarakatsipil, lembaga pemikir (think-tank) dan warga negara bisamembatasi fungsi badan-badan tersebut dengan memberikanpandangan alternatif (lembaga pemikir), mengungkapkan skandaldan krisis (media), atau dengan memberikan keluhan mengenaiperbuatan yang melanggar hukum (warga negara).

Kotak No. 2:Institusi dan Aktor yang Bertugas Mengawasi

Kendali internal yang dijalankan badan intelijen sendiri denganmelegalisasi fungsi mereka secara hukum (ditetapkan olehparlemen), perintah internal dan menjalankan perilaku kerjayang profesional;Eksekutif, yang menjalankan kendali langsung, menetapkananggaran, dan acuan umum dan prioritas untuk kegiatan-kegiatan badan keamanan dan intelijen;Legislatif, yang menjalankan pengawasan parlemen denganmeloloskan hukum yang mendefinisikan dan mengaturbadan-badan keamanan dan intelijen maupun kekuasaanbaan-badan tersebut dan dengan melaksanakan ketetapananggaran yang bagi badan-badan tersebut;Lembaga peradilan, yang memonitor kekuasaan khususbadan-badan intelijen dan keamanan dan memberikankeputusan hukum atas perbuatan-perbuatan yang melanggarhukum oleh karyawan-karyawannya;

n

n

n

n

Page 32: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

32

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kelompok-kelompok masyarakat sipil, media, lembaga pe-mikir dan lembaga riset yang memonitor pembentukan danberoperasinya badan intelijen dan keamanan, khususnyaberdasarkan sumber-sumber publik. warga negara individubisa membatasi penggunaan kekuasaan khusus badankeamanan dan intelijen melalui paradilan, pejabat indepen-dent yang berwenang atau komisioner. inspektur jenderal,maupun lembaga peradilan negara atau internasional;Di tingkat internasional, tidak ada pengawas badan keamanandan intelijen yang berdiri, meskipun Lembaga Peradilan HakAsasi Manusia Eropa (ECHR), beroperasi dibawah KonvensiEropa mengenai Hak Asasi manusia, dapat menerima petisidari individu-individu mengenai tindakan badan pemerintahhampir di seluruh negara Eropa.

n

n

Sebagai tambahan, karena pengawasan atas badan intelijensecara demokratis memasukkan perilaku berbagai aktor yangterlibat, maka hal ini juga menyangkut budaya politik. Prinsip-prinsip akuntabilitas demokratis seperti transparansi, akun-tabilitas, partisipasi dan daya tanggap (kepada masyarakat)menyiratkan adanya budaya dan perilaku tertentu yang jauhmengatasi undang-undang dan aturan hukum lainnya. Meskipunbegitu, hukum seharusnya meletakkan kerangka kerja yang mem-bangun budaya keterbukaan dan penghargaan terhadap hak asasimanusia.

Page 33: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

33

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Badan keamanan dan intelijen memberikan pelayanan kepadamasyarakat demokratis dalam melindungi keamanan negara danmenjamin ketertiban di dalam negara demokratis. Karena badan-badan tersebut bekerja secara rahasia dan sifat tugas merekamenuntut untuk memenuhi kewajiban mereka secara rahasia,mereka seringkali berkonflik dengan prinsip-prinsip masyarakatterbuka. Oleh karena paradoks inilah (mempertahankan masya-rakat terbuka dengan cara-cara yang rahasia), maka badan-badankeamanan dan intelijen harus menjadi obyek pertanggungjawabandemokratis dan dibawah kendali sipil. Kendali publik atas badan-badan ini merupakan hal yang penting karena adanya paling tidaklima alasan.

Pertama, berseberangan dengan konsep keterbukaan dantransparansi yang menjadi jantung pengawasan demokratis,badan-badan keamanan dan keamanan seringkali beroperasisecara rahasia. Karena kerahasiaan bisa menutupi operasimereka dari pengamatan publik, maka menjadi penting bagiparlemen dan khususnya eksekutif untuk memperhatikan secaraseksama operasi badan-badan tersebut. Kedua, badan ke-amanan dan intelijen memiliki kemampuan khusus, sepertikemampuan untuk memasuki wilayah hak milik pribadi ataukomunikasi, yang jelas-jelas dapat membatasi pelaksanaanprinsip hak asasi manusia sehingga membutuhkan pengawasanoleh lembaga pengawasan. Seperti yang dikemukakan olehMajelis Parlemen Dewan Eropa (CoE):

Adanya kekhawatiran yang serius bahwa badan-badankeamanan internal dari negara-negara anggota CoE

Bab 2

Kebutuhan akan Pengawasan

Badan Keamanan dan Intelijen

Page 34: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

34

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

seringkali menempatkan kepentingan yang merekapandang sebagai masalah keamanan bangsa dan negaradi atas penghargaan atas hak-hak individu. Karenabadan-badan keamanan internal tersebut seringkali di-anggap tidak memuaskan dalam pengendaliannya,terdapat resiko yang tinggi akan penyelewengan ke-kuasaan dan pelanggaran hak asasi manusia, kecualibila terdapat perlindungan legislatif dan konstitusional.9

Secara khusus, permasalahan muncul dalam kasus di manabadan keamanan internal memiliki kekuasaan tertentu sepertimetode pencegahan dan penegakan hukum, ditambah dengankurangnya pengendalian dari eksekutif, legislatif dan kehakiman,maupun saat suatu negara memiliki begitu banyak jumlah badanintelijen yang berbeda.10

Ketiga, pada masa pasca Perang Dingin, khususnya setelahperistiwa 11 September 2001, komunitas intelijen dari hampirseluruh negara berada dalam proses penyesuaian kembali ter-hadap ancaman keamanan baru. Hal yang dianggap ancamanterbesar terhadap berfungsinya masyarakat demokratis tidak lagiinvasi militer dari luar negeri, tetapi lebih kepada kejahatan yangterorganisir, terorisme, dampak dari konflik regional atau negarayang gagal (failed state), dan penyelundupan orang dan barangsecara illegal. Proses penyesuaian ini seharusnya dibawahpengawasan otoritas sipil yang dapat menjamin bahwa res-trukturisasi badan-badan tersebut terkait dengan kebutuhanrakyat. Lebih jauh lagi, karena badan intelijen merupakan badanbirokratis pemerintah yang besar dan memiliki daya tolak ter-hadap perubahan dan tingkat kemapanan birokratis tertentu,lembaga lain diluarnya seperti eksekutif dan parlemen harusmemastikan perubahan yang diinginkan diterapkan dengan carayang efisien.

Keempat, badan intelijen dan keamanan ditugaskan untuk me-ngumpulkan dan menganalisa informasi mengenai kemungkinan

Page 35: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

35

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

adanya ancaman dan untuk membuat penilaian atas adanyaancaman. Karena penilaian terhadap ancaman ini merupakantitik awal bagi penyimpangan yang dapat terjadi pada pasukankeamanan negara (militer, polisi, penjaga perbatasan), makamerupakan hal penting jika penilaian ancaman dibuat di bawahacuan demokratis. Hal ini relevan karena penilaian tersebut ber-implikasi pembuatan prioritas ancaman yang biasanya memilikidampak politis yang besar.

Alasan kelima berlaku pada negara-negara yang berada dibawahrezim otoriter dan dalam proses transisi menuju demokrasi. Dimasa lalu, tugas utama badan keamanan dan intelijen internal dinegara-negara tersebut adalah untuk melindungi para pemimpinotoriter dari rakyat mereka. Badan-badan intelijen dan keamananterutama berperan dalam memenuhi fungsi-fungsi represif. Padamasyarakat tersebut dapat kita bayangkan adanya tugas besaruntuk mereformasi badan keamanan menjadi badan yang demo-kratis dan modern. Untuk mereformasi badan-badan tersebutdengan mengubah mereka dari alat represif menjadi alat ke-bijakan keamanan yang modern menuntut pengawasan yangketat oleh eksekutif dan parlemen.

Kebutuhan akan Perundang-undangan

Penegakan hukum merupakan unsur demokrasi yang mendasardan sangat penting. Badan intelijen dan keamanan dapat disebutabsah (legitimate) hanya jika dibangun oleh hukum dan mem-peroleh kekuasaan dari pemerintahan yang sah. Tanpa kerangkahukum seperti itu, tidak ada dasar untuk membedakan antaratindakan-tindakan yang diambil atas nama negara dan tindakan-tindakan yang mengatasnamakan pelanggar hukum, termasukkaum teroris. ‘Keamanan negara’ seharusnya tidak menjadi dalihuntuk mengabaikan komitmen terhadap penegakan hukum yangmemberikan ciri negara demokratis, meskipun dalam situasi yangekstrim. Sebaliknya, kekuasaan badan keamanan yang berbeda

Page 36: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

36

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

ini harus didasarkan pada kerangka hukum dan dalam suatusistem pengendalian hukum.

Undang-undang merupakan perwujudan kehendak demokratisyang sah. Di banyak negara, meloloskan undang-undang (danpengawasan ketat terhadap tindakan pemerintah) merupakanfungsi kunci parlemen. Karena itu merupakan hal yang tepatbahwa dalam suatu demokrasi dimana prinsip penegakan hukumberlaku, badan intelijen dan keamanan memperoleh eksistensidan kekuasaan mereka dari undang-undang, dan bukan darikekuatan yang besar yang didapat melalui hak prerogatif. Hal inimeningkatkan legitimasi badan-badan tersebut dan memudahkanpara wakil rakyat untuk menetapkan prinsip-prinsip yangseharusnya mengatur wilayah kegiatan negara yang penting inidan sekaligus memberikan batasan dalam pelaksanaan kerjabadan-badan tersebut. Lebih lanjut, untuk mendapat manfaat daripengecualian hukum demi keamanan nasional terhadap standar-standar hak asasi manusia, adalah penting jika sektor keamananmemperoleh wewenangnya dari undang-undang.

Persetujuan parlemen untuk pembentukan, pemberian mandat,dan kekuasaan badan-badan keamanan merupakan kondisi yangpenting tapi tidak mencukupi untuk menegakkan aturan hukum.Dasar hukum dapat meningkatkan legitimasi keberadaan badan-badan ini dan kekuasaan (yang seringkali besar) yang merekamiliki. Seperti di bidang lainnya, satu tugas utama legislatif adalahuntuk mendelegasikan wewenang kepada manajemen dan jugauntuk membentuk dan memberikan pembatasan penggunaankekuasaan dalam bentuk undang-undang.

Pembatasan Menurut Undang-undang dan Hak AsasiManusia

Perundang-undangan juga diperlukan pada saat perundang-undangan tersebut dimaksudkan untuk menekankan atau mem-batasi hak-hak konstitusional individu menurut kepentingan

Page 37: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

37

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 3:Hak Asasi Manusia yang Tidak Boleh Dilanggar

Menurut Pasal 4 ayat 2 ICCPR, tidak ada pengecualian diluarketentuan hukum yang diizinkan untuk hak-hak berikut ini:

Untuk hidup (Pasal 6);Tidak mendapatkan penyiksaan atau perlakuan atauhukuman yang keji, tidak manusiawi atau merendahkanmartabat (Pasal 7);Tidak diperbudak (Pasal 8);Tidak dipenjarakan karena kegagalan menjalankan ke-wajiban yang disetujui dalam kontrak (Pasal 11);Tidak dikenakan tindakan hukum yang berlaku surut (Pasal 15);Untuk diperlakukan sebagai manusia dihadapan hukum(Pasal 16);Untuk bebas mengungkapkan pikiran, hati nurani dan ber-agama (Pasal 18).Sumber: Perjanjian Internasional mengenai Hak-hak Sipildan Politik (berlaku tahun 1976).

keamanan negara. Hal ini dapat terjadi dalam dua cara yangberbeda. Cara yang pertama adalah melalui pembatasan hakasasi manusia yang biasa dilakukan dengan mengatasnamakankepentingan masyarakat.11 Pembatasan kebebasan berekspresipara pejabat intelijen untuk menjaga rahasia mengenai pekerjaanmereka merupakan contoh yang amat jelas. Cara kedua, dalamsituasi darurat dimana keamanan negara menerima dampak yangserius, penangguhan sementara beberapa hak dengan cara diluarketentuan hukum dapat dimungkinkan. Akan tetapi, seperti terlihatdalam Kotak No. 3, ada beberapa hak asasi manusia yang tidakboleh dilanggar dengan cara apapun.

n

n

n

n

n

n

n

Mengenai kasus hak-hak yang bisa dibatasi di tingkat inter-nasional, Konvensi Eropa mengenai Hak Asasi Manusia, sebagaicontoh, memungkinkan pembatasan untuk hak-hak atas per-adilan publik, penghargaan terhadap kehidupan pribadi, ke-

Page 38: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

38

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

bebasan beragama, kebebasan berekspresi dan berorganisasiyang ‘sesuai dengan hukum’ (lihat Kotak No. 5, Uji KualitasUndang-undang), dan ketika dianggap ‘penting bagi masyarakatdemokratis’ demi kepentingan keamanan negara.12 Sebagaitambahan, jika badan-badan keamanan dan intelijen memilikikekuasaan hukum untuk mengintervensi hak milik pribadi dankomunikasi, warga negara harus memiliki prosedur hukum untukmengajukan keluhan jika ada perilaku melanggar hukum. Hal inimerupakan satu cara dimana negara penandatangan ECHR dapatmemenuhi kewajiban mereka untuk memberikan suatu tindakankoreksi yang efektif mengenai pelanggaran yang diperdebatkandibawah Pasal 13 Konvensi tersebut (lihat juga Bab 21).

Berangkat dari pentingnya undang-undang untuk membatasi hakasasi manusia dan politik, ada dua kesimpulan yang dapatdiambil. Pertama, badan intelijen harus dibentuk dengan undang-undang dan kedua, kekuasaan khusus yang dijalankan olehbadan intelijen harus berpijak pada hukum.

Badan Keamanan Harus dibentuk dengan Undang-undang

Dewasa ini, banyak negara telah mengambil langkah untuk meng-kodifikasikan hukum mengenai kekuatan keamanan mereka.Beberapa contoh terkini adalah peraturan perundang-undangandi Bosnia dan Herzegovina, Slovenia, Lithuania, Estonia dan AfrikaSelatan.13 Namun demkina ada perbedaan yang patutdipertimbangkan. Tidaklah mengejutkan, kekhawatiran mengenaibadan-badan yang beroperasi di wilayah domestik memunculkanrasa takut akan penyalahgunaan atau skandal bahkan di negarayang telah lama menerapkan demokrasi. Di negara-negaratransisi seringkali kiprah badan keamanan dinodai oleh masalalu yang represif.

Dengan demikian, banyak negara saat telah mengundang-undangkan badan-badan ini, dan hal ini kebanyakan terjadi padadua dekade terakhir. Hanya ada lebih sedikit alasan untuk me-

Page 39: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

39

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

nempatkan badan spionase suatu negara diatas dasar hukum –Inggris merupakan pengecualian dalam melakukan hal tersebutdalam kasus Badan Intelijen Rahasia (MI6) dalam Undang-undang Badan Intelijen tahun 1994.14 Sekali lagi, hanya ada sedikitnegara yang telah mengundang-undangkan intelijen militer15 ataukoordinasi intelijen.16

Kotak No. 4:Pentingnya Mengundang-undangkan badan Intelijenkarena ECHR (Inggris)

Dalam kasus Harman and Hewitt versus UK17 dibawah ECHR,kurangnya dasar hukum bagi Badan Keamanan Inggris (MI5)menjadi fatal bagi klaim bahwa tindakan badan tersebut ’sesuaidengan hukum’ sebagai tujuan untuk mengatasi keluhanpengintaian dan penyimpanan arsip yang berlawanan denganPasal 8 Konvensi mengenai hak atas privasi. Anggaran dasaradministrasi badan intelijen – Instruksi Maxwell-Fyfe tahun1952– memberikan kewenangan yang kurang mencukupi untukpengintaian dan pengambilan arsip karena tidak memiliki ke-kuatan hukum dan isinya secara hukum tidak mengikat. Selainitu, anggaran dasar tersebut menggunakan gaya bahasa yanggagal mengindikasikan ’tingkat kepastian yang dianggap perlu,jangkauan dan cara pelaksanaan tindakan rahasia oleh pihakyang berwenang dalam menjalankan kegiatan pengintaianrahasia’18. Karenanya dengan menilai hasil kasus tersebut,Inggris mengeluarkan undang-undang bagi MI5 (Undang-undang Badan Keamanan tahun 1989), dan berikutnya me-ngambil langkah yang sama untuk Badan Intelijen Rahasiadan GCHQ juga (lihat Undang-undang Badan Intelijen tahun 1994).

Kekuasaan Tertentu yang Dijalankan oleh Badan Keamanandan Intelijen Seharusnya Berpijak pada Hukum

Legalitas menuntut kekuatan keamanan hanya bertindak dalamkekuasaannya berdasarkan hukum yang berlaku di dalam

Page 40: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

40

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

negaranya. Akibatnya, hanya tindakan yang berlandaskan hukumdapat dibenarkan dengan cara membatasi hak asasi manusiadibawah Konvensi Eropa. Sebagai contoh, saat Badan IntelijenNasional Yunani diketahui telah menjalankan pengintaian terhadapSaksi Jehovah diluar mandat, Badan tersebut dikenakan pe-langgaran Pasal 8, yang memberikan jaminan penghargaan ataskehidupan pribadi seseorang.19

Bagaimanapun, aturan hukum menuntut lebih dari sekedar kulitlegalitas yang sederhana. Sidang Hak Asasi Manusia Eropa se-bagai tambahan merujuk kepada Uji ’Kualitas Undang-undang’ (lihatkotak No.5), menuntut pemerintahan yang sah untuk memerintahtanpa kerahasiaan, dapat diprediksi dan mudah diakses. Sebagaicontoh, saat Hukum Kerajaan di Belanda menyusun fungsi-fungsiintelijen militer tetapi tidak menyebutkan rujukan apapun mengenaikekuasaan untuk pengintaian terhadap orang sipil, hal ini dinyata-kan tidak mencukupi.20 Serupa dengan itu, dalam kasus Rotaruversus Romania,21 Pengadilan Strasbourg memutuskan bahwaundang-undang tentang arsip keamanan tidak cukup jelas dalamhal dasar-dasar dan prosedur-prosedurnya karena tidak meletakkanprosedur-prosedur yang berkenaan dengan usia arsip dan peng-gunaannya, atau menetapkan mekanisme apapun untuk me-ngawasi prosedur tersebut.

Uji ‘kualitas undang-undang’ ECHR meletakkan tanggung jawabtertentu pada badan legislatif. Salah satu cara untuk menang-gapinya adalah memasukkan pernyataan-pernyataan umumbahwa kekuasaan badan-badan keamanan hanya dapat digunakanjika dianggap ‘perlu’, bahwa alternatif yang tidak membatasi hakasasi lebih disukai, dan bahwa prinsip-prinsip keseimbangan se-harusnya diperhatikan ke dalam undang-undang.22 Mungkin yangdiharapkan adalah alternatifnya, yang diikuti oleh undang-undangbaru di Belanda, yang memberikan aturan rinci dalam menjalankansetiap teknik investigasi yang mungkin digunakan oleh badan inteli-jen (lihat Bab Enam).23

Page 41: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

41

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 5:Uji Kualitas Undang-undang

Konvensi Hak Asasi Manusia Eropa mengatur bahwa didalammasyarakat demokratis hak pribadi (Psl 8), kebebasan berpikir,hati nurani dan beragama (Psl 9) maupun kebebasan ke-bebasan (Psl 10) dan kebebasan berserikat dan berkumpul(Psl 11) dapat dibatasi, diantara hak-hak lain, atas namakepentingan keamanan negara dan ketertiban masyarakat.Tetapi, Konvensi juga mengatur bahwa pembatasan ini harusdibuat ‘sesuai hukum’. Jurisprudensi Pengadilan Hak AsasiManusia Eropa telah mengatakan, diantara kasus-kasus lain-nya, bahwa badan intelijen dan keamanan hanya dapat meng-gunakan kekuasaan khusus mereka jika diatur oleh hukum.Dalam hal ini, menurut Pengadilan Eropa:

Undang-undang meliputi aturan hukum umum dan undang-unadang legislatif dan undang-undang sekunder. Dalamhal ini, Pengadilan menyatakan bahwa untuk ditetapkansebagai ’hukum’ suatu norma harus bisa diakses dan di-rumuskan dengan ketepatan yang cukup untuk me-mudahkan warga negara mengatur perilakunya (SundayTimes versus UK, 26 April 1979, 2 EHRR 245, ayat 47);Undang-undang yang ‘memungkinkan penggunaan ke-rahasiaan tak terbatas dalam kasus-kasus tertentu tidakakan memiliki ciri mendasar dimana sesuatu dapat dilihatatau diduga sebelumnya (foreseeability) dan karenanyatidak dapat menjadi hukum yang berlaku untuk keperluansaat ini juga. Jangkauan kerahasiaan harus diindikasikandengan kepastian yang dapat diterima.’ (Silver and Othersversus UK, 25 Mar. 1983, 5 EHRR 347, ayat 85);Pemeriksaan dan jaminan lainnya untuk mencegah pe-nyalahgunaan kekuasaan harus ditetapkan demi adanyakonsistensi dengan hak asasi manusia. Tindakan pen-cegahan harus ada terhadap penyalahgunaan tindakanrahasia yang ditetapkan oleh hukum (Silver and Othersversus UK, ayat 88-89);

n

n

n

Page 42: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

42

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Sejauh tindakan pencegahan ini tidak tertulis dalamundang-undang itu sendiri, undang-undang harus palingtidak menetapkan kondisi dan prosedur apa untuktindakan intervensi (Klass versus FRG, No. 5029/71,Laporan 9 Maret 1977 ayat 63. Kruslin versus France,24 April 1990. A/176-A, ayat 35, Huvig versus France, 24April 1990, A/176-B, ayat 34).Sumber: situs PengadilanHak Asasi Manusia Eropa http://www.echr.coe.int/ IanCameron, National Security and the European Conventionon Human Rights,2000, Kluwer Law International.

n

Page 43: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

43

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Dalam rangka membantu menjelaskan hakikat pengawasan danuntuk menyebarkan praktik yang baik (good practice), PusatKendali Demokratis atas Angkatan Bersenjata Jenewa (DCAF),Pusat Hak Asasi Manusia Universitas Durham (Inggris) dan PanitiaPengawasan Intelijen Parlemen Norwegia memutuskan untukbersinergi dalam membuat standar hukum untuk pertanggung-jawaban keamanan dan intelijen secara demokratis dan dalammenjabarkan praktik hukum dan prosedur pengawasan yangterbaik. Tulisan ini mengetengahkan standar hukum berdasarkananalisa kerangka hukum untuk pengawasan dalam demokrasiliberal di Amerika, Eropa, Afrika dan Asia. Tujuannya adalah untukmenyaring praktik dan prosedur terbaik dari undang-undang pe-ngawasan intelijen dari berbagai negara demokratis dan agarmemberikan suatu alat rujukan yang berguna bagi anggota par-lemen dan staf mereka, untuk pejabat (pemerintah) dari lembagapengawas lainnya, badan intelijen itu sendiri, maupun masyarakatsipil (media, lembaga riset, dll.). Termasuk di sini aspek-aspekutama pengawasan demokratis terhadap badan intelijen dan ke-amanan, seperti halnya lembaga eksekutif, legislatif kehakimanmaupun organisasi pengawasan independen seperti ombudsmanatau inspektur jenderal.

Penyelenggaraan Pemerintahan yang Baik

Standar hukum dan praktik terbaik dipilih berdasarkan per-timbangan apakah standar dan praktik tersebut dapat membangunatau meningkatkan penyelenggaraan pemerintahan dalam bidangkeamanan yang baik. Sebagai aspek penting pengawasan

Bab 3

Mencari Standar Hukum danPraktik Pengawasan yang Terbaik:

Tujuan, Lingkup dan Metodologi

Page 44: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

44

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

demokratis atas bidang keamanan, pengelolaan pemerintah yangbaik (good governance) merupakan hal krusial bagi berjalannyapemerintahan. Seperti pernyataan Bank Dunia:

Pengelolaan pemerintahaan yang baik menjadi contoh yangsempurna dengan ditandai adanya pembuatan kebijakanyang dapat diprediksi, terbuka dan tercerahkan, suatu biro-krasi dipenuhi dengan etos profesional yang bertindak atasnama kebaikan publik, aturan hukum, proses transparandan masyarakat sipil yang kuat yang berpartisipasi dalamurusan publik.24

Prinsip-prinsip berikut merupakan inti pengelolaan pemerintahanyang baik:

Ketidakberpihakan;Partisipasi;Kemajemukan;Kemitraan;Subsidiarity (pemerintah pusat hanya menangani urusan yangtak dapat ditangani di tingkat daerah);Transparansi;Akuntabilitas;Supremasi hukum;Hak asasi manusia;Efektifitas;Efisiensi;Responsif;Keberlanjutan;25

Sementara pengelolaan pemerintahan yang baik (good gover-nance) mencerminkan aturan, lembaga dan praktik pemerintahyang efektif dan demokrasi, termasuk penghargaan atas hakasasi manusia, pengelolaan pemerintahan yang buruk (badgovernance) ditandai dengan ‘pembuatan kebijakan yang arbitrer,birokrasi yang tidak bertanggung jawab, sistem hukum yang tidakdapat ditegakkan atau tidak adil, penyalahgunaan kekuasaan

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

Page 45: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

45

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

eksekutif, masyarakat sipil yang tidak terlibat dalam kehidupanpublik, dan korupsi yang tersebar luas’.26 Suatu pemerintah yangmematuhi prinsip-prinsip pengelolaan pemerintahan yang baikmerupakan hal yang sangat penting untuk menetapkan batasanhukum dan politis yang dapat diterima dalam memfungsikanbadan keamanan dan intelijen.

Lingkup

Lingkup pelaksanaannya, bagaimanapun juga dibatasi oleh duahal. Pertama, standar hukum yang diusulkan hanya menanganibidang intelijen, bukan penegakan hukum. Kedua, karena isuyang lebih rinci biasanya diatur oleh perintah dan keputusaneksekutif, hanya isu-isu pengawasan demokratis yang lebihumum yang dibahas.

Mengumpulkan dan menilai standar hukum untuk pengawasan,yang dapat berguna jika pengawas menerapkan undang-undangyang baru atau mengubah undang-undang pengawasan yangada, bukanlah solusi dari seluruh masalah pengawasan. Alasanutamanya adalah keterbatasan kemampuan undang-undang.Budaya politik dan administrasi, media dan opini publik utamanyamerupakan pelindung nilai-nilai demokratis. Sejarah modernterkontaminasi oleh negara yang mengabaikan hak asasi manusiatetapi mengadopsi dokumen konstitusi dan perjanjian yangterdengar tinggi. Meskipun begitu, kerangka hukum dapat mem-bantu dalam memperkuat nilai-nilai ini dan memberikan nilaitersebut status simbolis yang akan mendorong pemain yangmemiliki kekuasaan untuk menghargai nilai-nilai ini. Hal inikhususnya terjadi dimana lembaga baru terbentuk – kerangkahukum dapat menjadi alat menanamkan ketertiban demokratisdan mengkongkretkan perubahan.

Pencarian prinsip-prinsip universal bisa terlihat tanpa hasil meng-ingat adanya tradisi budaya dan politik yang berbeda-beda. Meski-pun ada perbedaan yang cukup mencolok antara demokrasi Barat

Page 46: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

46

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

yang mapan dengan negara yang baru menerapkan demokrasi,juga ada keragaman model konstitusi, ’eksekutif kepresidenan’ala AS, ’eksekutif ganda’ ala Perancis, atau eksekutif Parlemenala Westminster (Inggris). Beberapa negara memberikan ke-kuasaan penilaian konstitusional kepada sidang pengadilanberdasarkan pola Mahkamah Agung AS, sementara negara lain(seperti misalnya Inggris) pengadilan dapat merujuk keputusannyake Parlemen. Meskipun dalam satu jenis sistem, beragam variasimungkin ada – pola pengawasan intelijen dan keamanan yangcukup berbeda ada di Inggris, Australia, Kanada dan SelandiaBaru sebagai contoh.27

Karena alasan ini kita tidak mencoba untuk memberikan cetakbiru yang sederhana atau model hukum yang dapat diterapkankedalam hukum yang berlaku di suatu negara, tanpa meng-indahkan perbedaan konstitusional. Pendekatan kita adalahdengan mengidentifikasi isu-isu bersama yang muncul tanpamemandang perbedaan-perbedaan konstitusional tadi danmenganjurkan cara-cara dimana hal-hal tersebut dapat diatasi,dengan mengajukan standar demokrasi minimum, dan denganmemberikan contoh praktik hukum yang baik di berbagai negara.Dengan mengumpulkan dan mendiskusikan praktik pengawasanbadan keamanan dan intelijen berdasarkan hukum yang dijalankandengan baik di negara-negara yang menganut demokrasi, standarhukum yang diusulkan bermaksud untuk memberikan acuan danpilihan-pilihan undang-undang kepada pembuat undang-undang,pejabat pemerintahan, dan wakil masyarakat sipil, di negara-negara dengan demokrasi yang telah mapan dan sedang mem-bangun demokrasi. Standar hukum yang diajukan seharusnyatidak diterjemahkan sebagai pengekang untuk pengawasansecara demokratis. Lebih dari itu, standar tersebut mewakiliseperangkat prinsip darimana aturan hukum negara yang lebihkhusus bisa dikembangkan. Suatu ‘aturan emas’ tertentu untukpengawasan demokratis tidak dapat dan tidak akan ada.

Page 47: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

47

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Metodologi

Standar hukum dan praktik terbaik perlu dikembangkan padaempat tingkat untuk pengawasan badan intelijen dan keamanan.Masing-masing standar dapat dilihat sebagai lapisan pengawasandemokratis yang dijelaskan oleh lapisan berikutnya:

Kendali internal badan tersebutKendali EksekutifPengawasan parlemenPengawasan oleh badan pengawas independen

Pertama, pengawasan dilakukan di tingkat badan itu sendiri.Kendali di tingkat ini meliputi isu-isu penerapan hukum dankebijakan pemerintah yang tepat, wewenang dan fungsi kepalabadan, penanganan informasi dan arsip yang benar, penggunaankekuasaan khusus sesuai dengan hukum, dan instruksi internalbadan. Prosedur pengendalian internal untuk jenis seperti ini ditingkat badan itu sendiri merupakan fondasi penting bagipengawasan demokratis eksternal oleh eksekutif, parlemen danbadan independen. Mekanisme pengendalian internal inimemastikan kebijakan dan undang-undang pemerintah dijalankansecara efisien, professional dan berdasarkan hukum.

Lapisan kedua merujuk kepada pengendalian oleh eksekutif yangmemfokuskan pada penugasan dan pembuatan prioritas badanintelijen tersebut, termasuk pengetahuan dan pengendalianmenteri atas badan-badan tersebut, pengendalian atas operasirahasia, pengendalian atas kerjasama internasional danpencegahan atas penyalahgunaan pada tingkat kementerian.Lapisan ketiga mengenai pengawasan parlemen, dimanapengawasan ini memenuhi peran dalam sistem check andbalance dengan mengawasi kebijakan umum, keuangan danlegalitas badan tersebut. Di banyak negara, berfungsinya badanintelijen dilandaskan pada hukum yang ditetapkan oleh parlemen.Peran lembaga pengawas independen, lapisan pengawas

n

n

n

n

Page 48: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

48

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

demokratis keempat, berkenaan dengan pemeriksaan independendari sudut pandang warga negara (misal ombudsman atau komisiparlemen), dari sudut pandang pelaksana langsung kebijakanpemerintah (sebagai contoh Inspektur Jendral) dan dari sudutpandang uang dari para pembayar pajak yang digunakan (olehkantor audit independen).

Dua aktor penting tidak tampak dengan jelas dalam pembahasanpendekatan berlapis untuk pengawasan demokratis. Lembagaperadilan (termasuk mahkamah internasional) tidak dibahaskarena fungsinya didiskusikan di berbagai tempat dalam keempatlapisan, sebagai contoh, mengenai penggunaan kekuasaankhusus atau menangani keluhan. Sebagai tambahan, masyarakatsipil tidak masuk dalam pembahasan karena tulisan ini lebihmemfokuskan pada peran lembaga negara (yang independen).Meskipun begitu, posisi warga negara didiskusikan di berbagaibagian dari dokumen ini, sebagai contoh, dalam hal penangananarsip dan informasi dan peran parlemen sebagai wakil warganegara maupun keberadaan prosedur penanganan keluhan.

Contoh-contoh tentang standar dan praktik hukum didasarkanpada studi perbandingan berbagai masyarakat demokratis.Contoh negara-negara yang dianalisa termasuk, antara lain,Argentina, Australia, Belgia, Bosnia-Herzegovina, Kanada,Estonia, Jerman, Hungaria, Luxemburg, Belanda, Norwegia,Polandia, Afrika Selatan, Turki, Inggris dan AS. Negara-negarayang terpilih seluruhnya adalah negara demokratis dimanalembaga legislatifnya telah menerapkan undang-undangpengawasan intelijen; negara-negara tersebut adalah contohsistem politik parlementer dan presidensial; dan negara-negaratersebut merupakan negara yang telah lama menerapkandemokrasi maupun yang baru menerapkan demokrasi, sertamemiliki beranekaragam budaya politik.

Page 49: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

49

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

OECD, Komite Bantuan Pembangunan, Laporan KerjasamaPembangunan tahun 2000, hal. 8. Laporan tersedia di: <http://www.oecd.org/home/>.UNDP, Laporan Pembangunan tahun 2002, Mendalamidemokrasi dalam kepingan dunia, hal. 87. Laporan tersediaonline di: <http://hdr.undp.org/reports/global/2002/en>.OSCE, Kode Perilaku mengenai Aspek Keamanan Politik –Militer, 1994, ayat 20-21.Majelis Parlementer Dewan Eropa, Rekomendasi 1402.Tersedia secara online di: <http://assembly.coe.int/Docu-ments/AdoptedText/ta99/EREC1402.htm>.Prinsip, Mekanisme dan Praktik, (Geneva: IPU/DCAF, 2003),hal. 64-69.Lihat juga Hänggi, H., ‘Making Sense of Security Sector Gov-ernance’, dalam: Hänggi, H., Winkler, T. (eds.), Challengesof Security Sector Governance. (Berlin/Brunswick, NJ: LITPublishers, 2003).Leigh, I., ‘More Closely Watching the Spies: Three Decadesof Experiences’, dalam: Born, H., Johnson, L., Leigh, I., Who’swatching the Spies? Establishing Intelligence Service Ac-countability (Dulles, V.A.: Potomac Books, INC., 2005).Berdasarkan Born, H. et al., ‘Parliamentary Oversight’, hal.21.Majelis Parlementer Dewan Eropa, Rekomendasi 1402, pnt.2.Ibid., pnt. 5.Lihat juga Prinsip-prinsip Siracusa mengenai Pembatasandan Penyelewengan dalam Perjanijian mengani hak-hakSipil dan Politis (UN Doc, E/CN.4/1985/Annex 4), tersedia di:< h t t p : / / w w w 1 . u m n . e d u / h u m a n r t s / i n s t r e e /siracusaprinciples.html>; Lillich, R. B., Stnadar MinimumNorma Hak Asasi Manusia dalam Keadaan Darurat’, Ameri-can Journal of International Law, Vol. 79 (1985), pp. 1072-1081.Konvensi Eropa mengenai Hak Asasi Manusia, Pasal 6, 8, 9,10, dan 11.

Catatan Akhir Bagian I – Pendahuluan

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.11.

12.

Page 50: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

50

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Slovenia: Undang-undang Pertahanan, 28 December 1994,Psl. 33-36; Dasar-dasar Keamanan Nasional Lithuania,1996; Estonia: Undang-undang Otoritas Keamanandiloloskan taggal 20 Desember 2000; RSA: Undang-undangBadan Intelijen, 1994.Undang-undang yang sama juga meliputi Badan IntelijenUrusan Negara, GCHQ.Lihat, sebagai contoh, Belanda, Undang-undang BadanKeamanan dan Intelijen tahun 2002, Psl. 7.Pasal 5 dari Undang-undang Belanda yang sama; Undang-undang Intelijen Strategis Nasional tahun 1994 RepublikAfrika Selatan.Harman and Hewitt v UK (1992) 14 E.H.R.R. 657.Ibid., para. 40.Tsavachadis v Greece, Appl. No. 28802/95, (1999) 27 E.H.R.R.CD 27.V and Others v Netherlands, Laporan Komisi 3 Des. 1991;dan lihat juga dalam penerapan ‘diberikan wewenang olehhukum ‘authorised by law’ ke berbagai bentuk pengintaian:Malone v UK (1984) 7 E.H.R.R. 14; Khan v UK, May 12, 2000,European Ct HR (2000) 8 BHRC 310; P G. and J.H. v UK,Mahkamah Hak Asasi Manusia Eropa, 25 Sept. 2001, ECtHRBagian Ketiga.No. 28341/95, 4 May 2000. Lihat juga Leander v Sweden(1987) 9 E.H.R.R. 433, menetapkan dalam rangka agar‘sesuai dengan hukum’ intervensi ke wilaya pribadi harusdiawasi dan diberikan wewenang dalam hal akses kepadaindividu. Dalam konteks pemeriksaan keamanan hal ini tidakmewajibkan pelaksana hukum harus dapat memprediksiproses secara keseluruhan (atau lebih mudah mencaricelah), tetapi terlebih lagi wewenang hukum seharusnyacukup jelas berkenaan dengan indikasi prkatik secara umum,sebagaimana dilakukan.Hal ini merupakan pendekatan yang diambil di Estonia(Undang-undang Otoritas, ayat 3).Undang-undang Badan Intelijen dan Keamanan tahun 2002,ayat 17-34.Bank Dunia, ‘Pengelolaan Pemerintahan: Pengalaman BankDunia,’ diambil di, H. et al, ‘Pengawasan Parlementer’, hal.23.

13.

14.

15.

16.

17.18.19.

20.

21.

22.

23.

24.

Page 51: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

51

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Secara khusus menyebutkan Magdy Martinez Soliman,Democratic Governance Practice Manager, Bureau for De-velopment Policy UNDP, untuk pandangannya yang sangatberharga mengenai prinsip-prinsip pengelolaanpemerintahan yang benar. Demi tujuan tulisan ini, rujukankepada Glosarium yang menampilkan sekumpulan konseppaling relevan untuk akuntabilitas intelijen. Mengenai konseplainnya, sebagai contoh glosarium UNDP, tersedia di: <http://www.undp.org/bdp/pm/chapters/glossary.pdf>Ibid.Lustgarten, L, Leigh, I, In From the Cold: National Securityand Parliamentary Democracy (Oxford: Oxford UniversityPress, 1994), bab 15 dan 16, yang memberikan perlakuanisu akuntabilitas yang lebih lengkap.

25.

26.27.

Page 52: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

52

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 53: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

53

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

BAGIAN II

BADAN

Page 54: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

54

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 55: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

55

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Bab 4

Pendefinisian Mandat

Perumusan suatu definisi yang jelas dari peran dan ruang lingkupkerja merupakan aspek kunci dari akuntabilitas badan-badankeamanan dan intelijen. Hal ini perlu dibuat melalui proses pem-buatan undang-undang (UU) – dengan penekanan bahwa tanggungjawab untuk menegaskan tugas dari suatu badan keamanan atauintelijen berada di parlemen dan bahwa peran ini tidak dapat diubahtanpa merujuk kepada pendapat para pembuat UU. Di negara-negara dalam masa transisi hal ini dapat mencegah penyalah-gunaan badan-badan tersebut oleh pemerintah. Suatu dasar hukumjuga diperlukan mengingat kewenangan luar biasa yang dimilikioleh badan-badan tersebut.

Badan-badan keamanan dan intelijen tersebut juga sepatutnyadibedakan dari dari badan lainnya, misalnya badan-badan pe-negakkan hukum, dan mandat dari pembuat UU dapat digunakanuntuk membuat batasan tersebut. Kegagalan untuk membuatpembedaan yang jelas akan menciptakan garis akuntabilitas yangkabur dan risiko bahwa kewenangan istimewa yang dimiliki yangdimiliki badan-badan tersebut digunakan dalam praktik sehari-haridi mana tidak ada suatu ancaman nyata terhadap negara.

Ada beberapa pembedaan sulit yang perlu dibuat di sini, yakniantara ancaman terhadap keamanan nasional dan tindak pidana.1Terorisme dan spionase merupakan permasalahan pidana yangsecara langsung merendahkan dan bahkan merupakan kontradiksiterhadap proses-proses demokratis, selain mengancam integritasdari negara dan lembaga-lembaga utamanya. Namun demikian,kejahatan terorganisir merupakan hal yang berbeda. Dewan Eropa(Council of Europe) telah mengadopsi definisi sebagai berikut:

Page 56: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

56

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kejahatan terorganisir berarti: kegiatan-kegiatan melanggarhukum yang dilakukan oleh kelompok yang strukturnya terdiridari 3 orang atau lebih dan sudah berdiri selama jangka waktutertentu dan memiliki tujuan melakukan kejahatan-kejahatanserius melalui tindakan terencana dengan menggunakanintimidasi, kekerasan, korupsi dan cara-cara lain, guna mem-peroleh, baik secara langsung atau tidak, suatu keuntunganfinansial atau materi lainnya.2

Untuk sebagian besar negara, kejahatan terorganisir dan jugaperdagangan narkoba serta manusia dianggap sebagai penyakitsosial dan ekonomi. Namun hal tersebut tidak dianggap me-ngancam stabilitas atau kelangsungan hidup aparat pemerintahan.Dalam beberapa negara, terutama negara demokratis dalamtransisi, hal-hal tersebut dapat dianggap suatu ancaman dan olehsebab itu dipandang sebagai ancaman terhadap ‘keamanannasional’.3 Dalam banyak kasus, kejahatan terorganisir ditandaioleh suatu skala yang besar, jangka waktu lama dan konspirasiyang membedakannya dari kegiatan kejahatan ‘biasa’ namun tidakcukup untuk mencapai suatu tingkatan di mana penggunaan badan-badan keamanan atau intelijen dibenarkan untuk menyelidiki ataumenanganinya. Dalam beberapa kasus ada kemungkinan ter-dapatnya hubungan antara kejahatan terorganisir dan terorismenamun ini tidak dapat diberlakukan untuk setiap kasus. Sebagaiakibatnya, di negara-negara tertentu, meskipun badan-badan ke-amanan dan intelijen bukanlah badan utama untuk menyelidikikejahatan terorganisir, mereka diberikan kewenangan untuk mem-bantu badan-badan penegak hukum.4

Kotak No. 6:Pengadilan HAM Eropa dan ’Keamanan Nasional’

Berdasarkan jurisprudensi (case law) dari Pengadilan, kegiatan-kegiatan berikut ini – antara lain – dapat dianggap sebagaiancaman terhadap keamanan negara:

Page 57: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

57

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Spionase (dalam kasus Klass vs. Jerman, putusan tanggal6 September 1978, paragraf 48);Terorisme (idem);Menghasut/menerima terorisme (putusan Zana, 19 Desember1997, para 48-50);Subversi terhadap demokrasi parlementer (putusan Leander,26 Maret 1987, para 59);Organisasi separatis ekstrim yang mengancam kesatuanatau keamanan negara melalui cara-cara kekerasan atautidak demokratis (putusan kasus United Communist Partyof Turkey dan lain-lain, 30 Januari 1998, para 39-41);Menghasut pemberontakan personil militer (AplikasiNo.7050/75 Arrowsmith vs. United Kingdom – LaporanKomisi HAM Eropa diadopsi 12 Oktober 1978).

Sumber: ECHR case-law.

n

n

n

n

n

n

Dalam kasus apa pun, lebih baik untuk menegaskan, melalui UU,berbagai aspek dari keamanan nasional daripada membiarkanmandat dari badan-badan keamanan dan intelijen bersifat terbukamelalui penggunaan kata-kata seperti ‘melindungi keamanannegara’. Pentingnya memberikan penegasan dalam konsepkeamanan nasional digambarkan dalam dua contoh – satu dariputusan lembaga peradilan internasional yang diakui (PengadilanHak Asasi Manusia Eropa, lihat Kotak 6) dan yang kedua dari UUyang baru saja diadopsi oleh Bosnia dan Herzegovina (lihat Kotak7).

Selain itu, perlu juga rujukan kepada laporan ahli dari Council ofEurope, yang menyatakan bahwa ‘hal-hal lain yang dapat dianggapsebagai ancaman terhadap keamanan nasional adalah (a) ancamandari luar terhadap keadaan ekonomi negara, (b) penyucian uangdalam skala yang dapat mengganggu sistem perbankan danmoneter, (c) gangguan terhadap data elektronik terkait denganpertahanan, hubungan luar negeri dan hal-hal lain yangdapat

Page 58: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

58

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

mempengaruhi kepentingan vital negara, dan (d) kejahatanterorganisir dalam skala yang dapat mempengaruhi keamananatau keberlangsungan hidup masyarakat luas atau sebagiandarinya.’5

Contoh Bosnia dan Herzegovina menunjukkan keuntungan darisuatu definisi hukum yang terkodifikasi mengenai ‘kemanannasional’. Pertama, para anggota parlemen diberi kesempatanuntuk secara langsung terlibat di dalam proses pembahasan ke-pentingan keamanan nasional yang vital. Pada umumnya, debat-debat publik ini memberikan pencerahan dan meningkatkankualitas dari hukum yang dibuat. Kedua, suatu definisi memberikanlegitimasi untuk praktek-praktek intelijen yang dilakukan untukmenangani kepentingan-kepentingan keamanan nasional dengansuatu dasar hukum. Adanya UU yang secara jelas mendefinisikanaspek-aspek kemanan nasional sangat membantu dalam me-lindungi negara terhadap politisasi dan penyalahgunaan dari badan-badan intelijennya.

Aspek kedua yang patut dicatat mengenai mandat badan-badandi atas adalah kompetensi teritorial (kewilayahan) dan berbagaitingkatan penindakan (engagement). Terdapat 4 faktor variabelkhusus yang bisa dilihat: dinas internal (dalam negeri), dinaseksternal (luar negeri), mandat-mandat yang terbatas pada pengum-pulan dan analisa informasi, dan juga mandat yang memberikanwewenang kepada badan-badan untuk bertindak melawan ancamankeamanan domestik maupun dari luar negeri. Terkait dua faktoryang pertama, adalah lazim untuk merujuk kepada istilah ‘dinasintelijen’ untuk badan-badan yang memiliki mandat luar negeri dan‘dinas keamanan’ untuk badan-badan yang memiliki mandatdomestik. Baik ‘dinas intelijen’ maupun ‘dinas keamanan’ dapatmemiliki mandat pro-aktif atau terbatas pada pengumpulan dananalisa informasi. Dengan menggabungkan kedua faktor ini, makaterdapat berbagai jenis pengaturan kelembagaan yang telah dipakaioleh negara:

Page 59: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

59

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Satu badan saja untuk menangani kemanan dan intelijen (baikdalam maupun luar negeri), contoh: Bosnia-Herzegovina,Belanda, Spanyol dan Turki.Badan yang terpisah untuk intelijen dan keamanan dalam danluar negeri, dengan kompetensi kewilayahan yang terpisah atautumpang-tindih, contoh Inggris, Polandia, Hongaria dan Jerman.Satu badan keamanan dalam negeri tetapi tidak ada atau tidakdiakui badan intelijen luar negeri, contoh Kanada.

A.

B.

C.

Kotak No.7:Definisi ‘Keamanan Nasional’ berdasarkan UU (Bosnia-Herzegovina)

Untuk tujuan UU ini, ‘ancaman terhadap keamanan Bosnia-Herzegovina’, artinya ancaman terhadap kedaulatan, kesatuanwilayah, keteraturan konstitusional, dan stabilitas ekonomifundamental dari Bosnia-Herzegovina, termasuk:

terorisme, termasuk terorisme internasional;spionase terhadap Bosnia-Herzegovina atau merugikankeamanan Bosnia-Herzegovina;sabotase terhadap infrastruktur vital Bosnia-Herzegovina ataudiarahkan terhadap Bosnia-Herzegovina;kejahatan terorganisir terhadap Bosnia-Herzegovina ataumerugikan keamanan Bosnia-Herzegovina;perdagangan narkoba, senjata dan manusia terhadap Bosnia-Herzegovina atau merugikan keamanan Bosnia-Herzegovina;proliferasi internasional secara ilegal dari senjata pemusnahmassal, atau komponen-komponennya, berikut bahan-bahandan alat-alat yang dibutuhkan untuk memproduksinya;perdagangan ilegal dari produk-produk dan teknologi yangdikendalikan secara internasional;tindakan-tindakan yang dihukum berdasarkan hukum humaniterinternasional; dan tindakan kekerasan atau intimidasi ter-organisir terhadap kelompok-kelompok etnis atau agama didalam Bosnia-Herzegovina.

Sumber: Pasal 5, UU Badan Intelijen dan Keamanan Bosnia-Herzegovina 2004.

1.2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

Page 60: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

60

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Dalam kaitan ini, keadaan khusus dari dinas intelijen di negara-negara federal seperti AS atau Jerman perlu dibahas. Akibat daristruktur federal yang ada, masing-masing dari keenambelas negarabagian Jerman (Bundesländer) memiliki dinas intelijen tersendiri(Landesamt für Verfassungsschutz), yang bekerjasama satu samalain dan dengan dinas intelijen federal (Bundesamt für Verfassungs-schutz). Pada umumnya pendapat bahwa semakin banyak dinasintelijen yang ada maka semakin tinggi kemungkinan ter-pecahbelahnya pemantauan, adalah benar.

Bilamana suatu badan intelijen diberi kewenangan untuk bertindakdi luar negeri maka sangat lazim menemukan aturan pengaman(safeguard) untuk kedudukan warga negaranya sendiri (lihat,misalnya, UU yang mengatur Dinas Intelijen Rahasia Australiadan Direktorat Keamanan - Australian Secret Intelligence Serviceand the Defence Signals Directorate).6 Penggunaan dan pengen-dalian kewenangan istimewa dari badan-badan intelijen perlumendapatkan pembahasan tersendiri. (lihat Bab 6).

Mempertahankan Netralitas Politik

Masyarakat pasca-otoriter pada umumnya memiliki kenangan kuatmengenai dinas-dinas keamanan dan intelijen yang diberikanmandat luas dan kewenangan luar biasa untuk melindungi rezim-rezim diktator dari pemberontakan rakyatnya sendiri. Dinas-dinastersebut digunakan oleh rezim untuk menekan oposisi politik,mencegah demonstrasi dan menghilangkan pimpinan serikat buruh,media, parpol dan organisasi masyarakat sipil lainnya. Dinas-dinastersebut turut campur di dalam kehidupan politik dan sehari-harimasyarakat. Setelah transisi menuju demokrasi, para pemimpinbaru bertekad untuk memangkas mandat dan kewenangan daridinas-dinas tersebut dan untuk menjamin netralitas politiknya.Salah satu contoh nyata dari praktek ini adalah UU Intelijen NasionalArgentina tahun 2001. UU ini mengandung, antara lain, ketentuanmengenai aturan pengaman kelembagaan maupun hukum untukmencegah penggunaan dinas oleh pejabat pemerintah terhadaplawan-lawan politik (lihat Kotak No. 8).

Page 61: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

61

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 8:Aturan Pengaman untuk Mencegah Penggunaan Badan-badan Intelijen oleh pejabat Pemerintah terhadap LawanPolitik Domestik (Argentina)

‘Tidak satupun badan intelijen yang akan:Melakukan tindakan represif, memiliki kewenangan berlebih,melaksanakan fungsi kepolisian atau penyelidikan kejahatankecuali diperlukan oleh hukum berdasarkan suatu prosespengadilan atau bila dibenarkan oleh UU.Mendapatkan informasi, mengumpulkan bahan intelijen ataumenyimpan data mengenai orang berdasarkan ras, agama,tindakan pribadinya, dan ideologi politik, atau disebabkankeanggotaan mereka di dalam organisasi kepartaian, sosial,serikat, masyarakat, koperasi, bantuan, budaya atau per-buruhan, atau karena tindakan hukum yang dilakukanmereka di dalam bidang apa pun.Memaksakan pengaruhnya terhadap keadaan institusional,politik, militer, polisi, sosial dan ekonomi negara, kebijakanluar negerinya, keberadaan partai politik berdasarkan hukum,atau mempengaruhi opinipublik, individu, media atau aso-siasi-asosiasi lainnya.’

Sumber: pasal 4 UU Intelijen Nasional No. 25520 (Argentina).

1.

2.

3.

Praktek Terbaik (Best Practice)

Peran dari suatu badan keamanan atau intelijen harus secarajelas didefinisikan dan dibatasi pada permasalahan-per-masalahan yang juga dijelaskan secara rinci dan menyangkutancaman-ancaman serius terhadap keamanan nasional danbangunan masyarakat sipil;Konsep mengenai ancaman terhadap keamanan nasional danbangunan masyarakat sipil harus dijelaskan dalam UU;

n

n

Page 62: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

62

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kompetensi kewilayahan suatu badan keamanan atau intelijenharus didefinisikan secara jelas dan kewenangan apa pun untukbertindak di luar wilayah tersebut harus disertai aturanpengaman;Tugas dan wewenang suatu badan berdasarkan mandat perludidefinisikan secara jelas dalam UU yang disahkan parlemen;Terutama untuk negara-negara pasca-pemerintahan otoriter,perlu dibentuk aturan-aturan pengaman, baik secara UU maupunkelembagaan, guna mencegah penyalahgunaan badankeamanan atau intelijen terhadap lawan politik domestik.

n

n

n

Page 63: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

63

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Bab 5

Pengangkatan Direktur

Salah satu elemen kunci dari suatu UU yang mengatur badan-badan intelijen dan keamanan adalah proses pemilihan Kepala.Kualitas pribadi terkait kepemimpinan, integritas danketidakberpihakan sangat dibutuhkan bagi orang yang terpilih. Inimerupakan jabatan tinggi resmi dan proses pemilihan perlumencerminkan dan menjamin status dari jabatan tersebut.Disarankan agar pihak eksekutif (baik kepala negara, atau dalamsistem campuran, perdana menteri) mengambil prakarsa untukmelakukan pemilihan tersebut, berdasarkan suatu pertimbanganyang diberikan.

Sebagai syarat minimum, pemilihan harus terbuka untukpengawasan dari pihak di luar eksekutif. Proses pemilihan pejabattinggi ini berbeda-beda berdasarkan konstitusi masing-masingnegara. Di beberapa negara (misalnya di Inggris) jaminan agartidak terjadi penyalahgunaan ada pada aturan kebiasaan (konvensi)yang, bilamana dilanggar, akan berakibat pada kritik politik danpemeriksaan oleh pejabat independen. Di negara-negara lain, suatuprosedur konfirmasi atau konsultasi sangat umum digunakan, dimana parlemen dapat memveto atau menyampaikan opini merekaterhadap suatu penunjukkan. Hal ini dapat dibuat sebagai suatupersyaratan dalam konstitusi yang meminta persetujuan parlemendalam penunjukkan pejabat tinggi atau penunjukkan tersebut dapatdibatalkan berdasarkan pemungutan suara dalam parlemen(misalnya konfirmasi Kongres untuk pejabat-pejabat atau hakim-hakim federal berdasarkan konstitusi AS). Perlu diperhatikan bahwakeputusan parlemen yang tidak menyetujui pemilihan seorang calonyang diusulkan tidak memiliki akibat de jure sebagaimana halnya

Page 64: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

64

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

suatu veto namun tetap memiliki akibat de facto. Praktek-prakteklainnya yang patut dilihat adalah sebagaimana dilakukan di Belgia,Australia dan Hongaria. Di Belgia, seorang direktur-jenderal wajibdiambil sumpahnya di hadapan ketua Panitia Tetap PengawasanDinas Intelijen dan Keamanan sebelum menjalankan jabatannya.7Di Australia, Perdana Menteri perlu berkonsultasi dengan KetuaOposisi di Parlemen (lihat Kotak no. 9) mengenai usulan pe-nunjukkan. Ketentuan ini bertujuan untuk mendapatkan dukunganpolitik seluas-luasnya terhadap penunjukkan ketua. Bagaimanapun prosesnya, prosedur ini memiliki persamaan di mana peme-rintah mengambil prakarsa karena merupakan satu-satunya pihakyang dapat mengusulkan nama, namun parlemen memiliki peranuntuk memeriksa. Peran memeriksa dapat mencegah kandidatyang tidak layak untuk tidak diusulkan pada kesempatan pertamadan mengarahkan pemerintah untuk membahas, dan dalam kasustertentu melakukan negosiasi dengan aktor politik lainnya untukmencegah kontroversi politik dan menjamin pendekatan multi partai.

Kotak No. 9:Keterlibatan Parlemen dalam Penunjukkan Direktur(Australia)

”(...) Sebelum suatu rekomendasi disampaikan kepadaGubernur-Jenderal [kepala Negara] mengenai penunjukkanseseorang sebagai Direktur-jenderal, Perdana Menteri harusberkonsultasi dengan Ketua Oposisi di Parlemen.”Sumber: Intelligence Service Act 2001 (Cth), Part 3, Section 17 (3).

Mengenai keterlibatan pihak eksekutif di dalam penunjukkanDirektur, hukum Hongaria perlu diperhatikan (lihat Kotak No. 10)karena mengatur mengenai peran Menteri terkait dan PerdanaMenteri. Dengan meningkatkan jumlah menteri kabinet yangterlibat dalam proses penunjukkan, model Hongaria bertujuanuntuk menciptakan konsensus politik yang lebih luas di antarapara pembuat keputusan politik.

Page 65: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

65

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Selain dalam proses penunjukkan, aturan penjamin harus dibuatmengenai tekanan tidak wajar terhadap Direktur dan penyalah-gunaan jabatan. Ketentuan mengenai jabatan, yang dapat dicopotkarena melakukan kesalahan, sangat umum dipakai sebagaimanadapat dilihat dari contoh Polandia (llihat Kotak No. 11)

Kotak No. 10:Keterlibatan Pihak Eksekutif dalam PenunjukkanKepala (Hongaria)

Bagian 11, 2Dalam kompetensinya untuk memberikanarahan, Menteri (...)j) harus membuat usulan kepadaPerdana Menteri mengenai penunjukkan dan pencopotanjabatan para direktur-jenderal.Sumber: Hungarian Law on the National Security Services, ActCXXV of 1995.

Kotak No. 11:

Alasan dicopotnya jabatan Kepala Badan (Polandia)

Pasal 16:Kepala Badan dapat dicopot jabatannya dalamhal:Pengunduran diri dari jabatan, dicabutnya kewarga-negaraan Polandia atau perolehan kewarganegaraan darinegara lain, keputusan pengadilan atas suatu pelanggaranketentuan pidana atau pajak, hilangnya kemampuan yangdibutuhkan untuk melaksanakan jabatan, tidak melakukantugasnya akibat penyakit yang diderita selama lebih dari 3bulan berturut-turut.Sumber: The Internal Security Agency and Foreign IntelligenceAct, Warsaw, 24 May 2002.

Page 66: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

66

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Praktek Terbaik (Best Practice)

Undang-Undang harus mengatur mengenai proses penunjukkanseorang Kepala badan keamanan atau intelijen dan persyaratan-persyaratan minimum atau faktor-faktor pencopotan jabatan;Penunjukkan harus terbuka untuk pemeriksaan oleh pihak diluar eksekutif, diutamakan oleh parlemen;Sebaiknya pihak oposisi di parlemen dilibatkan dalam penujuk-kan Kepala;UU harus mengandung aturan jaminan untuk mencegah tekanantidak wajar terhadap Kepala dan penyalahgunaan jabatan(misalnya ketentuan mengenai pencopotan jabatan);Kriteria penunjukkan dan pencopotan perlu dijelaskan dalamUU;Sebaiknya, lebih dari satu menteri kabinet dilibatkan dalamproses penunjukkan Kepala, misalnya kepala negara/perdanamenteri dan menteri terkait.

n

n

n

n

n

n

Page 67: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

67

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Beberapa badan intelijen memiliki tugas hanya untuk melaporkandan melakukan analisa (misalnya Office of National Assessments(Australia), Information Board (Estonia) atau Joint IntelligenceCommittee (Inggris)). Akan tetapi, bilamana badan-badan ke-amanan dan intelijen tersebut memiliki kapasitas pengumpulandata secara pro-aktif, mereka biasanya diberikan wewenang khususberdasarkan hukum, terutama bila peran mereka termasuk untukmencegah dan melawan ancaman terhadap keamanan, untukmengumpulkan bahan intelijen secara aktif, atau penegakkanhukum di bidang keamanan negara. ‘Wewenang khusus’ merujukkepada pemberian wewenang yang lebih tinggi kepada badan-badan keamanan dan intelijen yang secara langsung mempengaruhikebebasan-kebebasan sipil (lihat Kotak No. 12).

Bab 6

Otorisasi Penggunaan Wewenang Khusus

Kotak No. 12Wewenang Khusus yang dimiliki Dinas-dinas KeamananInternal dan Intelijen

Pengumpulan informasi menuntut dinas intelijen untukmemiliki wewenang khusus atau luar biasa yang memberikanpembenaran untuk melakukan pembatasan terhadap hakasasi manusia, terutama hak untuk privasi. Hal-hal yangtermasuk dalam wewenang khusus ini, antara lain:

melakukan pengawasan dan merekam informasi,termasuk melacak informasi;melakukan penggeledahan tempat-tempat tertutup ataumemeriksa barang-barang yang tertutup;membuka surat dan bingkisan lain tanpa persetujuanpengirim atau penerima;

1.

2.

3.

Page 68: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

68

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

menggunakan identitas yang dicuri atau palsu, kunci-kunci,perangkat lunak khusus atau sinyal untuk secara klan-destin masuk ke dalam, merekam atau merusak database;menyadap, menerima, merekam dan memantau pem-bicaraan, telekomunikasi, pemindahan atau pergerakandata – dari dalam maupun luar negeri;meminta penyedia jasa dan jaringan telekomunikasi publikuntuk memberikan informasi yang mereka miliki terkaitidentitas pengguna dan lalu-lintas telekomunikasi yangada atau akan ada;memasuki semua tempat guna memasang peralatanpemantauan.

Sumber: Richard Best, Intelligence Issues for Congress,CongressionalResearch Service, 12 September 2001,Washington DC.

4.

5.

6.

7.

Pada umumnya, wewenang yang diberikan kepada badan intelijenjauh lebih besar daripada yang diberikan kepada polisi atau badan-badan penegak hukum lainnya karena sifat ancaman keamananyang dipandang lebih serius daripada kejahatan biasa.

Kami tidak mencoba untuk mendefinisikan atau membatasiwewenang yang dipandang wajar, kecuali bahwa standar hukummengenai hak-hak asasi yang tidak dapat dirampas (non-derogable rights) paling tidak perlu diperhatikan, apa pun bentukancaman terhadap negara; misalnya, situasi apa pun tidak dapatmembenarkan dilakukannya pembunuhan atau penyiksaan olehpejabat publik sebagai tindakan yang diperbolehkan oleh negara.

Sebagai akibat peristiwa 9/11, Council of Europe membuat rumusanmengenai standar minimum dalam penggunaan wewenang khususuntuk melawan terorisme internasional (lihat Kotak No. 13).

Page 69: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

69

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 13:Pedoman Panitia Menteri-menteri dalam Council ofEurope tentang HAM dan Pemberantasan Terorisme

II. Pelarangan upaya di luar hukum Semua langkah yang di-ambil oleh negara untuk melawan terorisme harus meng-hormati hak asasi manusia dan asas supremasi hukum,dengan mengabaikan segala bentuk upaya di luar hukum,termasuk perlakuan diskriminatif atau rasis, dan perlu men-dapatkan pemantauan yang layak.

III. Langkah-langkah anti-teroris berdasarkan hukum 1.Semua langkah yang diambil negara untuk melawan terorismeharus berdasarkan hukum. 2. Bilamana suatu langkahmembatasi hak asasi, larangan harus didefinisikan secararinci dan dianggap perlu dan sebanding dengan tujuan yangingin dicapai.

IV. Larangan mutlak penyiksaan. Penggunaan penyiksaanatau perlakuan atau hukuman yang tidak manusiawi ataumerendahkan martabat, mutlak dilarang, dalam setiapkeadaan, dan terutama dalam penangkapan, pemeriksaandan pengurungan orang yang diduga atau telah dijatuhihukuman melakukan kegiatan teroris, tanpa memper-timbangkan sifat dari perbuatan yang diduga atau telahdilakukan oleh orang tersebut.

V. Pengumpulan dan pengolahan data pribadi oleh aparatyang kompeten di bidang keamanan negara. Dalam konteksupaya melawan terorisme, pengumpulan dan pengolahan datapribadi oleh aparat yang kompeten di bidang keamanan negaradapat mengganggu penghormatan terhadap kehidupan pribadiapabila pengumpulan dan pengolahan data tersebut: (i) diaturoleh ketentuan-ketentuan di dalam hukum nasional; (ii) se-

Page 70: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

70

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

banding dengan tujuan yang ingin dicapai; (iii) dapat diawasioleh badan independen eksterenal.

VI. Tindakan yang melanggar privasi. Tindakan-tindakan yangdiambil dalam rangka upaya melawan terorisme yang me-langgar privasi (terutama penggeledahan badan, rumah,penyadapan termasuk penyadapan telpon, pemantauan kores-pondensi dan penggunaan agen yang menyamar) harus diaturoleh UU. Penggunaan upaya-upaya tersebut harus dapatdipertanyakan legalitasnya di pengadilan. 2. Tindakan dalamupaya melawan terorisme harus direncanakan dan dikendalikanoleh aparat guna sedapat mungkin meminimalisir penggunaankekuatan mematikan dan, dalam kerangka kerja ini, peng-gunaan senjata oleh aparat keamanan harus proporsionalsesuai dengan tujuan untuk melindungi seseorang dari ke-kerasan dan penerapan prinsip penangkapan secara hukum.

XV. Kemungkinan Pelanggaran (...) 2. Negara tidak bolehmelanggar hak hidup seseorang sebagaimana ditetapkandalam perangkat hukum internasional, hak untuk medapatperlindungan dari penganiayaan atau pelakukan tidakmanusiawi lainnya, prinsip legalitas bagi sanksi hukum, mau-pun larangan penerapan hukum secara retrospektif (kebelakang), sekalipun dalam hal menangani seseorang yangdicurigai melakukan tindak terorisme.

Sumber: Pedoman tentang Hak Azasi Manusia dan PerangMelawan Terorisme yang diterapkan oleh Committee of Ministersof the Council of Europe 11 Juli 2002, dapat diakses pada http://w w w. c o e . i n t / T / E / C o m / F i l e s / T h e m e s / t e r r o r i s m /CM_Guidelines_20020628.asp

Page 71: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

71

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Penggunaan Informasi Intelijen di Persidangan

Dengan memperhatikan hukum internasional, wewenang khususyang diberikan kepada badan keamanan atau intelijen harusdipahami dalam kerangka wewenang biasa yang dimiliki badanpenegak hukum dan pola hukum pidana dan hukum acara pidanadi negara yang bersangkutan. Wewenang khusus dapat meliputipenyadapan telpon, penyadapan, pemantauan surat dan komu-nikasi elektronik, perekaman video, memasuki wilayah pribadi,kendaraan dan sistem komputer. Di antara sistem hukum yangada terdapat perbedaan mengenai seberapa jauh penggunaanmetode-metode ini melanggar prinsip-prinsip umum, misalnyahukum kepemilikan. Akan tetapi, secara umum telah diterima bahwapelanggaran privasi tersebut harus berdasarkan UU dan di-kendalikan dalam rangka menjawab keprihatinan yang ada.

Di beberapa negara, seperti Jerman, bukti dari badan keamanandisampaikan dalam persidangan, di negara lain bukti tersebut hanyadipakai sebagai bahan pendukung di dalam penyelidikan. Dibeberapa sistem, seperti Irlandia dan Spanyol, terdapat pengadilanatau tribunal khusus yang menangani terorisme yang dapatmenampung bukti-bukti tersebut. Dalam hal penyelidikan pidana,terdapat pebedaan-perbedaan lain antara negara-negara yangmenggunakan hakim yang menyelidiki, atau seorang jaksa pe-nuntut umum independen, apakah suatu persidangan bersifatmempertanyakan atau mempertentangkan bukti-bukti.

Perbedaan-perbedaan tersebut menyebabkan tidak realistisnyaupaya untuk menggunakan pendekatan yang sama dalam halpemantauan terhadap wewenang khusus. Fokus perhatian darirekomendasi-rekomendasi ini adalah mengenai pemantauan dantidak pada pengendalian operasional atau standar-standar hak asasimanusia yang terperinci. Komentar yang kami buat mengenaipendekatan minimal yang dapat diterima adalah terbatas padatingkatan yang tinggi (bukan operasional), yakni mengenai pe-negakan hukum dan proporsionalitas.

Page 72: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

72

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Pemantauan Wewenang Khusus

Pedoman praktis mengenai pengawasan telah dibuat oleh KomisiMcDonald (Komisi angket mengenai pelanggaran oleh PolisiKanada - Royal Canadian Mounted Police) dalam laporannya tahun1980. Untuk menjamin perlindungan privasi dari pemantauan yangintrusif, Komisi McDonald mengusulkan asas-asas berikut:

azas penegakan hukum harus diperhatikan;teknik penyelidikan harus proporsional dengan ancamankeamanan dalam penyelidikan dan dibandingkan dengankemungkinan kerugian terhadap kebebasan sipil dan lembaga-lembaga demokratis;alternatif lain yang kurang intrusif harus sedapat mungkindigunakan; danpengendalian atas diskresi perlu dibuat lapisannya agar semakintinggi gangguan terhadap privasi maka semakin tinggi jabatanyang mengeluarkan izin.8

Kiranya perlu ditambahkan butir kelima untuk melengkapi asas-asas Komisi McDonald di atas, yakni: UU yang mengatur mengenaiwewenang khusus harus bersifat komprehensif. Bila UU hanyamemuat teknik-teknik yang tersedia mengenai pengumpulan datamaka dapat timbul suatu godaan dari dalam badan tersebut untukmenggunakan metode yang paling sedikit mendapat pengaturan(misalnya metode yang tidak memerlukan izin di luar yang diberikanbadan itu sendiri). Hal ini akan memperkuat asas ketiga dari KomisiMcDonald. Contoh UU yang komprehensif dapat di lihat di Jerman,Belanda dan Inggris.9 Patut dicatat bahwa yang terakhir tidak hanyamencakup pemantauan tetapi juga pengumpulan informasi darisumber-sumber individu.

Asas-asas Komisi McDonald menyediakan suatu kerangka kerjayang bermanfaat bagi pembahasan masalah pemantauan dalamaspek: penegakan hukum; proporsionalitas; dan pengendalianuntuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan.

n

n

n

n

Page 73: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

73

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Pertama, penegakan hukum. Berdasarkan asas supremasi hukummaka wewenang tertentu yang dapat dilaksanakan oleh dinaskeamanan harus berlandaskan hukum. Rujukan hukum khususdibutuhkan, misalnya dalam penyadapan telpon atau penyadapanlainnya. UU tersebut harus jelas mengatur alasan-alasan peng-gunaan wewenang khusus, orang-orang yang menjadi sasaran,cara-cara yang dapat diterapkan, dan masa berlakunya cara ter-sebut dapat digunakan. Beberapa permasalahan ini dapat diperincidalam suatu surat perintah atau ketentuan lainnya, namun halterpenting adalah pemberian perintah khusus.

Kotak No. 14:Kasus-kasus di hadapan Pengadilan HAM Eropa terkaitHak atas Privasi

Berdasarkan kasus-kasus terkait Pasal 8 dari perjanjianpembentukan Pengadilan HAM Eropa, Pengadilan telahmenegaskan perlunya landasan hukum yang jelas untukwewenang-wewenang luar biasa seperti penyadapan telpon,jalur komunikasi pribadi dan penyadapan lainnya. Terlebihlagi, Pengadilan telah menerapkan suatu uji ‘kualitas hukum’yang memusatkan perhatiannya pada kejelasan bahasa,kejelasan alur dan aksesibilitas dari produk hukum dimaksud(lihat juga Kotak No. 5). UU yang mengatur pernyadapantelpon telah gagal dalam ujian karena tidak memberikanpetunjuk yang cukup jelas mengenai jangkauan diskresi yangdimiliki aparat, terutama mengenai telpon siapa yang dapatdisadap, untuk pelanggaran apa dan untuk berapa lama, danjuga UU tidak mengatur masalah penghancuran rekamanmaupun transkrip. Komunikasi yang dilindungi hukum antaraseorang pengacara dan kliennya memerlukan perlindunganyang lebih ketat terhadap upaya penyadapan. Meskipunkeputusan-keputusan tersebut terkait dengan suatu standarddalam satu perjanjian HAM internasional yang tidak diterima

Page 74: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

74

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

secara universal, akan tetapi mereka dapat menjadi indikatoryang berguna mengenai pendekatan berdasarkan hukumterhadap penggunaan wewenang luar biasa.Sources: Harman and Hewitt v UK (1992) 14 EHRR 657;Tsavachadis v Greece,Appl. No. 28802/95, (1999) 27 EHRR CD27; Malone v UK (1984) 7 EHRR 14; Khan v UK, May12, 2000,European Ct HR (2000);BHRC 310; P G; J.H. v UK, EuropeanCourt of HumanRights, 25 Sept. 2001, ECtHR Third Section;Leander v Sweden (1987) 9 E.H.R.R. 433.

Asas kedua yang tak kalah penting – proporsionalitas – jugaditerapkan dalam Konvensi Eropa tentang HAM dalam peng-gunaan wewenang khusus (misalnya, pemantauan), pengum-pulan informasi; dan terhadap keringanan dan pengecualianhukum dan badan intelijen. Pengadilan juga menerapkan ujuanutnuk mempertimbankan apakah aturan mengenai penyadapantelpon atas dasar keamanan nasional diperlukan dalam rangkamelindungi kepentingan maskarakat demokratis di bawah Pasal8 ECHR.10 Dengan melakukan ujian ini, Pengadilan telah mem-pertimbangkan bebagai aturan jaminan institusional mengenaipemberian izin dan melakukan kajian terhadap wewenang ini diberbagai negara. Pendekatan yang sama diterapkan juga padaaturan yang memperbolehkan penggunaan dan penyimpananarsip-arsip keamanan.11

Ketiga, harus ada pengawasan terhadap penyalahgunaan wewe-nang luar biasa. Pengawasan tersebut dilakukan untuk prosespemberian izin untuk penggunaan wewenang khusus, masaberlakunya izin tersebut, penggunaan bahan-bahan yang di-peroleh, dan pemulihan bagi mereka yang mengaku menjadikorban penyalahgunaan kekuasaan (lihat Bab 21). Pengawasandapat dijalankan sebelum maupun sesudah penggunaanwewenang, sebagaimana dapat dilihat dalam contoh berikut.

Sebagian besar sistem yang ada mensyaratkan adanya pem-berian izin oleh seseorang di luar badan tersebut sebelum

Page 75: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

75

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

kegiatan pengawasan atau pengumpulan informasi dilakukan.Ini dapat dilakukan oleh seorang hakim (seperti di Bosnia-Herzegovina, Estonia, Kanada) atau pengadilan (seperti diBelanda berdasarkan UU Dinas Intelijen dan Keamanan atau diAS berdasarkan UU Pengawasan Intelijen Asing) atau seorangmenteri (misalnya di Inggris). Untuk contoh yang terakhir, meng-ingat seorang menteri adalah bagian dari eksekutif, pengawasanyang memadai terhadap penyalahgunaan politik harus ada. UUdi Jerman mengharuskan menteri untuk menyetujui penggunaanwewenang khusus dan bahwa menteri harus melaporkannyakepada komite di parlemen yang menangani pemantauanintelijen.12

Pengawasan setelah suatu kejadian dapat mengharuskan adanyaUU yang mengatur hal apa saja (misalnya contoh, kasetrekaman, foto, transkrip) yang dapat ditahan (dan untuk berapalama) dan kepada siapa hal-hal tersebut dapat diserahkan, sertauntuk alasan apa saja. Berdasarkan sistem hukum yang berlaku,bahan-bahan yang diperoleh atau disita dengan melawan ke-tentuan tersebut tidak dapat digunakan. Ini merupakan suatubentuk pengawasan di mana penuntutan dapat dilakukanterhadap pengumpulan informasi.

Praktek Terbaik (Best Practice)

Berdasarkan asas penegakan hukum, segala wewenangkhusus yang dimiliki atau dilaksanakan oleh dinas keamananatau intelijen harus diatur oleh UU.UU harus jelas, rinci dan menyeluruh, agar suatu badan tidakmemiliki kesempatan untuk menggunakan cara-cara yangdiatur secara minim.Asas proporsionalitas harus tercantum di dalam UU yangmengatur penggunaan dan pemantauan wewenang khusus.Harus ada pengawasan terhadap penyalahgunaan wewenangkhusus yang dilakukan oleh pihak di luar badan terkait, baik

n

n

n

n

Page 76: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

76

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

sebelum maupun setelah pelaksanaan wewenang tersebut.Segala tindakan yang dilakukan oleh dinas keamanan danintelijen untuk melawan terorisme harus menghormati HAMdan asas supremasi hukum. Apa pun tindakan yang dilakukanoleh tersangka atau terdakwa pelaku terorisme, dinas intelijentidak dapat merampas hak hidup sebagaimana dijamin olehKonvensi HAM Eropa (ECHR) atau Kovenan Internasional Hak-hak Sipil dan Politik (ICCPR).Guna menjamin tidak disalahgunakannya wewenang khususdan pelanggaran HAM, segala tindakan oleh badan terkaitharus tunduk pada pengawasan dan peninjauan yangmemadai.

n

n

Page 77: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

77

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Secara umum, sebagian besar kegiatan badan-badan keamanandan intelijen berkaitan dengan penyimpanan informasi (sebagianinformasi pribadi) mengenai tindakan dan niat dari individu. Paraindividu tersebut menjadi perhatian dari suatu badan bila alasanyang menghubungkan mereka dengan kegiatan terorisme,sabotase terhadap infrastruktur kunci atau spionase. Selain untukmengenali dan menangkal kegiatan-kegiatan tersebut, informasipribadi tersebut dapat disimpan untuk kepentingan saringankeamanan, terutama dalam pemberian jabatan-jabatan yangmemiliki nilai strategis nasional yang tinggi.

Namun demikian, terdapat bahaya nyata yang terkait dengan pem-buatan, pemeliharaan dan penggunaan arsip yang mengandungdata pribadi tersebut. Di antaranya: risiko inklusifitas berlebih(informasi dikumpulkan karena dapat berguna dan bukan karenaalasan lebih rinci), bahwa informasi yang disimpan adalah palsu,kurang beralasan atau menyesatkan, bahwa informasi tersebutdapat dibuka secara tidak tepat (kepada orang yang salah atauberdasarkan alasan yang salah) dan bahwa kesempatan maupunkarir dari seseorang dapat terpengaruh secara negatif dan tidakada peluang memperbaikinya.

Bahaya seperti ini menyebabkan dibentuknya standar-standarinternasional untuk penyimpanan data pribadi. Salah satunyaadalah Konvensi Council of Europe tanggal 28 Januari 1981 tentangPerlindungan Individu terkait Pengolahan Data Pribadi Otomatis,yang mulai berlaku 1 Oktober 1985. Ini bertujuan ‘untuk melindungi…untuk setiap individu… penghormatan terhadap hak-hak dankebebasan fundamentalnya, dan terutama hak privasinya terkait

Bab 7

Informasi dan Arsip

Page 78: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

78

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

pengolahan data pribadinya secara otomatis’ (Pasal 1). ContohUU nasional dapat dilihat di Belanda (lihat Kotak No. 15).

Pengadilan HAM Eropa memperlakukan tindakan seperti:penyimpanan informasi mengenai kehidupan pribadi seseorangoleh pejabat publik, penggunaannya, dan penolakan atas per-mintaan untuk menanggapi informasi yang terkandung; sebagaisuatu pelanggaraan terhadap hak untuk menghormati kehidupanpribadi dalam pasal 8(1) ECHR. Berdasarkan jurisprudensiPengadilan, harus ada dasar hukum domestik untuk penyimpanandan penggunaan informasi dan bahwa, untuk mematuhi uji ‘kualitashukum’, maka dasar hukum tersebut harus dapat diakses olehorang yang terkait dan akibat-akibat dari dasar hukum tersebutdapat diperkirakan oleh orang itu (misalnya dibuat dengan pe-rumusan yang jitu sehingga seseorang – bilamana perlu dengansaran yang tepat – dapat mengatur tindakannya).13

Kotak No. 15:Hak memeriksa informasi (Belanda)Pasal 47 – Hakmemeriksa data pribadi

Menteri terkait akan memberitahukan kepada siapa sajaatas permintaannya sendiri sesegera mungkin namun se-lambat-lambatnya dalam waktu tiga bulan, mengenai datapribadi seseorang yang telah diolah oleh atau mewakili suatudinas. Menteri terkait dapat menunda keputusannya untukselama-lamanya 4 minggu. Suatu pemberitahuan tertulismengenai penundaan tersebut akan disampaikan kepadapemohon sebelum berakhirnya masa keberlakuan yangpertama.Bilamana suatu permintaan seperti dalam ayat 1 dikabulkan,Menteri terkait harus sesegera mungkin namun selambat-lambatnya dalam 4 minggu setelah pemberitahuan ke-putusan, memberikan kesempatan kepada pemohon untukmemeriksa informasi terkait dirinya.

1.

2.

Page 79: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

79

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Menteri terkait harus menjamin bahwa identitas daripemohon adalah benar.

Pasal 51 – Hak memeriksa informasi selain data pribadiMenteri terkait akan memberitahu seseorang atas per-mohonannya sesegera mungkin namun selambat-lambat-nya dalam waktu tiga bulan, mengenai dapat diperiksanyainformasi selain data pribadi terkait permasalahan adminis-trasi yang disebutkan dalam permohonan. Menteri terkaitdapat menunda keputusannya untuk selama-lamanya 4minggu. Suatu pemberitahuan tertulis mengenai penundaantersebut akan disampaikan kepada pemohon sebelumberakhirnya masa keberlakuan yang pertama.Bilamana suatu permintaan seperti dalam ayat 1 dikabulkan,Menteri terkait harus sesegera mungkin namun selambat-lambatnya dalam 4 minggu setelah pemberitahuan ke-putusan, memberikan kesempatan kepada pemohon untukmemeriksa informasi terkait dirinya.

Sumber: Intelligence and Security Services Act 2002, Articles 47, 51,The Netherlands,(Terjemahan Tidak Resmi).

3.

1.

2.

Praktek Terbaik (Best Practice)

Mandat berdasarkan UU dari badan-badan keamanan danintelijen harus membatasi untuk tujuan dan dalam keadaanapa suatu informasi dapat dikumpulkan dan arsip dibuka;UU harus mengatur pengawasan yang efektif terkait seberapalama suatu informasi dapat disimpan, tujuan pemakaiannya,dan siapa saja yang dapat menggunakannya serta menjaminketaatan pada asas-asas internasional mengenai perlindungandata terkait penggunaan informasi. Perlu ada proses pemerik-saan/audit yang melibatkan pihak eksternal independen untukmenjamin ketaatan pada pedoman;

n

n

Page 80: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

80

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Badan-badan keamanan dan intelijen tidak terkecualikan dariUU yang mengatur kebebasan atas informasi dan akses ter-hadap arsip. Badan-badan tersebut harus diberi hak, bilamanaperlu, untuk menggunakan pengecualian terhadap asasketerbukaan dalam rangka melaksanakan keamanan nasionaldan menjalankan mandat badan tersebut;14

Pengadilan atau mekanisme independen lain yang tersediaberdasarkan UU harus bebas untuk menentukan, melaluiakses selayaknya terhadap data dari arsip suatu badan,apakah pengecualian tersebut telah dilakukan dengan benardalam suatu kasus yang diajukan berdasarkan pengaduanperorangan;Bilamana informasi diperoleh melalui badan asing atauinternasional, maka harus ada pengawasan dari negara asaldan setempat;Informasi hanya dibuka kepada dinas keamanan asing atauangkatan bersenjata atau badan internasional apabila badan-badan tersebut menyimpan informasi tersebut dan meng-gunakannya atas dasar pengawasan yang diberlakukan olehUU di negara asal badan yang membukanya (selain ber-dasarkan UU di negara asal badan penerima).

n

n

n

n

Page 81: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

81

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Bab ini memusatkan perhatiannya pada ketentuan-ketentuanpenting dari suatu badan untuk menjamin legalitas dan kepatutan.Adalah mustahil untuk merumuskan dalam suatu UU setiap unsurpelaksanaan badan keamanan atau intelijen secara rinci. Hal inijuga sepatutnya dihindari agar publik tidak mengetahui teknik-teknikoperasional yang bersifat sensitif. Namun demikian, rincian daritugas badan harus tetap berdasarkan pada UU, dibuatkanpedomannya untuk mencegah penyalahgunaan, dan badan-badanpengawasan melaksanakan tugasnya berdasarkan ketentuan-ketentuan administratif.

Pelaporan terhadap Tindakan Melawan Hukum

Informasi paling dapat dipercaya mengenai tindakan melawanhukum yang dilakukan oleh suatu badan keamanan atau intelijenbiasanya akan berasal dari dalam badan itu sendiri. Dengandemikian, tugas untuk melaporkan suatu tindakan melawanhukum dan memperbaikinya sangatlah berguna dan memperkuatposisi dari pegawai di dalam badan yang memiliki keprihatinanterhadap isu legalitas. Misalnya Departemen Pertahanan AS telahmenciptakan jalur internal untuk melaporkan kegiatan-kegiatanintelijen yang patut dicurigai atau tidak layak kepada AsistenMenteri Pertahanan (Pemantauan Intelijen) dan General Counsel(Penasehat Umum), yang bertanggung jawab untuk melaporkankepada Menteri dan Wakil Menteri Pertahanan.15

Ketentuan-ketentuan perlindungan saksi (whistle-blowers) jugasangat berguna, yang melindungi orang-orang terhadap akibat

Bab 8

Pengarahan Internal dan Pengendalian

Page 82: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

82

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

hukum ketika mereka membuat laporan kepada badan-badanpemantauan yang berwenang. Contoh berikut dari Bosnia-Herzegovina menunjukkan bagaimana hal tersebut dapat diaturdi dalam UU.

Kotak No. 16:Pelaporan mengenai Tindakan Melawan Hukum dalamUU Badan Keamanan dan Intelijen di Bosnia-Herzegovina

Pasal 41Apabila seorang pegawai merasa bahwa ia diberi suatuperintah yang melawan hukum, maka ia harus menyampaikankepada pemberi perintah perihal sifat melawan hukum dariperintah tersebut. Bilamana pemberi perintah kemudianmemberikan suatu perintah yang sama, maka pegawai dapatmeminta konfirmasi tertulis dari perintah tersebut. Apabilapegawai memiliki keberatan terhadap perintah tersebut makaia dapat menyampaikan perintah tersebut kepada atasanlangsung dari pemberi perintah dan melaporkan hal tersebutkepada Inspektur Jenderal. Pegawai dapat menolakmelaksanakan perintah tersebut.

Sumber: UU Badan Intelijen dan Keamanan Bosnia-Herzegovina

Para pegawai juga harus secara eksplisit bertanggung jawab atastindakan yang melawan hukum (termasuk menjalankan perintahyang melawan hukum). Di dalam suatu badan birokrasi yang ber-sifat hierarkis, penerapan sanksi administratif lebih nyata dan efektifdaripada tanggung jawab pidana umum.16

Selanjutnya, dan berdasarkan asas timbal-balik, pegawai harusdilindungi ketika melaporkan suatu tindakan melawan hukum, baikdari sanksi administratif maupun pemidanaan. UU Perlindungan

Page 83: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

83

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 17:Aturan Perlindungan bagi Pengungkapan Informasi(Kanada)

Dalam menentukan kepentingan publik mengenai peng-ungkapan suatu informasi maka hakim atau pengadilan harusmempertimbangkan:

apakah pengungkapan diperlukan untuk mengungkapkansuatu tuduhan pelanggaran atau menghentikan kelanjutandari pelanggaran tersebut;keseriusan dari tuduhan pelanggaran;apakah pengungkap telah menempuh jalur lain sebelummelakukan pengungkapan dan apakah dalam hal tersebutia sudah mengikuti ketentuan-ketentuan yang berlaku;apakah pengungkap memiliki dasar keyakinan bahwapengungkapan yang dibuatnya adalah untuk kepentinganpublik;kepentingan publik dari suatu pengungkapan;cakupan kerugian atau risiko kerugian yang ditimbulkanoleh pengungkapan;adanya keadaan-keadaan mendesak yang menuntutadanya pengungkapan.

Sumber: UU perlindungan Informasi (1985), pasal 15 (4), Kanada

a.

b.c.

d.

e.f.

g.

Informasi tahun 2003 dalam pasal 15 (4) menjelaskan perihal pem-belaan hukum terhadap tanggung jawab pidana untuk peng-ungkapan informasi tanpa izin. Dalam hal pengungkapan informasi,maka seseorang dapat dilindungi bila kepentingan publik lebih besarbila informasi diungkapkan daripada tidak (lihat Kotak No. 17),dan apabila terdapat upaya terlebih dahulu untuk menyampaikaninformasi tersebut melalui jalur internal kepada wakil menteri danbadan pemantauan resmi namun gagal.17

Page 84: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

84

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kode Etik Profesional untuk Layanan Keamanan danIntelijen

Banyak kelompok-kelompok profesional dimana terdapat resikodan kepentingan yang besar memiliki sebuah pedoman yangdidasarkan pada ethos profesional mereka – sebuah kumpulanaturan perilaku yang dianggap penting untuk melaksanakanpekerjaan-pekerjaan tertentu secara adil dan memuaskan moral.Merancang sebuah kode etik profesional, dan menawarkan kursuspelatihan kepada staf intelijen, merupakan alat yang berguna untukmenetapkan, mengkomunikasikan dan mempertahankan tingkatpraktek bersama yang minimum di kalangan pegawai intelijen.Misalnya, di AS, Asisten Sekretaris Pertahanan (PengawasIntelijen) ditugasi dengan, antara lain, institusionalisasi orientasi,kesadaran dan pelatihan seluruh personel intelijen dalam konsep-konsep pengawasan inteligen (misalnya menjunjung supremasihukum, melindungi hak-hak hukum dan konstitusional warga AS).18

Republik Afrika Selatan memilih sebuah kodifikasi pedomanperilaku untuk para pekerja intelijen yang memberikan panduanyang jelas kepada para pekerja mengenai cakupan etis dari ke-giatan-kegiatan mereka (Lihat Kotak No. 18 dibawah).

Kotak No. 18:Pedoman Perilaku Afrika Selatan untuk PegawaiIntelijen

Kode Perilaku berikut ini diusulkan dalam Kertas Putih 1994tentang intelijen dan berlaku secara merata ke semua pegawailayanan intelijen Afrika Selatan.Pedoman Perilaku tersebutmembuat ketentuan, antara lain:

deklarasi kesetiaan kepada Negara dan Konstitusi;kepatuhan terhadap hukum negara dan subordinasi padasupremasi hukum;

n

n

Page 85: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

85

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

ketaatan pada nilai-nilai demokratis seperti penghargaan ter-hadap hak-hak asasi manusia;kepasrahan pada sumpah kerahasiaan;mengikuti prinsip netralitas politik;komitmen terhadap derajat yang tertinggi dari integritas,obyektifitas dan evaluasi terhadap informasi yang tidak bias;komitmen terhadap promosi kepercayaan bersama antarapembuat kebijakan dan profesional intelijen.

Dibawah pemerintahan yang demokratis, badan-badan yangdiberikan dengan tugas intelijen harus setuju untukmelaksanakan tugas-tugas mereka dengan cara berikut:

mereka harus menerima otoritas lembaga demokrasimasyarakat dan badan-badan konstitusional yang diberimandat oleh masyarakat untuk berpartisipasi dan/ataumemonitor penetapan prioritas intelijen sebagai hal yangutama;mereka harus menerima bahwa tidak ada perubahan yangdibuat terhadap doktrin, struktur dan prosedur kerangkakeamanan nasional kecuali apabila disetujui oleh rakyat danbadan-badan perwakilan mereka; danmereka harus mengikatkan diri pada kontrak yangdimasukinya dengan pemilih melalui seperangkat norma danpedoman perilaku yang disepakati bersama.

Sumber: Republik Afrika Selatan, White Paper on Intelligence(Oktober 1994), Annex A.

n

n

n

n

n

n

n

Mungkin kepatuhan terhadap etos profesional juga sangat pentingdi tingkat administratif internal. Tak kalah pentingnya, harus terdapatkerangka hukum yang rinci untuk memandu pekerjaan petugasperorangan. Hal ini memiliki dua manfaat besar. Pertama, hal inimenjamin bahwa keputusan diambil secara terstruktur dankonsisten di seluruh badan tersebut. Kedua, hal ini memungkinkanregulasi hukum mengenai teknik-teknik operasional yang sensitif

Page 86: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

86

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 19.Undang-Undang Bosnia dan Herzegovina tentang BadanIntelijen dan Keamanan

Pasal 27Direktur Jenderal harus bertanggung jawab untukmengeluarkan, antara lain, Buku Peraturan, peraturan-peraturan dan instruksi-instruksi berikut ini:

Kode EtikRencana Keamanan DataBuku Peraturan tentang Klasifikasi dan Deklasifikasi DataBuku Peraturan tentang Prosedur Perijinan KeamananBuku Peraturan tentang Perlindungan Data Rahasia danPenyimpanan DataPeraturan tentang Penyebaran DataButu Peraturan tentang Rekrutmen, Penanganan danPembayaran InformanBuku Peraturan tentang Aplikasi, Penggunaan danKeterlibatan Cara-Cara Operasi Khusus dan TeknisBuku Peraturan tentang Penggunaan Senjata ApiBuku Peraturan tentang PekerjaanBuku Peraturan tentang GajiBuku Peraturan tentang Keamanan InternalBuku Peraturan tentang Prosedur KedisiplinanBuku Peraturan tentang Pekerjaan Di Luar NegeriBuku Peraturan tentang Keterampilan Dasar dan Umumdari Pegawai BadanBuku Peraturan tentang Kerja Sama dengan Badan-Badandan Lembaga-Lembaga di Bosnia dan HerzegovinaBuku Peraturan tentang Kesimpulan Nota Kesepahaman

dimana keterangan rinci tentang hal tersebut di dalam legislasiyang dapat diakses oleh publik akan berlawanan dengan ke-pentingan publik. Kotak 19 menunjukkan jenis-jenis isu yangmungkin diatur dengan cara seperti ini.

a.b .c.d.e.

f.g.

h.

i.j.k.l.m.n.o.

p.

q.

Page 87: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

87

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Praktek Terbaik (Best Practice)

Dinas intelijen tidak boleh melampaui hukum. Oleh karena itu,staf yang mencurigai atau mengetahui tindakan dan perintahyang ilegal di dalam layanan tersebut harus berkewajiban untukmelaporkan kecurigaan mereka;Praktek yang terkodifikasi harus ditetapkan, yang menjamindukungan dan keamanan yang memadai bagi parawhistleblowers (orang yang mengungkapkan adanya pe-langgaran)Staf dinas intelijen harus dilatih dengan pedoman perilaku yangmencakup pertimbangan batas-batas etika pekerjaan mereka.Pelatihan ini harus terus diperbaharui dan tersedia bagi stafselama masa pekerjaan mereka;Kebijakan administrasi internal harus dilegalkan dengan statushukum yang jelas.Hal-hal yang terlalu terinci atau sensitif untuk dimunculkan dalamperundang-undangan harus diatur dalam kebijakan administratifinternal dengan status hukum yang jelas.

(MoU) dengan Badan-Badan dan Lembaga-Lembaga diBosnia dan HerzegovinaBuku Peraturan tentang Kerja Sama dengan Badan-BadanInternasional dan Pertukaran IntelijenBuku Peraturan tentang Petugas Penghubung (LO)Buku Peraturan tentang Kartu Identifikasi.

Sumber: Undang-Undang Bosnia tentang Badan Intelijen danKeamanan, 2004

r.

s.t.

n

n

n

n

n

Page 88: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

88

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Catatan Akhir Bagian II – Badan

Mengenai perbedaan antara kedua hal ini lihat Brouder, J.P., Gill,P. dalam Brouder, J.P., Gill, P. Tollborg, D. Democracy, Law andSecurity: Internal Security Services in Contemporary Europe.(Aldershot: Ashgate, 2003).Council of Europe. Crime Analysis: Organized Crime – BestPractice Survey No.4 (Strasbourg: CoE, 2002), hal.6.‘Setiap negara harus menentukan apakah aksi yang merupakanpusat perhatian mereka memang sungguh-sungguh signifikansehingga dapat mengancam keamanan nasional negara,dengan melihat bahwa keamanan negara bukan merupakanekstensi kekuasaan pemerintah tertentu’. Dewan Eropa, ExpertsReport: European Committee on Crime Problems (CDPC), Groupos Specialists on Internal Security Services (PC-S-SEC). AdendumIV, Final Activity Report, 40703, paragraf 3.2.Untuk kasus Inggris, lihat Security Service Act 1996, s. 1, mengacupada peran sekunder untuk ‘mendukung aktivitas kepolisian danpenegak hukum lainnya dalam pencegahan dan penangkalankejahatan serius’.Council of Europe, Experts Report, paragraf 3.2.Intelligence Service Act 2001 (Cth), s.15.Act Governing the Supervision of the Police and IntelligenceServices, 1991, Pasal 17.Komisi Penyelidikan Aksi-aksi Khusus RCMP. Freedom andSecurity under the Law. (Ottawa, 1980), Vol.1, hal.513 ff.Di Jerman, Sicherheitsuberprufungsgesetz, 1994, di BelandaInteligence and Security Services Act 2002, di Inggris, Regulationof Investigatory Act 2000.Klaas vs. Rep. Federal Jerman, (1979) 2 EHRR 214; Mersch vs.Luxembourg (1985) 43 D dan R 34.Leander vs. Swedia (1987) 9 EHRR 433; Esbester vs. InggrisApp. No. 18601/91, 2 April 1993.Di Jerman, Bunderverfassungsschutzgezets, 1990, No.9 (3) 2.Dalam kasus Rotaru vs. Rumania, Appl. No.28341/95, 4 Mei 2000Pengadilan Strassbourg menganggap bahwa undang-undangtentang data keamanan tidak memadai dalam mengaturprosedur dan dasarnya, karena UU tersebut tidak mengaturtentang usia dokumen, jangka waktu pemakaian, dan

1.

2.

3.

4.

5.6.7.

8.

9.

10.

11.

12.13.

Page 89: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

89

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

mekanisme pengawasan-nya. Lihat juga kasus Leander vs.Swedia (1987) 9 EHRR 433, yang menyatakan bahwa demi“kepatuhan hukum” campurtangan terhadap privasi seseorangharus dapat diprediksi dan mendapat otorisasi untuk mengaksesdata individu. Dalam hal screening para pejabat tidak harusmampu memprediksi keseluruhan proses, tetapi UU harusmenetapkan secara jelas tentang bagaimana hal tersebut harusdilakukan.Untuk diskusi lebih lanjut tentang pengecualian tersebut diKanada, lihat Leigh, Ian. “Legal Access to Security Files: theCanadian Experience”. Intelligence and National Security, Vol.12,No.2 (1997), hal.126-153.Informasi lebih lanjut dapat dilihat pada http://www.pentagon.mil/atsdio/mission.htmlLihat, misalnya, Undang Undang Intelijen Bosnia danHerzegovina. Pasal 59. Para karyawan harusmempertanggungjawabkan setiap pelanggaran terhadap tugasresmi sebagaimana diatur di dalam UU tersebut. Pelanggaranterhadap tugas resmi harus dipahami dalam konteks: a)melakukan tindakan yang masuk kategori tindak kriminal yangdapat merusak reputasi lembaga; b) mengungkapkan rahasianegara maupun militer negara sebagaimana dilarang olehundang-undang; c) menyalahgunakan jabatan untuk kepentinganpribadi; d) gagal melaksanakan perintah atasan langsung; e)melakukan tindakan yang melanggar hak azasi orang lain; f)akibat kecerobohannya menimbulkan kerugian material bagilembaga atau orang lain; g) ketidakhadiran tanpa alasan; h)kegagalan untuk melak-sanakan tugas secara tepat waktu danbenar; dan i) melanggar kode etik sebagaimana diatur di dalamundang-undang ini. Prosedur untuk menentukan tindakandisipliner harus ditetapkan di dalam Buku Peraturan oleh DirekturJenderal.Bagian 15.5 Security Information Act Kanada 2003.Informasi lebih lajut dapat diakses pada: http://www.pentagon.mil/atsdio/faq.html

14.

15.

16.

17.18.

Page 90: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

90

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 91: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

91

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

BAGIAN III

PERAN EKSEKUTIF

Page 92: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

92

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 93: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

93

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Bab 9

Kasus Mengenani Pengendalian Eksekutif

Dalam negara modern jasa keamanan dan intelijen memainkanperan vital dalam melayani dan mendukung pemerintah berkenaandengan kebijakan dalam negeri, pertahanan dan luar negeri denganmenyediakan dan menganalisa informasi intelijen yangberhubungan dan menangani ancaman-ancaman yang khusus.Demikian pula halnya yang terjadi terhadap keamanan dalam negeri(khususnya kontra terorisme, kontra spionase dan penangkalanancaman-ancaman terhadap negara demokratis) dan di duniahubungan internasional, diplomasi dan pertahanan. Akan tetapi,amatlah penting bahwa badan-badan dan pejabat-pejabat yangmelaksanakan tugas ini berada dibawah kendali demokratis melaluipara politisi yang terpilih melalui pemilu, daripada hanya ber-tanggung jawab kepada diri mereka sendiri; para politisi yang terpilihinilah yang menjadi pemimpin lembaga negara dalam demokrasi.

Wewenang dan legitimasi tertinggi badan-badan intelijen terletakpada persetujuan legislatif mengenai kekuasaan, operasi dansumber daya mereka. Tetapi, untuk alasan-alasan yang bersifatpraktis dan karena merupakan hal yang sensitif, kendali eksternalbadan-badan ini harus berada di tangan pemerintah – eksekutif.Tidak ada konflik inheren antara kendali eksekutif dan pengawasanparlemen (lihat Bagian IV). Sebaliknya, pengawasan oleh parlemenyang efektif bergantung pada kendali efektif para menteri atasdepartemen-departemennya. Parlemen hanya dapat memanggilpara menteri untuk mempertanggungjawabkan tindakan-tindakanbadan intelijen apabila mereka benar-benar memiliki kekuasaanuntuk mengendalikan dan informasi yang cukup mengenai tindakan-tindakan yang diambil atas nama mereka. Jika syarat ini kurangdipenuhi, alternatif demokratis satu-satunya adalah mencoba untuk

Page 94: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

94

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

mengisi kekosongan ini dengan pejabat atau badan legislatif. Tetapihal ini merupakan suatu pergantian yang buruk karena badan-badan legislatif dapat ditugaskan secara efektif untuk meninjaupenggunaan kekuasaan dan sumber daya, tetapi mereka secarainheren tidak dipersiapkan untuk mengarahkan dan mengelola hal-hal seperti ini, dimana lembaga-lembaga pemerintah memangdipersiapkan untuk melakukannya.

Dalam sistem konstitusional yang sehat para menteri memerlukandua jenis kekuasaan, kendali yang cukup besar terhadap badan-badan intelijen dan hak untuk menuntut informasi dari badan intelijen,agar para menteri dapat melaksanakan tanggung jawab merekasebagai anggota eksekutif yang terpilih yang bekerja atas namapublik. Para menteri memiliki hak untuk meminta kesetiaan yangtinggi dari badan-badan tersebut dalam menerapkan kebijakan-kebijakan pemerintah untuk kepentingan negara. Mereka juga perlumemiliki kendali dan informasi yang cukup agar dapat bertanggungjawab kepada Parlemen berkenaan dengan penggunaankekuasaan dan sumber daya badan-badan tersebut.

Kendali efektif oleh eksekutif, bagaimanapun, tidak memintaadanya tanggung jawab manajerial langsung berkenaan denganoperasi intelijen dan keamanan. Demi untuk mencegah penyalah-gunaan dan sebagai prasyarat bagi kendali yang efektif, tanggungjawab masing-masing menteri dan kepala badan-badan tersebutseharusnya ditetapkan dalam ketentuan hukum. Untuk kebaikanmasing-masing pihak, mereka seharusnya terpisah tetapi salingmelengkapi. Jika menteri terlalu terlibat dalam urusan sehari-hari,para menteri tidak mungkin bertindak sebagai sumber kendali eks-ternal dan seluruh sistem pengawasan akan melemah. Garis tegasantara menteri dan kepala badan intelijen sulit untuk ditarik. Tetapi,satu model yang berguna diperlihatkan dalam Undang-undangIntelijen Keamanan Kanada 1984 (Canadian Security IntelligenceService Act 1984). Garis tegas tersebut merujuk kepada DirekturIntelijen memiliki ‘kendali dan manajemen Intelijen’ yang berada

Page 95: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

95

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

‘dibawah arahan’ Menteri.1 Undang-undang intelijen Polandiamemuat ketentuan yang menarik dimana dengan jelas mem-bedakan masing-masing tanggung jawab Perdana Menteri danKepala Badan Intelijen (lihat Kotak No.20 dibawah).

Kotak No. 20:Penjabaran Tanggung Jawab antara Menteri danDirektur Intelijen (Polandia)

Pasal 7:Perdana Menteri akan menentukan arahan untuk kegiatanBadan Intelijen melalui seperangkat instruksi.Para Kepala Badan Intelijen, paling lambat tiga bulansebelum akhir tiap tahun kalender, masing-masing sesuaidengan tanggung jawabnya, harus mempresentasikanrencana kegiatan untuk tahun berikutnya.Kepala Badan Intelijen, dalam tanggung jawabnya masing-masing, tiap tahun sebelum tanggal 31 Januari akanmempresentasikan laporan-laporan kegiatan BadanIntelijen di tahun kalendar sebelumnya.

Sumber: Undang-undang Badan Keamanan Internal dan BadanIntelijen Luar Negeri tahun 2002, Polandia

Undang-undang Intelijen Belanda juga perlu dilihat lebih dekat.Undang-undang tersebut menuntut ’intelijen dan koordinatormenjalankan tugas mereka sesuai dengan undang-undang danMenteri yang membawahinya’.2 Dalam menjalankan undang-undang tersebut, ketentuan ini menekankan pada pentingnyabekerja sesuai ‘dengan hukum’ yang sekaligus membatasikepemimpinan Menteri.

Pada masyarakat yang mengalami transisi, dimana batas antarapemerintah sipil dan militer kabur, mungkin perlu untuk memerinci

n

n

n

Page 96: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

96

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

batasan-batasan untuk mencegah penyalahgunaan di masa depan.Sebagai contoh, dalam perundang-undangan Bosnia-Herzegovinayang baru, meskipun Ketua Dewan Menteri memiliki sejumlahfungsi dalam hal pembahasan dan kebijakan yang rinci,3 dibawahpasal 10 secara jelas ia tidak diperbolehkan untuk mengambil,baik sebagian maupun seluruh, hak dan tanggung jawab DirekturJenderal atau Wakil Direktur Jenderal.4

Undang-undang yang sama juga menyatakan hak dan tanggungjawab Direktur Jenderal sehingga membuat jelas karakter kegiatanmanajerial setiap harinya. Tugas-tugas tersebut termasukpersiapan anggaran tahunan Badan Intelejen, pengarahan operasianalitis, administratif, kerjasama kemitraan dan operasi-operasieksternal dari badan tersebut. Undang-undang tersebut jugamemasukkan perlindungan sumber, rencana dan operasi intelijendari pengungkapan tanpa adanya persetujuan resmi maupun untukmendapatkan, melalui Ketua Dewan, persetujuan dan dukungandari Menteri Luar Negeri untuk kegiatan-kegiatan yang mungkinmemiliki dampak serius terhadap kebijakan luar negeri Bosniadan Herzegovina.5

Page 97: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

97

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Pengendalian demokratis yang efektif dan dukungan kebijakanbergantung pada proses akses dua arah antara menteri danpejabat. Para menteri memerlukan akses terhadap informasi yangrelevan berada dalam kendali badan intelijen atau terhadap penilaianyang berdasarkan informasi tersebut dan perlu berada dalam posisiuntuk memberikan tanggung jawab, saat diperlukan, mengenaitindakan-tindakan yang diambil oleh sektor keamanan. Sebalik-nya, pejabat harus dapat memberikan keterangan para menteripemerintah mengenai masalah-masalah dengan sensitivitas yangtinggi. Maka, penting bagi para menteri untuk memiliki kebijakanpintu terbuka untuk badan-badan intelijen.

Undang-undang seharusnya mengatur dengan jelas arah politikdan, bersinggungan dengan badan-badan internal, kemandiriansecara politis, untuk memastikan bahwa permasalahan kebijakanditentukan oleh para politisi yang bertanggung jawab kepada publik.Mekanisme yang eksplisit dalam perundang-undangan lebihdiinginkan dan mekanisme tersebut ditopang oleh tugas-tugas legalyang tepat. Penyebab adanya mekanisme semacam itu bukankarena hal tersebut lebih diinginkan dimana hubungan dalam ke-seharian antara menteri dan badan intelijen seharusnya ditanganisecara legalistik. Lebih daripada itu, kerangka kerja yang ber-dasarkan hukum dimana kekuasaan dan tanggung jawab menteridan badan intelijen sangat jelas sehingga membantu untuk men-cegah adanya penyalahgunaan dan mendorong adanya hubungankerja terbuka dan bertanggung jawab.

Isu-isu berikut perlu dirinci dalam undang-undang (lihat KotakNo.21). Di sisi menteri, hukum intelijen seharusnya menjelaskan

Bab 10

Pengetahuan Kementerian danKontrol Intelijen

Page 98: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

98

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

pemisahan tanggung jawab dalam perumusan kebijakan mengenaipersoalan keamanan dan intelijen (tentunya, dalam batas-batasmandat legislatif badan intelijen); hak untuk menerima laporan daribadan intelijen; hak atas pemberian persetujuan mengenai per-masalahan politik yang sensitif (sebagai contoh, kerja sama antarbadan intelijen dari negara lain)6 atau kegiatan-kegiatan yangmempengaruhi hak-hak dasar (seperti persetujuan atas peng-gunaan kekuasaan khusus, apakah persetujuan tambahan di-butuhkan diluar kementerian tersebut atau tidak, sebagai contoh,dari seorang hakim).7 Di sisi badan intelijen, tugas-tugas berikutyang berkenaan dengan hukum di atas seharusnya dikodifikasikan:kewajiban untuk menerapkan kebijakan pemerintah; kewajibanmelaporkan kepada menteri maupun tugas untuk memintapersetujuan mengenai persoalan sensitif tertentu. Dalam kotakberikut memberikan perbedaan dari hak-hak menteri dalamhubungannya dengan kewajiban badan intelijen.

Mekanisme yang tepat bagi pengendalian eksekutif bisa me-masukkan pengaturan mengenai pengarahan yang diberikan secaratertulis, perumusan kebijakan tertulis atau sasaran-sasaran dalammemandu prioritas badan intelijen, hak untuk diberikan pengarahan,kondisi dimana persoalan sensitif disetujui khususnya oleh menteri,proses dalam persetujuan anggaran, dan laporan dan audit reguler.

Kotak No. 21:Hak Menteri

Merupakan tanggung jawabmenteri untuk merumuskankebijakan mengenai per-soalan keamanan danintelijen;Merupakan hak menteriuntuk menerima laporandari badan intelijen;

Tanggung jawab BadanIntelijen

Bertugas untuk me-nerapkan kebijakanpemerintah;Bertugas untuk melapor-kan kepada menteri yangbersangkutan;Bertugas meminta per-

n

n

n

n

n

Page 99: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

99

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

setujuan persoalan sen-sitif tertentu.

Berhak memberikan per-setujuan atas persoalan politikyang sensitif (seperti kerja-sama antar badan intelijendari negara lain) atau men-jalankan tugas berkenaandengan hak-hak dasar (per-setujuan penggunaan ke-kuatan khusus, apakah per-setujuan tambahan dari luarkementrian diperlukan atautidak, sebagai contoh, dariseorang hakim).

n

Undang-undang Kanada memasukkan, sebagai contoh, situasi-situasi dimana Direktur Jasa Intelijen Keamanan perlu berkonsultasidengan Wakil Menteri (seperti kepala pejabat departemen). Kasusini terjadi saat Direktur dihadapkan dengan pengambilan keputusanyang bersinggungan dengan “kebijakan operasional umum BadanIntelijen”, dimana Menteri memiliki hak konsultasi untuk pengarahantertulis, dan sebelum memberikan peringatan dari Lembaga Ke-hakiman untuk memberikan kewenangan pengintaian (lihat kotakNo.22 dibawah).

Kotak No. 22:Konsultasi Direktur Intelijen dengan Wakil Menteri

Pasal 7.1. Direktur harus berkonsultasi dengan Wakil Menterimengenai kebijakan operasional Badan Intelijen.2. Direktoratau pegawai manapun yang ditunjuk oleh Menteri dengantujuan untuk memberikan peringatan dibawah pasal 21 atau23 harus berkonsultasi dengan Wakil Menteri sebelummemberikan atau memperbaharui surat peringatan tersebut.

Sumber: Hukum Badan Intelijen Keamanan Kanada, Pasal 7(1)dan (2).

Page 100: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

100

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Di banyak negara, tugas pengawasan menteri seringkali dibantuoleh seorang Inspektur Jenderal – suatu institusi yang ditetapkanoleh hukum dan dilengkapi hak dan kewajiban dari eksekutif danparlemen (informasi lebih banyak mengenai Inspektur Jenderal,silahkan lihat Pasal V mengenai Fungsi Badan Penyidik Eksternal).Dalam konteks ini, Inspektur Jenderal memonitor apakah kebijakanintelijen pemerintah diterapkan dengan benar oleh badan-badanintelijen.

Merupakan bukti bahwa hak eksekutif harus diimbangi untukmencegah penyelewengan oleh eksekutif lembaga intelijen.Berbagai bentuk tindakan pengamanan bisa digunakan untuk tujuanini dan akan didiskusikan secara terperinci pada Bab13.

Praktik Terbaik (Best Practice)

Undang-undang intelijen seharusnya memuat dua hak aksesyang terpisah: hak eksekutif atas informasi yang relevan yangberada di tangan badan intelijen dan hak kepala badan intelijenuntuk memiliki akses kepada menteri yang berwenang;Menteri seharusnya secara hukum bertanggung jawab atasperumusan kebijakan persoalan keamanan dan intelijen. Iaseharusnya secara hukum berhak untuk menerima laporanbadan intelijen secara rutin dan bertanggung jawab ataspersetujuan mengenai persoalan politis yang sensitif.

n

n

Page 101: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

101

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Aksi rahasia merujuk kepada intervensi atau tindakan yang diambiloleh badan intelijen secara tertutup dalam wilayah atau urusannegara lain. Sebagai contoh, Aturan Eksekutif AS 12333, men-definisikan istilah ‘aktivitas khusus’ seperti dibawah ini (lihat KotakNo. 23 dibawah):8

Bab 11

Kontrol Terhadap Aksi Rahasia

Tindakan rahasia memunculkan isu akuntabilitas berkenaan denganpaling tidak dua alasan. Pertama, karena sifat rahasia tindakanini, lembaga legislatif memiliki kesulitan untuk memberikanpengawasan (sekalipun jika anggota legislatif mengetahuinya.).Meskipun begitu, ada kepentingan parlemen yang absah terhadap

Kotak No. 23:Definisi Aksi Rahasia (AS)

‘Aktivitas khusus berarti kegiatan-kegiatan yang dilaksanakanuntuk mendukung tujuan-tujuan kebijakan luar negeri nasionaldi luar negeri yang direncanakan dan dijalankan agar supayaperanan Pemerintah Amerika Serikat tidak diketahui atauterlihat oleh publik, dan fungsi-fungsi yang mendukung ke-giatan-kegiatan diatas, kecuali tindakan-tindakan yang tidakdimaksudkan untuk mempengaruhi proses politik AmerikaSerikat, opini publik, kebijakan-kebijakan dan tidak melibatkankegiatan diplomatik atau pengumpulan dan membuat informasiintelijen atau fungsi-fungsi pendukung yang berhubungandengannya.’

Sumber: Peraturan Eksekutif AS 12333, 1981, ayat 3.4(h).

Page 102: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

102

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

tindakan yang dilakukan oleh pegawai negara yang menggunakanuang rakyat. Kedua, adanya dimensi etika. Menurut sejarah,sejumlah program tindakan penyamaran menggunakan strategidan teknik kontroversial. Fakta bahwa sifat kegiatan ini tersembunyidan biasanya illegal menurut hukum negara di mana kegiatan inidilakukan mengandung godaan untuk penyelewengan yang besar.Karenanya, jauh lebih penting bagi para politisi untuk membuataturan dasar tentang apa yang diperbolehkan (sebagai contoh,kepatuhan terhadap hukum hak asasi internasional) danbertanggung jawab atas pemberian wewenang untuk tindakanpenyelewengan.

Ada beberapa preseden yang dapat dikemukakan di sini. Satudari sedikit model yang ada adalah otorisasi bagi menteri terkaitInggris di mana, saat otoritas tersebut diberikan, menjadi dasarhukum di dalam hukum Inggris untuk tindakan-tindakan yangdilakukan di luar negeri oleh badan intelijen yang seharusnyamelanggar hukum sipil atau pidana (lihat Kotak No. 24).

Refleksi atas kedua kasus tersebut menjadi begitu penting.Pertama, tidak ada persyaratan hukum untuk memperoleh otorisasimenteri kapanpun tindakan seperti itu dilaksanakan. Kesulitankedua menyangkut aspek legalitas. Untuk alasan yang sangatjelas, negara mungkin mencari pengecualian di dalam sistemhukumnya dari kewajiban ekstra-teritorial untuk berbagai aksirahasia, jelas karena tindakan tersebut akan melanggar sistemhukum negara di mana tindakan itu dilakukan. Meskipun begitu,ada hukum yang tidak seharusnya dilanggar atau diabaikan – yaituhukum internasional tentang hak asasi manusia.

Kotak No. 24:Wewenang Tindak Rahasia di Luar Negeri (Inggris)

7(1) Jika, diluar pasal ini, seseorang akan bertanggung jawabdi dalam wilayah negara Inggris untuk tindakan apapun yang

Page 103: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

103

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Hak dan kewajiban berdasarkan hukum yang berasal dari bagianhukum ini tergolong dapat diterapkan secara universal, yaknipenerapannya tidak dipengaruhi oleh faktor-faktor domestik. Hukumhak asasi internasional memuat jaminan-jaminan hukum universalyang melindungi individu dan kelompok terhadap tindakan-tindakanoleh pemerintah yang menghalangi kebebasan dan martabat dasarmanusia.9 Hal ini menjadi semakin jelas, khususnya dalam kasusECHR, dimana negara-negara mungkin bertanggung jawab tidakhanya mengenai pelanggaran hak asasi yang dilakukan di wilayah

dilakukan diluar wilayah Kepulauan Inggris, ia tidak akan terlaluterbebani tanggung jawab jika tindakan itu atas dasar otorisasiyang diberikan Menteri Luar Negeri dibawah pasal ini (…)7(3)Menteri Luar Negeri tidak boleh memberikan otorisasi ber-dasarkan pasal ini kecuali dia dapat diyakinkan bahwa:a.tindakan apapun yang mungkin dilakukan didasarkan padawewenang atau, bila terbukti, tindakan-tindakan yang dilakukandalam operasi tersebut bersifat penting dalam memenuhi tugasDinas Intelijen; dan b. jika ada peraturan yang meyakinkanyang diberlakukan untuk memastikan:i. bahwa tidak adaapapun yang akan dilakukan berdasarkan otorisasi yang adayang dapat melebihi keperluan Dinas Intelijen; danii.bahwa,sepanjang tindakan tersebut bergantung pada otorisasi yangdiberikan, sifat dan dampak yang mungkin ditimbulkan se-harusnya dipertimbangkan, dengan merujuk pada tujuan-tujuandilakukannya kegiatan tersebut; dan c. bahwa ada pengaturanyang meyakinkan yang diberlakukan dibawah pasal 2(2)(a)diatas yang berkenaan dengan pengungkapan informasi yangdiperoleh karena pasal ini dan bahwa informasi apapundiperoleh sebagai hasil dari cara apapun yang dilakukan yangdidasarkan otorisasi harus sesuai dengan pengaturan tersebutdiatas.

Sumber: Hukum Badan Intelijen, Inggris, 1994, Pasal 7.

Page 104: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

104

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

mereka sendiri, tetapi juga di wilayah yuridiksi lain, atau dimanapelanggaran tersebut berasal dari atau hasil dari tindakan parapejabat, dimanapun terjadinya.

Sebagai bagian dari hukum hak asasi manusia internasional, Per-janjian Internasional Hak Sipil dan Politik (ICCPR)10 dan KonvensiMelawan Penyiksaan dan kekejian yang tidak manusiawi lainnyadan perlakuan atau hukuman merendahkan martabat manusialainnya (CAT)11 seharusnya secara khusus lebih diperhatikan jikaberkenaan dengan perilaku tindakan rahasia oleh badan intelijen.Khususnya, hal ini merupakan hak atas kehidupan (pasal 6,ICCPR), hak untuk tidak menerima penyiksaan atau perlakuanatau hukuman yang keji, tidak manusiawi atau tidak bermartabat(Pasal 7, ICCPR) dan hak atas kebebasan dan rasa aman sese-orang (Pasal 9, ICCPR) yang tidak bisa dilanggar oleh tindakanrahasia intelijen. Dua praktik ilegal seharusnya disebutkan yangsecara langsung berhubungan hal telah disebutkan sebelumnya,misalnya pembunuhan tanpa pengadilan dan perlakuan penyik-saan/merendahkan martabat manusia.

Apapun tujuan dan kebaikan dari suatu tindakan rahasia, pem-bunuhan tanpa pengadilan seperti pembunuhan musuh oleh agenintelijen (di luar negeri) jelas-jelas memrupakan pelanggaran hakatas kehidupan yang ditunjukkan dalam ICCPR. Karena hak ataskehidupan adalah anugerah bagi setiap manusia karena ke-manusiaannya, merendahkan kemanusiaan seorang manusia tidakboleh terjadi (Pasal 4 (2) ICCPR). Pada saat penulisan materi ini,152 negara mengambil bagian dalam perjanjian ini.12

Praktik tradisional yang ilegal lainnya terhubung dengan tindakanpenyamaran meliputi teknik interogasi yang menjadi pelanggaranhak untuk tidak mengalami penyiksaan atau perlakuan tidakbermartabat (Pasal 7, ICCPR).

Page 105: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

105

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 25:Penyiksaan

Pasal 1 Konvensi Penyiksaan mendefinisikan kejahatanpenyiksaan sebagai berikut:‘Untuk maksud dari Konvensi ini,istilah ‘penyiksaan’ berarti tindakan apapun yang karenanyadapat menimbulkan luka parah atau penderitaan, apakahsecara mental atau fisik, yang secara sengaja dikenakan padaseseorang untuk tujuan-tujuan seperti mendapatkan darinyaataupun pihak ketiga informasi ataupun pengakuan, meng-hukumnya karena suatu tindakan dimana ia atau orang ketigalakukan atau dicurigai telah melakukan, atau mengintimidasidengan cara apapun, saat rasa sakit atau penderitaan di-kenakan oleh atau disebabkan oleh pejabat publik atau oranglain yang bertindak dengan kapasitas resmi. Hal ini tidaktermasuk rasa sakit ataupun penderitaan yang muncul dari,sanksi hukum, baik bersifat inheren maupun dari penerapansanksi tersebut’.

Sumber: Konvensi terhadap Penyiksa dan Perlakuan dan HukumanKeji, Tidak manusiawi, atau Tidak Bermartabat lainnya, G.A. Res39/46,39 U.N. G.A.O.R. Supp. (No. 51) at 197,U.N. Doc. A/39/51(1984), diberlakukan mulai 26 Juni 1986.

Contoh-contoh teknik interogasi yang melanggar hak ini telahdiberikan dalam keputusan terkenal Sidang Eropa Hak AsasiManusia. Sidang tersebut mencantumkan:

Berdiri menghadap dinding (wall-standing): memaksa tahananuntuk diam sepanjang beberapa jam dalam posisi berdiri, yangdijelaskan oleh orang-orang yang mengalaminya sebagai “elangyang terentang menempel dinding, dengan jemari diatas kepalamenempel ke dinding, paha terentang dan kaki ke belakang,yang membuat mereka berdiri diatas jemari kaki denganmenahan beban tubuh pada jemari tangan’;

n

Page 106: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

106

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

pemakaian penutup kepala (hooding): mengenakan kantungberwarna milik angkatan laut atau hitam di menutupi kepalatahanan dan, sedikitnya saat permulaan, memakainyasepanjang waktu kecuali saat interogasi;penyiksaan dengan suara (subjection to noise): sepanjang waktuinterogasi, menahan tahanan di suatu ruangan dengan suarayang keras dan mendesis terus menerus;pengurangan waktu tidur (sleep deprivation): sepanjang waktuinterogasi, mengurangi waktu tidur tahanan; danpengurangan makan dan minum (deprivation of food and drink):tahanan mengalami kurang makan dan minum ditengah-tengahdan sepanjang interogasi.13

Penggunaan informasi untuk hukum yang diperoleh melaluipenyiksaan dilarang oleh hukum internasional (lihat Bab 12).

Biasanya standar hukum untuk operasi domestik lebih tinggidibandingkan dengan operasi diluar negeri. Jika kita abaikan halini, eksekutif memainkan peran yang penting dalam mengawasi‘sisi hukum tindakan rahasia badan intelijen’ – eksekutifseharusnya, selain hal-hal lainnya, mengawasi kepatuhan terhadapperaturan hak asasi manusia. Contoh berikut dari Hukum BadanIntelijen Australia mendokumentasikan pentingnya hal tersebutterutama berkenaan dengan keterlibatan eksekutif jika berhubungandengan kegiatan penyamaran (lihat Kotak No. dibawah)

Kotak No. 26:Legalisasi Pengendalian Menteri terhadap KegiatanRahasia (Australia)

Pasal 6 Fungsi-fungsi ASIS1. Fungsi-fungsi ASIS adalah (…) :

e. menjalankan kegiatan-kegiatan sebagaimana arahanMenteri yang berwenang dalam hubungannya dengan

n

n

n

n

Page 107: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

107

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

kekuasaan, tujuan atau kegiatan orang atau organisasidiluar Australia.

Menteri yang berwenang bisa mengarahkan ASIS untukmenjalankan kegiatan-kegiatan yang dirujuk pada ayat (1)(e)jika hanya Menteri:telah berkonsultasi dengan menteri lain yang memilikiwewenang yang berhubungan; dandipenuhi akan perencanaan yang baik untuk dijalankan untukmemastikan bahwa, jika dijalankan diluar arahan, tidak adayang akan dilakukan diluar apa yang penting berkenaandengan tujuan yang pengarahannya diberikan; dandipenuhi akan perencanaan yang baik untuk dijalankan untukmemastikan sifat dan akibat tindakan yang dilakukan dalammenjalankan arahan tersebut akan dipertimbangkan sesuaidengan tujuan-tujuan yang mana pengarahan diberikan.

Pengarahan dibawah ayat (1)(e) harus secara tertulis.Pasal6A Legislatif harus mengetahui kegiatan-kegiatan lainnyaJika Menteri yang berwenang memberikan arahan dibawahayat 6(1)(e), Menteri harus segera memberitahukan DewanLegislatif sifat suatu kegiatan atau kegiatan-kegiatan yangdijalankan.

Sumber: Hukum Badan Intelijen, Australia, 2001, Pasal 6.

Dengan berasumsi bahwa operasi ini melanggar hukum di negaradimana operasi berjalan, pengaturan seharusnya diberlakukan bagiwarga negara dari negara yang menjalankan operasi tersebut yangmungkin terkena dampak operasi intelijen rahasia. Contoh yangtepat dalam hal ini adalah Pasal 15 Hukum Badan Intelijen Australiatahun 2001 yang menetapkan Menteri yang berwenang atas ASIS‘harus membuat peraturan tertulis yang mengatur komunikasi dancara memperoleh informasi intelijen oleh ASIS mengenaikeberadaan orang Australia’. Dalam melakukannya, Menteri ‘harusmempertimbangkan perlunya menjamin bahwa privasi orang-orang

2.

a.

b.

c.

3.

Page 108: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

108

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Australia dilindungi sejauh konsisten dengan pelaksanaan yangsepatutnya dari tujuan-tujuan (ASIS)’.14

Praktik Terbaik (Best Practice)

Seluruh tindakan rahasia harus disetujui oleh anggota eksekutifyang berwenang sesuai dengan kerangka kerja hukum yangdisetujui oleh parlemen. Laporan reguler harus dibuat.;Tidak ada tindakan yang dapat diambil atau disetujui oleh pejabatmanapun sebagai bagian program tindakan rahasia apabila haltersebut melanggar hak asasi manusia.

n

n

Page 109: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

109

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Suatu bidang yang sangat sulit bagi para menteri atau dewan legislatifsuatu negara untuk menjalankan fungsi pemeriksaannya adalahperaturan badan supra nasional/internasional dan kerjasamabilateral.15 Pasca tragedi 9 September peraturan-peraturan inisemakin penting dan semakin luas digunakan. Apabila kepentingandua atau lebih negara tidak sepenuhnya sejalan, informasi intelijenseringkali memberikan informasi tambahan. Kerjasama bilateralbiasanya termasuk tindakan berbagi informasi dan analisa intelijenmengenai topik-topik yang sesuai kepentingan bersama. Hubunganbilateral seperti itu hanya dapat dipertahankan dan dilanjutkan jikakedua belah pihak sepenuhnya dan dengan tegas menghargaiperjanjian dasar yang membawahi pembagian informasi intelijen;dimana sumber dan rincian informasi intelijen yang diberikan olehnegara mitra akan dilindungi sesuai dengan klasifikasinya dan tidakakan diserahkan ke pihak ketiga.

Memang, kerjasama antar badan intelijen luar negeri merupakansuatu keperluan yang praktis, sebagai contoh, dalam perangmelawan terorisme. Tetapi hal ini juga mengandung resiko yangmembuat suatu negara harus mengkompromikan standar undang-undang, hukum, dan aturan dalam negeri melalui kerjasama yangtidak diatur. Lebih buruik lagi, perjanjian kerjasama dapat dijadikandasar untuk menghindari control dalam negeri bagi perolehaninformasi dan perlindungan privasi. Karenanya, merupakan hal yangpenting jika kerjasama badan intelijen internasional seharusnya diatursecara benar dan harus tunduk pada aturan-aturan tertentu. Kotakdibawah memberikan rincian yang lebih kongkrit tentang kegiatan-kegiatan kerjasama badan intelijen internasional.

Bab 12

Kerjasama Internasional

Page 110: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

110

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 27:Berbagai Praktik Kerjasama Intelijen: PertukaranInfomasi Bilateral

Bentuk kerjasama intelijen internasional yang paling umummenggambarkan pertukaran informasi dan analisis mengenaitopik yang menjadi kepentingan kedua belah pihak. Diluarpertukaran bilateral, perjanjian kerjasama dan hubungankhusus atau lebih erat juga ada dan terdiri dari berbagai bentuk:

Beberapa negara dapat menyetujui untuk melakukanpengumpulan informasi dan/atau melakukuan analisa di satuarea dan membaginya untuk infomasi intelijen negara lain diarea lain;Satu negara dapat mengizinkan negara lain untuk meng-gunakan wilayahnya untuk operasi pengumpulan informasidimana pembagian hasil pengumpulan informasi seperti itudigunakan sebagai pertukarannya;Suatu negate dapat membantu negara lain untuk mem-peroleh kemampuan dalam mengumpulkan informasi untukkepentingan negara tersebut dengan pengertian bahwanegara yang membantu akan diizinkan untuk memperolehhasil pengumpulan informasi tersebut;Operasi pengumpulan informasi bersama dapat dijalankandengan satu perwira intelijen bekerja sama dengan, ataudengan cara yang sama dengan, negara yang diajak kerja-sama;Tukar menukar analisa atau teknisi badan intelijen antaradua negara bisa dijalankan;Satu negara dapat menyediakan pelatihan dengan jasa yangdiberikan badan intelijen negara lain sebagai pertukaran,kapanpun jasa negara yang disediakan pelatihan tersebutdapat memberikan keahlian yang unik untuk mencapaiprestasi lain.

n

n

n

n

n

n

Page 111: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

111

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Di tengah-tengah pentingnya pertukaran informasi bilateral intelijen,terdapat alasan logis untuk melakukan kerjasama multilateral.Secara tradisional, rincian kerjasama intelijen bersifat rahasia –contoh yang paling terkenal mungkin adalah perjanjian tukar menukarinformasi intelijen mengenai sinyal antara AS, Inggris, Australia,Kanada, dan Selandia Baru yang berasal dari Perang Dunia Keduadan disinyalir berdasarkan perjanjian tahun 1947 yang tidakdipublikasikan.16 Di kawasan Eropa, misalnya, komitmen untukmelangkah lebih jauh dalam menyatukan kedaulatan dan untukmenghindari keinginan politik semu telah dicapai dengan membantuksuatu posisi koordinator Kontra Terorisme Uni Eropa pada bulanMaret 2004.17 Satu-satunya tugas terpenting lembaga baru ini adalahmengawasi dan melakukan koordinasi dalam hal kerja Dewan Eropadalam melawan terorisme – untuk memastikan agar keputusan-keputusan berkenaan dengan pertukaran intelijen multilateral benar-benar diterapkan.

Diluar kawasan Eropa, Deklarasi bersama AS-Uni Eropa mengenaiPerang Melawan Terorisme18 juga menyatakan perlunya pertukaraninformasi intelijen tingkat multilateral sebagai suatu peningkatankemampuan (capacity-building) untuk bekerja secara efektif melawanbahaya terorisme (lihat Kotak No. 28 di bawah).

Kotak No. 28:Pertukaran Intelijen Multilateral: Komitmen AS-UniEropa yang diperbaharui

3.3 Kami akan bekerja sama untuk meningkatkan, sesuaidengan undang-undang negara, kemampuan kami untuk salingmembagi informasi antar badan-badan penegak hukum danintelijen untuk menghancurkan kegiatan teroris, dan meng-gunakan informasi sensitif dengan lebih baik sebagaimanadiizinkan oleh undang-undang negara dalam membantumembawa teroris ke meja hijau dengan cara yang dapat

Page 112: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

112

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Secara umum, kerjasama dengan badan-badan luar negeriseharusnya hanya dilakukan sesuai dengan perjanjian yangdisetujui para politisi yang bertanggung jawab secara demokratis,biasanya para eksekutif.19

Berikut ini adalah contoh situasi di mana kontrol kementerian yangefektif atas praktik kerjasama intelijen diperlukan agar dipatuhioleh prinsip-prinsip akuntabilitas.

Isu mengenai ‘Penolakan Adanya Kemungkinan OperasiRahasia (plausible deniability)’

Penolakan adanya kemungkinan operasi rahasia adalah doktrinpolitis yang berkembang tahun 1950an dan meliputi pembentukanstruktur kekuasaan dan rantai komando yang cukup longgar daninformal sehingga memungkinkan untuk disangkal bilamana perlu.Ide ini merupakan produk dari perencanaan strategis Perang Dingindimana badan intelijen dapat diberikan instruksi kontroversial olehtokoh-tokoh berkuasa dalam badan eksekutif – tetapi keberadaandan sumber utama instruksi tersebut dapat disangkal bilamanaperlu; jika, sebagai contoh, suatu operasi berjalan tidak sesuaiyang dengan tujuan dan berakibat buruk dan hal ini mendesakuntuk ditolak keberadaannya. Penerapan doktrin ini di masasekarang dapat dilihat dalam situasi-situasi di mana pemerintahharus melakukan tebusan terhadap warganegaranya yang diculik.Dalam situasi-situasi ini, pemerintah cenderung mengabaikanpilihan untuk berunding langsung dengan teroris karena alasan-alasan politis. Tetapi, pemerintah tidak ingin terlihat tidak peduli

melindungi informasi, tetapi juga memastikan adanya peradilanyang adil.

Sumber: Deklarasi AS – Uni Eropa mengenai Melawan Terorisme,Ditandatangani di Shannon, Irlandia, 26 Juni 2004.

n

Page 113: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

113

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

terhadap nasib orang diculik tersebut. Seringkali instruksi semacamini diberikan kepada Pasukan Pengamanan Presiden yang, sebagaiwakil pemerintah, berhubungan dengan penculik. Dalam situasi-situasi seperti ini penting untuk menekankan keseimbangan antaraperlunya mempertahankan kerahasiaan operasi dan perlunyapejabat negara bertanggung jawab atas tindakan-tindakan mereka.

Kerjasama dengan badan intelijen asing yang tindakan-nya melanggar melanggar hak asasi manusia

Meskipun menjadi perdebatan publik, dalam kondisi-kondisikhusus mungkin badan intelijen tergoda untuk memperolehinformasi mendesak mengenai masalah keamanan negara – tanpapeduli metode apa yang digunakan untuk memperoleh informasitersebut. Tetapi hukum internasional secara jernih mencegahpenggunaan, misalnya, dalam kasus tuntutan hukum seorangteroris atau tindakan hukum mengenai deportasi, memperolehpernyataan di negara lain dengan penyiksaan.20 Dibawah Pasal15 Konvensi PBB melawan Penyiksaan, pernyataan apapun yangdibuat karena hasil penyiksaan tidak diterima sebagai bukti dalam’tindakan hukum apapun’, kecuali dalam tindakan terhadaptersangka sidang penyiksaan. Perlindungan ini diperluas dalamKonvensi Jenewa dan perjanjian internasional lainnya yang jugatidak memasukkan pernyataan yang diperoleh dari karena hasilpenyiksaan perlakuan atau hukuman yang keji, tidak manusiawi,atau merendahkan martabat manusia, maupun penyiksaan.21

Ada ruang perdebatan, meskipun hukum internasional tidak begituspesifik mengenai hal ini, pertimbangan yang sama diterapkanpenggunaan informasi yang diperoleh oleh badan keamanan negaralewat penyiksaan. Dengan menggunakan, ataupun denganmengambil hasil penyiksaan, suatu negara demokratismelemahkan kasusnya terhadap teroris, dengan mengambilmetode-metode tersebut, berakibat turunnya standar tinggimoralitas yang masyarakat demokrasi terbuka jalankan.22

Penggunaan informasi yang diperoleh karena hasil penyiksaan

n

Page 114: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

114

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

dengan begitu harus dilarang. Penggunaan informasi itu melanggarhak asasi manusia yang mendasar. Lagi, keefektifan pengendalianmenteri atas badan intelijen dapat memberikan perlindungan yangdiperlukan untuk memastikan bahwa larangan ini dihargaisepanjang waktu.

Memberikan informasi mengenai warga negara kepadabadan keamanan asing

Undang-undang seharusnya memuat perlindungan yang jelasterhadap pengabaian atas pengawasan yang diterapkan dalamhukum suatu negara melalui kerjasama dengan lembaga asing.Undang-undang Jerman (lihat Kotak No. 29) menggambarkannya.

Di wilayah dimana informasi diperoleh dari badan internasionalatau asing, informasi tersebut seharusnya disimpan sesuaiwewenang kontrol di negara asal informasi tersebut dan standar-standar yang diterapkan oleh hukum negara tersebut. Informasiseharusnya hanya diungkapkan kepada badan intelijen dankeamanan luar atau badan internasional jika mereka berjanji untukmenyimpan dan menggunakannya sesuai dengan kontrol yangsama yang diterapkan dalam hukum yang berlaku di negara badanyang mengungkapkan informasi tersebut (sebagai tambahan untukhukum yang berlaku di negara badan yang menerima informasitersebut).

n

Kotak No. 29:Memberikan Informasi mengenai Warga Negarakepada Badan Keamanan Asing: Satu Contoh dariUndang -undang Intelijen Jerman

Pasal 19 (3)Badan intelijen bisa menyediakan keamanan diluar negeri dan jasa pelayanan asing lainnya, dan jugaorganisasi supra nasional dan internasional, data mengenai

Page 115: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

115

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

warga negara, asal pemberian data ini bersifat mendesak untukpencapaian tugas atau karena negara asal lembaga yangmenerima informasi ini memiliki kepentingan mendesakmengenai masalah keamanan. Pemberian informasi dihentikanjika informasi ini berlawanan dengan kebijakan-kebijakan luarnegeri Republik Federal Jerman atau jika masyarakat terkenadampak dari informasi sehingga kepentingan-kepentingannyaberhak untuk dilindungi.Pemberian data harus dicatat dalamdokumen publik. Negara penerima data harus diinstruksikanbahwa informasi yang dikirimkan berdasarkan pemahamanbahwa data hanya bisa digunakan sesuai tujuan khususuntuknya dikirim. Badan intelijen memiliki hak untuk memintainformasi mengenai penggunaan data oleh negara penerima.

Sumber: Bundesverfassungsschutzgesetz (BVErfSchG),Jerman, November 2002, Pasal 19 (Terjemahan tidak resmi).

Perlu diperhatikan bahwa kerjasama internasional tidak hanyadibatasi oleh perjanjian antar lembaga intelijen tetapi juga melibatkantugas untuk bekerjasama dengan Mahkamah KehakimanInternasional. Rujukan berasal dari Mahkamah Pidana Internasionalbagi Pejabat Yugoslavia di Masa Lampau (lihat Kotak No. 30dibawah).

Kotak No. 30:Tugas Badan Intelijen Bosnia untuk Bekerja samadengan Mahkamah Kehakiman Pidana Internasionalbagi Negara Eks-Yugoslavia

Pasal 6Badan intelijen akan bekerja sama dengan MahkamahKehakiman Pidana untuk Negara eks-Yugoslavia, antara lain,dengan memberikan informasi kepada Mahkamah Kehakimanmengenai orang-orang yang bertanggung jawab atas

Page 116: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

116

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Praktik Terbaik (Best Practice):

Sangatlah penting bagi para menteri untuk memberikanwewenang dengan benar untuk kerjasama internasional danharus diberikan tindakan pencegahan untuk memastikankepatuhan terhadap hukum suatu negara dan kewajiban hukuminternasional;Pencegahan secara hukum seharusnya dilakukan untukmencegah penggunaan informasi hasil kerjasama intelijen yangdiberikan dengan cara yang dapat melanggar hak asasi manusiaatau kontrol terhadap hokum domestik.

pelanggaran serius hukum kemanusiaan internasional diwilayah Yugoslavia lama sejak 1991 (lebih lanjut ada di:Mahkamah Internasional).

Sumber: Hukum mengenai Intelijen dan Badan Keamanan,Bosnia dan Herzegovina, 2004, Pasal 6.

n

n

Page 117: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

117

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Pada bab-bab sebelumnya telah disebutkan bahwa pengendalianeksekutif dan kementrian merupakan satu dari unsur-unsur men-dasar akuntabilitas badan intelijen dan keamanan yang demokratis.Tetapi, ada bahaya yang terus mengintai dimana badan-badantersebut dapat dikendalikan menjadi penyelewengan politis oleheksekutif. Tidak hanya dalam negara-negara dalam masa transisi,tetapi juga negara-negara demokratis di Barat telah menyaksikanbencana politik karena para menterinya telah menggunakan badanintelijen dan keamanan untuk kepentingan politik dan pribadi, sepertimemerintahkan menyadap lawan politik atau menggunakan as-set badan-badan tersebut untuk kepentingan ekonomis. Khusus-nya untuk alasan-alasan seperti ini, pencegahan adalah hal yangpenting untuk diterapkan demi menjamin profesionalisme danketidakberpihakan badan-badan tersebut. Dalam diskusi berikut,tindakan pencegahan merupakan fokusnya (lihat juga Bab 8mengenai Arah dan Pengendalian Internal Badan Intelijen).

Diluar kepentingan demokratis, pengendalian eksekutif atas sektorkeamanan memang membawa potensi kelemahan. Pertama,adanya resiko penutupan rahasia yang berlebihan, dimana peme-rintah secara tersembunyi menggunakan informasi yang diperoleholeh pegawai pemerintah sebagai miliknya; pemerintah bisa,misalnya, mencoba untuk menahan informasi mengenai per-tanggungjawaban atau prosedur keamanan yang secara hukummerupakan urusan wilayah publik, dengan mengatasnamakan’keamanan nasional’. Kedua, adanya godaan untuk menggunakanbadan keamanan atau kemampuan mereka untuk mengumpulkaninformasi mengenai atau menjelekkan lawan politiknya. Tindakan-tindakan pencegahan bagi para pejabat untuk menolak perintah

Bab 13

Tindakan Pencegahan TerhadapPenyelewengan di Tingkat Kementerian

Page 118: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

118

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

dari pemerintah yang tidak beralasan, (sebagai contoh, untukmenyediakan informasi mengenai lawan politik), karenanya, sangatdiperlukan.

Ada keseimbangan antara kebutuhan untuk memastikan pengen-dalian demokratis atas sektor keamanan yang benar dan kebutuhanuntuk mencegah manipulasi politik. Kita telah membahas padaBab V mengenai perlunya menentukan tindakan pencegahanberlandaskan hukum bagi kepala lembaga melalui kepastiankeamanan dalam masa jabatan, untuk menetapkan batasan hukumapa yang dapat diminta dari lembaga untuk dilakukan, dan untukmenetapkan mekanisme independen untuk munculnya masalahmengenai penyelewengan. Dimana staf badan keamanan me-ngalami rasa takut akan manipulasi politik yang tidak benar, me-rupakan hal yang penting bagi mereka untuk memiliki prosedurtelah tersedia yang dengannya dapat membawa masalah sepertiini keluar organisasi. Karenanya, prosedur untuk mereka yangingin membuka masalah atau keluhan penyelewengan keluarorganisasi merupakan hal yang penting (lihat Bagian II, Bab 8mengenai Laporan mengenai Tindakan Ilegal).

Tindakan Pencegahan

Undang-undang yang mengatur badan keamanan dan intelijenseharusnya memuat aturan yang jelas mengenai petunjuk politikdan, dalam kasus lembaga internal, kemandirian secara politis,untuk memastikan bahwa masalah kebijakan ditentukan olehpolitisi yang bertanggung jawab kepada masyarakat. Hak eksekutifharus diimbangi untuk mencegah penyalahgunaan oleh paraeksekutif lembaga tersebut. Berbagai bentuk tindakan pencegahanbisa digunakan untuk maksud ini. Di Kanada, Hungaria, dan Aus-tralia ada persyaratan dimana instruksi tertentu dari kementrianharus tertulis (lihat contoh Hungaria di Kotak No. 31 dibawah).

Page 119: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

119

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Instruksi menteri mungkin juga diperlukan untuk diungkapkan diluarbadan keamanan. Hukum Kanada, sebagai contoh, memerlukaninstruksi tersebut untuk diberikan kepada Badan Pemeriksa23 danhukum Australia membutuhkan instruksi tersebut untuk diberikankepada Inspektur Jenderal Intelijen dan Keamanan untuk sesegeramungkin diterapkan setelah instruksi diberikan (lihat Kotak No. 32dibawah).

Kotak No. 31:Petunjuk dan Pengendalian Badan Keamanan Nasionaldi Hungaria

Pasal 111 (b) Menteri harus menentukan secara tertulis tugas spesifikintelijen bagi para Direktur Jenderal setiap enam bulan sekali;harus memberikan perintah secara tertulis untuk memenuhipersyaratan mengenai informasi yang diterima dari para anggotaPemerintah.

Sumber: Hukum mengenai Badan Keamanan Nasional 1995,Hungaria, Pasal 11.

Kotak No. 32:Tugas Menteri dalam Hubungan dengan Lembaga(Australia)

Pasal 32B: Menteri bertugas memberikan instruksi dan acuankepada Inspektur Jenderal 1. Pasal ini diterapkan pada acuanatau instruksi apapun yang diberikan oleh Menteri yangberwenang atas Kepala ASIS atau DSD.2. Menteri harusmemberikan satu salinan instruksi atau acuan kepadaInspektur Jenderal saat diterapkan setelah memberikan kepadakepala lembaga suatu instruksi atau acuan yang dikeluarkan

Page 120: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

120

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

pada saat atau setelah hari penerapannya.3. Sesegeramungkin setelah hari penerapannya, Menteri harus mem-berikan satu salinan tiap instruksi atau acuan yang dikeluarkansebelum hari penerapan tersebut dan masih berjalannyaoperasi tersebut.

Sumber: Hukum Inspektur Jenderal Keamanan dan Intelijen,1986, Pasal 32B.

Dalam bingkai check and balance yang lebih luas, undang-undangintelijen Australia memberikan suatu persyaratan berkenaan dengantindakan pencegahan lainnya, seperti tugas Direktur Jenderal untukmemberikan pengarahan kepada Pemimpin Oposisi.24 Perhatikanbahwa hal ini juga merupakan praktik informal yang sudah diterimadalam lingkungan negara lainnya yang bertujuan untuk, antaralain, mencegah penyelewengan di tingkat kementrian. Suatu pen-dekatan bipartisan (melibatkan partai politik lain) mengenai ke-amanan dan intelijen lebih mungkin untuk dipertahankan jikaanggota parlemen dari pihak oposisi tidak merasa bahwa merekatidak sepenuhnya berada diluar lingkaran yang penuh rahasia.Suatu contoh dari Australia adalah satu pendekatan yang men-jalankan demokrasi dengan gaya Westminster, meskipun suatubentuk federasi. Dalam negara dengan sistem presidensial federalyang lebih rumit, ada sekelompok orang yang harus diberikanpengarahan karena mereka perlu mengetahuinya.25

Contoh-contoh legislatif berikut dari Bosnia dan Herzegovina danInggris memberikan informasi karena mereka memasukkan per-syaratan yang jelas bahwa badan keamanan/intelijen – tidak akandikendalikan oleh upaya-upaya yang mencoba merusak sifat ke-tidakberpihakan mereka – bisa jadi karena menjadi perpanjangankepentingan partai politik tertentu atau dimaksudkan untuk meng-ganggu kredibilitas gerakan politik yang sah didalam negara (lihatKotak No. 33 dan 34 dibawah).

Page 121: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

121

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 33:Tindakan untuk Menjaga Ketidakberpihakan LembagaA. Contoh dari Undang-undang Bosnia:

Pasal 39Para karyawan tidak boleh menjadi anggota partai politik,menerima instruksi dari partai politik atau menjalankan kegiatanyang bersifat memberikan imbalan atau tugas publik atauprofessional lainnya yang tidak sejalan dengan pekerjaanLembaga.

Pasal 561. Lembaga seharusnya apolitis, dan tidak akan terlibat dalamperpanjangan, perlindungan atau pelemahan kepentinganpartai politik apapun, atau organisasi politik yang berdasarkanhukum atau konstituennya.2.Lembaga tidak boleh menginvestigasi tindakan protes,penyuluhan atau ketidaksetujuan yang dikelola dan dijalankanberdasarkan hukum.

Sumber: Hukum mengenai Badan Intelijen dan Keamanan,Bosnia dan Herzegovina, 2004.

B. Contoh dari Undang-undang Inggris:Pasal 2 Direktur Jenderal2.— (1) Operasi Lembaga harus terus di bawah kepemimpinanDirektur Jenderal yang ditunjuk oleh Menteri Luar Negeri.(2) Direktur Jenderal harus bertanggung jawab atas efisiensiLembaga dan hal tersebut akan menjadi tugasnya untukmemastikan—(a) bahwa ada peraturan untuk memastikan bahwa tidak adainformasi yang diperoleh Lembaga kecuali sejauh manapenting bagi pelaksanaan tujuan-tujuannya atau untuk tujuanpencegahan atau pendeteksian kejahatan atau untuk tujuanpersidangan hukum pidana; dan

Page 122: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

122

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

(b) dimana Lembaga tidak mengambil tindakan apapun untukmemperpanjang kepentingan partai politik apapun;

Sumber: Hukum Badan Keamanan, Inggris 1989, Pasal 2.

Jenis pencegahan ketiga adalah “kebijakan pintu terbuka” sepertidisebutkan diatas yang dengannya kepala lembaga diberikan hakakses kepada perdana menteri atau presiden. Di Inggris, misalnya,kepala-kepala badan keamanan, Markas Badan Intelijen Rahasiadan Komunikasi Pemerintah, meskipun bertanggung jawab kepadamasing-masing Menteri Dalam Negeri dan Menteri Luar Negeri,memiliki akses ke Perdana Menteri.26

Praktik Terbaik (Best Practice)

Undang-undang intelijen seharusnya meliputi tindakan pen-cegahan terhadap penyelewengan undang-undang di tingkatkementerian dan politisasi badan intelijen. Ada banyakmekanisme pencegahan yang mungkin dimana dapat di-bayangkan, seprti syarat dimana instruksi menteri seharusnyatertulis dan/atau diungkapkan dalam badan pemeriksa eksternal

Kotak No. 34:Hak Akses Kepala Lembaga ke Perdana Menteri (Inggris)

Kepala Badan Intelijen harus membuat laporan tahunanmengenai kerja Badan Intelijen kepada Perdana Menteri danMenteri Luar Negeri dan kapanpun dapat membuat laporankepada salah satu dari mereka mengenai persoalan apapunyang berhubungan dengan pekerjaan.

Sumber Pasal 2(4), Hukum Badan Intelijen 1994 Inggris

n

Page 123: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

123

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

maupun kewajiban menteri untuk memberikan pengarahankepada Pemimpin Oposisi.;Badan Intelijen seharusnya tidak mengambil tindakan apapununtuk memperpanjang kepentingan partai politik;Badan Intelijen seharusnya tidak diperbolehkan untuk meng-investigasi kegiatan protes, penyuluhan atau ketidak setujuanyang menjadi bagian proses demokrasi dan sesuai denganhukum.

n

n

Page 124: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

124

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Catatan Akhir Bagian III – Peran Eksekutif

Intelligence Service Act, Canada, R.S. 1985.Intelligence and Security Service Act 2002, Belanda, pasal 2.Undang-undang Intelligence and Security Agency 2004, Bosniadan Herzegovina, pasal 8 dan 9.Undang-undang Intelligence and Security Agency 2004, Bosniadan Herzegovina, pasal 10.Undang-undang Intelligence and Security Agency 2004, Bosniadan Herzegovina, pasal 27.Canadian Security Intelligence Service Act 1984, s. 13.Perundang-undangan Australia mensyaratkan para menteri yangmembawahi ASIS (Australian Secret and Intelligence Service) danpara menteri yang membawahi DSA (Defence Signals Directorate,Depar-temen Pertahanan), untuk mengeluarkan instruksi tertuliskepada lembaga-lembaga terkait berkaitan dengan tindakanmereka dalam memata-matai warga Australia: the IntelligenceService Act 2001, s. 8(1).Badan eksekutif AS menetapkan upaya pengontrolan presidensial:‘tidak ada suatu lembaga pun kecuali CIA (atau angkatanbersenjata AS yang pada masa perang atau masa yang dicakupdalam laporan presiden kepada Kongres di bawah War PowersResolution [87 stat. 855]) dapat melakukan aktivitas khusus kecualiditetapkan oleh Presiden’.Conde, H.V. A Handhook of International Human RightsTerminology (Lincoln, NE: University of Nebraska Press, 2004),hal.111.UN GA RS 2200 A (XXI), 21 UN GAOR Supp. (no.16) noor 52, UNDoc. A/6316 (1966), diterapkan sejak 23 Maret 1976.UN GA RS 39/46, 39 GAOR no.197, UN Doc. A/39/51 (1985), berlakusejak 26 Juni 1987.Office of the United nations High Commissioner for Human Rights.Status of Ratification of the Principal International Human rightsTreaties (hingga 9 Juni 2004), tersedia online pada http://www.unhchr.ch/pdf/report.pdf.Irlandia vs. Inggris, Keputusan, European court of Human Rights,hal.96, dapat diakses pada http://www.hudoc.echr.coe.int/Hudoc1doc/HEJUD/sift/91.txt.

1.2.3.

4.

5.

6.7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

Page 125: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

125

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Aturan-aturan ini dibuat oleh kementerian dan telah dipublikasikan.Dapat diakses pada http://www.asis.gov.au/rule_to_privacy.htmlLihat, misalnya, Pasal 85 Konstitusi Bulgaria yang mensyaratkanpersetujuan parlemen untuk perjanjian-perjanjian yang memilikiimplikasi politik dan militer.Lihat Richelson, J, Ball, D. The Ties that Bind (London: allen &Unwin, 1990).Deklarasi Dwan Eropa tentang Perang Melawan Terorisme,Brussels, 25 Maret 2004, hal.13. Tersedia online pada http://www.delrus.cec.eu.int/news_561.htm.Deklarasi AS-UE tentang Perang Melawan Terorisme,ditandatangani di Shannon, Irlandia Juni 2004, tersedia onlinepada http://www.whitehouse.gov/news/releases/2004/20040626-5.html.Lihat, misalnya, Undang-undang Bosnia dan Herzegovina, pasal64 yang membutuhkan persetujuan dari pimpinan bagi lembaga-lembaga yang berurusan dengan lembaga keamanan dan intelijenasing. (Sebagai tambahan, Menteri Luar Negeri harus diajakberkonsultasi sebelum urusan dengan badan asing milik negaralain atau badan internasional dilakukan). Kepala lembaga wajibuntuk meng-informasikan kepada Komite Intelijen tentang semuaprosedur yang ditempuh.Lihat: interpretasi Komisi Hak Azasi Manusia tentang InternationalConvement on Civil and Political Rights: ICCPR General comment20, paragraf 12, 10 Maret 1992, supra, catatan no.188; Pedoman16 UN Guidelines on the Role of Prosecutors (diadopsi dalamkonggres ke-8 badan PBB tentang Prevention of Crime and theTreatment of Offenders, Havana, Cuba, September 1990).Pasal 99 dari Konvesi Jenewa Ketiga menyatakan: ‘Tidak adapemaksaan moral maupun fisik yang dapat dilakukan terhadaptahanan perang sekalipun untuk memaksa mereka mengakubersalah pada tuduhan tertentu’. Pasal 31 Konvensi JenewaKeempat: ‘Tidak ada paksaan moral maupun fisik dapatdiberlakukan kepada orang-orang yang dilindungi, terutama dalamrangka untuk memperoleh informasi dari mereka maupun pihakketiga’. Lihat juga pasal 12 Declaration on the Protection of AllPersons from Being Subjected to Torture and Other Cruel, Inhumanor Degrading Treatment or Punishment; pasal 69(7) Rome Statutedari International Criminal court; prinsip 27 UN Body of Principles

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

21.

Page 126: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

126

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

for the Protection of All Persons under Any form of Detention orImprisonment.Lord Justice Neuberger (menentang) dalam kasus A and Othersvs. Menteri Dalam Negeri, Pengadilan Banding (Divisi Sipil), [2004]EWCA Civ 1123.Lihat, misalnya, Undang-undang CSIS 1984, s. 6(2), yang men-syaratkan instruksi tertulis dari menteri kepada Direktur CSIS untukdiserahkan kepada Komite Pemeriksa Intelijen Keamanan. DiAustralia, di bawah Intelligence Service Act 2001 seksi 8(2), paramenteri yang membawahi ASIS (Australian Secret and IntelligenceServices), dan para menteri yang membawahi DSD (DefenceSignals Directorate, Kementerian Pertahanan), boleh memberikanintruksi tertulis yang harus diperhatikan oleh kepala lembaga-lembaga terkait.Intelligence Services Act, Australia, 2001, seksi 19.Perhatikan contoh Bosnia dan Herzegovina terutama pasal 6 dariperundang-undangan yang baru: ‘Penting untuk memenuhitugasnya di bawah undang-undang ini, bahwa lembaga intelijenharus selalu menginformasikan setiap persoalan intelijen kepadapara pejabat berikut ini, baik atas inisiatifnya sendiri atau atasdasar permintaan: Kepresidenan Bosnia dan Herzegovina (secarakolektif), Kepala Dewan Menteri, Menteri Luar Negeri, MenteriUrusan Keamanan, Menteri Pertahanan, Presiden, Wakil-Presidendan Perdana Menteri Republik Srpska, menteri Dalam NegeriFederasi dan Republik Sprska, Kepala dan Wakil KepalaParlemen Bosnia dan Herzegovina, Kepala dan Wakil KepalaMajelis Wakil Rakyat Bosnia dan Herzegovina, Ketua dan WakilKetua Majelis Nasional Republik Sprska, Ketua dan Wakil KetuaParlemen Federasi, Ketua dan Wakil Ketua Majelis Wakil RakyatFederasi, dan juga Komite Intelijen Keamanan Parlemen Bosniadan Herzegovina.Security Service Act 1989, s. 2(4); Intelligence Service Act 1994, s.2(4), 4(4).

22.

23.

24.25.

26.

Page 127: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

127

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

BAGIAN IV

PERAN PARLEMEN

Page 128: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

128

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 129: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

129

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Bab 14

Pengawasan Oleh Parlemen

Pengawasan atau pemeriksaan sektor keamanan tidak bolehmenjadi hak pemerintah semata karena dapat mengundang potensipenyalahgunaan. Adalah lazim, bahwa parlemen juga berperandalam pengawasan aktivitas pemerintah selain perannya dalampenetapan hukum.

Dalam negara demokratis tidak boleh ada wilayah aktivitas negarayang merupakan zona terlarang bagi parlemen, termasuk sektorkeamanan dan intelijen. Keterlibatan parlemen memberikanlegitimasi dan akuntabilitas demokratik. Keterlibatan ini dapatmembantu memastikan bahwa organisasi-organisasi hankam danintelijen melayani negara secara keseluruhan dan melindunigkonstitusi, bukannya kepentingan politik atau kelompok yang lebihsempit. Kontrol yang baik memastikan pendekatan pertahanankeamanan yang stabil dan bi-partisan secara politik, dan hal inibaik bagi negara dan badan-badan tersebut. Keterlibatan parlemendapat memastikan bahwa penggunaan uang publik di bidangintelijen dan hankam dipergunakan dan dipertanggungjawabkandengan baik.

Bagaimanapun, terdapat bahaya-bahaya dari pemeriksaan olehparlemen. Sektor hankam dapat tertarik ke dalam kontroversi politikpartai – pendekatan tidak dewasa oleh anggota parlemen dapatberakibat pada sensasionalisme dalam debat publik, sehinggamemunculkan tuduhan-tuduhan liar dan teori konspirasi di bawahkewenangan parlemen. Sebagai konsekuensinya pers dan publikdapat membentuk kesan yang keliru tentang parlemen sertamemungkinkan berkembangnya ketidakpercayaan pejabat sektorkeamanan terhadap anggota parlemen. Usaha untuk menciptakan

Page 130: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

130

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

keterbukaan yang berakibat bocornya materi sensitif dapatmengganggu efektivitas operasi militer atau keamanan.

Pengawasan yang efektif adalah pekerjaan yang melelahkan danbukan merupakan perkejaan yang menyenangkan bagi para politisi,karena hampir seluruhnya dikerjakan di belakang layar. Investigasiparlemen terhadap masalah sensitif pada gilirannya memerlukansebuah lingkungan yang aman di parlemen, terutama perlindunganbagi saksi-saksi dan berkas-berkas. Perlindungan terhadap ke-rahasiaan (individu maupun dokumen) dapat menciptakan halanganbagi para anggota parlemen dalam melakukan tugas-tugasnya dibidang keamanan. Mereka yang berada dalam lingkaran ke-rahasiaan mungkin akan dicemburui atau tidak dipercayai olehrekan kerja karena akses istimewa terhadap materi rahasia yangmereka miliki. Karena itu adalah penting jika melibatkan elemen-elemen lintas-sektoral dalam rangka untuk menciptakan ke-percayaan publik dan kredibilitas.

Pengawasan oleh parlemen terhadap badan hankam dan intelijensebagai sebuah fenomena yang berlaku di komunitas demokratisdiilustrasikan oleh Kotak No. 35. Ilustrasi tersebut memberikangambaran struktur dan kekuasaan pengawasan parlemen di tujuhnegara demokrasi yang dipilih di Amerika, Eropa, dan Afrika.Sebagian besar elemen dari kotak ini akan didiskusikan dalambab-bab selanjutnya.

Kotak No. 35: Perbandingan Badan Pengawas Eksternaldan Parlemen di Negara-negara yang Dipilih

(1)Negara

(2)Mandat Badan

Pengawas

(3)Kekuasaan

BadanPengawas

MengendalikanAnggaran

(4)Jenis BadanPengawas:

Keanggotaan,Pemberian

akses,Penunjukkan

BadanPengawas

(5)KekuasaanSub-poena

(6)Permintaan

PemberitahuanSebelumnya

Page 131: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

131

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

(A)Argentina

Mengulaslegalitas dankeefektifanbadan-badan

tersebut,termasuk

keluhan warganegara.

Kekuasaanpengawasan

dan pemberianotoritas.

Badan pengawasparlemen dengan

14 anggotaparlemen sebagai

anggotanya,ditunjuk oleh

parlemen. Tidakada pemeriksaan

keamanan.

Tidak ada Tidakdiregulasi oleh

hukum.

(B)Kanada

SIRCmemeriksa

legalitas danefektivitas

agensi-agensitersebut.

SIRC tidakmemiliki

kekuasaanmemberikan

otoritas, namundapat

memberikankomentarterhadap

anggaran CSIS.

Badan pengawasahli eksternal

yang independendengan maksimal

5 ahli sebagaianggota, ditunjuk

oleh PerdanaMeneteri.

Anggota di bawahsumpah.

Ada. Tidakmemerlukan

pemberitahuansebelumnya.

(C)Norwegia

(D)Polandia

(E)Afrika

Selatan

Pengawasanberfokus

terutama padalegalitas badan-badan tersebut,

termasukperlindungan hakazazi manusia.

Tidak adafungsi

pengawasananggaran.

Ada, semuaorang yang

dipanggilmenghadap

Komiteberkewajibanmelakukan

hal tersebut.

Badan pengawasahli parlemen

eksternal,maksimal 7

anggota (nonanggota

parlemen) tapiditunjuk oleh

parlemen.

Agensi-agensidilarang

berkonsultasidengan Komite

mengenaioperasi-operasidi yang akan

datang.

Pengulasan,legalitas,kebijakan,

administrasi dankerjasama

internasionalbadan-badan

tersebut.Keefektifantidak dicek.

Komitememeriksarancangan

anggaran danimplementasinya.

Komite tidakmengawasi

anggaran badanintelijen secaraper se, tetapi

wilayahmencakupmanajemenkeuangan

badan-badantersebut.

Badan pengawasparlemen;

maksimal 9anggota parlemen

sebagaianggotanya.

Seluruh anggotamelalui

pemeriksaankeamanan.

Tidak ada.

Ada.

Tidak adakewajibanhukum.

Tidak adakewajibanhukum.

Badan pengawasparlemen terdiridari 15 anggota

parlemen,ditunjuk oleh

president.Anggotadiperiksa.

Wilayahpengawasanmencakuplegislasi,aktivitas,

administrasi,manajemen

keuangan danpengeluaranbadan-badan

tersebut.

Page 132: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

132

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

(F)Inggris

(G)AmerikaSerikat

Tidak ada.Keuangan,administrasi dankebijakan MI5,MI6 dan GCHQ

denganmempertimbang-

kan efisiensi.Tidak

memeriksalegalitas.

Komitememeriksakeuanganbersama

dengan KetuaKomite

RekeningPublik tapi tidak

memeilikikekuasaan

memberikanotoritas.

Badan pengawasparlemen dengan9 anggota ditarikdari kedua Kamar

di Parlemen,ditunjuk oleh

Perdana Menteri.

Tidak adakewajibanhukum.

Ya, kecualidalam waktudarurat, di

mana agensidapat menunda

pelaporanselama 2 hari.

Mengulas semuabadan intelijen.

Menyetujuipenunjukan

intelijen tinglkatatas. Memeriksa

legalitas danefektivitas

badan-badantersebut.

Dua badanpengawas

kongres, terdiridari 20 (anggotaDewan) dan 17(anggota senat)

anggota kongres,ditunjuk oleh

pemimpin Dewandan Senat.

Kedua komitepengawasmemeiliki

kekuasaanpemberian

otoritasanggaran.

Ada padakedua

komite.

Sumber: Born, H., Johnson, L. K., Leigh, I. (ed.), Siapa yang Mengawasi Mata-mata? Menciptakan Akuntabilitas BadanIntelijen (Dules, VA: Potomac Books, Inc., 2005)

Kotak No. 35 menunjukkan keadaan terkini di tujuh negarademokrasi yang dipilih. Harus ditekankan bahwa pengawasanparlemen terhadap badan-badan hankam dan intelijen adalahfenomena yang baru, bahkan di demokrasi yang sudah mantap.1Pertengahan 1970-an merupakan awal pengungkapan terjadinyapenyalahgunaan oleh lembaga-lembaga hankam dan intelijen padasistem demokrasi liberal, yang telah menjadi katalisator utamauntuk memulai pengawasan oleh parlemen di seluruh dunia.2Mengikuti langkah Amerika Serikat dan Australia, Kanadamelegislasi pengawasan oleh parlemen pada 1979 dan 1984.3Dimulai di kawasan Anglo-Saxon (walaupun reformasi tidakmencapai Inggris sampai 1989), sebuah gelombang reformasimenyebar ke Eropa di tahun 1980-an dan 1990-an; denganreformasi di Denmark pada 1988, Austria pada 1991, Rumaniapada 1993, Yunani pada 1994, Norwegia pada 1996, dan Italiapada 1997.4 Perkembangan ini telah menarik dukungan dari

Page 133: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

133

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Perhimpunan Parlemen Dewan Eropa dan Uni Eropa Barat.5 Per-kembangan di luar Eropa lebih lambat, walaupun ada pengecualian,seperti ditunjukkan dalam kasus Argentina dan Afrika Selatan.

Page 134: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

134

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 135: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

135

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Bab 15

Mandat Badan Pengawas Parlemen

Norma internasional yang berlaku lebih menyarankan parlemenuntuk membentuk sebuah badan pengawas untuk semua badankeamanan dan intelijen (sebuah ‘pendekatan fungsional’ untukmengawasi), daripada memiliki banyak badan pengawas untuklembaga tertentu (pendekatan ‘institutional’). Pendekatan‘fungsional’ ini memfasilitasi pengawasan yang karena pada ke-nyataannya bagian-bagian yang berbeda pada lembaga intelijenbekerja erat satu sama lain. Ada resiko bahwa badan pengawasyang dibentuk secara murni dengan dasar ‘institusional’ akanterhambat investigasinya jika mereka mengarah pada informasiyang dipasok oleh atau untuk lembaga di luar jangkauan legaloperasi mereka.

Bagaimanapun, ada beberapa perbedaan yang cukup signifikandari pendekatan ini. Di Amerika Serikat ada komite intelijen kongresyang terpisah di Dewan Perwakilan Rakyat dan Senat, masing-masing dengan pengawasan legal terhadap lembaga-lembagaintelijen. Di Inggris kewenangan legal Komite Intelijen dan Hankam(ISC) hanya mencakup sebagian dari lembaga intelijen (StafPertahanan Intelijen, Komite Bersama Intelijen, dan Badan IntelijenKriminal Nasional tidak termasuk dalam kewenangan legal Komite).Tetapi, pada praktiknya, dan dengan kerjasama pemerintah, ISCtelah ikut mengawasi kerja lembaga-lembaga tersebut.

Secara umum, ada dua cara di mana peran komite pengawasparlemen dapat ditetapkan secara hukum. Pertama adalahmemberikan kewenangan yang luas dan merinci materi khususyang tidak boleh diinvestigasi. Contoh dari pendekatan ini dapatditemukan pada sistem hukum Inggris dan Australia.6 Kedua adalah

Page 136: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

136

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

berusaha membuat daftar komprehensif fungsi-fungsi, seperticontoh dalam kotak (diambil dari Peraturan Amerika Serikat tentangKomite Terpilih Senat AS tentang Intelijen):

Perbedaan kedua yang krusial adalah mengenai apakah badanpengawas dipandang mampu memeriksa detail operasional atauterbatas pada persoalan-persoalan kebijakan dan keuangan (lihatKotak No. 37). Bundestag Jerman memandatkan Panel KontrolParlemen untuk memeriksa kebijakan dan operasi-operasi intelijen.Kebijakan mencakup prosedur-prosedur yang memungkinkanbadan intelijen beroperasi dan memenuhi tugas-tugasnya. PanelKontrol Parlemen Jerman memiliki informasi penuh mengenaiprosedur-posedur tersebut dan implementasinya. Sebagaitambahan, Panel Kontrol Parlemen Jerman harus diberi penjelasanmengenai operasi-operasi badan intelijen dan aspek-aspek yangberkaitan yang memperoleh liputan media. Lebih jauh lagi, PanelKontrol harus memiliki informasi secara penuh mengenaikeputusan besar yang mengubah prosedur internal lembaga.7

Kotak No. 36:Daftar Komprehensif Tugas Badan Pengawas Parlemen

Bagian 13 (telah diedit)(a) Komite terpilih harus membuat penelitian mengenai hal-hal berikut:

kualitas kemampuan analitis lembaga intelijen luar negeriAmerika Serikat dan cara-cara mengintegrasikan lebih eratintelijen analitis dan formulasi kebijakan;tingkatan dan sifat otoritas departemen-departemen danagensi-agensi lembaga eksekutif untuk terlibat dalamaktivitas intelijen dan keperluan mengembangkan badan-badan untuk setiap agen atau agensi intelijen;pengorganisasian aktivitas intelijen dalam lembagaeksekutif untuk memaksimalkan efektivitas pelaksanaan,

1.

2.

3.

Page 137: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

137

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

pengawasan, dan akuntabilitas aktivitas intelijen; untukmengurangi duplikasi atau tumpang tindih; dan untukmeningkatkan etos kerja pegawai agensi intelijen luarnegeri;pelaksanaan aktivitas-aktivitas rahasia dan prosedurpemeberitahuan Kongres mengenai aktivitas-aktivitastersbut;keperluan mengubah undang-undang, aturan Senat, atauprosedur, atau peraturan atau regulasi Eksekutif apapununtuk meningkatkan perlindungan rahasia intelijen danmenyediakan pengungkapan informasi yang tidak memilikialasan kuat untuk adanya kerahasiaan;keperluan membentuk komite Senat tentang aktivitasintelijen;keperluan memebentuk komite bersama Senat dan DewanPerwakilan Rakyat tentang aktivitas intelijen;otorisasi dana untuk aktivitas intelijen.

Sumber: Peraturan Amerika Serikat tentang Komite Terpilih SenatAStentang Intelijen

4.

5.

6.

7.

8.

Kotak No. 37:Elemen-elemen Pengawas Parlemen (Jerman)

Bagian 1 (1) Sehubungan dengan aktivitas Kantor Federaluntuk Perlindungan Konstitusi (Bundesamt fürVerfassungsschutz), Badan Intelijen Tandingan Militer(Militärisches Abschirmdienst), dan Badan Intelijen Federal(Bundesnachrichtendienst), Pemerintah Federal harusmenjadi subjek supervisi Panel Kontrol Parlemen(Parlamentarisches Kontrollgremium).

Page 138: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

138

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Bagian 2: Pemerintah Federal harus memberikan informasikomprehensif kepada Panel Kontrol Parlemen mengenaiaktivitas umum otorita-otorita yang disebutkan di Bagian 1(1) di atas, juga mengenai operasi-operasi ynag memilikisignifikansi khusus. Atas permintaan Panel KontrolParlemen, Pamerintah Federal juga harus melaporkanoperasi-operasi lainnya.

Bagian 2a: Sebagai bagian dari kewajiban menyediakaninformasi dalam Bagian 2 di atas, Pemerintah Federal harus,jika diminta, memperbolehkan Panel Kontrol Parlemenmemeriksa dokumen-dokumen badan-badan dan merancangberbicara dengan pegawai badan-badan, dan kunjunganPanel ke badan-badan tersebut.

Sumber: Undang-undang yang mengatur Kontrol Parlementerhadap Aktivitas Intelijen oleh Pemerintah Jerman. Undang-undang Kontrol Parlemen (PKGrG), Jerman, April 1978 (teks yangdikutip termasuk amandemen 1992 dan 1999), Bagian 2, 2a.

Sebuah badan pengawas parlemen yang mampu memeriksaoperasi-operasi intelijen mungkin dapat memiliki kredibilitas yanglebih besar dan dapat memiliki kekuasaan yang lebih besar(misalnya, untuk memaksakan perolehan bukti). Bagaimanapun,badan tersebut akan menghadapi pembatasan-pembatasan yangtidak terhindarkan mengenai bagaimana melaksanakan inves-tigasinya dan apa yang dapat dilaporkan ke parlemen atau kepublik. Akibatnya, badan tersebut akan beroperasi dalam lingkarankerahasiaan dan ini akan menciptakan dinding antara badantersebut dan bagian lain di parlemen. Jika badan tersebut memilikireputasi independen dan ketelitian yang nyata hal tersebut tidakakan mempengaruhi legitimasi badan tersebut. Bagaimanapunjuga, parlemen dan publik harus menciptakan suatu tingkat keper-cayaan tertentu sehingga pengawasan terhadap hal-hal operasional

Page 139: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

139

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

dapat berlangsung walaupun tidak tersedia bukti pendukung.Bahaya yang kedua adalah bahwa badan pengawas memilikihubungan terlalu dekat dengan agensi yang menjadi tanggungjawabnya untuk diawasi. Sebagai contoh, walaupun ketentuanhukum bahwa badan tersebut harus diberitahu di muka mengenaitindakan-tindakan tertentu lembaga tersebut tampak berkesanseolah-olah menguatkan pengawasan, hal ini juga dapat meng-hambat badan pengawas mengkritisi hal-hal operasional tersebutdi kemudian hari.

Pendekatan alternatifnya adalah membatasi fungsi badanpengawas parlemen hanya untuk urusan kebijakan dan keuangan.Isu-isu ini lebih dapat diperiksa di arena publik dengan keperluanpembatasan yang lebih sedikit untuk kepentingan nasionalterhadap apa yang diungkapkan (walaupun publikasi secara riniceanggaran secara tepat akan berkesan berprasangka terhadapkeamanan nasional). Kesulitan pendekatan kedua ini adalah bahwadia mengalihkan parlemen dari tugas utama pemeriksaan: yakni,memastikan kebijakan pemerintah di bidang tertentu dilaksanakansecara efektif. Tanpa akses terhadap detail operasional, badanpengawas tidak dapat memiliki atau memberikan jaminan efisiensilembaga hankam dan intelijen dalam mengimplementasikankebijakan yang dipublikasikan. Hal yang sama juga berlaku dalammengaudit isu-isu legalitas atau penghormatan agensi terhadaphak-hak fundamental – tugas yang diberikan kepada badan pe-ngawas parlemen di beberapa negara. Kegiatan-kegiatan pengawasparlemen tersebut akan kurang memiliki kredibilitas kecuali didasaribukti yang jelas mengenai tindakan lembaga yang ada dalampengawasan.

Terdapat kesan bahwa lingkaran atau dinding kerahasiaan men-ciptakan dilema bagi mekanisme pengawas parlemen; di dalam,pengawasan mungkin efektif tetapi tidak dapat ditunjukkanseberapa efektif hal tersebut dilakukan, di luar, pengawasan mungkinberoperasi secara paralel tapi tidak sungguh-sungguh menyentuhindakan-tindakan lembaga-lembaga terkait.

Page 140: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

140

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Pada praktiknya beberapa strategi dapat diadopsi untuk mengatasimasalah ini. Salah satunya adalah menciptakan institusi ataukantor yang dapat pergi ke balik lingkaran kerahasiaan atas namaparlemen dan melapor ke badan pengawas parlemen. Di beberapanegara Inspektorat-Jenderal melakukan peran ini (walaupunInspektorat-Jenderal tersebut juga melakukan fungsi lainnya yaitumemeperkuat pengawasan eksekutif – lihat Bab 22).

Metode kedua adalah menyediakan referensi ad hoc mengenaimateri-materi operasional kepada badan pengawas parlemen(sebagai badan yang dikenal memeiliki keahlian di bidang tersebut),baik oleh pemerintah atau parlemen sendiri. Kotak berikut meng-ilustrasikan bagaimana metode ini diatur di Australia.

Kotak No. 38:Penyediaan Referensi ad hoc mengenai Materi-materiOperasional kepada Badan Pengawas Parlemen

Bagian 29 – Fungsi KomiteFungsi Komite adalah:

mengulas semua hal yang berkaitan dengan ASIO, ASISatau DSD yang diajukan kepada Komite oleh:(i) Menteri yang bertanggung jawab, atau(ii) resolusi Dewan atau Parlemen.

Sumber: Undang-undang Badan Intelijen 2001, Australia, Bagian29

(1)b.

Investigasi ad hoc lebih mungkin diterapkan jika tindakan lembagayang dicurigai mengandung kontroversi. Jika ini terjadi, aksesterhadap informasi yang diperlukan juga lebih mungkin diberikankarena pemerintah dan agensi ingin terlihat bekerjasama. Tetapiposisi negosiasi badan pengawas dapat diperkuat jika badantersebut dapat menolak melakukan investigasi ad hoc kecualidijamin diberikan akses yang cukup terhadap informasi.

Page 141: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

141

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 39:Pengawasan Parlemen Berfokus pada Aturan Hukum danHak Azazi Manusia: Contoh Norwegia

‘Bagian 2. Tujuan pengawasan adalah:untuk memastikan dan mencegah segala tindakan yang tidakadil terhadap siapapun, dan memastikan bahwa cara-caraintervensi yang digunakan tidak melebihi yang diperlukandalam keadaan tersebut,untuk memastikan bahwa aktivitas tidak melibatkan ke-rusakan terhadap kehidupan sipil,untuk memastikan bahwa aktivitas dibatasi dalam kerangkahukum statuta, hukum administratif atau arahan militer danhukum yang tidak berlaku (…)’

Sumber: Undang-undang yang berkaitan dengan PengawasanIntelijen, Badan-badan Pengintai dan Keamanan. Undang-undangNo. 7 tanggal 3 Februari 1995, Norwegia

Contoh lain dari mandat yang lebih kecil adalah pada komitepengawas intelijen parlemen Norwegia. Komite ini, yanganggotanya bukan anggota parlemen tapi ditunjuk oleh dan melaporke parlemen, diberikan mandat untuk memeriksa apakah badan-badan tersebut menghormati aturan hukum dan hak azazi manusia(lihat Kotak No. 39). Dengan mandat yang fokus ini, komite memilikikekuasaan investigatif yang luas, mencakup seluruh mesin intelijenNorwegia. Pengawasannya, yang merupakan pengawasan ex postfacto, dapat mencakup operasi, tapi hanya dari sudut pandanglegalitas.

1.

2.

3.

n

Praktik Terbaik (Best Practice)

Cakupan horizontal mandat: seluruh komunitas intelijen,termasuk departemen dan petugas tambahan, harus dicakupoleh mandat salah satu atau lebih badan pengawas;

Page 142: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

142

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Cakupan vertikal mandat: mandat badan pengawas parlemendapat mencakup sabagian atau seluruh hal-hal berikut (a)legalitas, (b) efektivitas, (c) efisiensi, (d) anggaran dan pem-bukuan, (e) kepatuhan terhadap Konvensi-konvensi hak asasiyang relevan, (f) aspek kebijakan/administratif badan-badanintelijen;Keenam aspek yang disebutkan di atas harus dicakup olehbadan pengawas parlemen atau badan-badan independen negaralainnya, misalnya kantor audit nasional, inspektorat-jenderal,ombudsman, atau pengadilan. Tumpang tindih harus dihindari;Semakin besar komunitas intelijen dan semakin bervariasibadan-badan intelijen yang terlibat, semakin besar kebutuhanakan (sub) komite khusus pengawas parlemen;Mandat badan pengawas parlemen harus jelas dan spesifik;Rekomendasi dan laporan badan pengawas parlemen harus(a) dipublikasikan; (b) diperdebatkan di parlemen; (c) dipantauimplementasinya oleh pemerintah dan komunitas intelijen;Sumber daya dan kekuasaan hukum badan pengawas parlemenharus sesuai dengan cakupan mandatnya.

n

n

n

n

n

n

Page 143: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

143

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Untuk memperoleh legitimasi dan kepercayaan, adalah pentingbagi badan pengawas parlemen bidang keamanan dan intelijenuntuk memiliki mandat yang luas, ditunjuk oleh parlemen sendiri,dan mewakili komposisi partai politik yang ada. Walaupun sedapatmungkin anggota sebaiknya memiliki keahlian yang relevan (misal-nya dari pelayanan kementerian sebelumnya), dalam pandangankami juga penting bahwa mereka dating dari kalangan sipil – harusada demarkasi yang jelas antara badan pengawas dan lembagayang diawasi agar pengawasan menjadi efektif. Kesulitan munculpada masa transisi – keberadaan mantan anggota lembaga ke-amanan dan pertahanan di badan pengawas. Jika badan-badantersebut dituduh berupaya mempertahankan kepentingan rezimsebelumnya yang represif, maka hal ini dapat menurunkan keper-cayaan terhadap proses pengawasan dan sebaiknya dihindari,jika perlu dengan larangan hukum.

Sama pentingnya, agar menjadi efektif komite parlemen harusmemiliki hubungan saling percaya dengan lembaga yang di-awasinya. Hal ini mengisyaratkan bahwa agar dapat berfungsisecara efektif komite harus dibentuk dalam skala kecil (tanpa,bagaimanapun, mengkompromikan prinsip-prinsip keanggotaanmulti-partai).

Karena pengawasan badan-badan hankam dan intelijen me-merlukan keahlian dan waktu, di beberapa negara parlemen lebihmemilih untuk membentuk komite di luar parlemen, di manaanggotanya bukan anggota parlemen, tapi ditunjuk oleh parlemendan melapor kepada parlemen (contohnya Norwegia, Kanada[reformasi yang diusulkan]8).

Bab 16

Komposisi Badan Pengawas Parlemen

Page 144: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

144

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Cara penunjukan dan pengangkatan anggota badan pengawasparlemen bervariasi dari satu negara ke negara lain, di mana kepalapemerintahan yang menunjuk (setelah berkonsultasi denganPemimpin Oposisi, misalnya di Inggris)9. Di tempat lain, eksekutifmenominasikan anggota tetapi perlemen sendiri yang menunjuk(seperti di Australia).10 Di beberapa negara Eropa lainnya, kewajibanhukum untuk penunjukan hanya dimiliki pemerintah (seperti diJerman11 dan Norwegia12). Isu penunjukan hanya berkaitan denganpemeriksaan dan pengecekan keamanan (lihat Bab 17): eksekutifmungkin akan merasa lebih nyaman tentang pemberian per-setujuan jika dia memiliki tanggung jawab formal untuk penunjukanatau memiliki monopoli untuk penominasian.

Ketua badan pengawas akan memiliki peran penting dalammemimpin badan tersebut serta menentukan bagaimana badantersebut melaksanakan kegiatannya, juga dalam mengarahkanhubungan dengan badan-badan di luar pertemuan formal komite.Terdapat tradisi yang bervariasi dalam sistem parlemen mengenaikepemimpinan komite-komite parlemen. Walaupun setiap negaramemiliki tradisi yang berbeda, legitimasi badan pengawas parlemenakan diperkuat jika diketuai anggota oposisi, atau jika ke-pemimpinan dirotasikan antara partai oposisi dan pemerintah.

Kotak No. 40:Penunjukan Anggota Badan Pengawas Parlemen:Contoh dari Beberapa Negara yang Dipilih

Jerman:‘Bagian 4 (1) Pada awal setiap periode pemilihan BundestagJerman harus memilih anggota Panel Kontrol Parlemen darianggotanya sendiri;…(3) Siapapun yang memperoleh suaramayoritas anggota Bundestag Jerman akan terpilih.

Sumber: Undang-undang Panel Kontrol Parlemen FederasiJerman, 1978 telah diamandemen (PKGrG)

Page 145: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

145

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Inggris:’10 (2) Komite harus terdiri dari sembilan anggota (a) yang harusdiambil dari anggota Dewan Awam (House of Commons) danDewan Bangsawan (House of Lords) dan (b) bukan merupakanMinister of the Crown; (3) Anggota Komite harus ditunjuk olehPerdana Menteri setelah berkonsultasi dengan PemimpinOposisi (…).’

Sumber: undang-undang Badan Intelijen, 1994

Belanda:‘Komite (Pengawas Parlemen) memutuskan bahwa legitimasifungsinya telah menjadi terlalu terbatas sehingga, karena itu,ketua semua fraksi parlemen harus memiliki kursi di Komite’.

Sumber: Laporan Komite untuk Badan-badan Hankam danIntelijen mengenai Aktivitasnya dalam Lima Bulan Terakhir tahun2003, Kamar Kedua Parlemen, Periode Sesi 2003-2004, 29 622,nr. 1, 3 Juni 2004

Argentina:‘Komite [legislatif bi-kameral] mencakup 14 legislator, tujuhditunjuk oleh Kamar Wakil-wakil dan tujuh oleh Senat. Presiden,kedua wakil presiden, dan sekretaris Komite Bersama dipilihmelalui pemungutan suara oleh anggota, dengan masa dinasdua tahun, dirotasi di antara kedua kamar. (…) Tidak adaprosedur khusus untuk memveto calon anggota ataumengeluarkan anggota dari Komite Bersama selain dari tidakdiperolehnya atau kehilangan kepercayaan politis dari anggotafraksi, khususnya presiden fraksi. Seluruh legislator dapatmenjadi anggota Komite Bersama.’

Sumber: Estevez, E. ‘Tantangan abad baru Argentina: Mengawasisistem intelijen’ dalam: Born, H., Johnson, L., Leigh, I. (ed.) Siapayang Mengawasi Mata-mata? Menciptakan Akuntabilitas Badan-badan Intelijen, (Dulles, VA: Potomac Books, Inc., 2005)

Page 146: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

146

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Hungaria:‘(…) Kapanpun Ketua Komite hanya boleh dari anggotaOposisi.’

Sumber: Bagian 14, 1, Undang-undang nr. CXXV tahun 1995tentang Badan-badan Kemanan Nasional, Hungaria

Ketua harus dipilih oleh parlemen atau komite itu sendiri, daripadaditunjuk oleh pemerintah. Kepercayaan terhadap kepemimpinanakan meningkat jika proses penunjukan independen dari pengaruhpemerintah. Alasan kuat untuk mensyaratkan bahwa bahwa pen-dukung pemerintah mengetuai komite adalah bahwa hal ini jugaberlaku untuk seluruh komite parlemen. Bahkan dalam situasidemikian pun akan lebih baik jika pemilihan ketua dari antara calon-calon yang layak berada dalam parlemen atau komite itu sendiridan ketua menjabat atas kehendak parlemen atau komite.13

Praktik Terbaik (Best Practice)

Badan pengawas parlemen harus secara jelas ‘dimiliki’ olehparlemen;Parlemen harus bertanggung jawab untuk penunjukan dan, jikaperlu, pengeluaran anggota badan yang menjalankan fungsipengawasan atas namanya;Representasi pada badan pengawas parlemen harus multipartai, lebih baik jika sesuai dengan kekuatan partai politik diparlemen;14

Menteri-menteri pemerintah harus dilarang dari keanggotaan(dan anggota parlemen harus turun dari jabatannya jika terpilihsebagai menteri) jika tidak independensi komite akan ter-kompromikan.15 Hal yang sama berlaku untuk mantan anggotaagensi yang diawasi;Anggota komite harus menempati jabatan atas kehendakparlemen sendiri, bukan kepala pemerintahan;16

Ketua harus dipilih oleh parlemen atau anggota komite sendiri,bukan ditunjuk oleh pemerintah.

n

n

n

n

n

n

Page 147: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

147

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Pemeriksaan (screening) adalah proses di mana latar belakangpersonal individu dan afiliasi politik diperiksa untuk menilai ke-cocokannya bagi jabatan yang melibatkan kepentingan keamanannasional. Apakah perlu bagi anggota komite parlemen untuk men-jadi subyek pemeriksaan dan pemeriksaan (clearance) bergantungpada beberapa faktor.

Jika proses penunjukan atau penominasian berada di tanganpemerintah kemungkinan akan ada proses pemeriksaaan informalsebelum penominasian atau penunjukan, dan orang-orang yangdipandang memiliki resiko keamanan kemungkinan kecil akandimajukan. Demikian halnya, tugas dan kekuasaan komite jugarelevan dalam mendiskusikan perlunya pemeriksaan atau pem-berian persetujuan kemanan. Komite yang tugasnya dibatasi padadiskusi kebijakan atau tidak memiliki kekuasaan untuk men-subpoena bukti atau menerima bukti yang sensitif terkait denganoperasi-operasi atau sumber-sumber intelijen tidak perlu diperiksa.

Perbedaan konstitusi juga relevan untuk dibicarakan. Jika tradisikonstitusional menentang pemeriksaan terhadap menteri-menteriyang bertanggung jawab atas badan-badan keamanan dan intelijen,tidak tepat jika anggota parlemen yang terlibat dalam pengawasandiperiksa.

Di sisi lain, jika (seperti dikehendaki) komite memiliki fungsi dankekuasaan yang lebih luas, penting bagi anggota badan pengawasuntuk memiliki akses yang cukup terhadap informasi dan dokumen-dokumen. Jika anggota badan pengawas tidak dipercaya untukmengetahui materi-materi rahasia (misalnya dengan cara diberi

Bab 17

Pemeriksaan dan Pemberian KeteranganBersih Diri Terhadap Badan Pengawas

an

Page 148: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

148

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

akses keamanan) pengawasan akan menjadi tidak lengkap.Karena itu, beberapa parlemen (misalnya Norwegia) telah me-netapkan legislasi yang membolehkan anggota badan pengawasmengakses (langsung) semua informasi yang diperlukan untukeksekusi tugas badan pengawas secara baik.

Kotak No. 41:Pemberian Akses Komite Pengawas Intelijen ParlemenNorwegia

‘Mereka yang dipilih [ke dalam Komite Pengawas Parlemen]harus diberikan akses terhadap tingkatan tertinggi rahasiakeamanan nasional dan menurut traktat di mana Norwegiamerupakan penanadatangannya. Sesudah pemilihan, otoritasharus diberikan sesuai dengan pemberian akses.’

Sumber: Instruksi untuk Pengawasan intelijen, dan Badan-badanPengintai dan Keamanan (EOS), Norwegia, 1995, Bagian 1, par. 2

Screening bagi anggota badan pengawas parlemen memunculkansuatu dilema: siapa yang berwenang atas pemeriksaan? Terdapatkonflik kepentingan jika calon anggota pengawas diperiksa olehpihak-pihak yang nantinya menjadi obyek pemeriksaan lembagapengawas parlemen. Bagaimanapun, hal ini sampai tingkatan ter-tentu tidak dapat dihindari. Kecurigaan bahwa kriteria pemeriksaanakan mendiskualifikasi mereka yang diperkirakan akan bersikapkeras terhadap lembaga hankam dan intelijen dapat diatasi dengancara penetapan kriteria publik yang jelas untuk pemeriksaan dankemungkinan banding terhadap penolakan pemberian keteranganbersih diri. Kriteria dan proses pemeriksaan harus cukup jelas,konsisten dan komprehensif untuk menahan pemeriksaan secarademokratis. Harus diingat bahwa, bagaimanapun, di beberapanegara hasil pemeriksaan hanya bersifat penyaranan – dalamkasus ini cukup untuk mengaskan kemampuan badan penunjuk

Page 149: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

149

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

untuk melanjutkan penunjukan, terlepas dari kemungkinan adanyalaporan yang tidak menyenangkan (lihat Kotak 42 di bawah ini).

Kotak No. 42:Manangani Penolakan Keterangan Bersih Diri bagiAnggota Parlemen Bosnia dan Herzegovina

‘(…) Dalam kasus-kasus di mana lembaga menolakmemberikan keterangan bersih diri terhadap seorang nomina-tor, Dewan Perhimpunan Parlemen dapat meminta lembagatersebut untuk mempertimbangkan kembali apakah penolakantersebut telah membenarkan kekhawatiran terhadaplegitimasinya. Jika lembaga tersebut menegaskan kembalipenolakan awal tersebut, Dewan dapat memajukan namakandidat lain atau menegaskan proposal awalnya (…).’

Sumber: Pasal 18 Undang-undang Agensi Intelijen dan KeamananBosnia dan Herzegovina, 2004

Akan lebih baik jika pemeriksaan anggota komite dilangsungkansecara formal daripada melalui proses informal. Hal ini akan lebihadil bagi anggota parlemen yang bersangkutan (yang akan menge-tahui telah berlangsungnya pemeriksaan) dan memungkinkanproses yang lebih baik di mana keputusan yang tidak menyenang-kan dapat dibenarkan atau ditentang.

Prosedur untuk penentangan penolakan pemberian keteranganbersih diri adalah wilayah yang sulit karena terdapat keseimbanganyang harus dijaga antara prosedur yang adil, keamanan nasional,dan perlindungan privasi individu. Pada prinsipnya, akan lebih baikjika kasus yang melibatkan anggota parlemen dapat ditanganidengan menggunakan perangkat normal yang tersedia bagi pejabatnegara dan pihak lain yang ditolak untuk diberi keterangan bersihdiri, sehingga hal ini tidak menjadi bahan diskusi publik dan debatparlemen.

Page 150: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

150

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Anggota komite pengawas parlemen hanya perlu diperiksa jika,karena kewenangan atau kekuasaan komite, mereka dapat mem-peroleh materi yang sensitif secara operasional. Jika pemeriksaandiperlukan, harus dilakukan secara formal: anggota parlemen harustahu bahwa berlangsung pemeriksaan, kriteria dan proses yangterlibat harus dipublikasikan, hasilnya harus tersedia bagi badanpenunjuk (dalam cara yang menghormati privasi individu yang ber-sangkutan sejauh mungkin) dan anggota parlemen, dan harusada kesempatan untuk menentang hasil tersebut di depan badanindependen jika hasilnya meragukan.

Praktik Terbaik (Best Practice)

Anggota parlemen hanya perlu diperiksa jika mandat komitemencakup penanganan materi yang sensitif secara operasional;Jika pemberian keterangan bersih diri kepada anggota parlemenditolak oleh badan-badan keamanan dan intelijen, prosedurharus ditetapkan untuk menangani penentangan keputusantersebut secara otoritatif, dan memberikan keputusan terakhirkepada parlemen atau presidiumnya;Kriteria untuk pemeriksaan harus jelas, dipublikasikan,konsisten, dan tegas untuk menahan pemeriksaan secarademokratis.

n

n

n

Page 151: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

151

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Parlemen, khususnya badan pengawas, perlu memperoleh ke-kuasaan yang cukup untuk memperoleh informasi dan dokumen-dokumen dari pemerintah dan badan intelijen. Tingkat urgensi bagiparlemen untuk mendapat akses terhadap informasi keamanandan intelijen bergantung pada peran spesifik yang dimainkan olehbadan tersebut. Sebuah badan pengawas yang fungsinya men-cakup pengulasan persoalan-persoalan legalitas, efektivitas danpenghormatan terhadap hak azazi manusia memerlukan aksesterhadap informasi yang lebih spesifik daripada yang wewenangnyahanya menyangkut kebijakan. Badan tersebut juga memerlukanalasan yang lebih kuat untuk memeperoleh akses yang tepatterhadap dokumen-dokumen (bukannya informasi atau tesimonialdari saksi yang tidak teridentifikasi).17 Jelas bahwa badan pengawasharus memiliki akses yang tidak terbatas terhadap informasi yangdiperlukan dalam rangka untuk melaksanakan kewajibannya.

Bab 18

Otoritas Parlemen untuk MemperolehInformasi dan Dokumen

Kotak No. 43:Komite Bersama Hak terhadap Informasi Argentina

Pasal 32Komite Bersama (untuk Pengawasan Badan danAktivitas Intelijen) harus memiliki otoritas penuh untukmengontrol dan menginvestigasi. Atas permintaan Komitetersebut, dan sesuai dengan ketentuan yang ditetapkan Pasal16, lembaga-lembaga Dinas Intelijen Nasional harus menyerah-kan informasi atau dokumentasi yang diminta Komite tersebut.

Sumber: Undang-undang Intelijen Nasional, No. 25520 tahun 2001,Pasal 32

Page 152: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

152

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Perbedaan peran dapat menjelaskan beberapa variasi tingkatanpemberian akses detail operasi intelijen kepada badan pengawasdalam sistem konstitusional yang berbeda-beda. Beberapa negara,misalnya Amerika Serikat, menetapkan bahwa eksekutif memilikikewajiban untuk memberikan informasi kepada badan pengawas.

Kotak No. 44:Kewajiban untuk Memberi Informasi secara Penuh danTerbarui kepada Komite Kongres mengenai AktivitasIntelijen (Amerika Serikat)

Presiden harus memastikan bahwa komite intelijendiberikan informasi secara penuh dan terbarui mengenaiaktivitas intelijen Amerika Serikat, termasuk seluruhaktivitas intelijen signifikan yang terantisipasi sepertiditetapkan oleh sub-bab ini (…).Laporan mengenai aktivitas intelijen ilegal. Presiden harusmemastikan bahwa seluruh aktivitas intelijen ilegaldilaporkan segera kepada komite intelijen, termasukseluruh aksi perbaikan yang telah diambil atau sedangdirencanakan dalam hubungannya dengan aktivitas ilegaltersebut.

Sumber: Hukum Amerika Serikat, Judul 50, Bagian 413 (a)

Sebagai tambahan, Ketetapan Pengawasan Kongres AmerikaSerikat meminta Presiden memberi tahu komite intelijen Kongresmengenai operasi-operasi rahasia (lihat Bab 11). Kotak di bawahini mengilustrasikan kewajiban eksekutif dalam hal ini.

1.

(a)

Kotak No. 45:Pelaporan Aksi-aksi Rahasia kepada Komite IntelijenKongres

‘(…) (b) Laporan-laporan kepada komite intelijen; perolehaninformasiPada tingkatan yang konsisten dengan perlindungan

Page 153: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

153

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Sistem-sistem bervariasi dalam hal penanganan materi yangsensitif. Di Amerika Serikat, kewenangan untuk ‘harus diberiinformasi’ tidak hanya berada di tangan badan pengawas saja,melainkan juga di tangan eksekutif. Di Australia, di sisi lain, KomiteParlemen dilarang meminta ‘informasi yang sensitif secara

dari pengungkapan tidak sah akan informasi sangat rahasiaberkaitan dengan sumber-sumber dan metode-metode intelijenyang sensitif atau materi-materi yang luar biasa sensitif yanglain, Direktur Intelijen Pusat dan kepala-kepala seluruhdepartemen, lembaga, dan entitas Pemerintah Amerika Serikatyang terlibat dalam aksi rahasia:

harus memberi tahu komite intelijen secara penuh danterbarui mengenai semua aksi rahasia yang menjaditanggung jawab mereka, atau di mana mereka terlibat didalamnya, atau di mana mereka bertindak untuk atau atasnama departemen, lembaga, atau entitas PemerintahAmerika Serikat manapun, termasuk kegagalan yangsignifikan; danharus memberikan kepada komite intelijen informasi ataumateri apapun mengenai aksi-aksi rahasia yang beradadalam kepemilikan, simpanan, atau kontrol departemen,lembaga, atau entitas Pemerintah Amerika Serikat mana-pun dan yang diminta oleh komite intelijen untuk me-laksanakan tanggung jawab kewenangannya.Waktu pelaporan; akses terhadap temuan-temuan

Presiden harus memastikan bahwa temuan apapunyang disetujui menurut sub-bagian (a) dalam bagian iniharus dilaporkan kepada komite intelijen secepatnyasetelah persetujuan dan sebelum dimulainya aksirahasia yang diwenangkan oleh temuan tersebut, ter-kecuali diatur secara berbeda dalam paragraf (2) danparagraf (3).’

Sumber: Hukum Amerika Serikat, Judul 50, Bagian 413b

1.

2.

(c)(1)

Page 154: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

154

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

operasional’ bagi kepentingan pengungkapan;18 permintaandokumen tidak dapat dilakukan oleh Komite kepada kepala ataustaf anggota lembaga inelijen atau kepada Inspektorat-Jenderal,dan menteri dapat mem-veto agar bukti tidak diberikan.19

Kekuasaan veto seperti ini secara efektif mengembalikan per-tentangan mengenai akses informasi ke arena politik. Hal yangpenting adalah kekuasaan untuk memperoleh informasi sesuaidengan mandat badan pengawas parlemen.

Berbagai negara telah menetapkan bahwa badan pengawas jugaberhak memperoleh informasi dan dokumen dari ahli dari badan-badan tersebut dan juga dari masyarakat sipil, misalnya lembagacendekiawan atau universitas. Ketetapan tersebut menjamin bahwaparlemen dapat menerima sudut pandang alternatif, sebagaitambahan terhadap sudut pandang pemerintah. Ketetapan ini akanlebih kuat jika badan pengawas dapat men-subpoena saksi danmenerima testimonial di bawah sumpah.

Kotak No. 46:Berkonsultasi dengan Ahli Eksternal (Luxemburg)

‘Jika komite kontrol [parlemen] berpendapat bahwa sebuahbidang memerlukan pengetahuan khusus, maka komite[Kontrol Parlemen] tersebut dapat memutuskan, dengan duapertiga suara mayoritas dan setelah berkonsultasi denganDirektur Badan Intelijen, untuk dibantu oleh para ahli.’

Sumber: Pasal 14 (4), Loi du 15 Juin portant organisation duService de Renseignement del’Etat, Memorial-Jouranl Officiel duGrand-Duche de Luxembourg, 2004, A-No. 113 (terjemahan tidakresmi)

Bagaimanapun, dengan seringnya informasi dan dokumen-dokumen berhubungan dengan isu-isu sensitif (tentang orang) dan/atau keamanan nasional, badan pengawas di berbagai negara

Page 155: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

155

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

telah melakukan upaya-upaya besar untuk melindungi informasidari pengungkapan yang tidak sah. Ada alasan untuk pelaranganterhadap pengungkapan tidak sah oleh anggota badan pengawasparlemen atau staf pendukung mereka. Pengungkapan tidak sahakan informasi tidak hanya membahayakan kepentingan ke-amanan nasional, tapi juga membahayakan kepercayaan yangdiperlukan demi hubungan yang efektif antara badan pengawasdan badan-badan intelijen. Hal ini sebagian merupakan masalahlegislasi (lihat Amerika Serikat20 dan Norwegia21), dan sebagianmerupakan masalah perilaku yang tepat dari anggota badan pe-ngawas dalam menangani informasi rahasia dengan kehati-hatiandan perhatian.

Praktik Terbaik (Best Practice)

Badan pengawas harus memiliki kekuasaan hukum untukmemulai investigasi;Anggota badan pengawas harus memiliki akses yang tidakterbatas terhadap seluruh informasi yang diperlukan untukmengeksekusi tugas pengawasan mereka;Badan pengawas harus memiliki kekuasaan untuk men-sub-poena saksi dan menerima testimonial di bawah sumpah;Jika relevan dengan kewenangan badan pengawas, eksekutifharus berkewajiban memberi informasi kepada badan pengawas;Badan pengawas harus mengambil tindakan dan langkah-langkah yang tepat untuk melindungi informasi dari peng-ungkapan yang tidak berwenang;Pertentangan mengenai akses informasi antara agensi danbadan pengawas harus diajukan dalam analisis terakhir kepadaParlemen sendiri.

n

n

n

n

n

n

Page 156: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

156

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 157: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

157

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Laporan dari komite parlemen adalah proses utama di mana ke-percayaan publik terhadap proses pengawasan parlemen di-tanamkan. Di beberapa negara komite dapat melapor kepada ke-seluruhan parlemen, kepada suatu kelompok wakil-wakil yangmerepresentasikan berbagai partai politik, atau kepada presidium,tanpa laporan tersebut dipublikasikan. Di negara lain terdapat tradisisemua laporan kepada parlemen harus merupakan dokumen publik.

Secara tidak terhindarkan, dalam rangka melindungi keamanan,terdapat batasan atas apa yang dapat atau sebaiknya dilaporkankepada publik. Bagaimanapun, kecuali jika komite tersebut sendiri-lah yang bertanggung jawab mengambil keputusan tersebut, pe-ngawasan tersebut akan kehilangan kredibilitas dan dapat di-salahgunakan guna menutupi inefisiensi atau malpraktik.

Harus ada kewajiban hukum bagi komite pengawas parlemen untukmelaporkan hasil pengawasannya paling tidak setahun sekali (lihatKotak No. 47 di bawah ini). Tanggung jawab utama dalam halwaktu dan format laporan komite parlemen dan keputussan apapununtuk mempublikasikan bukti harus berada di tangan komite itusendiri. Adalah sangat baik jika badan pengawas parlemen melaporlangsung kepada parlemen daripada melalui pemerintah karenahal ini dapat meningkatkan ‘kepemilikan’ parlemen terhadap komitetersebut. Bagaimanapun, adalah praktik yang baik untuk mem-berikan pemberitahuan awal yang cukup mengenai laporan akhirkepada pemerintah agar pemerintah dapat mempersiapkan responterhadap publikasi tersebut. Jika pelaporan dilakukan melaluipemerintah, maka harus ada kewajiban hukum yang jelas bagimenteri-menteri pemerintah untuk menampilkan laporan tersebut

Bab 19

Pelaporan Kepada Parlemen

Page 158: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

158

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

sepenuhnya kepada parlemen dalam jangka waktu yang di-tetapkan.

Kotak No. 47:Menginformasikan Parlemen dan Eksekutif mengenaiAktivitas dan Rekomendasi Komite (Afrika Selatan)

Komite harus, dalam lima bulan setelah penunjukannya, dankemudian dalam dua bulan sesudah 31 Maret setiap tahun,memasukkan laporan kepada parlemen mengenai aktivitasKomite dalam tahun sebelumnya, bersama dengan temuanyang diperoleh dan rekomendasi yang dipandang tepat, danmenyediakan salinan kepada presiden dan menteri yangbertanggung jawab untuk setiap badan.Komite dapat atas permintaan parlemen, presiden, ataumenteri yang bertanggung jawab atas setiap badan, ataukapanpun dipandang perlu oleh Komite, memberikan laporankhusus kepada parlemen, presiden, atau menteri tersebutberkaitan dengan kinerja fungsinya; dan harus memasukkansalinan laporan tersebut kepada parlemen, atau memberikansalinan kepada presiden dan menteri yang bersangkutan,sebagaimana diperlukan.

Sumber: Undang-undang Kontrol Badan Intelijen 1994 (2002)

1.

2.

Kekhawatiran akan pengungkapan informasi sensitif oleh komitedapat diatasi dengan memberlakukan kewajiban hukum untukberkonsultasi kepada lembaga intelijen mengenai materi yangdiperoleh dari mereka yang termasuk dalam laporan atau bukti(yang merupakan hal yang baik dalam situasi apapun), atau denganmelarang sejumlah kecil informasi untuk dipublikasikan (misalnya,identitas anggota intelijen), tetapi pemerintah atau lembaga intelijentidak boleh memiliki veto.

Page 159: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

159

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Tidak adanya veto pemerintah terhadap publikasi akan lebih baik.Tetapi, di negara-negara yang memiliki veto, pemerintah ataulembaga intelijen harus, bagaimanapun, diwajibkan oleh hukumuntuk menyatakan secara umum apa yang dihilangkan dari laporanyang dipublikasikan dan alasan penghilangannya. Hal ini me-mungkinkan pemeriksaan politis terhadap keputusan tersebutdapat berlangsung melalui proses normal parlemen.

Praktik Terbaik (Best Practice)

Kewajiban utama dalam hal waktu dan format Laporan KomiteParlemen dan segala keputusan untuk mempublikasikan buktiharus berada di tangan komite itu sendiri;

Kotak No. 48:Pembatasan atas Pengungkapan kepada Parlemen(Australia)

Komite tidak boleh mengungkapkan dalam laporan kepadasalah satu Dewan di Parlemen:

identitas orang yang merupakan atau pernah menjadianggota staf ASIO atau ASIS atau agen dari ASIO, ASIS,atau DSD; atauinformasi apapun yang darinya identitas orang tersebutdapat ditelusuri; atauinformasi yang sensitif secara operasional atau informasiyang dapat membahayakan:

keamanan nasional Australia atau pelaksanaanhubungan luar negeri Australia; ataukinerja lembaga intelijen atau fungsinya.

Sumber: Undang-undang Badan Intelijen, 2001, Daftar 1, Bagian1, Klausul 7,1

a.

b.

c.

(i)

(ii)

n

Page 160: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

160

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Komite harus melapor kepada parlemen paling tidak setahunsekali atau sesering yang dianggap perlu;Badan pengawas parlemen harus memegang keputusan akhirmengenai apakah perlu menghilangkan materi dari laporan publikuntuk alasan keamanan;Pemerintah dan lembaga intelijen harus diberikan pandanganawal rancangan laporan sehingga representasi mengenaipenghapusan untuk alasan keamanan yang pelu dapatdipersiapkan.

n

n

n

Page 161: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

161

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kontrol anggaran merupakan inti kontrol parlemen. Sebagian negaratelah mengembangkan atau sedang mengembangkan pendekatansistematis atas evaluasi dan persetujuan proposal anggaran. Dihampir setiap negara, parlemen memainkan peran yang berbedadalam penganggaran dan prosedur pembukuan untuk badan-badankeamanan dan intelijen, misalnya, dalam hal cakupan kontrolanggaran, kekuasaan untuk mengamandemen anggaran, ke-kuasaan untuk menyetujui permintaan tambahan anggaran, aksesterhadap informasi rahasia (lihat Bab 18), dan disposisi auditorkeuangan independen (lihat Bab 23). Semakin besar kekuasaanparlemen dalam wilayah-wilayah tersebut semakin efektif peranparlemen dalam debat dengan pemerintah. Mengenai kekuasaankeuangan, terdapat tiga macam parlemen, dalam urutan derajatpengaruh dari yang tertinggi ke terendah:

Parlemen yang menyusun anggaran: parlemen memilikikapasitas untuk mengamandemen atau menolak proposalanggaran untuk badan-badan keamanan dan intelijen, jugakapasitas untuk memformulasikan proposal anggaran alternatif-nya sendiri;Parlemen yang mempengaruhi anggaran: parlemen memilikikapasitas untuk mengamandemen atau menolak anggaran,tetapi tidak memiliki kapasitas untuk memajukan proposalnyasendiri;Parlemen yang sedikit atau tidak mempengaruhi formulasianggaran: parlemen tidak memiliki kapasitas baik untukmengamandemen atau menolak anggaran atau untuk memaju-kan proposalnya sendiri. Paling maksimal, parlemen tersebutmembatasi perannya pada berpendapat tidak setuju terhadapanggaran yang diajukan pemerintah.22

Bab 20

Kontrol Anggaran

n

n

n

Page 162: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

162

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Dalam kasus apapun, minimal parlemen memiliki suara dalamisu anggaran karena badan-badan keamanan dan intelijen dibiayaidari uang pembayar pajak. Dari sudut pandang ini, parlemen diseluruh dunia telah memilih peran dalam penganggaran dan prosespembukuan badan-badan keamanan dan intelijen.

Kekuasaan dalam hal keuangan yang dipraktikkan parlemen harusdilihat dari dua konteks – dari konteks keseluruhan proses peng-anggaran, juga dari mandat badan parlemen yang diberi tugas pe-ngawasan aktivitas-aktivitas khusus pemerintah tersebut.

Proses Penganggaran

Parlemen dapat memperhatikan isu-isu yang berkaitan denganbadan-badan keamanan dan intelijen dalam semua tahap siklusanggaran di mana sebagian besar negara-negara telah mengadopsisistem perencanaan, pemrograman, dan penganggaran.23

Persiapan anggaran: secara umum, tahap ini adalah tahap dimana eksekutif mengajukan alokasi uang untuk beberapa tujuandan parlemen beserta para anggotanya dapat berkontribusi dalamproses tersebut melalui berbagai mekanisme formal dan informal.

Persetujuan anggaran: dalam tahap ini parlemen harus dapatmempelajari dan menentukan kepentingan publik dan kesesuaianalokasi uang dan dalam konteks-konteks tertentu dapat me-lengkapi alokasi anggaran yang berkaitan dengan keamanandengan pedoman tertentu. Contoh pedoman tertentu dapat di-temukan dalam kasus Kongres Amerika Serikat di mana Kongresmenetapkan batas atas keuangan (termasuk anggaran dari risetdan pengembangan sampai operasi) dan menetapkan batas ataspersonalia untuk jumlah maksimal pejabat yang dipekerjakan olehbadan-badan tersebut dalam tahun fiskal yang akan datang.24

Page 163: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

163

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Eksekusi atau pengeluaran: dalam tahap ini, parlemen mengulasdan memantau pengeluaran pemerintah dan dapat berusahameningkatkan transparansi dan akuntabilitas (lihat bagian yangberhubungan di bawah ini). Dalam kasus permohonan tambahananggaran, parlemen memantau dan memeriksa permintaan iniuntuk mencegah kelebihan biaya. Di beberapa negara, misalnyadi Amerika Serikat, komite pengawas intelijen Kongres AmerikaSerikat dan sub-komite Komite Alokasi harus diberitahu jikaelemen-elemen intelijen mengalihkan dana dari satu rekening kerekening yang lain.25

Audit atau Pengulasan: dalam tahap ini, parlemen menentukanapakah terdapat penyalahgunaan uang yang dialokasikan olehpemerintah. Sebagai tambahan, parlemen mengevaluasi secaraperiodik keseluruhan anggaran dan proses audit untuk memastikanakuntabilitas, efisiensi, dan keakuratan. Peran kantor auditdidiskusikan di Bab 23.

Kontrol Anggaran dan Mandat Badan Pengawas Parlemen

Kontrol anggaran juga harus dipahami dalam konteks mandatbadan pengawas intelijen parlemen. Di beberapa negara, badanini jelas-jelas memiliki kekuasaan untuk melaksanakan tugaspengawasan sebagai perwujudan suara rakyat. Di negara-negaralain, misalnya di Norwegia, parlemen memilih untuk tidakmemberikan kekuasaan untuk menuntut kepada komite pengawas(ahli independen), tapi menyimpan kekuasaan tersebut untukparipurna atau komite anggaran parlemen. Alasan di balik praktikini adalah kontrol anggaran membuat komite pengawasbertanggung jawab secara bersama terhadap kebijakanpemerintah. Karena itu di Norwegia komite pengawas intelijenparlemen hanya memfokuskan pada masalah apakah badan-badantersebut mematuhi aturan hukum dan menghormati hak azazimanusia dan menyerahkan pengawasan anggaran kepada badan-

Page 164: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

164

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

badan lain di parlemen. Dengan begitu, komite intelijen dapatmenjaga independensi dalam memeriksa badan-badan tersebut.

Di parlemen-parlemen yang lain, seperti di Argentina, Belanda,Jerman atau Amerika Serikat, komite pengawas parlemen memilikikekuasaan keuangan, memberikan wawasan yang lebih baikkepada parlemen-parlemen tersebut mengenai bagaimana uangdibelanjakan oleh badan-badan tersebut. Lebih tepatnya, di AmerikaSerikat, dan juga di Jerman, kekuasaan keuangan sering terbagiantara komite anggaran dan komite pengawas intelijen. Komiteyang pertama memusatkan perhatian pada alokasi, komite yangkedua memusatkan perhatian pada aspek kebijakan badan-badantersebut dan mengotorisasi dana.

Kotak No. 49 mengilustrasikan praktik tersebut di Jerman.

Kotak No. 49:Audit Keuangan oleh Panel Kontrol Parlemen Jerman

Bagian 2eKetua, wakil, dan anggota yang diberi kewenangan dapatmengambil bagian, dalam kapasitas memberikan saran,dalam pertemuan Komite Rahasia (Vertrauensgremium,yang anggotanya juga duduk di Komite Anggaran TerpilihBundestag), yang bertindak sesuai Bagian 10a HukumAnggaran Federal (Bundeshaushaltsordnung). Sebaliknya,Ketua Komite Rahasia, wakil, dan anggota yang diberikewenangan, juga dapat menegambil bagian dalampertemuan Panel Kontrol Parlemen dalam kapasitas mem-berikan saran.Salinan rancangan rencana ekonomi tahunan badan-badantersebut harus diserahkan ke Panel Kontrol Parlemen untukdirundingkan bersama. Pemerintah Federal harus me-nyediakan informasi kepada Panel mengenai implementasirencana ekonomi selama tahun anggaran. Dalam diskusi

1.

2.

Page 165: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

165

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Sesuai dengan bagian 2(e) paragraf 2 undang-undang tentang PanelKontrol Parlemen Jerman (PKGr), rancangan anggaran tahunanbadan-badan tersebut diteruskan kepada PKGr untuk konsultasi.Sekalipun demikian, konsultasi tidak berarti PKGr memeriksarancangan anggaran tersebut seperti komite anggaran. MelainkanPKGr menganalisa secara politik seluruh aktivitas badan-badanintelijen dengan dasar anggaran dan data ekstensif yang dimuatnya– dengan mempertimbangkan struktur, personalia, proyek, danaktivitas badan-badan tersebut. Setelah konsultasi diselesaikan,penilaian diteruskan kepada Forum Rahasia Komite TerpilihAnggaran Bundestag Jerman, yang sebenarnya bertanggung jawabmengulas rancangan anggaran tersebut. Pemerintah federal jugamemberi informasi kepada PKGr mengenai eksekusi angaranselama tahun anggaran.26

Transparansi dan Akuntabilitas

Akuntabilitas dan transparansi adalah syarat utama bagi peng-anggaran yang efektif. Cara terbaik untuk merealisasikanakuntabilitas adalah melalui proses pembuatan anggaran yangtransparan. Akuntabilitas dan transparansi yang baik dapatdikembangkan dari prinsip-prinsip penganggaran yang efektif.27

Otorisasi awal – Parlemen harus memberi kewenangan kepadaeksekutif untuk mengeksekusi pengeluaran.

yang berkaitan dengan rencana ekonomi badan-badantersebut dan implementasinya, anggota kedua lembagakekuasaan tersebut dapat mengambil bagian dalam per-temuan masing-masing dalam kapasitas memberikansaran.

Sumber: Undang-undang yang mengatur Kontrol Parlementerhadap Aktivitas Intelijen, Jerman, April 1978 (diamandementahun 1992 dan 1999)

Page 166: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

166

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kesatuan – Seluruh pengeluaran dan pendapatan harusditampilkan kepada parlemen dalam satu dokumen anggaran yangterkonsolidasi.

Regularitas – Eksekutif diharapkan menghormati kerangka waktureguler untuk menampilkan anggaran setiap tahun kepadaparlemen (bukannya, misalnya setiap lima tahun). Kewajaran jugatermasuk kebutuhan menentukan kerangka waktu kapan alokasiuang akan dipergunakan.

Kespesifikan – angka dan penjelasan setiap item anggaran harusmemberikan gambaran yang jelas akan pengeluaran pemerintah.Karena itu penjelasan item anggaran tidak boleh abstrak dan danasetiap item anggaran tidak boleh terlalu besar. Memberikan par-lemen hanya total keseluruhan anggaran tahunan untuk badan-badan keamanan dan intelijen jelas melanggar prinsip kespesifikan.

Legalitas – Seluruh pengeluaran dan aktivitas harus mematuhiketentuan hukum. Dalam konteks ini, badan-badan tersebut tidakdiperbolehkan memperoleh dana di luar anggaran negara (misalnya,melalui aktivitas komersial non-bujeter).

Aksesibilitas – Eksekutif diharapkan memperkenalkan parlemendengan rencana estimasi pengeluaran yang dapat dikelola dandapat dimengerti publik secara luas dan beragam yang biasanyahadir di parlemen.

Kelengkapan – Anggaran negara menyangkut berbagai aspeksektor keamanan harus mencakup keseluruhan dan lengkap. Tidakboleh ada pengeluaran yang tidak terjelaskan. Dalam konteks ini,program ‘hitam’ atau anggaran rahasia – tidak dapat diakses olehanggota komite pengawas intelijen parlemen – jelas melanggarprinsip ini. Anggota parlemen dalam komite pengawas intelijendan komite anggaran harus memiliki akses terhadap seluruhinformasi rahasia. Bagian 14, paragraf 4.9 Undang-undang Hungariamengilustrasikan bagaimana kelengkapan anggaran dapat diatur.

Page 167: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

167

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 50:Kontrol Anggaran Komprehensif oleh Parlemen(Huungaria)

‘Dalam melakukan kontrol parlemen, komite (…) harusmemberikan pendapatnya atas rincian rancangan anggaranbadan-badan keamanan nasional, item-item anggaranorganisasi-organisasi lain yang berhak mempergunakan intelijenberkaitan dengan aktivitas tersebut, dan rancangan laporanterperinci mengenai eksekusi Undang-undang Anggaran tahuntersebut, dan harus membuat proposal dalam debat parlemenmengenai rancangan undang-undang yang ditujukan kepadaparlemen untuk mengadopsi rancangan undang-undang yangdipersoalkan (…).’

Sumber: Pasal 14, 4g Undang-unang tahun 1995 tentang Badan-badan Keamanan Nasional Hungaria

Konsistensi – Hubungan yang jelas harus diciptakan antarakebijakan, rencana, input anggaran dan output kinerja.

Efektivitas – Penjelasan anggaran harus dapatmengkomunikasikan pemahaman yang jelas akan tujuan anggarandalam hal a) input sumber daya; b) kinerja atau tujuan kapasitasyang akan dicapai, dan c) hasil yang dapat diukur terhadap rencana.Anggaran yang fleksibel harus memungkinkan perubahan di pa-rameter manapun dari ketiga parameter tersebut.

Prinsip-prinsip tersebut dapat dianggap sebagai kriteria kualitasuntuk penganggaran modern yang baik. Prinsip-prinsip tersebutmengisyaratkan bahwa prinsip-prinsip normal tata kelola yang baik(lihat Pendahuluan) yang mengatur aktivitas-aktivitas lainpemerintah, juga harus dapat diterapkan pada badan-badankeamanan dan intelijen. Pengecualian dalam hal, misalnya,kerahasiaan, harus dibatasi oleh hukum.

Page 168: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

168

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Jika anggota parlemen tidak memiliki informasi yang tepat tentangsektor keamanan, mereka tidak dapat memunculkan isu-isu yangberkaitan dengan anggaran badan-badan tersebut. Seperti dilembaga-lembaga lain dalam suatu negara, pengamanan dapatditempatkan untuk mencegah pengungkapan informasi rahasiayang tidak tepat. Isu ini didiskusikan di Bab 18 mengenai aksesanggota parlemen terhadap informasi rahasia. Mengenai aksespublik terhadap informasi anggaran, di beberapa negara totalkeseluruhan anggaran badan-badan keamanan dan intelijentersedia untuk publik. Hal ini terjadi, misalnya, di Inggris.28

Praktik Terbaik (Best Practice)

Badan pengawas harus memiliki akses terhadap seluruhdokumen anggaran yang relevan, dengan syarat bahwapengamanan harus dilakukan untuk menghindari bocornyainformasi rahasia;Pengawasan anggaran badan-badan keamanan dan intelijenharus diatur dengan prinsip-prinsip yang sama dengan prinsip-prinsip tata kelola yang baik yang mengatur aktivitas-aktivitaslain pemerintah. Pengecualian harus diatur dengan hukum. Darisudut pandang ini, pengawasan anggaran harus merupakankekuasaan yang dibagi antara komite alokasi dan komtepengawas intelijen;Parlemen-parlemen yang kuat harus memiliki hak untukmelakukan otorisasi anggaran;Lembaga-lembaga intelijen hanya boleh menggunakan danauntuk aktivitasnya jika dana tersebut diotorisasi secara spesifikoleh cabang legislatif untuk tujuan tersebut;Badan-badan intelijen tidak diperbolehkan memindahkan danake luar agensi tanpa otorisasi pemerintah.

n

n

n

n

n

Page 169: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

169

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Teks berikut ini dikutip dari Leigh, Ian. “Three Decades ofOversight”. Dalam Born H. Johson dan Leigh, Ian (eds.). Who’sWatching the Spies? Establishing Intelligence ServiceAccountability. (Dulles, VA: Potomac Books, 2005).Beberapa negara telah melembagakan dan melegalkanpengawasan intelijen oleh parlemen sebelum pertengahandekade 1970-an, seperti misalnya Amerika Serikat, Jerman, danBelanda.Australian Security Intelligence organization Act 1979 (Cth) danCanadian Security Intelligence Service Act 1984. Lustgarten, L.,Leigh, I. In From the Cold: National Security and ParliamentaryDemocracy. (Oxford: Clarendon Press, 1994).Untuk perbandingan, dapat dilihat Brodeur, J.P., Gill, P., Tollborg,D. Democracy, law and Security: Internal Security Services incontemporary Europe. (Aldershot: Ashgate, 2003); Majelis WEU.Parliamentary Oversight of the Intelligence Services in the WEUCountries – Current Situations and Prospects for Reform(Document A/1801, 4 Desember 20020; http://assemblyweu.itnetwork.fr/en/documents/sessions_ ordinaires/rpt/2002/1801.html.Dewan Eropa, Majelis Parlemen, Recommendation 1402/1999,Western European Assembly, Resolution 113, diterapkan sejak4 Desember 2002 (pertemuan ke-9).Intelligence Service Act 2001 No.152, bagian 28 dan 29 (Komitetentang ASIO, ASIS dan DSD). Lebih khusus lagi, lihat bagian30.3 Fungsi Komite ini tidak termasuk: (a) memeriksa prioritas-prioritas bersama ASIO, ASIS, dan DSD; (b) memeriksa sumberinformasi, dan berbagai bantuan atau metode operasional dilingkungan ASIO, ASIS, dan DSD; (c) memeriksa operasi-operasikhusus yang telah atau sedang direncanakan oleh ASIO, ASISdan DSD; (d) memeriksa informasi yang disediakan oleh badanpemerintah asing yang tidak menghendaki pengungkapaninformasi tersebut; (e) memeriksa aktivitas ASIO, ASIS dan DSDyang tidak menyangkut warga Australia; (f) memeriksa aturan-aturan yang ditetapkan dalam bagian 15 undang-undang ini;dan (g) menginvestigasi keluhan masyarakat tentang aktivitasASIO, ASIS dan DSD. Intelligence Service Act 1994, 2. 10 (Inggris)memberikan kepada Komite Keamanan dan Intelijen yurisdiksi

Catatan Akhir Bagian IV – Peran Parlemen

1.

2.

3.

4.

5.

6.

Page 170: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

170

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

untuk menginvestigasi kebijakan, administrasi dan keuanganDinas Intelijen (MI5), Dinas Intelijen Rahasia (MI6) dan GCHQ.Bundestag Jerman, Sekretariat Komisi Kontrol Parlemen.Parliamentary Control of the Intelligence Services in Germany.(Berlin: Bundespresseamt, 2001).Hingga tahun 2004, tidak ada komisi pengawasan di dalamparlemen Kanada sekalipun Security Intelligence ReviewCommittee (lembaga khusus yang anggotanya terdiri dari paraPrivy Counsellors) dibentuk di bawah Canadian SecurityIntelligence Service Act 1984. Setelah itu baru komisi pengawasanparlemen dibentuk. Lihat, Farson, S. “The Delicate BalanceRevisited: Parliamentary Democracy, Intelligence, and the Waragainst Terrorism in Canada”. Dalam Born, H., et al., Who’sWatching.Intelligence Service Act 1994, s. 10.Intelligence Service Act 2001, s. 14. Perdana Menteri diharuskanuntuk berkonsultasi dengan para pemimpin partai yang dudukdi dalam parlemen sebelum membuat nominasi: s. 14(2).Undang-undang tentang Parliamentary Control of Activities of theFederal Intelligence Services (PKGrG) (1978; 1992; 1999; dan2001 versi amandemen). PKGrG menetapkan bahwa pada setiapperiode awal masa jabatannya, Bundestag Jerman harusmemilih anggota-anggota PKGr dari kalangannya sendiri (§ 4paragraf 1 PKGrG), dan jumlah anggota PKGr, termasukkomposisi serta cara kerjanya harus ditetapkan melalui sebuahresolusi (§ 4 paragraf 2). Komposisi: Amandemen dariParliamentary Commission Regulation Act (1995) menambahjumlah anggota menjadi sembilan. Agar dapat dipilih, setiap calonanggota PKGr membutuhkan dukungan mayoritas anggotaBundestag (§ 4 paragraf 3 PKGrG).Instruksi Pengawasan Intelijen, Surveillance and Security Services(EOS), 1995, bagian 1: ‘Komisi harus terdiri dari tujuh anggotatermasuk ketua dan wakil ketua, seluruhnya dipilih oleh Storting,berdasarkan rekomendasi Presidium Storting, untuk periodemaksimum 5 tahun. Langkah-langkah harus diambil untukmenghindari penggantian lebih dari empat anggota pada satbersamaan’.Lihat, misalnya, Intelligence Services Act 2001, s. 16 (Australia).Intelligence Services Act 2001, s. 14(5) (Australia).

7.

8.

9.10.

11.

12.

13.14.

Page 171: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

171

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Lihat Intelligence Services Act 2001, s. 14(6) (Australia).Lihat misalnya Intelligence Services Act 2001, s. 15(1) (Australia).Contoh mengenai kekuasaan untuk memperoleh dokumen, lihatIntelligence Services Act 2001, s. 30.2 (4) (Australia).Intelligence Service Act 2001, s. 30 (Australia); tidak puladiperlukan pengungkapan ‘informasi yang dapat mempengaruhikemanan nasional Australia atau hubungan luar negeri Australia’.Di bawah bagian 29 UU yang sama: ‘informasi operasional yangsensitif’ berarti informasi yang: (a) menyangkut sumber informasi,bantuan serta metode operasi yang diterapkan ASIO, ASIS danDSD; atau (b) menyangkut operasi khusus yang direncanakanatau sedang dilakukan oleh ASIO, ASIS dan DSD; atau (c) informasiyang di-sediakan oleh badan negara asing yang tidak bersediauntuk diungkapkan. Sedangkan ‘Menteri yang bertanggungjawab’(dalam isu pengawasan) berarti menteri yang membawahipersoalan yang menjadi perhatian.Intelligence Service Act 2001, s. 32 (Australia). Surat keteranganini tidak dapat dipersoalkan di pengadilan melainkan harusdiselesaikan di parlemen. Sekalipun hal ini membatasikekuasaan badan pemeriksa, tetapi dapat menghindarikemungkinan masuknya informasi sensitif ke arena politik yangdapat mengundang perdebatan.United States Code bagian 413. General Congressional OversighProvision, (d).Undang-undang yang terkait dengan Monitoring of Intelligence,Suveillance and Security Services, 1995, bagian 9, (Norwegia)mensyaratkan bahwa komisi dan sekretariatnya untukmemperhatikan dengan seksama tugas rahasia dan tundukpada pertaturan yang ada dalam hal penanganan dokumen.Dikutip dari Norton, P. Does Parliament Matter? (New York:harvester Wheatsheaf, 1993).Born, H. Fluri, Ph., Johnson, A. (eds.). Parliamentary Oversight ofthe Security Sector: Principles, Mechanisms and Practices(Handbook No.5 for Parliamentarians). (Jenewa: IPU-DCAF),hal.130.Intelligence Authorization Act untuk tahun fiskal 2004, bagian 102.Lihat, antara lain, bagian 414 dan 415 dari US Code.26 Bundestag Jerman. Secretariat of the Parliamentary ControlCommission (PKGr). Parliamentary Control of the IntelligenceServices in Germany, Juli 2001.

15.16.17.

18.

19.

20.

21.

22.

23.

24.25.26.

Page 172: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

172

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Born, H. et al., Parliamentary Oversight, hal.131-132.Appropriation Act 2004, bab 9, Jadwal 2, Bagian 48 ‘Security andIntelligence Agencies’ dapat diakses pada http://www.legislation.-hmso.gov.uk/acts2004/40009-az.htm#sch2pt48.

27.

Page 173: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

173

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

BAGIAN V

PERAN BADAN PEMERIKSAEKSTERNAL

Page 174: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

174

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 175: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

175

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Lembaga-lembaga keamanan dan intelijen seringkali mempunyaikekuasaan yang sangat besar, seperti mengeluarkan keteranganbersih diri yang jika disalahgunakan dapat mengakibatkan ke-tidakadilan yang serius bagi seseorang. Karena itu, menjadi pentinguntuk membuka kemungkinan bagi upaya merehabilitasi orangyang merasa bahwa mereka telah menjadi korban atas suatuketidakadilan, misalnya orang yang kehidupan pribadinya telahterusik atau yang karirnya terganggu. Terlebih lagi, dalam suatulembaga keamanan atau intelijen, seperti halnya lembaga besarlainnya, adanya keluhan masyarakat dapat menyoroti kelemahanadministratif dan mendorong proses pembelajaran, yang padaakhirnya dapat memperbaiki kinerja. Akan tetapi, karena hakikatkegiatan yang bersifat rahasia, kesulitan-kesulitan dalam mem-peroleh barang bukti, dan adanya kebutuhan legitimasi badan-badan ini untuk memproteksi informasi sensitif dari pengetahuanpublik, maka tindakan rehabilitasi melalui forum dengar pendapatyang di adakan di pengadilan umum jarang berhasil secara efektif.Ada juga kebutuhan untuk memastikan bahwa sistem rehabilitasiapapun yang ada tidak akan dapat dipergunakan oleh sasaranyang sah dari suatu badan keamanan atau intelijen untuk mem-peroleh informasi tentang pekerjaan badan tersebut. Merupakansuatu hal yang sangat berat untuk memperoleh keseimbanganantara kemandirian, ketangguhan dan keadilan dalam suatu sistempenanganan keluhan, pada satu pihak, dan adanya kebutuhanakan sistem keamanan di pihak lain, walaupun hal ini bukannyatidak mungkin tercapai.

Perbedaan esensial yang terdapat pada sistem-sistem itu adalahantara:

Bab 21

Mengatasi Keluhan Masyarakat

Page 176: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

176

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Proses-proses non-pengadilan (ombudsman atau kepanitiaanparlemen);Prosedur pengadilan (pengadilan-pengadilan dan sistemtribunal).

Penanganan Keluhan Melalui Cara Non-Pengadilan

Sistem pengawasan yang berbeda menimbulkan cara penanganankeluhan yang berbeda. Suatu badan mandiri, seperti ombudsman,dapat memiliki kekuasaan untuk melakukan investigasi danmembuat laporan mengenai suatu keluhan terhadap suatu agen(untuk kasus semacam ini di Negeri Belanda, lihat kotak 51). Dibeberapa negara suatu Inspektorat Jenderal keamanan dan intelijenyang mandiri menangani keluhan-keluhan terhadap badan intelijensebagai bagian dari tanggung jawab keseluruhan fungsipengawasan (lihat Bab 21). Contohnya adalah Selandia Baru danAfrika Selatan. Selain itu, beberapa kantor khusus yang didirikanberdasarkan kebebasan informasi atau undang-undang per-lindungan data dapat berperan penting dalam menyelidiki keluhan-keluhan terhadap badan-badan tersebut.

Sistem Ombudsman menggantungkan diri pada kantor penye-lidikan independen yang mewakili pihak yang menyampaikankeluhan. Biasanya kantor-kantor ini dibentuk untuk berurusandengan kesalahan administratif, daripada kesalahan hukum.Mereka kurang memberikan penekanan pada keikutsertaan pihakpenyampai keluhan di dalam proses penanganannya dan dalamhal transparansi. Biasanya mereka menyelesaikan kasus denganmembuat suatu laporan, dan (jika keluhan itu ditindaklanjuti)memberikan suatu rekomendasi untuk memperbaiki hal itu dantindakan yang dapat dilakukan di waktu yang akan datang, alih-alih memberikan suatu penilaian dan penyelesaian secara resmi.

n

n

Page 177: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

177

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kotak No. 51:Penanganan Keluhan : Ombudsman Nasional BelandaPasal 83

Setiap orang berhak untuk mengajukan keluhan ke Ombuds-man Nasional atas tindakan atau dugaan tindakan yangdilakukan Kementrian tertentu, kepala-kepala pelayanan, parakoordinator dan orang-orang yang bekerja di bidang pelayanandan untuk koordinator tersebut, dengan memperhatikan kondisialami seseorang atau suatu entitas legal dalam penerapanundang-undang ini atau Undang-Undang PenyelidikanKeamanan

Sumber: Undang-Undang Keamanan dan Intelijen tahun 2002,Negeri Belanda, Pasal 83

Keluhan-keluhan dan kesulitan warga juga dapat ditangani olehpanitia pengawasan intelijen parlemen, seperti kasus, misalnya,di Jerman dan Norwegia.

(Lihat Kotak No. 52 di bawah).

Kotak No 52:Penanganan Keluhan: Panitia Pengawasan IntelijenParlemen Norwegia

‘Dalam penerimaan keluhan, Panitia akan melakukan pe-nyelidikan yang layak akan hal tersebut. Panitia kemudianakan menentukan apakah keluhan itu mempunyai dasar yangkuat untuk ditindaklanjuti sebelum mereka membuat suatupernyataan.Pernyataan yang disampaikan kepada pihak yangmenyampaikan keluhan harus dibuat selengkap mungkin tanpaharus membocorkan informasi yang bersifat rahasia. Per-nyataan menanggapi keluhan terhadap Pelayanan Keamanan

Page 178: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

178

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

sehubungan dengan tindak pengamatan/ pengawasan hanyaakan berupa pernyataan bahwa suatu keluhan mempunyaidasar yang valid atau tidak untuk dikritisi. Jika Panitia ber-pendapat bahwa suatu keluhan harus diberi penjelasan lebihlanjut yang lebih rinci, maka panitia harus mengusulkan hal inikepada kementrian yang terkait.Jika suatu keluhan ternyatamempunyai dasar yang valid untuk dikritisi atau diberi komentarlain, maka suatu pernyataan yang beralasan harus disampai-kan kepada kepala bidang pelayanan yang dimaksud atauKementrian yang dimaksud. Pernyataan-pernyataan mengenaikeluhan-keluhan juga selayaknya selalu disampaikan kepadakepala pelayanan yang menjadi sasaran keluhan.

Sumber: Instruksi pemantauan intelijen, pengawasan danpelayanan keamanan (EOS), seksi 8, sesuai Seksi 1 Undang-Undang th. 1995 mengenai Pemantauan Bidang Intelijen,Pengawasan dan Pelayanan Keamanan, Norwegia

Walaupun penanganan keluhan merupakan tanggung jawab yangterpisah dari parlemen, hal itu tetap saling terkait. Para anggotaparlemen seringkali diminta untuk mewakili dalam menyampaikankeluhan para anggota masyarakat secara individu terhadap depar-temen-departemen pemerintah. Hal ini memberikan manfaat jugabagi badan pengawas parlemen dalam menangani keluhan tentangbadan keamanan dan intelijen karena dapat memberi pandangantentang kegagalan yang mungkin terjadi – terkait dengan kebijakan,keabsahan dan efisiensi. Di lain pihak, jika badan pengawasanmempunyai hubungan yang terlalu dekat dengan badan-badanyang diawasinya atau yang bekerja dalam bidang yang bersifatrahasia, maka terdapat kemungkinan munculnya kelemahan dalammenangani keluhan- keluhan yang masuk. Pihak penyampaikeluhan dapat merasa bahwa proses penanganan keluhan tidakcukup independen. Dalam hal dimana suatu badan tunggal me-nangani keluhan dan pengawasan, maka hal yang paling baikadalah membuat prosedur hukum yang berbeda untuk dua peran

Page 179: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

179

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

yang berbeda ini. Secara keseluruhan, akan lebih baik jika keduafungsi tersebut dilakukan oleh dua badan yang berbeda tapi di-tempat yang sama agar badan pengawasan dapat melihat implikasiyang terjadi bagi lingkungan yang luas akibat suatu keluhan yangdisampaikan oleh individu.

Di beberapa negara, tidak hanya warga secara individu tetapi jugaanggota pelaksana pelayanan itu juga dapat menyampaikanpersoalan-persoalan yang terkait dengan pelayanan agar menjadiperhatian pihak ombudsman atau badan pengawas parlemen.Contohnya, di Jerman para pegawai dapat mengangkat masalahini ke Panelis Pengatur Parlemen ‘sekalipun ketika tidak mewakilikepentingannya sendiri atau anggota yang lain’, sepanjang Kepalabadan tersebut itu tidak mampu melihat masalah yang dikeluhkan.Para anggota /pegawai yang melakukan ini tidak dapat dikenaisangsi atau diberi peringatan. 1

Penanganan Keluhan melalui Pengadilan

Sebagai suatu alternatif, suatu tribunal atau pengadilan khususdapat dibentuk untuk menangani keluhan-keluhan baik yangditujukan kepada suatu badan tertentu maupun yang terkait denganpenggunaan kekuasaan tertentu, seperti di Inggris. Atau keluhan-keluhan dapat ditangani oleh suatu badan pengawasan khusus,seperti di Kanada (lihat contoh di dalam kotak No. 53 berikut ini).

Kotak No. 53:Penanganan Keluhan: Panitia Pemeriksa IntelijenKeamanan Kanada

Melalui Undang-Undang Intelijen Keamanan Kanada tahun1984, Panitia Peninjau Intelijen Keamanan (“SIRC”), suatubadan pengawas yang dibentuk oleh anggota DewanPenasihat, juga bertanggung jawab atas penyelidikan keluhan-keluhan yang disampaikan oleh individu dengan ‘memper-

Page 180: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

180

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

hatikan berbagai tindakan atau kegiatan yang di-lakukan olehpemberi pelayanan’ (bab 41) selain juga penolakan terhadapsurat keterangan bersih diri (Bab 42). Para penyampai keluhanyang menggunakan ketentuan ini pada awalnya harus me-nyuarakan permasalahan ini kepada departemen pemerintahterkait dan menyampaikan keluhan secara tertulis kepadaSIRC. Penyelidikan akan dilakukan secara privat, walaupunpihak penyampai keluhan diberi kesempatan untuk memilihwakilnya (bab. 46) dan diwakili oleh suatu dewan. Pihak pe-nyampai keluhan maupun peyelenggara pelayanan keduanyatidak berhak untuk bertemu perwakilan pihak yang lain. SIRCmempunyai hak untuk memanggil ke pengadilan untuk didengarpernyataan dibawah sumpah (bab. 50). Sehubungan denganlaporan hasil temuan, maka Panitia Pemeriksa harus:

Dalam rangka menyelesaikan suatu penyelidikan terkaitdengan suatu keluhan yang diatur dalam bab 41, memberilaporan kepada Menteri dan Direktorat yang berisi temuan-temuan dari penyelidikan tersebut dan berbagai rekomen-dasi yang dianggap pantas oleh Panitia; danPada saat yang sama atau setelah suatu laporan dibuatdengan mengikuti ayat (a), menyampaikan laporan hasiltemuan atas penyelidikan, dan dapat, jika dipandang perlu,melaporkan rekomendasi yang sesaui dengan ayat ter-sebut ke pihak penyampai keluhan

Sumber : Undang-Undang Intelijen Keamanan Kanada, 1984

(a)

(b)

Prosedur hukum tidak harus selalu melibatkan sidang pengadilan.Sistem tribunal memiliki beberapa manfaat dibanding pengadilanyang biasa digelar berkaitan dengan keluhan yang terkait keamanandan intelijen: tribunal ini dapat mengembangkan keahlian khususdi bidang keamanan dan intelijen, jika perlu para hakim danpengacara dapat di periksa, dan prosedur khusus dapat dirancanguntuk menyimpan informasi yang bersifat sensistif. Mengingathakikatnya, maka tidak dimungkinkan untuk melibatkan pengadilan

Page 181: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

181

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

yang terbuka untuk umum. Di lain pihak, sekalipun sistem tribunaldapat memberi kesempatan kepada para penyampai keluhan untukmenyampaikan pendapatnya, para pelapor dapat menemui ke-sulitan dalam membuktikan suatu kasus, dalam pemerolehanakses untuk mendapat suatu bukti yang relevan, atau dalam me-nentang kesaksian versi badan yang dilaporkan. Untuk mengatasipersoalan-persoalan semacam ini, maka di Kanada dan Inggrisdibentuk suatu dewan khusus. Dewan ini mempunyai tugas yangberat untuk menghadapi argumen yang terkait dengan masalahkeamanan, khususnya aspek-aspek yang tidak dapat disampaikankepada pihak penyampai keluhan. Hal inilah yang dapat membantusuatu sistem tribunal untuk dapat memberikan penilaian yang lebihobyektif terhadap suatu bukti dan argumen.

ECHR dan Penanganan Keluhan

Bagi negara-negara yang ikut menanda tangani EHCR, merekaharus memperhatikan beberapa hal mengenai syarat-syarat dariberbagai Konvensi sebagaimana diatur dalam Pasal 6, 8 dan 13yang perlu diamati dengan cermat ketika merancang mekanismepenanganan keluhan. Pasal 6 mensyaratkan adanya sistempengadilan yang adil melalui sistem tribunal yang independen danimparsial dalam persoalan kriminal dan untuk menentukan hak-hak sipil dan kewajiban seseorang. Pasal 6, misalnya, telah di-terapkan dalam prosedur yang mengatur barang bukti yangdiperoleh dari informan dan pegawai pemerintah yang bertugasdalam penyamaran dalam suatu pengadilan kriminal,2 dan untukperaturan-peraturan yang membatasi tindakan dan pemberitahuanbukti untuk kepentingan umum, baik di suatu pengadilan pidanamaupun perdata.3 Penggunaan suatu dewan keamanan sudahdisarankan oleh Pengadilan Hak Asasi Manusia di Eropa sebagaijalan untuk memenuhi persyaratan agar terbentuknya pengadilanyang adil Pasal 6 ECHR. 4

Akan tetapi, walaupun ketika pasal 6 ini tidak diberlakukan,perlindungan prosedural tetap dapat diminta dalam proses pe-

Page 182: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

182

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

nanganan keluhan, sesuai Pasal 8 dan 13. Pasal-pasal ini memintaadanya pengaturan-pengaturan ex post facto tindakan keamananyang dapat mengganggu privasi seseorang, seperti tindakpengawasan dan investigasi keamanan. Bagaimanapun, tidak adacetak biru mengenai Konvensi Eropa (misalnya, seseorang yangmenjadi sasaran suatu tindak pengawasan tidak selalu harusdiberitahu setelah pengawasan itu dilakukan).5 Pasal 13 mengakuiadanya hak bagi suatu penyelesaian secara efektif dihadapan suatubadan otoritas nasional terhadap pelanggaran konvensi hak. Tidakharus diadakan pengadilan akan setiap kasus seperti ini dan bagikasus-kasus yang terkait dengan keamanan Pengadilan Hak AsasiManusia Eropa telah menemukan bahwa suatu kombinasi dariberbagai jenis mekanisme pengawasan dan sistem penanganankeluhan sangat memadai.6 Hal ini sebagaimana dikemukakanoleh suatu Dewan Partai Pekerja Eropa:

Berdasarkan hukum mengenai kasus yang di bawa ke pengadilantentang pasal 8 dan 13 dari konvensi, maka dapat disimpulkanbahwa persyaratan untuk tercapainya suatu penyelesaian yangefektif dapat dipenuhi tidaklah tergantung hanya pada adanya aksesuntuk suatu pengadilan, tetapi pada keseluruhan perangkat darimekanisme pengawasan dan kefektifannya.7

Kriteria pokok bagi suatu sistem penanganan keluhan yang kredibelbahwa dia harus:

Jelas-jelas bersifat independen dari pengaruh badan intelijenatau keamanan,Memiliki kekuasaan yang diperlukan dan akses terhadapinformasi yang ada di badan keamanan untuk menyelesaikankeluhan.Dapat memberikan penyelesaian secara efektif dalampenanganan suatu keluhan, dan penjelasan yang layak jikamenolak suatu keluhan.

Akan sangat bermanfaat jika ada bentuk bantuan yang tersediabagi pihak penyampai keluhan yang tidak mengenal proses hukum

n

n

n

Page 183: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

183

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

untuk membantu mereka dalam menyampaikan keluhan. Parapenyampai keluhan juga selayaknya diberi kesempatan untukdapat ikut berpartisipasi dalam hal penyelidikan atau tindaklanjutnya sehingga proses itu dapat bersifat adil, terlepas dariapakah suatu sesi pemberian pernyataan yang resmi diadakanatau tidak. Proses investigasi dapat melarang disampaikannyasuatu informasi demi keamanan nasional. Akan tetapi hal itu harusmerupakan keputusan dari orang atau badan yang menanganikeluhan, alih-alih dari badan yang menjadi sasaran penyelidikan,dan harus diatur dalam prosedur perlindungan yang lain (misalnya,penggunaan Dewan Khusus untuk menghadapi kasus suatu badankeamanan).

Praktik Terbaik (Best Practice)

Sesi penyampaian pernyataan resmi atau tribunal harusdilakukan oleh orang-orang yang memenuhi persyaratan hukumdan undang-undang untuk dapat menduduki jabatan pada tingkatini dan harus sudah memiliki jaminan keamanan masa kerjamereka selama menjabat;Sejauh dimungkinkan, semua proses harus dilakukan dihadapan umum. Bahkan ketika proses itu dinyatakan tertutupbagi umum, harus diusahakan agar proses itu dapat diikuti olehpihak penyampai keluhan atau pihak yang mewakili merekasecara hukum.Selayaknya ada kekuasaan yang dapat membatalkan suatukeluhan tanpa harus dilakukan suatu penyelidikan atas keluhanyang dinyatakan oleh tribunal sebagai hal yang tidak berdasardan asal-asalan;Jika dianggap perlu, atas dasar pertimbangan keamanannasional untuk membatasi keikutsertaan pihak penyampaikeluhan dalam proses peninjauan, maka keputusan itu harusberasal hanya dari pejabat atau pengadilan peninjau danmemberikan kompensasi keamanan (seperti penggunaan ‘pihakyang berseberangan pendapat’ atau Dewan Khusus) demi

n

n

n

n

Page 184: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

184

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

menjamin adanya tindak lanjut yang bersifat adil dan tidakberpihak.Pengadilan atau pejabat peninjau selayaknya memilikikekuasaan untuk membuat perintah yang bersifat mengikatsecara hukum yang akan menghasilkan penyelesaian secaraefektif bagi penyampai keluhan yang memang memiliki kasusyang dapat dibenarkan. Termasuk di dalamnya adalahpemberian kompensasi dan pemusnahan materi yang disimpanoleh badan-badan keamanan dan intelijen;Ruang lingkup dan dasar dari peninjauan ulang harus secarajelas ada dalam peraturan hukum dan harus menjangkau kesubstansi masalah (alih-alih hanya menyentuh aspek prosedur)tindakan yang dilakukan oleh badan-badan keamanan danintelijen.

n

n

Page 185: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

185

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Jika, dalam rangka menghindari manipulasi politis, badan-badankeamanan diberikan perlindungan konstitusional dari perintah-perintah yang bersifat politis, bagaimana pemerintah dapatdiyakinkan bahwa dia memiliki semua informasi yang relevan danbahwa badan-badan keamanan tersebut bertindak sesuai dengankebijakannya?

Karena alasan tersebut maka beberapa negara telah membentukkantor-kantor seperti Direktorat Jenderal, komisi yudisial atauauditor-auditor untuk memeriksa kegiatan-kegiatan yang dilakukandi bidang keamanan dan memiliki kekuatan berdasarkan undang-undang untuk mempunyai akses terhadap informasi dan pegawai.8

Ide ini pertama kali timbul di lingkungan intelijen AS, yang sekarangtelah memiliki sekitar dua belas inspektur jenderal. Mereka semuabersifat independen. Akan tetapi terdapat variasi yang siginifikan:beberapa didirikan melalui undang-undang (misalnya InspektoratJenderal Central Intelligence Agency dan Departemen Pertahanan),yang lainnya hanya berdasarkan pengaturan administrative darikementrian-kementrian yang terkait (misalnya, Badan PertahananIntelijen dan Kantor Pengintaian Nasional). Terlepas dari perbedaan-perbedaan tersebut, beberapa inspektorat jendral melapor kepadaKongres dan eksekutif. Beberapa dari kantor ini merujuk kasuske tingkat yang lebih rendah demi efisiensi, menghindaripemborosan dan audit, selain memantau keabsahan dankepatuhan pelaksanaan kebijakan.

Inspektur jenderal semacam ini bekerja dalam wilayah yang bersifatrahasia: tugas utama mereka tidak untuk meyakinkan publik

Bab 21

Pengawasan Oleh Otoritas Independen

Page 186: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

186

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

mengenai akuntabilitas, tetapi lebih kepada tindakan memperkuatakuntabilitas terhadap pihak eksekutif. Undang-undang Kanadasecara jelas memberikan gambaran mengenai praktik seperti ini.

Inspektur Jenderal di Kanada memiliki akses tidak terbatas terhadapinformasi dalam menjalankan tugasnya.

Kotak No. 54:Fungsi Inspektur Jenderal Kanada

Inspektur Jenderal bertanggung jawab kepada pejabat yangditunjuk di departmen pemerintah yang terkait (Deputi JaksaAgung Muda) dan memiliki peran dalam hal:

memantau kepatuhan badan intelijen terhadap kebijakanoperasionalnya;memeriksa kegiatan operasional badan intelijen; danmemberi laporan tahunan kepada menteri yangmenyatakan tingkat kepuasan Inspektur Jenderal terhadapkegiatan badan dan apakah ada kegiatan badan yangbertentangan dengan undang-undang atau instruksimenteri atau telah melakukan hal yang tidak beralasanatau tidak perlu. 9

Sumber: Undang-undang Keamanan dan Intelijen Kanada, Bab30 & 32

(a)

(b)(c)

Praktik yang hampir sama terjadi di Bosnia dan Herzegovina,dimana Inspektur Jenderal bertanggung jawab untuk memenuhifungsinya sebagai pengawas internal sebagaimana diatur melaluiPasal 33 Undang-undang Badan Intelijen dan Keamanan. InspekturJenderal dapat meninjau ulang kegiatan-kegiatan badan, me-nyelidiki keluhan yang masuk, melakukan audit dan investigasiberdasarkan inisiatifnya sendiri, dan mengeluarkan rekomendasi-rekomendasi. Inspektur Jenderal berkewajiban untuk membuatlaporan paling sedikit setiap enam bulan kepada Komite Keamanan

Page 187: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

187

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Intelijen dan berkewajiban untuk memberi tahu tokoh eksekutifutama mengenai segala perkembangan secara teratur danmutakhir. Kekuasaan yang dimiliki Inspektur Jenderal termasukuntuk menanyai para pegawai badan dan memperoleh aksesterhadap wilayah dan data yang dimiliki badan.

Negara-negara lain – yang terlihat jelas adalah Afrika Selatan10 –telah membentuk inspektorat jenderal yang melapor ke parlemen.Dalam hal ini kantor tersebut berfungsi menjembatani kerahasiaan,yaitu sebagai suatu usaha untuk meyakinkan publik melalui laporankepada parlemen bahwa seseorang yang independen dan memilikiakses terhadap materi yang diperlukan telah memeriksa kegiatanyang dilakukan oleh badan keamanan atau intelijen tersebut. Akantetapi, tidak dapat dihindari bahwa hampir semua materi yangdiperiksa harus tetap menjadi bagian dari kerahasiaan, meskipuninformasi itu dapat diberikan kepada badan-badan pengawaslainnya.

Bahkan ada beberapa inspektur jenderal yang berdasarkan statutaharus melapor kepada pihak eksekutif dapat memiliki hubungankerja yang informal dengan badan-badan parlemen, misalnya diAustralia dan, seperti telah disebut diatas, beberapa inspekturjenderal di AS melapor kepada Kongres secara periodik.

Sekalipun lembaga semacam ini harus melapor kepada pemerintahatau parlemen, namun tetap diperlukan adanya pembatasanberdasarkan hukum secara hati-hati, mengingat kemandirian dankekuasaan merupakan hal yang sangat penting. Pejabat-pejabatyang independen dapat diminta untuk meninjau ulang kinerja suatubadan terhadap satu atau beberapa standar: efisiensi, kepatuhanterhadap kebijakan pemerintah, kepantasan atau keabsahan.Dalam kesempatan apapun, para pejabat tersebut tetap me-merlukan akses tidak terbatas terhadap dokumen-dokumen dancatatan tentang para pegawainya dalam rangka memperoleh hasilpemeriksaan yang akurat. Dalam praktiknya, seorang pejabatindependen tidak akan dapat memeriksa dengan seksama lebih

Page 188: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

188

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

dari hanya satu bagian dari pekerjaan badan tersebut. Beberapalembaga inspektorat bekerja hanya berdasarkan ‘sampling’ daripekerjaan dan dokumen-dokumen badan yang diperiksa – hal inimenjadi pendorong bagi badan tersebut untuk membentuk proseduryang lebih luas dan menghasilkan efek yang bermacam-macam.Beberapa lembaga pemeriksa memiliki jurisdiksi untuk menanganikeluhan yang disampaikan oleh individu (seperti di dalam skemaAustralia.11

Praktik Terbaik (Best Practice)

Pemeriksaan terhadap fungsi badan-badan intelijen dankeamanan yang berpengaruh terhadap individu harus dilakukanoleh pejabat-pejabat yang independen dan imparsial (sepertiOmbudsman, atau Inspektur-Jenderal) dan mematuhi standar-standar berikut ini;Pejabat yang berperan sebagai pemeriksa haruslah merupakanorang yang memenuhi persyaratan legal dan konstitusionaluntuk dapat menduduki jabatan itu dan harus dijamin keamananmasa kerjanya selama menjabat; 12

Ruang lingkup dari pemeriksaan dan dasar pelaksanaannyaharus secara jelas ada dalam peraturan hukum dan harusmenjangkau ke substansi masalah (alih-alih hanya menyentuhaspek prosedur) akan tindakan yang dilakukan oleh badan-badankeamanan dan intelijen;Pejabat itu harus memiliki kekuasaan hukum yang memadaiuntuk dapat memeriksa fakta-fakta dan bukti-bukti yangberkaitan dengan penggunaan kekuasaan oleh badan intelijendan keamanan;Pejabat itu harus mempunyai otoritas yang paling tinggi dalammenentukan bentuk dan ruang lingkup perintah atau laporanapapun yang dihasilkan dari pemeriksaan.

n

n

n

n

n

Page 189: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

189

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Bab 23

Kantor-Kantor Audit Independen

Tanggung jawab pengawasan keuangan pihak eksekutif danparlemen masih jauh dari selesai ketika anggaran badan intelijendi masukkan. Tidak hanya eksekutif, pihak parlemen juga harusmenjalankan fungsi pengawasan dan auditnya, dengan mengingatbahwa penyampaian hasil laporan yang telah diaudit kepadaparlemen merupakan bagian dari proses demokrasi dan prosesauditing harus merupakan hasil audit laporan dan audit kinerja.Semua laporan, termasuk laporan tahunan badan intelijen dankeamanan merupakan sumber informasi yang penting bagi parlemenuntuk memeriksa bagaimana uang rakyat dipergunakan pada tahunanggaran sebelumnya.

Menjamin Independensi

Di hampir semua negara, kantor audit nasional (kadang kala disebutAuditor Jenderal, Kantor Audit Nasional, Kantor Anggaran atauKamar Laporan) didirikan melalui ketentuan undang-undangsebagai suatu badan yang independen dari campur tangan pihakeksekutif, legislatif dan cabang-cabang yudikatif. Untuk menjaminkemandiriannya, maka Auditor Jendral:

Dipilih oleh parlemen dan memiliki masa kerja yang jelas;Memiliki perangkat kerja dan hukum dan sumber-sumber untukmelakukan misinya secara independen;Memiliki otoritas independen untuk melapor kepada parlemendan memiliki panitia anggaran untuk setiap keperluannya setiapwaktu.

Parlemen harus menjamin adanya sanksi hukum dan diterapkanpada kasus-kasus korupsi dan salah urus (mis-management)

n

n

n

Page 190: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

190

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

sumber-sumber dari negara tersebut yang dilakukan oleh pejabatdan/atau lembaga politis. Parlemen harus menjamin bahwa tindakperbaikan akan dilakukan bilamana disadari adanya kesalahan.

Mengaudit Badan-Badan Intelijen dan keamanan

Tujuan dari proses audit badan-badan intelijen dan keamanan iniadalah untuk menetapkan bahwa pengeluaran anggaran yangdipergunakan telah sesuai dengan hukum dan dilakukan dalamcara yang efektif dan efisien. Untuk itu, maka penting bagi badan-badan tersebut untuk membuka diri seluas-luasnya untuk diamatidengan seksama oleh Auditor Jenderal, selain adanya laranganterbatas untuk melindungi identitas sumber-sumber informasi danrincian tentang operasi yang bersifat sensitif.13

Karena fungsi badan-badan tersebut yang dilindungi kerahasia-annya, dilindungi dari pengetahuan publik, media dan masyarakat,maka penting untuk memberikan akses yang luas bagi auditorterhadap informasi rahasia. Hanya dengan cara ini dapat diperolehkepastian apakah badan-badan itu telah menggunakan uang rakyatsesuai dengan hukum atau praktik illegal seperti korupsi telahterjadi.

Kotak No. 55:Auditor Jenderal

Terlepas dari apakah sumbernya dari pihak eksekutif, legislatifatau yudikatif, merupakan kewajiban bagi Kantor Audit untuksungguh-sungguh bersifat independen dan memiliki otonomipenuh. Kantor ini juga harus memiliki sumber-sumber yang layakuntuk mencapai tujuannya. Fungsi kantor ini meliputi tiga hal :

Pengawasan KeuanganKantor Audit harus memverifikasi akurasi, kesahihan dankelengkapan pembiayaan semua bagian eksekutif dan depar-temen- departemen umum.

Page 191: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

191

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kantor ini harus memverifikasi bahwa semua kegiatan pem-biayaan telah dilakukan sesuai dengan peraturan-peraturanpembiayaan publik. Dalam konteks pengawasan ini, KantorAudit harus memenuhi misi jurisdiksi dengan memperhatikanpara akuntan publik dan pejabat yang mengotorisasi pem-bayaran. Semua pihak yang terlibat harus turut bertanggung-jawab atas uang yang ada pada mereka ketika suatu waktumereka tidak lagi memegang jabatan. Jika terjadi salahpenggunaan atau korupsi, Kantor Audit bertanggung jawabuntuk melaporkan hasil temuannya kepada yudikatif.

Pengawasan HukumKantor Audit harus memverifikasi bahwa semua pengeluaranuang rakyat dan pendapatan telah dilakukan sesuai denganhukum yang mengatur anggaran.

Memastikan Penggunaan Dana Publik yang TepatSuatu Kantor Audit modern yang mewakili kepentinganterwujudnya pemerintahan yang baik harus dapat memastikanbahwa dana publik telah digunakan secara tepat berdasarkantiga kriteria berikut ini:

(i). Penghematan: memastikan bahwa sumber-sumberdigunakan secara optimal, baik secara kuantitatif maupunkualitatif;(ii). Efektif : mengukur tingkat pencapaian tujuan dansasaran;(iii) Efisien: mengukur apakah penggunaan sumber sudahoptimal dalam rangka mencapai hasil yang diraih.

Pengawasan ex-post ini dilakukan dengan inisiatif Kantor Auditataupun berdasarkan permintaan dari parlemen.

Disarikan dari : Laporan Umum Seminar IPU tentang Parlemendan Proses Penganggaran, (Bamako, Mali, November 2001)

Page 192: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

192

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Sebagai prinsip umum dari suatu tata kelola yang baik, aturanauditing yang normal berlaku bagi berbagai kegiatan pemerintahlainnya, juga perlu diterapkan pada proses audit pembiayaan badankeamanan dengan beberapa batasan seperti telah disebut di atas.Hal yang membuat proses auditing badan keamanan dan intelijenberbeda dari proses audit pada umumnya adalah mekanismepelaporannya. Untuk melindungi keberlangsungan operasi, metode-metode dan sumber-sumber badan keamanan di banyak negaramempunyai mekanisme pelaporan yang khusus. Misalnya diInggris, menurut pendapat parlemen, hanya Ketua Panitia LaporanPublik dan Panitia Keamanan yang diberi penjelasan lengkaptentang hasil audit keuangan. Penjelasannya hanya tentang laporanmengenai legalitas dan efisiensi pengeluaran, keseringanpengeluaran tidak rutin, dan apakah badan telah beroperasi sesuaijumlah anggaran atau melebihinya. Di Jerman, pengawasanlaporan dan keuangan badan intelijen dilaksanakan oleh badankhusus (yaitu Dreierkollegium) yang berada di bawah kantor auditnasional (Bundesrechnungshof). Bundesrechnungshof melaporkantemuan rahasianya ke sub- komite khusus dari Panitia PengawasAnggaran Parlemen (yaitu suatu forum Rahasia), PanelisPengawas Parlemen bagi pengawasan intelijen, Dewan PenasihatFederal (Bundeskanzlerarmt) dan juga ke Menteri Keuangan.14

Parlemenlah (dan bukan badan intelijen) yang menentukan elemenanggaran intelijen yang mana yang harus dirahasiakan.15

Selanjutnya, di banyak Negara, laporan umum tahunan dari badanintelijen dan keamanan (contohnya di Belanda) atau dari badanpengawas parlemen (contohnya di Inggris) menyebutkan hasillaporan audit keuangan.16

Kotak di bawah ini memberi ilustrasi bagaimana pengungkapaninformasi mengenai badan kepada auditor dapat disusun.

Page 193: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

193

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Terjadi juga di banyak Negara dimana kantor audit menginvestigasiaspek legalitas, efektifitas dan efisiensi proyek-proyek tertentu,seperti pembangunan kantor pusat baru (seperti di Kananda danInggris) atau pembelian sistem SIGINT (Signal Intelligence) baru(seperti di Inggris) atau pertukaran informasi antar badan untukmengkoordinasi kebijakan anti terorisme (Belanda). Kotak No. 58memberi contoh pemberian mandat dan ruang lingkup investigasiAuditor Jenderal Kanada.

Kantor Audit Nasional tidak berfungsi dalam kondisi vakum, tetapidimasukkan ke dalam sistem prosedur akuntabilitas keuanganyang sudah ada, yang didukung oleh perangkat hukum. Biasanya,hukum-hukum akuntabilitas keuangan pada umumnya dan hukummengenai badan intelijen secara khusus akan menyebutkan secararinci ketentuan akuntabilitas normal dan khusus mana yang akanditerapkan. Kotak No. 57 memberi contoh beberapa prosedurakuntabilitas keuangan badan intelijen negara Luxembourg. Adatiga unsur penting dalam sistem audit ini. Pertama, akuntan khususbadan intelijen ditunjuk oleh menteri terkait, bukan oleh direkturbadan intelijen. Ketentuan ini membuat kedudukan akuntan menjadikuat dan membuatnya independen. Kedua, mandat kantor audit

Kotak No. 56:Pengungkapan informasi Badan Intelijen kepada Auditorberdasarkan Undang-Undang (Inggris)

‘Pengungkapan informasi harus dianggap perlu untukpelaksanaan kegiatan intelijen yang layak jika berisi tentang(…) pengungkapan itu diperintahkan oleh dan sesuai denganaturan yang disetujui oleh menteri luar negeri , informasi kepadabagian keuangan dan Auditor Jenderal untuk memenuhifungsinya’

Sumber: Undang-Undang Intelijen 1994, Bab 2 (3)b, Inggris.

Page 194: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

194

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

nasional adalah untuk memeriksa secara periodik cara badan itumengelola keuangannya. Implikasinya adalah mandat ini tidakterbatas hanya pada pemeriksaan keabsahan pengeluaran tetapijuga termasuk memberi pertimbangan terhadap kinerja, efisiensidan manfaat adanya badan tersebut.

Ketiga, hukum menetapkan bahwa Undang-undang tentangAnggaran Negara, Akuntabilitas dan Dana juga diterapkan padabadan intelijen (dengan beberapa pengecualian). Karena itu, tujuanadanya hukum itu adalah untuk mendapatkan situasi dimanapraktik umum pengelolaan keuangan yang baik dapat diterapkansejauh mungkin.

Kotak No. 57:Akuntabilitas Keuangan (Luxembourg)

‘(1) Pengeluaran badan intelijen dilaksanakan oleh akuntankhusus dari badan tersebut, yang ditunjuk oleh menteri yangbertanggung jawab atas anggaran sesuai ketentuan pasal 68Undang-undang mengenai anggaran Negara, Akuntabilitas danDana yang telah diamandemen tanggal 8 Juni 1999.(2) Pengecualian terhadap pasal 68 – 73 dari undang-undangyang telah disebut itu adalah:

Pengawasan secara periodik terhadap pengelolaan badanintelijen dilakukan oleh Kantor Audit NasionalDana yang diterima oleh akuntan khusus dialokasikan untukpembayaran pembiayaan badan intelijen; dan dicatat didalam laporan akuntan khusus tersebut.Pada akhir setiap trimester, akuntan tersebut melaporkanpenggunaan dana kepada pejabat yang memiliki ke-kuasaan untuk mengotorisasi pengeluaran, dalam kerangkayang telah ditentukan berdasarkan keputusan peng-alokasian dana;Dana yang tidak digunakan untuk membayar pengeluaranselama tahun fiskal yang telah dialokasikan, tidak di-

-

-

-

-

Page 195: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

195

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

kembalikan ke kas Negara. Melainkan, disimpan dalamcatatan untuk tahun fiskal berikutnya.Pejabat yang berwenang mengotorisasi pengeluaran akanmenyampaikan laporan yang dibuat oleh akuntan khususke Kantor Audit Negara untuk memperoleh persetujuan;Pada akhir setiap tahun fiskal, Perdana Menteri, MenteriNegara, menawarkan kepada menteri-menteri yang ber-tanggung jawab untuk membebaskan akuntan khusus itudari tugasnya. Pembebastugasan itu harus dilakukansebelum tanggal 31 desember pada tahun fiskal, mengikutitahun fiskal dimana laporan akuntan khusus dibuat.’

Sumber: Loi du 15 juin portant organisation du Service deRenseignement de l’Etat, Article 7, Memorial - Journal Officiel duGrand-Duché de Luxembourg, A-No. 113: (terjemahan tidak resmi)

Kotak No. 58:Audit Independen terhadap Proyek: Contoh ProyekPembangunan Gedung Kantor Pusat Badan Intelijen danKeamanan Kanada (CSIS) oleh Auditor Jendral Kanada

‘Tujuan : tujuannya adalah untuk menentukan apakahpembangunan fasilitas kantor pusat nasional memenuhi tujuanCSIS dan persetujuan Dewan Dana, dan apakah proyekdilaksanakan dengan memperhatikan prinsip ekonomi danefisiensi.

Kriteria: Kriteria audit kami diambil dari pedoman auditingasset modal proyek, selain juga kebijakan dan pedoman dariDewan Dana.

Ruang lingkup: Audit ini memeriksa semua tahapan besardari proyek pemerintah. Secara khusus, kami meninjau ulangdefinisi kebutuhan, analisa pilihan, definisi proyek, proses

-

-

Page 196: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

196

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

perancangan dan kaji ulang, proses kontrak, perubahan pe-mesanan, pengelolaan proyek, penilaian lingkungan, pem-bentukan komisi dan evaluasi setelah proyek selesai. Auditdimulai pada bulan November 1995 dan selesai pada bulanMaret 1996. Mengingat ukuran dan komplksitas proyek ini danterbatasnya waktu, kami tidak mengaudit catatan keuangansecara rinci (…) Audit ini tidak memenuhi mandat CSIS. Akantetapi dalam rangka memenuhi persyaratan fasilitas kamimengonfirmasi bahwa audit ini berdasarkan mandat yang adadan sudah layak.

Pendekatan: bukti-bukti audit diperoleh melalui wawancaraekstensif dengan para staf proyek, dan staf CSIS sebagaipengguna gedung. Kami mengkaji ulang dokumen peren-canaan, penyerahannya kepada Dewan Dana, laporan-laporanproyek, notulen rapat Komite Penasihat Proyek Senior danrapat manajemen, surat-surat, dokumen kontrak dan laporantahunan. Kami memeriksa gedung, dari atap sampai lantaibawah tanah, termasuk ruang kantor, ruang serba guna danruang pemeliharaan. Kami mendapat kerjasama yang sangatbaik (…). Ingkat kerjasama ini terutama pantas untuk dicatatmengingat pertimabngan keamanan operasi dan fasilitas CSISitu sendiri.

Sumber: Laporan Auditor Jendral Kanada th. 1996, ada di http://www.oag-bvg.gc.ca

Beberapa catatan penting mungkin perlu diberikan. Badan intelijendan keamanan tidak dapat dibandingkan sama seperti kegiatanpemerintah yang lain. Untuk berbagai alasan, pekerjaan inimempunyai tingkat resiko yang tinggi, dan karenanya, investasidapat mengalami kerugian karena adanya faktor-faktor di luartanggungjawab badan. perwakilan yang terpilih harus memper-lakukan hasil laporan ini dengan sangat hati-hati. Tanggapan

Page 197: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

197

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

terhadap laporan ini yang tidak seimbang atau membocorkan hasilakan dapat mengganggu kegiatan mereka, merusak fungsi, danyang terakhir tetapi penting hal itu dapat merusak saling percayaantara para pemimpin politik dan badan intelijen.

Praktik Terbaik (Best Practice)

Untuk menjamin independensi kantor audit, maka operasinyaharus berdasarkan undang-undang, melapor ke parlemen dandirektur kantor audit harus dipilih atau disetujui oleh parlemen;Undang-undang mengenai kantor audit harus mencantumkanketentuan-ketentuan mengenai mandat kantor itu, mekanismepelaporan, penunjukkan direktur dan juga akses terhadapinformasi rahasia;Auditor-jenderal harus mampunyai akses penuh terhadapinformasi rahasia, dengan batasan khusus untuk melindungiidentitas informan dan operasi yang bersifat sensitif;Kantor audit yang berdasarkan statuta harus dapatmelaksanakan tidak hanya audit keuangan tetapi juga auditkinerja proyek-proyek tertentu secara rinci;Karena kantor audit berhubungan dengan informasi rahasia,perlu adanya perlindungan untuk mencegah publikasi (bagiandari) laporan secara tidak sah.

n

n

n

n

n

Page 198: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

198

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Sekretariat Bundestag Jerman dari Komisi PengawasanParlemen (PKGR), Pengawasan Parlemen tentang BadanIntelijen Jerman, (Berlin: Bundespresseamt, 2001), hal. 19-20.Windisch v Austria, (1991) 13 Laporan Hak Asasi Eropa 291;Van Mechelen v Netherlands, (1998) 25 Laporan Hak AsasiEropa 647, Teixeira de Castro v Portugal, Pengadilan HakAsasi Eropa , Persidangan tanggal 9 Juni 1998.Rowe and Davis v UK, (2000), 30 Laporan Hak Asasi Eropa 1;Tinnelly andMcElduff v UK, E Ct HR, Persidangan tanggal 10 Juli1998.Chahal v UK, (1997) 23 E.H.R.R. 413; Tinnelly and McElduffv UK, (1999) 27 E.H.R.R. 249.; Edwards and Lewis v UK,Pengadilan Hak Asasi Eropa , Persidangan tanggal 22 Juli 2003dan 27 Oktober 2004.Klass v Germany, ayat. 15 (dengan memperhatikan Pasal 8);Leander v Sweden, ayat. 68 (dengan memperhatikan Pasal 13).Leander v Sweden, ayat. 78.‘Laporan kelayakan Rekomendasi Badan Keamanan Internal’diadaptasi oleh PC-S-SEC pada rapat kedua (9 - 11 Oktober2002), hal. 15.Untuk bandingan kekuasaan Inspektur Jendral di berbagaiNegara, lihat: Komite Intelijen dan Keamanan (Inggris), Laporantahunan tahun 2001-2, Cm 5542, Lampiran 3.Undang-undang CSIS , bag. 33.2. Kedua laporan tahunan dansertifikat Inspektur Jendral disyaratkan untuk dikirim ke badanpengawas, SIRC.: bag. 33.3 CSIS Undang-undang tahun 1984.Kantor Inspektur Jendral Intelijen.Undang-undang Inspektur Jendral Intelijen dan Keamanan tahun1986, bag. 10-12.12 Lihat, sebagai contoh, Undang-undang Badan Intelijen dankeamanan Bosnia Herzegovina, Pasal 32:‘Seorang InspekturJendral ditunjuk dan diberhentikan oleh Dewan Menteriberdasarkan usulan ketua. Inspektur Jendral akan menjabatselama 4 tahun, yang dapat diperpanjang satu kali. InspekturJendral dapat diberhentikan sebelum habis masa jabatan

Catatan Akhir Bagian V – Peran Lembaga-LembagaPeninjau Eksternal

1.

2.

3.

4.

5.

6.7.

8.

9.

10.11.

12.

Page 199: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

199

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

berdasarkan permintaan sendiri; jika ia tidak lagi memilikikapasitas untuk melakukan tugasnya secara permanent; tidakmematuhi peraturan perundangan yang berlaku; gagalmenerapkan tindak pengawasan terhadap badan; jika terlibattindak kriminal atas penyalahgunaan jabatan atau membukarahasisa Negara, militer atau rahasia pekerjaan yang adapadanya; jika diputuskan untuk dipenjara atas tindakankriminalnya; atau jika ia tidak melakukan penyelidikan, inspeksiatau audit pada waktunya.Pembatasan ini berlaku terhadap pejabat keuangan dan AuditorJendral di Inggris, lihat laporan dari pejabat keuangan dan Audi-tor Jendral, Thames House and Vauxhall Cross, HC Sesi 1999-2000, tanggal 18 Februari 2000, poin 8. terdapat di: http://www.nao.org.uk/publikations/nao_reports/9900236.pdfBundeshaushaltsordnung Jerman (BHO) (1969), Ayat. 10a (3);Sekretariat Panelis Pengawas Parlemen Jerman, Die Parlamen-tarische Kontrolle der Nachrichtendienste di Deutschland –Materialien, (Berlin: Bundestag, 2003), hal. 42; Situs BadanIntelijen Jerman (Bundesnachrichtendienst) di: http://www.bundes-nachrichtendienst.de/auftrag/kontrolle.htmBundes-haushaltsordnung>.Bundeshaushaltsordnung Jerman (BHO) (1969), Ayat. 10a (2).Lihat, sebagai contoh, Laporan tahunan Badan Intelijen dankeamanan Belanda (2003), terdapat di: <http://www.minbzk.nl/contents/pages/9459/annual_report_2003_aivd.pdf>, hal. 69-70;Laporan tahunan Komite Intelijen dan Keamanan tahun 2002-2003, disampaikan oleh Perdana Mentri atas perintah yang MuliaRatu, bulan Juni 2003, London, hal. 8-13.

13.

14.

15.16.

Page 200: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

200

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 201: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

201

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Penetapan MandatPeran badan keamanan atau intelijen harus ditetapkan secarajelas dan terbatas pada urusan-urusan yang harus dinyatakansecara khusus dalam bentuk rincian dan melibatkan ancamanyang serius terhadap keamanan nasional dan masyarakat sipil;Konsep ancaman untuk keamanan nasional dan masyarakatsipil harus ditetapkan secara hukum;Kompetensi teritorial sebuah badan keamanan atau badanintelijen harus ditetapkan secara jelas dan wewenang lain untukbertindak diluar wilayah tertentu harus disertai dengan ketentuanpengaman;Tugas dan wewenang badan di dalam mandatnya harusditetapkan secara jelas dalam undang-undang, yang disahkanoleh parlemen;Di negara-negara pasca-pemerintahan otoriter, adalah pentinguntuk memiliki pengaman hukum dan kelembagaan. Hal iniuntuk mencegah penyalahgunaan keamanan dan intelijenterhadap lawan politik dalam negeri.

Pengangkatan Direktur

Undang-Undang harus menetapkan proses pengangkatanDirektur badan keamanan atau intelijen dan persyaratan mini-mum atau faktor-faktor yang dapat mengakibatkan diskualifikasidari jabatan;Pengangkatan tersebut harus terbuka untuk dicermati di luareksekutif, terutama di parlemen;

Tinjauan Praktek Terbaik

Badan

k

n

n

n

n

n

n

n

Page 202: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

202

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Jika memungkinkan, pihak oposisi di parlemen harus terlibatdalam proses pengangkatan Direktur lembaga kemanan danintelijen;Undang-Undang harus mengandung pengaman terhadaptekanan yang ditujukan kepada Direktur dan penyalahgunaanjabatan (misalnya ketentuan-ketentuan untuk keamanan kerja,pemindahan atas dasar kesalahan, dll.);Kriteria pengangkatan dan pemberhentian harus disebutkansecara jelas dalam hukum;Jika memungkinkan, lebih dari seorang anggota kabinet harusterlibat dalam proses pengangkatan seorang Direktur lembagakeamanan dan intelijen, misalnya Kepala Negara/PerdanaMenteri dan Menteri kabinet yang terkait.

Otorisasi Penggunaan Wewenang Khusus

Prinsip penegakan hukum menetapkan bahwa wewenangkhusus yang dimiliki oleh dinas keamanan atau intelijen harusdidasarkan pada undang-undang.Hukum harus jelas, spesifik dan juga komprehensif, sehinggatidak memungkinkan adanya insentif bagi sebuah badan untukmenggunakan cara-cara di luar ketentuan hukum;Prinsip proporsionalitas harus ditetapkan di dalam undang-undang yang mengatur penggunaan dan pengawasan wewenangkhusus;Harus ada kontrol terhadap penyalahgunaan kekuasaankhususnya yang melibatkan orang-orang diluar lembaga, baiksebelum atau setelah penggunaan kekuasaan tersebut;Seluruh tindakan yang dilakukan oleh dinas keamanan danintelijen untuk memerangi terorisme harus menghormati hak-hak asasi manusia dan prinsip penegakan hukum. Apapuntindakan yang dilakukan oleh seseorang yang diduga ataudinyatakan sebagai tindakan teroris, dinas intelijen tidak bolehmencabut hak hidup sebagaimana dijamin oleh ECHR dan

n

n

n

n

n

n

n

n

n

Page 203: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

203

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Perjanjian Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik(ICCPR);Dalam rangka pengamanan terhadap penggunaan kekuasaankhusus yang berpihak dan pelanggaran hak-hak asasi manusia,tindakan badan keamanan dan intelijen harus dimonitor dandiawasi secara seksama.

Informasi dan Arsip

Mandat legislatif badan keamanan dan intelijen harus mem-batasi maksud-maksud dan juga kondisi di mana informasi dapatdikumpulkan dan arsip-arsip menyangkut individu-individutertentu dapat dibuka demi keperluan hukum badan tersebut;Hukum harus memberikan kontrol yang efektif terhadap berapalama informasi dapat dipertahankan, dipergunakan, danmenentukan siapa yang dapat mengaksesnya; dan harusmemastikan kepatuhan terhadap prinsip-prinsip perlindungandata internasional berkenaan dengan informasi yang dapatdikeluarkan. Harus terdapat proses-proses audit termasuk au-dit oleh kalangan eksternal yang independen untuk memastikanbahwa panduan tersebut diikuti;Badan keamanan dan intelijen tidak boleh dikecualikan darikebebasan informasi dan undang-undang tentang akses untukmendapatkan informasi. Mereka justru harus diijinkan, apabilarelevan, untuk mengambil manfaat dari pengecualian-pengecualian khusus tentang prinsip-prinsip pengungkapanyang mengacu pada konsep keamanan nasional yang terbatasdan terkait dengan mandat badan tersebut;Pengadilan atau mekanisme independen lain yang tersediadibawah undang-undang harus bebas untuk menentukan,dengan akses terhadap data yang mencukupi dari arsip lembagakeamanan dan intelijen, bahwa pengecualian tersebut diterapkansecara tepat dalam kasus apa pun yang diajukan oleh individuyang mengajukan pengaduan;

n

n

n

n

n

Page 204: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

204

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Ketika informasi diterima dari badan luar negeri atau lembagainternasional, informasi tersebut harus tunduk pada mekanismekontrol baik yang berlaku di negara asalnya maupun standar-standar yang berlaku dibawah hukum dalam negeri;Informasi hanya harus diungkapkan ke dinas keamanan atauangkatan bersenjata luar negeri atau ke sebuah badaninternasional apabila mereka akan menyimpan danmenggunakannya sesuai dengan mekanisme kontrol yangberlaku persis sama dengan hukum dalam negeri badan yangmengungkapkannya (selain dari hukum yang berlaku bagi badanyang menerimanya).

Pengarahan Internal dan Kontrol Badan

Dinas intelijen tidak boleh beroperasi di luar jalur hukum. Olehkarena itu, staf yang mencurigai atau menyadari adanyatindakan atau perintah ilegal di dalam lembaga tersebut memilikikewajiban untuk melaporkan kecurigaan mereka itu;Harus ada sebuah kodifikasi praktek yang menjamin dukungandan keamanan yang memadai bagi para whistleblowers (orangyang mengungkapkan informasi);Staf dinas intelijen harus dilatih mengenai sebuah pedomanperilaku yang mencakup pertimbangan batas-batas etikapekerjaan mereka. Pelatihan ini harus terus diperbaharui dantersedia bagi para staf selama masa kerja mereka;Kebijakan administrasi internal harus dilegalkan dengan statushukum yang jelas.Hal-hal yang terlalu terinci atau sensitif untuk dinyatakan dalamundang-undang harus diatur dengan kebijakan administrasi in-ternal formal dengan status hukum yang jelas.

n

n

n

n

n

n

n

Page 205: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

205

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Peran Eksekutif

Pengetahuan Tingkat Kementerian dan Kontrol Intelijen

Legislasi intelijen harus mengandung dua hak atas akses yangberbeda: hak eksekutif atas informasi yang relevan yang dimilikibadan dan hak kepala badan untuk memiliki akses terhadapmenteri yang bersangkutan;Menteri harus bertanggung jawab secara hukum atas perumusankebijakan tentang urusan-urusan keamanan dan intelijen. Ia jugaharus berhak secara hukum untuk menerima laporan badansecara berkala serta bertanggung jawab secara hukum ataspersetujuan yang diberikan untuk hal-hal yang sensitif secarapolitis.

Kontrol terhadap Aksi Rahasia

Seluruh tindakan rahasia harus disetujui oleh anggota eksekutifyang berwenang sesuai dengan kerangka kerja hukum yangdisetujui oleh parlemen. Laporan reguler harus dibuat.;Tidak ada tindakan yang dapat diambil atau disetujui oleh pejabatmanapun sebagai bagian program tindakan rahasia apabila haltersebut melanggar hak asasi manusia.

Kerja Sama Internasional

Sangatlah penting bagi para menteri untuk memberikanwewenang dengan benar untuk kerjasama internasional danharus diberikan tindakan pencegahan untuk memastikankepatuhan terhadap hukum suatu negara dan kewajiban hukuminternasional;Pencegahan secara hukum seharusnya dilakukan untukmencegah penggunaan informasi hasil kerjasama intelijen yang

n

n

n

n

n

n

Page 206: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

206

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

diberikan dengan cara yang dapat melanggar hak asasi manusiaatau kontrol terhadap hokum domestik.

Pengamanan terhadap Penyalahgunaan TingkatKementerian

Undang-undang intelijen seharusnya meliputi tindakan pen-cegahan terhadap penyelewengan undang-undang di tingkatkementerian dan politisasi badan intelijen. Ada banyakmekanisme pencegahan yang mungkin dimana dapat di-bayangkan, seprti syarat dimana instruksi menteri seharusnyatertulis dan/atau diungkapkan dalam badan pemeriksa eksternalmaupun kewajiban menteri untuk mmeberikan pengarahankepada Pemimpin Oposisi.;Badan Intelijen seharusnya tidak mengambil tindakan apapununtuk memperpanjang kepentingan partai politik;Badan Intelijen seharusnya tidak diperbolehkan untuk meng-investigasi kegiatan protes, penyuluhan atau ketidak setujuanyang menjadi bagian proses demokrasi dan sesuai denganhukum.

n

n

n

n

n

Page 207: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

207

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Peran Parlemen

Mandat Badan Pengawas Parlemen

Cakupan horizontal dari mandat yang ada: seluruh komunitasintelijen, termasuk semua departemen dan pejabat tambahan,harus tercakup oleh mandat sebuah badan pengawas parlemenatau lebih;Cakupan vertikal dari mandat yang ada: mandat badan pengawasparlemen dapat mencakup beberapa dari yang berikut ini (a)legalitas, (b) efektifitas, (c) efisiensi, (d) anggaran dan akuntansi;(e) kesesuaian dengan Konvensi-Konvensi HAM yang terkait,(f) kebijakan/aspek administratif layanan intelijen;Keenam aspek yang disebutkan diatas harus dicakup baik olehbadan pengawas parlemen atau badan-badan independen darinegara tersebut, misalnya kantor audit nasional, inspekturjenderal, ombudsman atau pengadilan. Terjadinya tumpangtindih harus dihindari;Semakin besarnya komunitas intelijen dan semakin berbedanyalayanan intelijen yang terlibat, semakin besar kebutuhan atas(sub) komite pengawas parlemen khusus;Mandat badan pengawas parlemen harus jelas dan spesifik;Rekomendasi-rekomendasi dan laporan-laporan dari badanpengawas parlemen harus (a) dipublikasikan; (b) diperdebatkandalam parlemen; (c) dimonitor sehubungan dengan implemen-tasinya oleh pemerintah dan komunitas intelijen;Sumber daya dan wewenang hukum yang dimiliki oleh badanpengawas parlemen harus sesuai dengan cakupan mandatnya.

Komposisi Badan Pengawas Parlemen

Badan pengawas parlemen harus jelas-jelas ‘dimiliki’ olehparlemen;

n

n

n

n

n

n

n

n

Page 208: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

208

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Parlemen harus bertanggung jawab untuk mengangkat dan,apabila diperlukan, memberhentikan anggota badan yangmelaksanakan fungsi pengawasan atas namanya;Keterwakilan dalam badan-badan pengawas parlemen haruslintas partai, apabila dimungkinkan sesuai dengan kekuatanpartai-partai politik di parlemen;Kementerian-kementerian pemerintah harus dilarang darikeanggotaan (dan anggota-anggota parlemen harus dimintauntuk mengundurkan diri jika mereka diangkat sebagai menteri)atau kemandirian komite akan dipertanyakan. Hal yang samaberlaku bagi mantan anggota badan pengawas;Anggota-anggota komite harus mendapatkan keamananpekerjaan sesuai dengan keinginan parlemen itu sendiri, bukansesuai dengan keinginan kepala pemerintahan;Kepala badan harus dipilih oleh parlemen atau oleh komite itusendiri, bukan diangkat oleh pemerintah.

Pemeriksaan dan Ijin Badan Pengawas

Anggota parlemen hanya boleh diperiksa jika mandat komitemencakup penanganan materi yang sensitif secara operasional;Jika pemberian keterangan bersih diri kepada anggota parlemenditolak oleh badan-badan keamanan dan intelijen, prosedurharus ditetapkan untuk menangani penentangan keputusantersebut secara otoritatif, dan memberikan keputusan terakhirkepada parlemen atau presidiumnya;Kriteria untuk pemeriksaan harus jelas, dipublikasikan,konsisten, dan tegas untuk menahan pemeriksaan secarademokratis.

Wewenang Parlemen untuk Memperoleh Informasi danDokumen

Badan pengawas harus memiliki wewenang hukum untukmemulai investigasi;

n

n

n

n

n

n

n

n

n

Page 209: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

209

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Anggotabadan pengawas harus memiliki akses yang tidakterbatas terhadap seluruh informasi yang diperlukan untukmelaksanakan tugas pengawasan mereka;Badan pengawas harus memiliki wewenang untuk memanggilsaksi ke pengadilan dan memperoleh kesaksian dibawahsumpah;Jika berkaitan dengan badan pengawas, eksekutif harusbertanggung jawab untuk memberi tahu badan pangawas;Badan pengawas harus mengambil langkah-langkah untukmelindungi informasi dari pengungkapan tanpa ijin;Perselisihan atas akses informasi antara badan keamanan atauintelijen dengan badan pengawas harus dinyatakan dalamanalisa terakhir kepada Parlemen itu sendiri.

Pelaporan ke Parlemen

Tanggung jawab utama atas waktu dan bentuk Laporan KomiteParlementer dan keputusan apa pun untuk memberitakan bukti-bukti harus berada di tangan komite itu sendiri;Komite harus melapor ke parlemen setidaknya setahun sekaliatau sesering diperlukan;Badan pengawas parlemen berhak mengambil keputusantentang apakah sebuah bahan perlu dihilangkan dari laporanpublik atas alasan keamanan;Pemerintah dan dinas keamanan atau intelijen harus diberikesempatan pertama untuk melihat rancangan laporan sehinggahal-hal yang perlu dihilangkan demi alasan keamanan dapatdihilangkan.

Kontrol Anggaran

Badan pengawas harus memiliki akses terhadap seluruhdokumen anggaran yang relevan, dengan syarat bahwapengamanan harus dilakukan untuk menghindari bocornyainformasi rahasia;

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

Page 210: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

210

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Pengawasan anggaran badan-badan keamanan dan intelijenharus diatur dengan prinsip-prinsip yang sama dengan prinsip-prinsip tata kelola yang baik yang mengatur aktivitas-aktivitaslain pemerintah. Pengecualian harus diatur dengan hukum. Darisudut pandang ini, pengawasan anggaran harus merupakankekuasaan yang dibagi antara komite alokasi dan komtepengawas intelijen;Parlemen-parlemen yang kuat harus memiliki hak untukmelakukan otorisasi anggaran;Lembaga-lembaga intelijen hanya boleh menggunakan danauntuk aktivitasnya jika dana tersebut diotorisasi secara spesifikoleh cabang legislatif untuk tujuan tersebut;Badan-badan intelijen tidak diperbolehkan memindahkan danake luar agensi tanpa otorisasi pemerintah.

n

n

n

n

Page 211: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

211

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Peran Badan Peninjau Eksternal

Menangani Pengaduan Warga

Pejabat atau tribunal yang menangani pengaduan harus terdiridari orang-orang yang memenuhi persyaratan konstitusionaldan hukum untuk memegang jabatan pada tingkat ini dan harusmemperoleh keamanan bekerja yang dijamin oleh hukumselama masa jabatan mereka;Sedapat mungkin, proses pengaduan tersebut harusdiselesaikan di hadapan publik. Bahkan meskipun prosestersebut ditutup untuk publik, sebisa mungkin proses tersebutharus terbuka untuk pihak yang mengajukan pengaduan danperwakilan hukumnya;Harus terdapat wewenang untuk menghentikan proses tersebuttanpa investigasi untuk pengaduan yang dianggap tidakberalasan oleh pejabat atau tribunal yang bersangkutan;Untuk alasan keamanan nasional, keikutsertaan pihak yangmengajukan pengaduan perlu dibatasi dalam proses peninjauandan kemudian keputusan harus sepenuhnya berada di tanganpejabat atau tribunal yang melakukan peninjauan itu sendiridan pengamanan harus diberikan untuk memastikan bahwaproses tersebut berjalan secara adil dan tidak memihak (sepertipenggunaan ‘Devil’s Advocate’ atau ‘Penasehat Khusus’)Tribunal atau pejabat yang dimaksud harus memiliki wewenanguntuk memberikan perintah yang mengikat secara hukum, yangmenjadi obat yang yang efektif bagi seorang pihak yangmengajukan pengaduan dengan kasus yang dapat dibenarkan.Hal ini dapat mencakup pemberian kompensasi danpenghancuran bahan-bahan yang dimiliki oleh badan keamananatau intelijen;Cakupan tinjauan dan dasar-dasar tinjauan harus jelasdinyatakan dalam hukum dan harus meliputi substansi (bukanhanya sekedar aspek prosedural) dari tindakan badan keamananatau intelijen.

n

n

n

n

n

n

Page 212: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

212

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Pengawasan Badan di dalam Administrasi OtoritasIndependen

Peninjauan fungsi-fungsi badan keamanan dan intelijen yangmempengaruhi individu-individu harus dilakukan oleh pejabat-pejabat independen yang tidak memihak (seperti Ombudsman,atau Inspektur-Jenderal) dan sesuai dengan standar-standarberikut ini;Pejabat yang bertindak sebagai peninjau harus merupakanseseorang yang memenuhi peryaratan konstitusional dan hukumuntuk menjabat di tingkat ini dan harus memiliki keamananjabatan yang dilindungi oleh hukum selama masa jabatanmereka;Cakupan peninjauan dan dasar-dasar peninjauan harus jelasdinyatakan dalam hukum dan harus meliputi substansi (bukanhanya sekedar aspek-aspek prosedural) dari tindakan yangdilakukan oleh badan keamanan atau intelijen;Pejabat tersebut harus memiliki wewenang hukum yangmemadai untuk dapat meninjau hal-hal yang berupa fakta danbukti yang terkait dengan penggunaan wewenang badankeamanan atau intelijen;Pejabat harus memiliki wewenang penuh untuk menentukanbentuk dan cakupan perintah atau laporan atau keputusan apapun yang dihasilkan oleh proses tersebut.

Kantor Audit Independen

Untuk menjamin independensi kantor audit, pengoperasiannyaharus berdasarkan hukum, kantor tersebut harus melapor keparlemen dan direktur kantor audit tersebut harus diangkat ataudisahkan oleh parlemen;Hukum tentang kantor audit harus mencakup ketentuan-ketentuan tentang mandat kantor tersebut, mekanismepelaporan, pengangkatan direktur serta akses terhadap informasirahasia;

n

n

n

n

n

n

n

Page 213: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

213

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Auditor-Jenderal harus memiliki akses penuh terhadap informasirahasia, dengan batasan-batasan khusus untuk melindungiidentitas nara sumber dan operasi yang sensitif;Kantor audit yang berdasarkan hukum harus mampumelaksanakan audit keuangan serta audit kinerja terhadapproyek-proyek khusus secara terperinci;Karena kantor audit menangani informasi rahasia, harus adapengaman untuk menghindari publikasi (bagian-bagian) audittanpa ijin.

n

n

n

Page 214: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

214

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 215: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

215

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kontributor

Pengarang

Dr. Hans BornSenior-Fellow, Geneva Centre for the Democratic Control of ArmedForces, Jenewa, Swiss.

Professor Ian LeighProfessor di bidang Hukum, Ko-Direktur Human Rights Centre,Durham University, Durham, Inggris.

Asisten Editor

Thorsten WetzlingAsisten Penelitian, Geneva Centre for the Democratic Control ofArmed Forces, Jenewa, Swiss.

Ingrid ThorburnAsisten Penelitian, Geneva Centre for the Democratic Control ofArmed Forces, Jenewa, Swiss.

Anggota Badan Penasehat(dalam kapasitas pribadi)

Professor Iain CameronProfessor di bidang Hukum Internasional Publik, Uppsala University,Uppsala, Swedia.

Alistair CorbettPanitera Komite Intelijen dan Keamanan, London, Kerajaan Inggris.

Page 216: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

216

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Alain FaupinMantan Wakil Ketua Think Tank, Geneva Centre for theDemocratic Control of Armed Forces, Jenewa, Swiss.

Hakon Huus-HansenKepala Sekretariat, Norwegian Parliamentary Intelligence OversightCommittee, Oslo, Norwegia.

Kalman KocsisKetua Komisi Ahli tentang Reformasi Intelijen, Office of the HighRepresentative, Sarajevo, Bosnia dan Herzegovina; Mantan KepalaLayanan Intelijen Luar Negeri Hungaria.

Dr. Fredrik SejerstedPenasehat Hukum, Kantor Kejaksaan Agung, Oslo, Norwegia

Fred ScheierKonsultan Senior, Geneva Centre for the Democratic Control ofArmed Forces, Jenewa, Swiss.

Konsultan(dalam kapasitas pribadi)

Dr. Andrew ButlerCrown Law, Wellington, Selandia Baru.

Marina CapariniRekan Senior, Geneva Centre for the Democratic Control of ArmedForces, Jenewa, Swiss.

Dr. Richard B. DoyleProfessor Rekanan untuk Penganggaran Publik, NavalPostgraduate School, Monterey, Amerika Serikat.

Page 217: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

217

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Dr. Willem F. Van EekelenPresiden Badan Penasehat Centre for European Security Studiesdi University of Groningen, Anggota Badan Penasehat GenevaCentre for the Democratic Control of Armed Forces dan StockholdInstitute Peace Research Institute, mantan Anggota SenatBelanda, mantan Menteri Pertahanan Belanda dan mantanSekretaris-Jenderal Uni Eropa Barat.

Prof. Dr. Peter GillProfessor Politik dan Keamanan di Liverpool John MooresUniversity, Kerajaan Inggris.

George B. Lotz IIAsisten Sekretaris Pertahanan untuk Pengawasan Intelijen,Washington DC, Amerika Serikat.

Dr. Barry R. WickershamDirektur Pelatihan, Kantor Asisten Sekretaris Pertahanan untukPengawasan Intelijen, Washington DC, Amerika Serikat.

Page 218: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

218

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Page 219: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

219

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Daftar Istilah

AkuntabilitasPertanggungjawaban para anggota dewan perwakilan, baik yangdipilih atau diangkat, untuk diminta bertanggung jawab dalampelaksanaan wewenang dan tugas-tugas mereka. Hal ini berlakusama bagi para pegawai layanan intelijen dan keamanan.Akuntabilitas memiliki tujuan politik mengecek wewenang eksekutifdan oleh karenanya meminimalisir penyalahgunaan kekuasaandan tujuan operasional untuk membantu memastikan bahwapemerintah beroperasi secara efektif dan efisien.

Checks and balancesKonsep ini mendeskripsikan mekanisme-mekanisme yang dibuatberdasarkan hukum, yang berlaku dalam proses pengambilankeputusan yang bertujuan untuk mencegah dominasi sebuah partai.Sehubungan dengan pengawasan layanan intelijen, hal ini berartibahwa eksekutif, yudikatif dan legislatif masing-masing memainkanperan yang berbeda dalam proses akuntabilitas intelijen. LihatKontrol Demokratis terhadap Layanan Keamanan.

Masyarakat SipilMasyarakat sipil mengacu pada seperangkat institusi, organisasidan perilaku yang diposisikan antara negara, dunia bisnis, dankeluarga. Pada khususnya, hal ini meliputi organisasi-organisasisukarela dan nirlaba, badan-badan amal, gerakan-gerakan sosialdan politik, bentuk-bentuk partisipasi dan keterlibatan sosial lain,dan nilai-nilai dan pola-pola budaya yang diasosiasikan denganhal-hal tersebut.

Informasi RahasiaSebuah kategori dimana informasi dan materi keamanan nasionalditujukan untuk memperlihatkan derajat kerusakan yang akandiakibatkan oleh pengungkapan tanpa ijin terhadap pertahanan

Page 220: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

220

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

nasional atau hubungan luar negeri, dan untuk memperlihatkanderajat perlindungan yang diperlukan. Derajat kerahasiaan yangdiinginkan untuk informasi tersebut dikenal sebagai sensitifitasnya.Sering kali, informasi yang sensitif disebarkan atas dasarkebutuhan untuk mengetahui. Contoh dari Amerika Serikat berikutini menunjukkan sebuah hirarki klasifikasi formal untuk informasi:(i) Top Secret (Paling Rahasia) – ini adalah tingkat keamanantertinggi, dan didefinisikan sebagai informasi yang akanmengakibatkan ‘kerusakan yang luar biasa besarnya’ terhadapkeamanan nasional jika diungkapkan ke publik; (ii) Secret (Rahasia)– klasifikasi kedua tertinggi dapat meliputi, misalnya, rincianlangkah-langkah dan prosedur-prosedur keamanan lain. Inididefinisikan sebagai informasi yang akan menimbulkan ‘kerusakanyang serius’ terhadap keamanan nasional jika diungkapkan; (iii)Confidential (Rahasia) – adalah tingkat klasifikasi terrendah. Inididefinisikan sebagai informasi yang akan “merusak” keamanannasional jika diungkapkan. Kategori-kategori tambahan dapatditambahkan, seperti (iv) Sensitive but unclassified (SBU) (Sensitiftetapi tidak diklasifikasikan) – data yang tidak terkait dengankeamanan nasional tetapi pengungkapannya ke publik dapatmenimbulkan kerugian; (v) Unclassified (Tidak diklasifikasikan) –tidak termasuk ‘klasifikasi’ secara teknis, ini adalah sesuatu yangsepantasnya, dan mengacu pada informasi yang tidak sensitifdan dapat diungkapkan ke publik secara bebas. Penurunanklasifikasi informasi dapat terjadi jika informasi menjadi usangatau jika sebuah badan yang berwenang meminta penurunanklasifikasi atas alasan kepentingan publik.

PengaduanKomunikasi individual atau bersama kepada sebuah badan kontrolmenarik perhatian terhadap dugaan pelanggaran hak-hak asasimanusia.

DemokrasiKeterwakilan rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Ditandai olehpemilu yang bebas, supremasi hukum, pemisahan kekuasaan

Page 221: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

221

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

dan penghargaan terhadap hak-hak asasi manusia dasar. LihatHak-Hak Asasi Manusia.

Akuntabilitas Demokratis Layanan IntelijenMeskipun kerahasiaan merupakan syarat yang diperlukan dalampekerjaan layanan intelijen, intelijen di sebuah negara demokrasiyang liberal perlu bekerja di dalam konteks supremasi hukum,checks and balances, dan garis-garis tanggung jawab yangtransparan. Oleh karena itu, akuntabilitas demokratis layananintelijen mengindentifikasi kepantasan dan menentukan efektifitaslayanan intelijen dibawah parameter-parameter ini. Hal inimelibatkan lima pilar yang berbeda tetapi saling bergantung: (1)kontrol eksekutif; (2) pengawasan parlemen; (3) judicial review(tinjauan yudikatif); (pengawasan independen atas namamasyarakat umum; dan (5) kontrol internal oleh layanan intelijen.

Direktur intelijenDiberi tugas oleh menteri yang terkait, direktur layanan intelijenbertanggung jawab inter alia atas kontrol dan manajemen layanantersebut, diselesaikannya misi-misi secara tepat waktu,kepemimpinan dan panduan politik untuk layanan tersebut.

Kontrol Eksekutif/Kontrol KementerianEksekutif memiliki kontrol langsung terhadap layanan intelijen daripemerintahan di tingkat pusat, regional atau lokal. Eksekutifmenetapkan anggaran, panduan umum dan prioritas-prioritaskegiatan layanan intelijen. Untuk menjamin kontrol eksekutif yangefektif, menteri-menteri perlu mengakses informasi yang terkaityang berada di tangan badan atau kajian-kajian yang didasarkanpada informasi tersebut melalui kajian intelijen dan agar dapatmemberikan pertanggungjawaban publik ketika diperlukan,mengenai tindakan layanan intelijen. Pelaksanaan kontrol eksternaldifasilitasi oleh pekerjaan kantor atau badan khusus sepertiKomisioner Koordinasi Intelijen, Badan Pengawas Intelijen, KomitePeninjau Kebijakan dan kantor Audit yang melapor secara langsungke menteri-menteri yang bertanggung jawab.

Page 222: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

222

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Tata Pemerintahan yang Baik (Good Governance)Unsur-unsur ‘tata pemerintahan yang baik’ yang inti mengharuskanpemerintah untuk terpusat pada rakyat, adil, akuntabel, transparan,mendorong partisipasi dan konsultasi dalam perencanaan danpengambilan keputusan, efektif dan efisien dalam manajemensektor publik, dan aktif mencari dan memfasilitasi keterlibatanmasyarakat sipil (Bank Dunia).

Hak-Hak Asasi ManusiaBerbagai hak atau kebebasan dasar yang melekat pada seluruhmanusia dan yang dalam pelaksanaannya tidak boleh dicampurioleh pemerintah (termasuk hak hidup dan kemerdekaan,kebebasan berpikir dan berekspresi dan kesetaraan dalam hukumseperti yang terkandung dalam perjanjian-perjanjian Hak-Hak AsasiManusia Internasional, misalnya Deklarasi HAM Universal(UNDHR), Perjanjian Internasional tentang Hak-Hak Ekonomi,Sosial dan Budaya (ICESCR), Perjanjian Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik (ICCPR), Konvensi HAM Eropa (ECHR) danskema-skema regional lainnya seperti Piagam Afrika tentang Hak-Hak Asasi Manusia dan Hak-Hak Rakyat, Konvensi Amerikatentang Hak-Hak Asasi Manusia dan Piagam HAM Asia.

Pengawasan Independen Salah satu dari lima pilar akuntabilitas intelijen yang berbeda-beda adalah pengawasan independen. Dalam kerangka publikasiini, pengawasan independen terhadap layanan intelijendilaksanakan oleh lembaga-lembaga yang kemandiriannya dijaminoleh undang-undang serta pelaporan khusus dan mekanisme-mekanisme pengangkatan. Contoh-contoh badan pengawanindependen adalah kantor audit nasional, ombudsman, tribunalatau inspektur jenderal independen. Lihat Masyarakat Sipil danThink Tank.

IntelijenPemerintah mengumpulkan, memproses dan menggunakaninformasi. Bagian dari alat negara adalah ‘kepentingan khusus

Page 223: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

223

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

untuk mengetahui, baik secara umum dan secara khusus’ (JohnKeegan). Intelijen dalam pemerintahan biasanya memiliki arti yangterbatas – ia tidak memiliki hubungan tertentu dengan hubunganinternasional, pertahanan, keamanan dan rahasia nasional, dandengan sebuah lembaga khusus yang dinamakan ‘intelijen’ (MichaelHerman). Intelijen dapat dideskripsikan sebagai ‘sejenispengetahuan’, ‘sejenis organisasi yang menghasilkan pengetahuan’dan ‘kegiatan yang dilakukan oleh organisasi intelijen’ (ShermanKent). Intelijen dalam pemerintahan didasarkan pada seperangkatorganisasi khusus dengan nama: ‘layanan intelijen’. Kegiatanintelijen adalah apa yang mereka lakukan, dan pengetahuanintelijen adalah apa yang mereka hasilkan (Michael Herman).

Kontrol intelijen versus Pengawasan Intelijen versusTinjauan IntelijenMemiliki kontrol berarti bertugas, bertanggung jawab, dapatmengelola dan mempengaruhi tugas intelijen yang ada.Pengawasan merupakan konsep yang lebih umum dari kontrolkarena dalam pengawasan tidak berarti orang yang ‘mengawasi’bertugas atau memiliki kapasitas untuk mempengaruhipengambilan keputusan atau pun hasilnya. Tinjauan dilakukansecara ex post facto yang memonitor pekerjaan layanan intelijendan status hukum tindakan-tindakannya.

Inspektur JenderalPada umumnya, istilah Inspektur Jenderal digunakan untuk pejabatpemerintah militer atau sipil yang bertanggung jawab atasinvestigasi. Dalam dunia intelijen, Inspektur Jenderal diangkat dandiberikan kepercayaan oleh eksekutif untuk melakukanserangkaian tugas-tugas yang berbeda seperti memonitorkepatuhan layanan intelijen pada hukum dan kebijakan sertaprioritas pemerintah serta meninjau kegiatan-kegiatan layananintelijen; dan menyerahkan laporan-laporan reguler ke eksekutif(atau dalam beberapa skema, ke Parlemen).

Page 224: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

224

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Kontrol InternalUntuk memastikan kepatuhan para petugas layanan intelijendengan standar-standar aturan demokratis, harus terdapat sebuahsistem mekanisme pengaman yang rumit di dalam layanan intelijen.Pedoman Perilaku dan sebuah buku aturan harus diberlakukanbagi para petugas intelijen. Selain itu, untuk mencegahpenyalahgunaan intelijen, setiap pegawai harus dilatih mengenaibagaimana cara menangani perintah ilegal dari seorang atasan.Sebuah badan khusus di dalam layanan intelijen harusmengkoordinir dan mengontrol jalannya kontrol internal intelijensecara memadai.

Judicial ReviewJudicial review (tinjauan yudikatif) dipahami secara berbeda-bedadalam berbagai sistem konstitusional. Di dalam sistem-sistemhukum yang memiliki Mahkamah Konstitusi dan konstitusi yangtertulis, wewenangnya sering mencakup wewenang pengadilanuntuk mengkaji hukum atau sebuah tindakan resmi pegawai ataubadan pemerintah yang konstitusional. Pengadilan memilikiwewenang untuk membatalkan hukum, membatalkan tindakaneksekutif atau memerintahkan pejabat publik untuk melakukantindakan tertentu jika diyakini bahwa hukum atau tindakan tersebuttidak konstitusional. Di Inggris, hal ini mengacu pada kemampuanpengadilan untuk menyatakan tindakan badan pemerintah yangberlawanan dengan hukum atau melanggar Konvensi HAM Eropa.Di sini artinya digunakan secara lebih sempit mengenaikemampuan pengadilan untuk menilai legalitas tindakan badanintelijen atau menteri-menteri, termasuk, jika berlaku, apakahtindakan tersebut konstitusional atau tidak.

Pemantauan Penegakan Hukum versus PemantauanIntelijenPemantauan penegakan hukum umumnya dianggap sebagaisebuah mekanisme untuk memperoleh bukti atas tindak pidanayang dilakukan oleh seorang tersangka yang teridentifikasi,

Page 225: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

225

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

sementara pemantauan intelijen biasanya dilihat sebagai sebuahmekanisme untuk mengumpulkan intelijen tentang ancaman yanglebih besar terhadap keamanan nasional dan belum tentu terkaitdengan tindak pidana, atau setidaknya pelanggaran pidana tertentu.Mandat badan intelijen untuk terlibat dalam pemantauan biasanyadibingkai dalam cara yang kurang jelas dan dengan ruang yanglebih besar untuk ‘upaya memancing’ yang spekulatif danperlindungan HAM yang lebih kecil bagi targetnya. Batasanwaktunya biasanya lebih longgar, dimana kebanyakan operasiintelijen dilakukan untuk jangka waktu yang lebih lama dibandingkandengan operasi penegakkan hukum (Cameron, I.; lihat juga Brodeur,J-P. Dan Gill, P.).

LegalitasNullum crimen, nulla peona sine lege, juga dikenal sebagai prinsiplegalitas, menyatakan bahwa tindak pidana tertentu hanya dapatdihukum: (i) jika pada saat pelaksanaannya terdapat aturan yangvalid yang menyatakan tindakan tersebut sebagai tindak pidana,dan (ii) jika, pada saat itu, dalam aturan yang berlaku, dalamkaitannya dengan tindakan tersebut, terdapat skala hukuman yangtepat.

LegitimasiLegitimasi sebuah aturan, atau sebuah pembuatan aturan ataulembaga pelaksanannya, adalah sebuah fungsi persepsi merekadalam masyarakat yang terkait mengenai aturan, atau lembagatersebut, yang telah diberikan legitimasi yang terpercaya, bernilai,dan dihargai.

OmbudsmanSebuah lembaga yang fungsinya memeriksa dan melaporkanpengaduan-pengaduan yang disampaikan oleh warga biasa tentangpemerintah atau otoritas publik. Dalam menjamin kemandiriannyadari eksekutif dan layanan rahasia, di banyak negara ombudsmantersebut diangkat oleh dan melapor kepada parlemen.

Page 226: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

226

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

Pengawasan ParlementerLegislatif melaksanakan pengawasan parlementer denganmengesahkan hukum yang mendefinisikan dan mengatur layananintelijen dan keamanan serta wewenang mereka dan denganmengadopsi perimbangan anggaran yang terkait. Di tingkatlegislatif, harus terdapat mekanisme-mekanisme dimana anggotaparlemen dapat meminta pertanggungjawaban pejabat yangbertangggung jawab atas layanan intelijen. Mekanisme-mekanismeini harus mencakup:

komite parlementer yang berjalan dengan baik untukpengawasan intelijen;kemungkinan untuk mengontrol anggaran layanan;wewenang untuk mengambil informasi (yang berklasifikasi)dari pemerintah dan layanan-layanan;mengakses informasi yang berklasifikasi;kemungkinan untuk membentuk tim ahli dari masyarakat sipil;mekanisme pelaporan yang jelas dan efektif antara parlemen,pemerintah, layanan, dan masyarakat luas’kemungkinan untuk memprakarsai hearing;kepemilikan wewenang investigasi

ProporsionalitasKetentuan proporsionalitas memiliki tiga aspek: (i) keberadaanhubungan yang rasional antara tindakan yang diambil dan tujuannya;(ii) kerusakan minimum atas hak atau kebebasan, dan; (iii)keseimbangan yang memadai antara dampak-dampak darimembatasi tindakan dan tujuan legislatif (Mahkamah AgungKanada). Konvensi HAM Eropa menggunakan prinsipproporsionalitas sebagai alat interpretasi yang dirancang untukmembatasi kekuasaan otoritas-otoritas negara dan untukmemberikan perlindungan yang lebih besar terhadap otonomiindividu.

Kualitas Uji HukumDalam masyarakat yang demokratis, beberapa hak-hak asasi

(i)

(ii)(iii)

(iv)(v)(vi)

(vii)(viii)

Page 227: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

227

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

manusia seperti hak atas privasi, kebebasan untuk berpikir, memilikikesadaran dan agama, kebebasan berekspresi, dan kebebasanuntuk berkumpul dan berserikat dapat dibatasi, antara lain, demikepentingan keamanan nasional dan ketertiban publik. Sementaradalam konteks Eropa, Konvensi HAM Eropa (ECHR) menyatakanbahwa batasan-batasan ini harus dibuat ‘sesuai dengan hukum.Kasus hukum dalam Pengadilan HAM Eropa (EctHR) menyatakan,inter alia, bahwa layanan keamanan dan intelijen hanya dapatmelaksanakan kekuasaan khusus mereka jika diatur oleh hukum.Persyaratan-persyaratan berikut ini harus dipenuhi untuk memenuhikualifikasi sebagai ‘hukum’ dibawah kualitas tes hukum:

sebuah norma harus cukup dapat diakses dan dirumuskansecara cukup tepat sehingga memungkinkan warga untukmengatur tindakan mereka;sebuah peraturan perlu memiliki karakteristik-karakteristikyang penting mengenai kemampuannya untuk melihat masadepan dan memungkinkan kerahasiaan tanpa batasan;sebuah peraturan harus setidaknya menetapkan syarat-syaratdan prosedur-prosedur untuk intervensi.

Penegakan HukumLegislasi – termasuk legislasi hak-hak asasi manusia – harusdiciptakan dan diberikan mandat oleh sebuah pemerintahandemokratis yang berlegitimasi dan diberlakukan dan diterapkansecara sistematis oleh sebuah lembaga kehakiman yangindependen dengan daya memaksa. Penegakan hukum adalahsebuah persyaratan yang penting bagi akuntabilitas, baik di sektorpublik maupun swasta. Penciptaan dan kelangsungan penegakanhukum tergantung pada komunikasi yang jelas mengenai aturan-aturan tersebut, penerapannya yang tidak diskriminatif,pemberlakuan yang efektif, metode-metode untuk mengubah isihukum yang dapat diterka dan dapat diterapkan secara legal danwarga yang memandang seperangkat aturan sebagai sesuatu yangadil dan berlegitimasi, dan bersedia mengikutinya.

(i)

(ii)

(iii)

Page 228: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

228

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

KeamananKeamanan sering dianggap sebagai keamanan nasional, yaitutidak adanya ancaman atau dugaan ancaman terhadap nilai-nilaikhusus sebuah negara. Selain itu, menurut pendekatan keamanan‘kritis’ dan ‘manusia’, keamanan adalah tentang memperolehkeadaan sosial, politik, lingkungan dan ekonomi yang kondusifterhadap hidup yang bebas dan bermartabat bagi individu.

SubpoenaApabila sebuah komite pengawas parlemen diberikan wewenangsubpoena (memanggil ke pengadilan), ia memiliki wewenang untukmeminta kehadiran seseorang dihadapannya (dalam sebuahhearing).

Think TanksSebuah think tank adalah sebuah organisasi yang berperansebagai pusat penelitian dan/atau analisa isu-isu publik yangpenting. Sebagai sebuah lembaga masyarakat sipil, think tankmemainkan sejumlah peran penting, termasuk:

memainkan peran mediasi antara pemerintah dan publik;mengidentifikasi, mengartikulasi, dan mengevaluasi isu-isu,masalah-masalah atau usulan-usulan yang ada atau yangmuncul;mengubah ide-ide dan masalah-masalah menjadi isu-isukebijakan;berperan sebagai suara yang terinformasi dan independendalam debat-debat kebijakan;memberikan forum yang konstruktif untuk pertukaran ide daninformasi antara para pemangku kepentingan kunci dalamproses perumusan kebijakan (James McGann).

Pada dasarnya, think tanks memberikan informasi alternatif kepadapublik selain dari yang diberikan oleh pemerintah.

TransparansiPembangunan lembaga, jejaring dan rutinitas dalam pemerintahandan lembaga-lembaga pemerintahan yang membuat mereka dapat

(i)(ii)

(iii)

(iv)

(v)

Page 229: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

229

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

dicermati secara sistematis oleh parlemen dan lembaga-lembagadan individu-individu lain menyebar di seluruh spektrum sosial danekonomi dari masyarakat sipil.

Pemeriksaan (Screening) & Pernyataan Bersih Diri(Clearance)Pemeriksaan diwajibkan untuk orang-orang yang mungkin akanmelakukan pekerjaan tertentu atau melaksanakan tugas-tugastertentu yang membutuhkan ijin keamanan. Pekerjaan dan tugas-tugas ini dapat ditemukan di seluruh tingkatan pemerintahan danaparat pembuat keputusan keamanan nasional termasuk layananintelijen, kementerian pertahanan dan angkatan bersenjata. Selainitu, anggota Komite Pengawas Parlemen juga mungkin tercakupdi dalamnya. Perlu dicatat bahwa tidak semua parlemen membuatanggota-anggota komite pengawas intelijen mereka wajib mengikutiprosedur pemeriksaan oleh layanan intelijen, karena hal tersebutdapat menandakan subordinasi parlemen terhadap cabangeksekutif pemerintahan. Pernyataan bersih diri mengacu pada hasilproses pemeriksaan yang sukses, yang membersihkan seorangindividu untuk mengakses tingkatan klasifikasi informasi yangberbeda. Lihat informasi yang diklasifikasikan.

Whistle-BlowingWhistle blowing terjadi ketika seorang pegawai mengungkapkanbahwa seorang pengusaha melanggar hukum, bersikap tidak etisatau berlawanan dari kebijakan yang ada. Banyak negara yangtelah mengakui pentingnya pengungkapan seperti itu dan memilikiperlindungan hukum untuk whistle blower (saksi kunci) untukmelindungi mereka dari sanksi-sanksi, baik dalam pekerjaanmereka atau dari hukuman. Untuk menjadi whistle blower, seorangpegawai harus memberitahukan tindakan yang ilegal atau tidaketis tersebut kepada seseorang diluar lembaganya. Biasanyalembaga tersebut berupa badan pemerintah atau badan penegakanhukum. Jika pegawai hanya mengeluh kepada seseorang didalamperusahaan atau lembaga tersebut, hal itu bukan merupakanwhistle blowing, dan pegawai tidak dilindungi oleh hukum untuk

Page 230: Mendorong Akuntabilitas Intelijen: Dasar Hukum dan Praktik ... · Kerjasama Internasional ... penting mengenai apa pengertian pengawasan ... Buku ini sangat relevan bagi pembaca di

230

Mendorong Akuntabilitas Intelijen

whistle blower. Pengungkapan yang dilakukan langsung ke mediabiasanya tidak terlindungi. Pengungkapan yang terkait dengananggota parlemen dapat dilindungi.