instrumentos para planificación cepal

8/11/2019 Instrumentos Para Planificacin CEPAL

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Instituciones e instrumentos parael planeamiento gubernamentalen Amrica LatinaJorge Leiva Lavalle

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TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA

LC/BRS/R.237


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ndice

P

P P ......................................................................................................................9

1 E P N II G M

..........................................................................................................................9

1.1 L .......................................................................................10

1.2 P E ...........................................................................................................12

1.3 E ..............................................................................131.4 L .........................................................................15

2 L C P P 1958-1978 ....................................................18

2.1 E P 1962 ....................................................................................18

2.2 E S P N .......................19

2.3 P ..................................................................21

2.4 V ....................................................................................................................22

3 L C P P 1950-1973 .......................................................... 24

3.1 L C ...................................................................................24

3.2 E P N D E 1961-1970 O P

N .....................................................................................................................................263.3 L 1970 ...............................................................................................28

4 L V P P 1960-1980 .................................................31

4.1 E - 1960-1980 ..................................................31

4.2 I ....................................................................32

4.3 D .........................................................................................34

4.4 C .............................................................................................................35

5 L A P P 1960-1980 ..................................................37

5.1 P ...............................................................................................37

5.2 L P N D 1965-1969 ........................38

5.3 L 1966 P 1970 -1974 ........................................................40

5.4 E P N D S 1971 -1975 ............................................................43

5.5 E P S ............................................................................44


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6 L M P P 1950-1980 ........................................................46

6.1 C ..................................................................................................46

6.2 L 1953-1969 ....................................................................................48

6.3 P M 1970 ...................................................................................49

S P ...................................................................................................................52

1 E XX

.......................................................................................................................52

1.1 E E ........................................................................................................................53

1.2 L ...................................................................................................................54

1.3 L .......................................................................................................54

1.4 L ............................................................................................................55

1.5 L ......................................................................................................56

1.6 L FMI .........................................................................................................57

1.7 L C W .................................................................................58

1.8 A .............................................................................59

2 L C 1978-2000 ...........................................................................61

2.1 L ......................................................................................................62

2.2 L 1990............................................................................63

2.3 E D N P P N D ...................65

3 L C 1973-2000..................................................................................69

3.1 E .................................................................................................69

3.2 L O P N .....................................................71

3.3 L .....................................................................................................71

3.4 P .......................................................................................................................73

3.5 L M P...............................................................................

743.6 E M S G P ..............................................74

4 L V 1980-1999 ........................................................................77

4.1 E 1980-1999 .................................................................77

4.2 L ................................................................79

4.3 D .........................................................................................81

5 L P A 1980-2000 .........................................................................83

5.1 L ...................................................................................................................83

5.2 P N D 1987-1991 ....................................................................................85

5.3 E 1980.................................87

5.4 E .....................................................................................................88

6 L P M 1982-2000 ..............................................................................93

6.1 L 1982 ................................................................93

6.2 D ...........................................................................................................94


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6.3 E T L C EE.UU .....................................................................................97

6.4 L S P P ......................................98

T P ..................................................................................................................100

1 L - ....1001.1 L ...............................................................................................101

1.2 L C W ......................................................................................103

1.3 N ...................................................................................................................103

1.4 E ..........................................................105

1.5 E .......................................................106

1.6 E E ......................................................................................................................107

1.7 E ...................................................108

1.8 A -, ...................................................109

1.9 N P N .........................................................................110

2 L C ............................................................................................113

2.1 L P R ................................................................................................................114

2.2 L P S D ......................................................................................115

2.3 E ..........................................................................................................................116

2.4 D ....................................................................................................................................118

3 L C .................................................................................................119

3.1 C ........................................................................................................119

3.2 V ......................................................................................................120

3.3 L ...................................................................................121

3.4 C ......................................................................................122

4 L V 2000-2009 .........................................................................125

4.1 E 2000-2009 ...............................................................125

4.2 L ..............................................................126

4.3 C ...........................................................................................................127

4.4 D .......................................................................................129

5 P A .............................................................................131

5.1 P (1960-2000) .................................................131

5.2 L 2001-2002 ............................................................................133

5.3 R ..................................................................................................135

5.4 C .......................................................................................................................136

5.5 L .......................................................................................................137

5.6 I .......................................................................................................... 139

6 L M ...............................................................................................141

6.1 L XXI ............................................................................................141

6.2 R ........................................................................................................143


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6.3 E P N D 2007-2012 ..............................................................................145

7 L P P S ..................................................146

7.1 E S N P ............................................146

7.2 D S N P......................................

1487.3 C C N P E ..................................149

8 L P C R - S ..............................................151

8.1 L .............................................................................................................151

8.2 E ................................................................................................153

8.3 L .............................................................................................154

B ......................................................................................................................157


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A

A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

(Ipea) mantm atividades conjuntas desde 1971, abrangendo vrios aspectos do estudo do desenvolvimento

econmico e social do Brasil, da Amrica Latina e do Caribe. A partir de 2010, os Textos para Discusso Cepal

Ipea passaram a constituir instrumento de divulgao dos trabalhos realizados entre as duas instituies.

Os textos divulgados por meio desta srie so parte do Programa de Trabalho acordado anualmente entre

a Cepal e o Ipea. Foram publicados aqui os trabalhos considerados, aps anlise pelas diretorias de ambas as

instituies, de maior relevncia e qualidade, cujos resultados merecem divulgao mais ampla.

O Escritrio da Cepal no Brasil e o Ipea acreditam que, ao difundir os resultados de suas atividades conjuntas,

esto contribuindo para socializar o conhecimento nas diversas reas cobertas por seus respectivos mandatos.

Os textos publicados foram produzidos por tcnicos das instituies, autores convidados e consultores externos,

cujas recomendaes de poltica no refletem necessariamente as posies institucionais da Cepal ou do Ipea.


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I

A L

Jorge Leiva Lavalle

P P

1

E P

N II G

M

La planificacin gubernamental experiment un amplio despliegue en las tres dcadas que siguieron a la II

Guerra Mundial. Los pases latinoamericanos generaron, en distintos momentos durante los aos 1950 y

1960, instituciones especializadas al ms alto nivel de los gobiernos destinadas fundamentalmente a disear

y definir planes nacionales de desarrollo econmico y social.1

Estas instituciones, junto a las agencias encargadas de implementar y monitorear la ejecucin de dichos

planes, alteraron la estructura de los sectores pblicos. Tambin incidieron en su modo de funcionamiento,

pues estaban llamados a reorientar, en mayor o menor medida, el accionar de las distintas unidades admi-

nistrativas de los gobiernos a nivel nacional, sectorial y regional.

1 CIBOTTI et al., 1972.


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CEPALIpea

Elds

ligudlPlnificcinNcionldsusdl

IIGurrMundilunvisindconjunto

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Las innovaciones institucionales y la implementacin de los planes, programas y polticas a que dieron ori-

gen respondieron a las responsabilidades crecientes que se le asignaron al Estado en los mbitos econmico

y social, particularmente a partir de los aos 1930.2

La gran depresin mundial de comienzos de esa dcada desarticul de las corrientes comerciales y de las

actividades productivas de los pases, generando severas consecuencias econmicas y sociales. Esos hechos

contribuyeron al abandono progresivo de las concepciones liberales, predominantes hasta entonces, que

reducan el rol de los gobiernos a ciertas funciones bsicas. Los gobiernos latinoamericanos, en la dcada

siguiente, debieron enfrentar las distorsiones creadas por la II Guerra Mundial con sus efectos en el comercio

externo, las economas internas y condiciones sociales de los pases.

El despliegue de la planificacin en los pases de la regin tiene races profundas que se extienden hasta esos

dos grandes fenmenos globales. Ambos interrumpieron la dinmica de las economas capitalistas desa -

rrolladas y desarticularon el sistema de relaciones econmicas internacionales preexistente. Ello signific,para las economas latinoamericanas, una profunda transformacin del tipo de insercin dependiente que

se haba desarrollado durante el siglo XIX y las tres primeras dcadas del siglo XX. Las consecuencias en el

funcionamiento de las economas y sociedades de la regin fueron tan poderosas que generaron tambin

pronunciados cambios en el conjunto de las instituciones pblicas y en el rol que desempeaban. Es en ese

contexto que se produce la fase de despliegue de la planificacin.

1.1

LAS CONDICIONES E CONMICAS Y SOCIALES

Al trmino del conflicto blico, las economas de la regin estaban relativamente cerradas en sus relaciones

con el resto del mundo, con desequilibrios internos que las hacan muy vulnerables a fenmenos inflaciona-

rios y a problemas en las balanzas de pago, sin que las empresas tuvieran acceso a los mercados internacio-

nales de capital. La estructura productiva se caracterizaba por un sector exportador sumamente dependien-

te de unos pocos productos primarios, el atraso tecnolgico en el resto de la produccin y la presencia de un

vasto sector de subsistencia, concentrado principalmente en las actividades agrcolas, pecuarias y forestales.

El atraso tecnolgico afectaba especialmente a la industria, la cual se haba desarrollado durante los aos

1930 y en los aos de la Guerra Mundial para sustituir importacin de bienes que no podan ser comprados en

los mercados de los pases ms avanzados. Esa industria se haba centrado en aquellas ramas que utilizaban

2 Las nuevas responsabilidades pblicas fueron consagradas en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948), en la cual los estados miem-

bros de la Organizacin de la Naciones Unidas (ONU) se comprometieron a asegurar el respeto efectivo de los derechos econmicos, sociales y

culturales de las personas (art. 22).


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tecnologas ms conocidas y de menor intensidad de capital. La reanudacin de las corrientes de comercio

internacional y su rpido crecimiento despus de la guerra representaron un serio desafo competitivo que

requiri altos aranceles y diversas polticas de proteccin para superarlo.

La dependencia de unos pocos productos de exportacin primarios, sumada a trminos de intercambio volti -

les y a menudo decrecientes, ms una industria que haba sustituido importaciones sin dejar de requerir insu -

mos y bienes de capital importados, se traducan en una alta vulnerabilidad de las cuentas externas. Durante los

periodos de auge, en que el crecimiento de la produccin y los ingresos aumentaba rpidamente la demanda

de importaciones, se creaban dficits corrientes en la balanza de pagos cuyo financiamiento estaba restringido

bsicamente a escasas fuentes oficiales.3La deuda pblica de los pases de la regin se elev persistentemente.

Al mismo tiempo, los pases experimentaron fenmenos demogrficos de gran magnitud. El aumento de las

tasas de fecundidad y la disminucin de las tasas de mortalidad vinculadas a los avances y la difusin de la aten-

cin de salud, gener un marcado crecimiento de la poblacin.4

Este crecimiento fue acompaado de masivasmigraciones desde el campo a los ncleos urbanos. La capacidad de las economas urbanas de crear empleos

productivos result insuficiente para absorber la fuerza de trabajo que creca con el aporte de contingentes cada

vez mayores de campesinos llegados a pueblos y ciudades y de jvenes que accedan a los mercados de traba-

jo. Las tasas de desocupacin abierta crecieron rpidamente. Simultneamente, las necesidades de mejorar la

infraestructura urbana se aceleraron, creando dficits en la dotacin de viviendas, provisin de agua potable,

electrificacin domiciliaria y otros servicios, que slo podan ser encarados con una fuerte intervencin pblica.

Los procesos de urbanizacin e industrializacin crearon nuevos grupos sociales 5e intereses econmicos

que demandaron el apoyo de los gobiernos. Estos tuvieron crecientes dificultades para contener dichas de-

mandas. Algunos de ellos no pudieron mantener la disciplina fiscal y experimentaron severos procesos in-flacionarios. Durante los aos 1950, Argentina y Brasil registraron por varios aos inflaciones superiores al

35%, Chile y Uruguay superiores al 25%, Colombia y Bolivia mayores que el 15%.

La dinmica del crecimiento econmico de los distintos pases de la regin era muy dispar en el periodo del

surgimiento de la planificacin. Pero, en su conjunto era insuficiente para proveer los empleos necesarios en

las ciudades, superar el atraso en el campo y para satisfacer las aspiraciones de los nuevos grupos sociales.

La tasa anual de incremento del producto interno bruto (PIB) por habitante fue de 2,2% entre 1950 y 1960.6

3 El conjunto de pases de Amrica Latina registr dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos en cada uno de los aos, sin ninguna excepcin,

a partir de 1954. Datos de la Divisin de Estadstica de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal).4 Entre 1950 y 1965 la tasa de crecimiento promedio anual de la poblacin de Amrica Latina alcanz a 2,8%, en los quinquenios siguientes baj a 2,6%

y 2,5%. Entre 1975 y 1980 fue de 2,3% (CELADE, 2007).

5 Entre estos grupos ganaron progresiva importancia los sectores medios urbanos.

6 CEPAL, 2001, p. 3.


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CEPALIpea

Elds



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Las tensiones generadas por los cambios econmicos y sociales tambin alcanzaron a los procesos polticos.

Ellas no fueron ajenas a los golpes militares que se produjeron en la mayora de los pases de la regin en

las dcadas que siguieron al trmino de la II Guerra Mundial. Un caso particular es el de la revolucin cubana

que se impone precisamente a un gobierno que no era capaz de responder a los desafos planteados por losprocesos econmico, sociales y polticos que haba experimentado el pas.

1.2

PROTAGONISMO DEL ESTADO

La superacin de los problemas, conflictos y carencias que planteaba este conjunto de condiciones econmi-

cas y sociales requera acciones y ajustes de gran alcance. La opcin poltica adoptada por los gobiernos de

la regin entreg al Estado un papel protagnico.

El Estado era la nica llave para el acceso a recursos externos y para la movilizacin de los recursos internos

en la escala que demandaban polticas de desarrollo llamadas a cambiar la situacin. Por otra parte, los

mecanismos de mercado tenan serias dificultades para funcionar eficientemente.7Se vean afectados por

la volatilidad de los precios de los productos de exportacin, la inestabilidad cambiaria y de los precios in -

ternos, la irregularidad del abastecimiento de insumos y bienes de capital, a lo que a menudo se sumaba la

inestabilidad poltica.

Estas condiciones impedan que la accin independiente de los agentes econmicos compitiendo en los

mercados resultara en la asignacin de recursos ms adecuada. El ambiente econmico induca la iniciativa

privada a concentrarse en actividades de muy corto plazo, incluida la especulacin y era inapropiado para

que la iniciativa privada produjera los cambios necesarios, particularmente en infraestructura.

El Estado reemplaz a los inversionistas privados, inhibidos por la incertidumbre y por el alto riesgo de rea-

lizar inversiones cuantiosas, cuya maduracin requera plazos medianos o largos. De all que la industria pe-

sada fuera desarrollada por empresas pblicas y que el Estado asumiera un rol productor. Al mismo tiempo,

se ampliaba su rol en el logro de los equilibrios globales del sistema econmico.

La implementacin de las polticas de desarrollo descansara, adems, en un conjunto de instrumentos de

carcter arancelario, tributario, cambiario, crediticio y de incentivos fiscales, junto a polticas especficas

para impulsar el desarrollo industrial y atender a las crecientes demandas sociales. La ampliacin y el fortale-cimiento del aparato del Estado para administrar estos instrumentos y polticas fue un requisito bsico para

7 Los mecanismos de mercado no operaban en sectores claves para el desarrollo como en el caso de la innovacin tecnolgica.


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su implementacin. Se crearon ministerios especializados para asumir las nuevas responsabilidades. Nuevos

bancos e instituciones movilizaron y canalizaron recursos financieros.

El protagonismo del Estado puso en evidencia naturalmente sus fallas cuando interviene en la economa.La captura de rentas, las inconsistencias dinmicas, y los problemas de agencia se hicieron presentes. Las

tendencias a la poca transparencia de los procesos de toma de decisiones y la interferencia de intereses par-

ticulares en ellas tambin hicieron parte del proceso.

Los sistemas de planificacin surgen en este contexto, buscando incidir en el desarrollo econmico y so-

cial de los pases, dar mayor racionalidad y eficiencia a esta variada intervencin del Estado e incluso, en

algunos casos, contrarrestar las fallas propias de la accin estatal en la economa sin estar necesariamente

ajenos a ellas.

1.3EL SURGIMIENTO DE LA PLANIFICACIN NACIONAL

Los gobiernos desarrollaron planes y disearon polticas sectoriales explcitas, durante la dcada de los aos

1940, como respuesta a diversos problemas: como el suministro de energa, la infraestructura de transporte

y las condiciones sanitarias.

Pero es en los aos 1950 que comienzan a elaborarse informes que reunan las caractersticas de planes na -

cionales de desarrollo, es decir, contenan diagnsticos y proposiciones de poltica con objetivos y opciones

definidas para el conjunto de la economa del pas, con el objeto de guiar las decisiones de asignacin de

recursos pblicos y uso de instrumentos para influir en las decisiones privadas.8Durante esa dcada se crean,

en varios pases, organismos tcnicos para elaborar ese tipo deestudios e instituciones para decidir sobre las

propuestas que contenan.

La Carta de Punta del Este, aprobada por los pases pertenecientes a la Organizacin de los Estados Ameri-

canos (OEA), en agosto de 1961, constituy un hito particularmente importante en el despliegue de la plani-

ficacin durante los aos 1960. Los gobiernos se comprometieron en dicha Carta a llevar adelante la Alian-

za para el Progreso, un esfuerzo de cooperacin econmica sin precedentes hasta ese momento entre los

Estados Unidos (EE.UU.), los organismos financieros internacionales y los gobiernos de Amrica Latina. Su

objetivo era lograr ambiciosas metas de crecimiento econmico, redistribucin del ingreso, modernizacin

productiva, bienestar social, estabilidad de precios e integracin regional.9

8 Un buen ejemplo es el informe de la misin del Banco Mundial que trabaj en Colombia en 1949 y 1950, bajo la direccin de Lauchlin Currie (1952).

9 OEA,1961, p. 622.


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EldsligudlPlnificcinNcionldsusd

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La ambicin de los objetivos llev, incluso, a plantear metas cuantitativas de crecimiento que slo haban

sido registradas en algunos periodos por los pases signatarios. El texto seala que [] la tasa de creci-

miento econmico en cualquier pas de Amrica Latina no debe ser inferior al 2,5 por ciento anual por

habitante [].10

Dos factores parecen haber influido en el establecimiento de metas ambiciosas. Uno es la influencia de las

ideas de Rostov, quien planteaba la necesidad de la aceleracin del crecimiento para lograr el despegue

hacia el crecimiento autosostenido. El otro factor fue poltico, se trataba de plantear una perspectiva de

mejoramiento de las condiciones econmicas y sociales que redujera el atractivo de la opcin revolucionaria

seguida por Cuba.

Los gobiernos se hicieron oficialmente responsables, en el marco de la Alianza para el Progreso, del desarro-

llo econmico y social de sus pases, comprometindose a metas concretas en una diversidad de reas que

no haban sido abordadas anteriormente. La variedad de aspectos incluidos en los compromisos reconocila complejidad de la situacin que deba superarse mediante este esfuerzo especial para lograr un desarrollo

econmico y social sostenido.

La planificacin nacional fue consagrada como el instrumento bsico y fundamental para lograr tales obje-

tivos. Inmediatamente despus del ttulo primero que establece los objetivos, el ttulo segundo de la Carta

comienza con la siguiente afirmacin:

[] para alcanzar los objetivos antes expuestos se requerirn las siguientes condiciones:

Que se ejecuten, de acuerdo a los principios democrticos, programas nacionales de desarrollo eco-

nmico y social, amplios y bien concebidos, encaminados a lograr un crecimiento autosuficiente.11

El compromiso no se reduce a ejecutar planes, sino que se extiende tambin, en forma explcita, a la institu-

cionalidad necesaria para elaborarlos y reactualizarlos.

Los pases latinoamericanos participantes convienen en implantar o en fortalecer sistemas para la

preparacin, ejecucin y revisin peridica de los programas nacionales de desarrollo econmico y

social [] Los pases latinoamericanos participantes debern formular, dentro de los prximos die-

ciocho meses, si fuere posible, programas de desarrollo a largo plazo.12

10 dem, p. 622.

11 dem, p. 624.

12 dem.


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Este compromiso dio un gran impulso al fortalecimiento de la institucionalidad y a la actividad misma de

planificacin en los aos posteriores. Se trataba de un proyecto que prometa soluciones al problema crucial

del acceso a recursos de financiamiento externo, los cuales seran proporcionados por los organismos finan-

cieros internacionales oficiales y del gobierno de los Estados Unidos (EE.UU.).

13

A pesar del lugar de privilegio que se haba otorgado a los sistemas de planificacin, stos no estaban en

capacidad de responder a tareas tan vastas como las que se les encomendaba. La experiencia demostr que

eran imposibles de cumplir, al menos en los plazos sealados. Se trataba de lograr objetivos de exagerada

ambicin a partir de situaciones que a veces se arrastraban por siglos, como es el caso de la eliminacin del

analfabetismo de los adultos para 1970 y la efectiva transformacin de las estructuras e injustos sistemas

de tenencia y de explotacin de la tierra.14

Los sistemas de planificacin debieron enfrentar, durante los aos 1960, el desafo de elaborar planes que

orientaran la accin de los gobiernos al logro de esos variados objetivos con una institucionalidad nueva oincipiente y, en la mayora de los casos, sin personal entrenado ni sistemas de informacin indispensables.

1.4

LOS PROCESOS DE PLANIF ICACIN Y SUS OBSTCULOS

Los planes recogieron el pensamiento vigente en ese entonces sobre el desarrollo econmico y social y, en

general, se inscribieron en los conceptos desarrollados por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el

Caribe (Cepal) para las relaciones centro periferia, privilegiando el desarrollo hacia adentro, el papel de la

tecnologa y la industrializacin sustitutiva. Adems de la preocupacin por el desarrollo de la industria ma-

nufacturera y las exportaciones de ese origen, los planes otorgaron especial importancia a la elevacin de la

productividad y la produccin agrcola, la provisin de energa, la ampliacin y mejoramiento de los servicios

de transporte y comunicaciones. En el mbito social, educacin, vivienda y salud recibieron atencin prefe-

rente. En algunos casos, la mala distribucin del ingreso y las polticas tributarias fueron temas relevantes.

La estabilidad de precios aparece como un objetivo recurrente, pero las polticas financieras no fueron el

centro de las propuestas.

En la primera mitad de los aos 1970, los planes hacan hincapi en la consistencia macroeconmica, utiliza-

ban proyecciones economtricas, estimaban coeficientes capital-producto, pero el corazn de los modelos

apuntaba al impacto de las inversiones en las tasas de crecimiento y de stas sobre los balances ahorro-

inversin y de transacciones corrientes con el exterior.

13 Se comprometieron 20 mil millones de dlares en diez aos.

14 dem.


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Elds



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El predominio de los enfoques macroeconmicos en la planificacin no fue exitoso, en la medida que no

incidieron determinantemente en las polticas de desarrollo que efectivamente aplicaron los gobiernos, ni

parecen haber orientado suficientemente a los agentes privados. Varios planes terminaron siendo ms ma-

nifestacin de intenciones que herramientas de gobierno.

En los pases donde las normas constitucionales para los cambios de gobierno fueron respetadas, como Co-

lombia, Venezuela y Mxico, los planes se adecuaron a los ciclos electorales. Cada gobierno elabor planes

que explicitaron objetivos econmicos y sociales de cada administracin.

Sin embargo, surgieron problemas para su implementacin desde varios frentes. El primero fue el del cam-

bio de los parmetros sobre los que se basaban las proyecciones y metas del plan. Este elemento fue espe-

cialmente fuerte en Venezuela, por la fuerte oscilacin de los precios del petrleo. Pero la inestabilidad de los

precios de los productos primarios, que constituan y an constituyen una proporcin tan importante de

sus exportaciones, afect en mayor o menor medida a todos los pases latinoamericanos.

A ello se agregaron otros factores. Uno de ellos fue la aleatoriedad de las corrientes de financiamiento ex -

terno. Las condicionalidades de las instituciones financieras internacionales15siguieron siendo fuertes y el

financiamiento sigui estando ligado bsicamente a proyectos. Tambin conspiraron contra las proyeccio-

nes y metas de los planes las debilidades de las polticas fiscales, la precariedad de los mercados financieros

privados y la inestabilidad de precios.

Un segundo frente de dificultades para la ejecucin de los planes proceda de las reacciones de los distintos

agentes involucrados por los efectos de las medidas requeridas para implementarlos. Se haca presente la

reaccin negativa de aquellos que se vean afectados por ellas y de aquellos que no vean cumplidas susexpectativas de recibir beneficios por su aplicacin. Estas respuestas negativas se planteaban en torno a

medidas especficas, pero, a menudo, se estructuraban como oposicin a las orientaciones generales. La

ausencia de las complejas dimensiones de economa poltica que involucra ejecutar un plan o, en general,

cualquier medida de poltica econmica, fue una debilidad que ha dado lugar a una serie de reformulaciones

conceptuales y metodolgicas de la planificacin.16

Un tercer orden de factores que obstaculizaron la implementacin de los planes surgi de las prcticas ad-

ministrativas de los gobiernos. Estas se caracterizaron por la independencia de los ministerios y las institu-

ciones pblicas que defendan celosamente su autonoma. Las parcelas de poder burocrtico reaccionaban

negativamente ante los intentos de modificar objetivos, racionalidades y prcticas que pudieran amenazar

15 El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).

16 LIRA, 2006.


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su capacidad de decidir sobre los asuntos que estaban a su cargo, particularmente cuando se trataba de los

recursos financieros o humanos.

Para contrarrestar este factor, en muchos pases se le otorg la ms alta jerarqua a la cabeza del sistema deplanificacin en el pas. Esta dependa directamente de la Presidencia de la Repblica. Fue el caso del Depar-

tamento Nacional de Planeacin (DPN) en Colombia, de la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin

de la Presidencia de la Repblica (Cordiplan) en Venezuela, de la Oficina de Planificacin Nacional (Odeplan)

en Chile, del Consejo Nacional de Desarrollo (Conade) en Argentina y de la Oficina de Planificacin Nacional

y Poltica Econmica (Ofiplan) en Costa Rica. Los titulares de estas instituciones eran asesores directos de

los jefes de Estado. El problema subsisti, y la preponderancia de las oficinas y organismos rectores de la

planificacin logr ser mayor en aquellos casos en que los presidentes dieron personalmente respaldo a la

planificacin, como en el caso de Carlos Lleras en Colombia y Luis Echeverra en Mxico.

Dentro de este tercer conjunto de factores negativos deben destacarse las prcticas presupuestarias. Laelaboracin y las decisiones de presupuestos tienen de por s suficiente complejidad y siguen procedi -

mientos normalmente avalados por larga tradicin. No era fcil que las instituciones pblicas admitieran

la aplicacin de nuevos criterios, particularmente si estos redundaban en menores recursos asignados.

Estos criterios se fundamentaban en la consistencia global y la proyeccin nacional de las distintas activi-

dades y podan entrar en colisin con intereses particulares de sectores sociales, regionales y productivos.

En tal caso, se argumentaba para demostrar su legitimidad aunque contradijeran los propsitos del plan.

El resultado ms frecuente fue que la elaboracin de los presupuestos se mantuvo alejada de los sistemas

de planificacin a pesar de las leyes y normas que establecan que deba haber coordinacin y consistencia

entre presupuestos y planes.

Una debilidad general de los planes de este periodo fue el tratamiento del largo plazo. An en los casos en

que se elaboraron planes ms largos (diez aos), la visin objetivo fue tratada fundamentalmente como un

conjunto de objetivos y resultados de proyecciones, sin que se construyera una visin integrada de las aspi-

raciones de los ciudadanos de un pas en las distintas dimensiones del desarrollo econmico y social. Estas

aspiraciones slo fueron convocadas para dar sustento social y legitimidad a los planes. Es cierto que los

estudios de previsin y prospectiva no estaban desarrollados, como lo fueron en las ltimas tres dcadas.17

Pero, independientemente de la explicacin que tenga, fue sin duda una debilidad o una potencialidad no

explotada de los procesos de planificacin de esa poca.

17 MEDINA VSQUEZ, 2000.


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Colombia es un pas con antiguos antecedentes de planificacin gubernamental. En 1945 una reforma cons-

titucional estableci que el Congreso deba contar con planes y programas para orientar las decisiones sobre

inversin pblica y medidas para promover actividades econmicas. En 1950, el Banco Mundial public un

informe titulado The basis of a development programme for Colombia, que contena un estudio de la eco-

noma en su conjunto y recomendaba medidas de poltica econmica en distintas reas las cuales influyeron

en decisiones fiscales y administrativas del gobierno.18

Sin embargo, el sistema de planificacin nacional de Colombia se institucionaliza y comienza a operar en 1958,

una vez superada la intervencin militar en el gobierno y establecido el Frente Nacional.19Durante las dos dca-

das siguientes y hasta 1980, el crecimiento econmico colombiano fue dinmico, con una tasa superior al 5,5%

promedio anual.20 Las tasas anuales fluctuaron de acuerdo con el estado de la demanda de los pocos productos

primarios que dominaban las exportaciones y particularmente con los precios del caf. La industria creci per-

sistentemente por encima del PIBhasta mediados de los aos 1970. La inflacin fue relativamente alta durante

todo este periodo. Con excepcin de algunos aos a fines de los 1970, el ndice de precios al consumidor regis -

tr habitualmente variaciones anuales superiores al 15%, llegando hasta el 29,8% en 1979.

2.1

EL MARCO INSTITUCIONAL Y EL PLAN DE 1962

El marco institucional del sistema de planificacin estaba encabezado por dos organismos. El Consejo Nacio-

nal de Poltica Econmica y Planeacin, presidido por el Presidente de la Repblica y compuesto por ministros

y altas autoridades econmicas, adoptaba decisiones a propuesta del Departamento Nacional de Planeacin,

18 URRUTIA, 1986, p. 60.19 Se denomin Frente Nacional el acuerdo entre los dos principales partidos polticos mediante el cual compartieron el poder durante 16 aos evitando

la violencia entre sus partidarios.

20 (GONZLEZ, 1990, p. 61). De acuerdo a las cifras del Celade, la poblacin creci a tasas cercanas al 3% entre 1955 y 1965, bajando a 2,3% entre 1970

y 1980 (CELADE, 2007).


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organismo asesor del presidente y dependiente directamente de l. Ambas instituciones se han mantenido

vigentes desde 1958 hasta ahora, con pocas alteraciones, entre las que se destacan las contenidas en las re -

formas constitucionales de 1966 y 1991 que elevaron el estatus poltico de la planificacin nacional.

Una vez organizado, el DNP se aboc a elaborar un plan con la asesora de la Cepal. En enero de 1962, fue

presentado al Comit de Expertos de la Alianza para el Progreso, organismo que lo aprob abriendo las puer-

tas al financiamiento internacional. El plan contena un modelo formal de planificacin macroeconmica,

con proyecciones economtricas para las principales variables agregadas de la contabilidad nacional y coefi-

cientes claves como la relacin capital-producto. De acuerdo a las metas de alto crecimiento planteadas, se

calcularan las brechas de ahorro y divisas.

El plan, sin embargo, no fue utilizado en el diseo de la poltica econmica. Al poco tiempo de su publica -

cin, se generaliz la opinin que sus metas eran poco realistas. Sin embargo, en el contexto internacional

de entonces, tuvo un papel clave para la obtencin de financiamiento externo. Una de las razones de que elplan tuviera poca influencia en las decisiones econmicas oficiales fue el conflicto de atribuciones entre el

Consejo Nacional de Poltica Econmica y el propio DNP, el cual no quedara definitivamente zanjado hasta

el cambio de Administracin en 1966.

2.2

EL DESPLIEGUE DEL SISTEMA DE PLANIFICACIN

NACIONAL Y EL ENFOQUE DE PROYECTOS

El presidente Carlos Lleras dio mucha importancia a la planificacin y durante su mandato se produjo elverdadero despegue del sistema de planificacin en Colombia. Introdujo el concepto de planificacin en la

Constitucin estableciendo que el gobierno deba presentar un plan al Congreso y que el presupuesto anual

deba asumir las prioridades contenidas en dicho plan. El jefe del DNP tiene rango de ministro y participa

del gabinete, pero sin grandes responsabilidades en la ejecucin de los programas. Es el asesor econmico

del presidente, funcin que ejerci frecuentemente en la prctica, reunindose con l para decidir sobre los

temas por tratar en el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Compes). Este era presidido por el

presidente, participaban los ministros encargados de materias econmicas y las mximas autoridades del

rea y tomaba decisiones basadas en los documentos presentados por el DNP. A partir del gobierno de Car -

los Lleras, sus reuniones fueron normalmente semanales.

El DNP asumi tambin la responsabilidad de la elaboracin del presupuesto de inversin del gobierno central,

de aprobar las solicitudes de endeudamiento externo de las entidades del sector pblico, de regular los precios

de los servicios pblicos y manejar un fondo para estudios de factibilidad de proyectos de inversin pblicos y


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privados. El jefe del DNP era miembro de las principales instancias de poltica econmica, incluyendo la Junta

Monetaria, el Consejo Directivo de Comercio Exterior y numerosas juntas directivas de entidades pblicas.

El gobierno de Carlos Lleras, sin embargo, no produjo un plan macroeconmico. El plan presentado al fin desu administracin era ms bien un conjunto de proyectos prioritarios que haba elaborado el DNP. Siguiendo

las recomendaciones de Albert Waterston, funcionario del Banco Mundial21, se pas de un enfoque que enfa-

tizaba la coherencia macroeconmica, mediante el uso de modelos que compatibilizaban las variaciones de

las variables agregadas, a un enfoque ms macroeconmico, que enfatizaba la planificacin de la inversin

pblica sobre la base de elaboracin de proyectos de inversin.22

Este enfoque cumpla mucho mejor los requisitos del Banco Mundial y otras instituciones de crdito interna-

cional, lo cual adquiri especial importancia a raz de la crisis cambiaria que se registr a fines de 1966. Sin

reservas, el Banco de la Repblica no poda obtener financiamiento externo pues ste estaba condicionado

a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que exiga una devaluacin del peso del 50%. En sulugar, el presidente Lleras estableci un estricto control cambiario, un ajustado presupuesto para la conce-

sin de licencias de importacin e inici un sistema de devaluacin gradual. Cuando el FMI, el Banco Mundial

y la Agencia para el Desarrollo Internacional (Usaid)del gobierno norteamericano aceptaron la devaluacin

gradual, el objetivo central del DNP consisti en la elaboracin de proyectos que generaran divisas.

El crdito externo represent una parte importante de la inversin pblica durante los aos 1960 y 1970 en

Colombia.23Como las instituciones financieras internacionales exigan una contraparte de fondos nacionales

para los proyectos que respaldaban, en la asignacin de estos fondos se otorgaba prioridad a los proyec -

tos atractivos para las entidades financiadoras, influyendo en el proceso de planificacin del sector pblico.

Los proyectos que eran ms atractivos para estas entidades eran los de gran magnitud y correspondan asectores con metodologas de anlisis costo-beneficio bien desarrolladas. Por ello, existi un sesgo a favor

de grandes proyectos de ingeniera, como el sector elctrico, las carreteras, los aeropuertos, los grandes

sistemas de riego. En cambio, el sesgo era contrario para inversiones ms dispersas en reas como la salud,

nutricin o mejoras rurales.

El DNP deba aprobar caso a caso, junto con el Ministerio de Hacienda, cada solicitud de endeudamiento

externo. El control de cambios aseguraba que ningn prestamista pasara por alto esa aprobacin. El control

sobre la inversin pblica fue lo suficientemente fuerte como para evitar el endeudamiento excesivo, cuan-

do a fines de los aos 1970 la banca privada prest indiscriminadamente a otros pases de Amrica Latina.

21 WATERSTON, 1966.

22 URRUTIA, 1986, p. 68.

23 Idem, p. 84 y 85.


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2.3

PLANIFICACIN ENFOCADA EN LAS POLTICAS ECONMICAS

El cambio de administracin en 1970 dio origen a un nuevo plan, centrado en los problemas urbanos y en

polticas destinadas a reducir el desempleo. Este enfoque era distinto al del gobierno anterior, que haba

impulsado la reforma agraria y la inversin pblica en proyectos rurales. Se denomin el Plan de las Cuatro

Estrategias pues, a la estrategia bsica centrada en las inversiones masivas en la construccin de vivienda

urbana, se le sum una destinada a la promocin de las exportaciones, otra para el aumento de la producti-

vidad agrcola y una cuarta orientada a redistribuir el ingreso mediante la tributacin progresiva y el gasto

social. La segunda estrategia intentaba evitar el estrangulamiento externo, la tercera el excesivo sesgo ur-

bano del plan y la cuarta la concentracin del ingreso.24

Las polticas para dinamizar la construccin de viviendas urbanas incluyeron una innovacin financiera

que tuvo gran impacto. Se cre un instrumento reajustable, la Unidad de Poder Adquisitivo Constante

(Upac), que gozaba de correccin monetaria exenta de impuestos, beneficio que no disponan otros

instrumentos de captacin de ahorros. En el mbito de la promocin de exportaciones, se us la de -

valuacin gradual para producir una devaluacin efectiva del peso, beneficiando al conjunto de la pro-

duccin exportable.

Entre 1970 y 1974, el nmero de metros cuadrados construidos por el sector privado aument en 40%, la

tasa de desocupacin en las ciudades registr una baja y el crecimiento del PIB se aceler promedi 6,5%

en el cuatrienio 1971-1974. Sin embargo, la tasa de inflacin se increment, el dficit fiscal se acentu y la

oferta monetaria tambin se expandi, por facilidades crediticias a sectores distintos de la construccin que

no aceptaron que se asignara la mayor parte de los ahorros a la vivienda.

El cambio de administracin en 1974 adopt un nuevo plan, denominado Para Cerrar la Brecha, que estable-

ca de forma clara las polticas que seguira el gobierno. El presidente Lpez Michelsen era crtico del protec-

cionismo industrial y propona una estrategia de desarrollo que favoreciera al sector agrcola y a los pobres

de zonas urbanas y rurales. El plan se propuso realizar una reforma tributaria para lograr una mayor equidad

y eliminar el dficit fiscal inflacionario, reorientar el gasto pblico hacia proyectos que beneficiaran al 50%

de los ms pobres de la poblacin, continuar la promocin de las exportaciones, limitar el endeudamiento

externo en pocas de bonanza y liberalizar el sector financiero para crear incentivos al ahorro y disminuir la

demanda de crdito del Banco de la Repblica.

24 Vase el Prlogo de Roberto Arenas, jefe del Departamento Nacional de Planeacin, al texto del Plan en DNP (1972).


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Las decisiones de poltica econmica siguieron los lineamientos contenidos en el plan. El DNP jug un rol

central en la elaboracin de polticas desde el mbito financiero hasta las sectoriales. Particip tambin con

el Ministerio de Desarrollo en la negociacin con el sector privado de planes de industrias especficas en

que se acordaban los niveles de inversin requerida, la autorizacin para la importacin de maquinaria y lacontratacin de crdito externo, estructura arancelaria y polticas de precios. En poltica energtica, propici

medidas para disminuir barreras a la inversin extranjera en la explotacin de los recursos petroleros y del

carbn. A menudo sus propuestas polticas fueron impopulares, como los ajustes en los precios de la energa

o los lmites a elevacin del salario mnimo.

2.4

VIRTUDES Y DEFECTOS

En la experiencia colombiana de ese periodo, el jefe del DNP no era visto como un ministro ms, sino

como el encargado de los asuntos econmicos del presidente. Sus recomendaciones deban estar siempre

en el contexto de las prioridades establecidas por el jefe de Estado. Eso le permiti dar coherencia a las

polticas de gobiernos caracterizados por la independencia de los ministerios y entidades pblicas celosas

de su autonoma.

Al revisar la experiencia de esos aos, Miguel Urrutia (jefe del DNP en 1974 y ministro de Minas y Energa en

1978) plantea la siguiente reflexin:

La experiencia colombiana de planificacin econmica parece indicar que el tipo de pla-nificacin macroeconmica que recomiendan las comisiones regionales de NacionesUnidas, no tiene una influencia real en la poltica econmica de los gobiernos. Por el con-trario, parecera que una entidad planificadora dedicada a formular una serie consistentede polticas econmicas para el logro de los objetivos polticos de un gobierno podramejorar el desempeo de la economa.

Un plan nacional que especifique el manejo de las distintas polticas (monetaria, cambia-ria, fiscal, de gasto pblico, de precios y tarifas) para el logro de una serie de objetivospara los cuales existe un consenso poltico en el gobierno garantizara un manejo cohe -rente de la economa, eliminando as la mala asignacin de recursos y proporcionndoleal sector privado directrices claras en cuanto a lo que puede esperar del gobierno. 25

El mismo autor reconoce que el enfoque adoptado por el DNP en esos aos, centrado en las polticas eco-

nmicas y en los proyectos de inversin, tuvo como precio la ausencia del anlisis de largo plazo. Ninguna

entidad pblica se ocup del largo plazo.

25 URRUTIA, 1986, p. 80 y 81.


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El hecho de que los gobiernos duraran cuatro aos y cada gobierno formulara un nuevo plan hizo ms crtico

este hecho. La carencia de una perspectiva ms larga afect tambin los consensos necesarios en torno a las

polticas adoptadas. La impresin que la poltica del gobierno era muy inestable y cambiante era bastante

comn, aunque diversos estudios sealan que hubo bastante continuidad. Las polticas monetaria, fiscaly de comercio exterior slo cambiaron marginalmente y principalmente para adaptarlas a circunstancias

internacionales. Los cambios de plan no significaron cambios en las concepciones del desarrollo de los dis-

tintos gobiernos.

Sin embargo, tales concepciones tampoco fueron contrastadas con el anlisis de los problemas y oportuni-

dades de la economa al largo plazo, ni con los fenmenos sociales que se fueron registrando y que incidiran

tan fuertemente en dcadas posteriores.


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3.1

LOS ORGENES DE LA PLANIFICACIN EN CHILE

La planificacin econmica y social aparece en Chile como una aspiracin de amplios sectores intelectuales

y polticos hacia fines de los aos 1930. La crisis internacional, iniciada en 1929, tuvo efectos negativos de

tal magnitud que desarticularon el modelo primario exportador que haba imperado desde hacia un siglo,

permitindole al pas etapas de rpido crecimiento, particularmente en los periodos de auge del salitre. Se

produjo un verdadero colapso en el comercio exterior26con consecuencias devastadoras para la ocupacin,

la produccin y las finanzas, generndose un periodo de intensa inestabilidad social y poltica.27

A pesar de la recuperacin de la produccin y de la actividad econmica interna entre 1933 y 1938, en ese

ao se impuso en las elecciones una fuerza poltica, el Frente Popular, que representaba a sectores de centro

y de izquierda que buscaban nuevas alternativas para el desarrollo del pas. Persista una fuerte restriccin en

la disponibilidad de divisas y en la capacidad para importar y cobraron creciente importancia en las polticas

destinadas a expandir la produccin industrial, agrcola, energtica y en la construccin de infraestructura

de transporte y telecomunicaciones.

En marzo de 1939, el gobierno del Frente Popular propone al Congreso una ley, aprobada un mes ms tarde,

que crea la Corporacin de Fomento de la Produccin Nacional (Corfo) cuya tarea fundamental era:

Formular un plan general de fomento de la produccin, destinado a elevar el nivel de vidade la poblacin, mediante el aprovechamiento de las condiciones naturales del pas y ladisminucin de los costos de produccin, y a mejorar la situacin de la balanza de pagosinternacionales.28

26 Las exportaciones cayeron un 88% entre 1929 y 1932 (desde 2.294 hasta 282 millones de pesos oro). Las importaciones lo hicieron en un 87% (desde

1.620 hasta 214 millones) entre los mismos aos (ORTEGA MARTNEZ, 1989, p. 13).

27 Entre julio de 1931 y diciembre de 1932 se sucedieron siete gobiernos distintos.

28 ORTEGA MARTNEZ, 1989.


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La Corfo asumira un papel de liderazgo en la transformacin de la estructura y funcionamiento de la eco -

noma chilena. Sus actividades otorgaran al Estado chileno un rol muy activo en el desarrollo econmico

y social del pas. Corfo, en sus primeros aos, impuls planes, realiz estudios, cre empresas y estableci

formas de financiamiento que contribuyeron, decisivamente, al desarrollo de la industria manufacturera, alsector agropecuario y a la produccin de energa, sin descuidar del fomento al comercio, del transporte, del

turismo, de la construccin de viviendas y de la forestacin.

En forma paralela, pero particularmente a partir de los aos 1950, la Corfo desarroll el instrumental que le

permitiera pasar de la formulacin de planes sectoriales a la elaboracin de planes integrales de desarrollo

de mediano y largo plazo. Se cre el Departamento de Planificacin y Estudios para integrar las distintas

iniciativas de planificacin sectorial y las investigaciones emprendidas hasta entonces y responder as a las

demandas de las instituciones financieras internacionales.

El Plan de Desarrollo Agrcola y de Transportes, aprobado para el periodo 1954-1961, es el primer plan con

una visin ms sistmica de la economa nacional. Su propsito fue enfrentar el atraso de la agricultura, que

representaba un factor regresivo para el desarrollo econmico del pas, definiendo cuatro metas bsicas.

1. El crecimiento de la produccin (4,5% promedio anual) deba casi triplicar la tasa del decenio anterior

(1,6%) mejorando el consumo alimenticio de la poblacin.

2. La sustitucin de las importaciones de alimentos (trigo, aceite, carne, leche, azcar) y el incremen-

to de las exportaciones (frutas, hortalizas, legumbres, madera) equilibrara la balanza de pagos del

sector.

3. El aumento de la productividad proporcionara mayor ingreso y elevara el nivel de vida de los cam-

pesinos.

4. La mayor demanda de bienes y servicios del mundo rural contribuira a un desarrollo econmico ms

dinmico y equilibrado.

La definicin de estas metas muestra que la accin de la Corfo pretenda ir ms all de objetivos meramen-

te sectoriales. El alivio de la balanza de pagos incidira en reducir la escasez de divisas, factor que estaba

inhibiendo el crecimiento de la produccin en general y particularmente de la industria manufacturera. La

elevacin de los ingresos y el consumo de la poblacin agrcola ampliara el mercado interno favoreciendo a

la manufactura nacional. Una agricultura ms productiva y eficiente aliviara el fenmeno de la migracin a

las ciudades y los problemas creados por el rpido crecimiento de la poblacin urbana.

La ejecucin de este plan se vio frustrada fundamentalmente por la aceleracin inflacionaria que se produjo

entre 1952 y 1955. Este ltimo ao, alcanz a 86% y el gobierno decidi aplicar un programa ortodoxo de


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estabilizacin con recortes fiscales que dejaron sin financiamiento las iniciativas que requera el plan. Los

recursos externos tampoco estuvieron disponibles porque el Banco Mundial, aunque aprob el plan, lo con-

dicion a metas presupuestarias y de inflacin que no se cumplieron.

El Departamento de Planificacin de la Corfo sigui trabajando en los estudios necesarios para elaborar el

Plan Nacional que se le haba encomendado en su fundacin. En 1957, estuvo en condiciones de editar un

primer compendio de cuentas nacionales de Chile que abarc el periodo 1940-1954. Tres aos ms tarde

aparecera un nuevo clculo para las cuentas del periodo 1950-1960, esta vez de acuerdo a la metodologa

recomendada por la Oficina de Estadstica de Naciones Unidas.

3.2

EL PROGRAMA NACIONAL DE DESARROLLO ECONMICO

19611970 Y LA OFICINA DE PLANIFICACIN NACIONAL

Las capacidades de anlisis, diagnstico y proyecciones desarrollados en este mbito posibilitaron la elabo-

racin del Programa Nacional de Desarrollo Econmico para el periodo 1961-1970, aprobado por el consejo

de la Corfo y a principios de 1961. El gobierno del presidente Alessandri (1958-1964) atribuy gran impor-

tancia a la estabilizacin de precios como condicin bsica para estimular la inversin privada. El programa

de estabilizacin se propuso eliminar el financiamiento inflacionario del dficit fiscal, fij el tipo cambio no-

minal, relaj algunas restricciones a las importaciones cuyo aumento fue financiado con crditos externos

al gobierno.29

Este Programa Nacional de Desarrollo Econmico se funda en un diagnstico que atribuye a la economa

chilena dos caractersticas bsicas: lento crecimiento e inestabilidad. El lento crecimiento aparece asociado

a bajas tasas de ahorro e inversin y la inestabilidad a la naturaleza de su comercio exterior, a las rigideces de

la poltica fiscal y a la debilidad de la poltica monetaria.

El texto no aborda estas dos ltimas polticas y slo seala su importancia y la necesidad de ampliar la base tri-

butaria. En relacin al comercio exterior, seala que el proceso de sustitucin de importaciones se encuentra vir-

tualmente agotado y que debe privilegiarse una poltica de exportacin de productos agropecuarios e industria-

les, tema que retoma en los programas sectoriales agrcolas e industriales que integran el Programa Nacional.

Superar el lento crecimiento y las bajas tasa de inversin aparece como las preocupaciones centrales del

programa. Las metas implican duplicar el crecimiento anual del producto per cpita, desde 1,5%, en las

29 FFRENCH-DAVIS, 1999, p. 21.


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dos dcadas anteriores a 3% en el periodo del programa. Con un crecimiento de la poblacin estimado en

2,5% anual, el incremento promedio de la actividad econmica en su conjunto alcanza a 5,5% por ao. La

inversin, por su parte, debera crecer a una tasa promedio anual de 9%, de manera que la tasa en relacin

al producto se elevara del 13% al 18%. El incremento anual del consumo coherente con esas metas es de 2%per cpita y 4,4% total.

Establecidas las metas de crecimiento, produccin, consumo e inversin, el Programa Nacional incluye pro-

gramas sectoriales para la agricultura, industria, viviendas y transporte, luego estima necesidades de in-

versin en la minera, energa, edificacin no habitacional, comunicaciones y servicios urbanos, proyecta

la balanza de pagos, analiza los requerimientos financieros y enumera una serie de polticas econmicas

necesarias para ejecutarlo. Trabajos posteriores abundaron en explicitar los programas sectoriales.

Llama la atencin que no abordara temas sociales de tal importancia como la educacin y la salud. La Carta

de Punta del Este incluira compromisos explcitos en estas reas slo meses despus de su aprobacin. Sin

embargo, no hubo ningn nuevo programa o plan nacional para incluir estas dimensiones sociales. Este he-

cho parece estar ligado a la suerte que sigui la ejecucin del programa.

Durante los primeros dos aos, 1961-1962, se lograron resultados cercanos a los propuestos. El producto,

el consumo y la inversin crecieron de forma muy cercana a lo programado. No ocurri lo mismo con el

ahorro interno y las exportaciones mientras las importaciones excedan largamente lo presupuestado. Los

desequilibrios crecientes en la balanza de pagos alcanzaron tal magnitud que superaron las posibilidades de

financiamiento externo y las reservas internacionales se agotaron.

En medio de una crisis cambiaria, fue necesario devaluar el tipo de cambio nominal haba estado fijo por ms

de tres aos , se incrementaron las restricciones a las importaciones y la inflacin volvi a acelerarse. El Pro -

grama Nacional de Desarrollo Econmico se vio atrapado en una dinmica de crisis de la cual no consigui salir.

El gobierno del presidente Frei Montalva, que se inici a fines de 1964, cre una Oficina de Planificacin que

dependa de la Presidencia de la Repblica que prestaba asesora econmica al presidente y funcionaba con

el apoyo del Departamento de Planificacin y Estudios de la Corfo. Dise un exitoso programa de poltica

econmica que logr disminuir la inflacin y elevar el crecimiento en 1965 y 1966. Este programa utiliz

diversos instrumentos de poltica monetaria y cambiaria y un control de precios dirigido a una reduccin

gradual de la inflacin de acuerdo a estimaciones de las presiones de costos.

En 1967, se promulg la ley que transform esta oficina de planificacin de la presidencia en la Odeplan, un

organismo de servicio pblico descentralizado, con patrimonio propio y dependencia directa del Presidente


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de la Repblica a quien asesora. Su responsabilidad central era la planificacin a nivel nacional y regional;

como tambin la formulacin de programas, evaluacin de proyectos y la coordinacin de las polticas p -

blicas. La ley, adems, facult a su director crear Oficinas Regionales de Planificacin y la Corfo traspas

a la Odeplan su Subdireccin de Planificacin Regional. Este traspaso institucional le permiti a Odeplanavanzar en la formulacin de polticas pblicas de desarrollo regional y contribuir al reordenamiento y ho-

mogeneizacin, dentro del sector pblico, de la organizacin territorial del pas y su divisin en regiones.

Los planes de desarrollo regional eran de carcter indicativo, identificaban objetivos para el desarrollo de

cada regin y establecan prioridades regionales, a travs de la definicin de sus polos de crecimiento. Pro-

pona los organismos regionales que desarrollaran las tareas de coordinacin y de ejecucin, como tambin

estatutos especiales para ciertas regiones. Este periodo estuvo marcado por un esfuerzo por regionalizar el

desarrollo productivo a nivel sectorial que haba impulsado Corfo desde las dcadas anteriores.

Estos planes indicativos lograron instalar un debate sobre el desarrollo nacional y, muy particularmente,sobre el papel que le caba a las regiones en ese desarrollo. Se cre una institucionalidad regional, integrada

al sistema nacional de planificacin, con Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin (Serplac)

dependientes del intendente regional.

3.3

LA PLANIFICACIN EN LOS AOS 1970

La planificacin econmica y social adquiri un rol ms relevante y comprensivo, en 1970, con el gobierno

de la Unidad Popular. Era concebida como un instrumento privilegiado para la realizacin del programa detransformacin poltica, econmica y social que impulsaba la Unidad Popular. Pretenda dar coherencia y

racionalidad al quehacer gubernamental, el cual ampliara su rol como productor y regulador reemplazando,

en ciertos mbitos, las funciones que cumpla el mercado y la iniciativa privada. El plan sexenal para el perio-

do 1971-1976 se propona cambiar el modelo de desarrollo dependiente y concentrador que caracterizaba

el desarrollo del pas. La visin de futuro implcita era el de una sociedad dinmica que satisface equitativa-

mente las necesidades de toda la poblacin, cuyo crecimiento econmico se basa en el uso cada vez ms

pleno de su capacidad productiva y ha excluido factores que concentran la riqueza y restan independencia

frente al capital extranjero.

Sus objetivos se centraban en lograr mayor independencia econmica nacional, mejor distribucin de ingre-so, reestructurar el aparato productivo, incrementar la tasa de empleo de la poblacin, elevar la inversin,

ampliar el rea de propiedad social y mantener un crecimiento sostenido. El plan incorporaba objetivos po-

lticos de gran impacto como la nacionalizacin del cobre, del salitre y del hierro y la formacin de un rea


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de propiedad social que inclua no slo las empresas que ya eran pblicas, sino tambin media centena de

empresas que en ese momento eran monopolios privados o gozaban de un poder casi monoplico en sus

respectivos mercados. Las metas eran ambiciosas pues se postula una tasa de crecimiento promedio del 7%

anual, y para el sexenio, un aumento de la poblacin activa del 30% al 36% de la poblacin, e incrementos de92% de la construccin, 60% de la minera, 52% de la industria de alimentos y 57% de los servicios pblicos

de educacin y salud.30

Este diseo global fue acompaado con planes anuales estos se llegan a publicar en 1971 y 1972 y con

una planificacin sectorial de aquellas actividades que se consideran estratgicas especialmente en la mi-

nera y la agricultura. Simultneamente se elaboran 12 planes regionales de desarrollo, segn la divisin

territorial, tanto de mediano como de corto plazo. Los planes regionales consideraron algunas proyecciones,

pero por sobre todo son paquetes de proyectos de inversin pblica para cada regin. Adems, el Odeplan

de la poca, prepar una reforma global en la estructura y operacin del sector pblico.

En este periodo se introdujo la tcnica de presupuesto por programasque vinculaba el proceso presupues-

tario al sistema de planificacin, pasando este ltimo a ser parte de la asignacin de recursos pblicos y de

la evaluacin de su implementacin.31Existiendo una tradicin de control fiscal y financiero del presupuesto

por parte de la direccin de presupuestos y otro de control de las empresas pblicas por parte de Corfo, Ode-

plan pas a ser parte de este sistema, fortaleciendo as su capacidad para ejercer un estilo de planificacin

pblica que considerara ms efectivamente la etapa de monitoreo y evaluacin.

El rol de coordinacin de Odeplan era ejercido a travs de la red de oficinas sectoriales de planificacin que

se crearon en la mayora de los ministerios. Estas actuaban como contraparte en la definicin, seguimiento y

evaluacin de los planes sectoriales. A su vez, cada ministerio tena adscritas empresas y entidades descen-tralizadas que ejecutaban los planes y tambin formaban parte del sistema de planificacin.

Entendiendo que las reformas que se buscaba impulsar no se impondran por decreto, sino requeran el concur-

so de los actores que en ella participaban, se busc tambin dar un carcter ms participativo a la planificacin,

Por lo mismo, adems de la red pblica, se busc incorporar a la comunidad organizada en los procesos de pla-

nificacin de las actividades en que estaba involucrada. Entre otras se forma una comisin Odeplan Central

nica de Trabajadores (CUT) que adquiri especial importancia en la planificacin de las empresas pblicas.

Aunque exista la voluntad de consolidar un sistema de planificacin gubernamental fuerte y complejo que

se transformara en una efectiva herramienta de gobierno y potenciara los cambios econmicos y sociales

30 MARTNER, 1972, p. 225.

31 dem, 1967.


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que se impulsaban, ese propsito se vio frustrado por los conflictos polticos y los desequilibrios econmicos

que surgieron en 1972. El esfuerzo por lograrlo encuentra un rpido y abrupto trmino el ao 1973 con el gol-

pe de Estado que termina con la experiencia de la va chilena al socialismo e impone la lgica del mercado

como anttesis a la de la planificacin.

Si bien durante el rgimen militar persiste Odeplan y no pierde relevancia poltica, este cambia de orienta-

cin y se especializa en el diseo de, especialmente, nuevos programas pblicos y en la administracin de lo

que se denomin el Sistema Nacional de Inversiones.


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L V P P 1960-198032

4.1

ENTORNO SOCIOECONMICO P REVALECIENTE EL PERIODO 19601980

El inicio de la planificacin en Venezuela coincide con el comienzo de una nueva fase histrica del pas, mar-

cada por el fin de una dcada de dictadura militar que concluyera en 1958. El nuevo gobierno, elegido demo-

crticamente, dio inicio a lo que posteriormente se conocera como la IV Repblica. Surge como producto

de un proceso de concertacin en el cual participaron activamente las fuerzas polticas mayoritarias (queda

fuera el Partido Comunista), que firman el llamado Pacto de Punto Fijo y cuentan con el pleno respaldo del

sector empresarial, el cual acta en representacin de la sociedad civil.

En ese entonces, Venezuela enfrentaba una seria contraccin de la actividad productiva y una elevada tasa

de desempleo, acompaadas por una crtica situacin fiscal que impactaba negativamente el desarrollo de

las principales polticas sociales: salud, educacin y vivienda. Simultneamente, se haba acelerado el movi-

miento migratorio interno que provocara un abandono del sector rural y situara el nivel de urbanizacin del

pas muy por encima del promedio regional.

En el contexto de una gran inestabilidad poltica originado por tres golpes militares, la situacin econmica

del pas continu deteriorndose, a tal punto, que en 1961 el gobierno se vio precisado a devaluar significa-

tivamente el signo monetario y a disminuir los sueldos y salarios devengados por los funcionarios al servicio

del Estado, principal fuente generadora de empleo. Este quiebre econmico abon el camino para diversas

situaciones de alteracin del orden pblico y de violacin del estado de derecho consagrado en la nueva

Constitucin adoptada ese ao.

En ese clima, se cre la Cordiplan. Comenz a ejercer sus funciones y elabor un primer plan de desarrollocon polticas concertadas con el sector empresarial. Este plan se enmarc en una estrategia de desarrollo

32 Colaboracin de Juan Francisco Rojas Penso.


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fundamentada en la sustitucin de importaciones, matizada por la extrema dependencia del pas de la ac-

tividad petrolera. El desarrollo de este primer plan indicativo fue permanentemente interrumpido por la

inestabilidad prevaleciente en el mbito poltico, la cual se extendera a lo largo de la dcada de los aos

1960 hasta el inicio de la de los 1970.

La economa venezolana pone en evidencia, durante esa dcada, su carcter dicotmico de la economa: la

petrolera y la otra. Dentro de la economa no petrolera comienza a observarse la aparicin de un incipiente

sector industrial y un crecimiento ms que proporcional del sector de los servicios.

Con la inesperada elevacin de los precios del petrleo, verificada hacia fines de 1973 y el ao siguiente, la

dicotoma econmica se potencia y el sector terciario se hipertrofia. El incremento del gasto fiscal estimula

el consumo a niveles insospechados e, incluso, florecen actividades servicios generadoras de empleo desco-

nocidas hasta entonces. Las cuentas externas del pas comienzan a registrar cifras nunca imaginadas.

No obstante la prosperidad que aparentemente imperaba en pas, germinaba la simiente de una crisis.

Esta estallara en 1982 y sera ocasionada no slo por la cada experimentada por los precios del petrleo

ese ao, sino tambin por el desmesurado incremento de la deuda externa contrada en el quinquenio

1974-1979.

4.2

INSTITUCIONALIDAD RESPONSABLE DE LA PLANIFICACIN

Casi con tres aos de anticipacin a que se alcanzara el acuerdo panamericano sobre la materia, mediante

el Decreto Ley n 492, del 30 de diciembre de 1958, el gobierno venezolano crea la Cordiplan. La oficina

es concebida como una entidad auxiliar del Poder Ejecutivo, con la finalidad de adelantar todas aquellas

tareas relacionadas con la planificacin del desarrollo nacional, por lo que el decreto mencionado contem-

pla, igualmente, las normas para el establecimiento para la creacin de oficinas sectoriales y regionales de

planificacin y prestar asesora en el diseo, ejecucin y evolucin de las polticas puestas en prctica para la

consecucin de los objetivos globales de desarrollo.

De la misma manera, le confiere autoridad para ejercer todas aquellas acciones requeridas para lograr la ar-

ticulacin y convergencia de planes y programas nacionales, regionales, estatales y municipales con lo cual,

desde el comienzo, introduce los conceptos de la desconcentracin y descentralizacin como elementosfundamentales para la actividad planificadora en el pas. Por ello, la habilita a formular y proponer la creacin

de instituciones especializadas para la ejecucin de planes en los distintos niveles en que se expresara la

planificacin en Venezuela.


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En torno a Cordiplan se conform un sistema de planificacin nacional encabezado por el Presidente de la

Repblica actuando en Consejo de Ministros. Al responsable de Cordiplan le corresponde participar como

asesor de esta mxima instancia gubernamental. En el seno del consejo, su actuacin tiene como prop -

sito la de coordinar, promover y orientar los planes adoptados para ser ejecutados en los corto, medianoy largo plazos.

Desde 1960, comienzan a crearse rganos gubernamentales para el desarrollo regional, no obstante que

en el decreto de creacin de Cordiplan en 1958 se introducan los conceptos relativos a la desconcen -

tracin y a la descentralizacin. Slo en 1969 se dicta el Decreto n 72, mediante el cual se determina el

primer sistema de regiones en el pas. En ese instrumento legal se contemplan los organismos e instru-

mentos de planificacin regional que tambin de hecho, comienza a formar parte del sistema nacional

de planificacin. Para ese entonces se encontraban en funcionamiento desde 1960, la Corporacin Vene-

zolana de Guayana (CVG); en 1963, el Consejo Zuliano de Planificacin (Conzuplan) que ms tarde, dara

paso a la Corporacin de Desarrollo de la Regin Zuliana (Corpozulia); en 1964, es creada la Corporacin

de Desarrollo de Los Andes (Corpoandes); un ao despus surge la Fundacin para el Desarrollo Centro

Occidental (Fudeco); posteriormente, son creadas las Corporaciones para la Regin Central (Corpocentro)

y para la Regin Nororiental (Corporiente).

El estrato sectorial de sistema de planificacin se formaliza en 1971, cuando en el marco del entonces vigen-

te Reglamento del Estatuto Orgnico de los Ministerios es creado en cada despacho ejecutivo las oficinas o

direcciones de planificacin y presupuesto. Si bien las mismas no tenan vinculacin funcional con Cordiplan,

contaban, entre sus funciones, la de ejercer como rganos sectoriales de planificacin en concordancia con

los lineamientos emanados de esa instancia central.

Con base en la estructura basada en los estratos antes descritos se fueron estableciendo las interrelaciones

entre las distintas dependencias oficiales, con miras a concederle viabilidad a los planes de desarrollo elabo-

rados bajo la direccin de Cordiplan. A esos efectos, se fueron configurando distintas instancias a nivel de los

gobiernos central y estadual que involucraban a representantes de las instituciones desde el nivel ministerial

hasta el de direcciones de planificacin y presupuesto tanto de los organismos centralizados como descen-

tralizados de la administracin pblica. Las decisiones adoptadas a esos niveles eran complementadas con

las prohijadas en las corporaciones de desarrollo.

Los sectores empresariales participaban en distintas instancias del sistema. Estos sectores haban sido pri-vilegiados por la propia Constitucin de la Repblica adoptada en 1961, en cuyo artculo 98 contemplaba la

proteccin de [] la iniciativa privada, sin perjuicio de la facultad de dictar medida para planificar, raciona-

lizar y fomentar la produccin, a fin de impulsar el desarrollo del pas. Quedaba, entonces, claramente


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determinado el rol protagnico que desempeara el sector empresarial en la economa nacional al colocar

en un segundo plano la accin planificadora del Estado.

4.3DESCRIPCIN DE LOS PLANES APROBADOS

La Cordiplan inici sus actividades cuando el pas se encontraba inmerso en un contexto convulsio -

nado derivado, por un lado, los acontecimientos polticos que recin daban paso a la reinstalacin

del sistema democrtico representativo y, por el otro, la profunda crisis econmica cuyas mayores

manifestaciones de hacan notorias en los ndices de desempleo prevalecientes y en el mbito fiscal.

Ante la necesidad de generar las condiciones propicias para la recuperacin econmica que permitiese

gestar una base de sustentacin social al sistema emergente, el gobierno convoc no slo a las orga -

nizaciones polticas actuantes, sino que tambin a los sectores privados de la economa, empresarios

y trabajadores.

De los cuatro planes de desarrollo diseados en el lapso 1959-1974. Es en el primero que cada uno de ellos

respondi, en la prctica, a programas de gobierno correspondientes a los periodos gubernamentales que se

sucedieron en esos primeros 15 aos de vigencia de la democracia representativa, afectando su continuidad

en el tiempo. Por atraparte los planes, respondieron al modelo de planificacin indicativa, aunque sesgados

como resultado de la consolidacin de la concertacin pblica-privada.

Como ocurra desde comienzos del siglo XX, el gran dinamizador de la economa era la actividad petrole -

ra. Por tanto, el modelo de desarrollo fundamentado en la sustitucin de importaciones estaba profunda -mente condicionado por la evolucin de los precios de exportacin del petrleo crudo y la limitada can -

tidad de derivados que entonces se colocaban en los mercados forneos. Ante la imposibilidad de prever

las fluctuaciones de esos precios, el proceso planificador adquiri un alto contenido de incertidumbre. La

viabilidad del modelo de desarrollo requera de una creciente cantidad de recursos financieros cuyo origen

radicaba con exclusividad en los excedentes que podan generarse con la explotacin y comercializacin

de los hidrocarburos.

Los lmites que impona la concertacin pblico-privada y la incertidumbre que afectaba variables finan-

cieras claves para las estimaciones de los planes le confiri a stos y a todo el sistema de planificacin una

gran fragilidad. Los supuestos quedaban, a menudo, desfasados frente a las fluctuaciones inesperadas delos precios del petrleo y de sus derivados. Esto contribuy a restar capacidad de constituirse en un eficaz

instrumento de gobierno y reducir la influencia que la planificacin estaba llamada a jugar en las decisiones

de polticas de desarrollo.


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4.4

CAMBIOS INSTITUCIONALES

Durante el lapso 1960-1980 son pocos los cambios que se operan en materia de planificacin, no as en la

estructura funcional del Estado, en especial, en el mbito de la administracin central. En efecto, a partir

de 1974, y como consecuencia del sbito incremento de recursos originados por la escalada de los precios

petroleros, surgieron diversas entidades destinadas a canalizar los excedentes generados por esa va.

Entre las entidades creadas, la que rigurosamente debi haber influido en el sistema de planificacin de -

bi haber sido el Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV), cuyo objetivo era, como su nombre lo indicaba,

orientar los recursos financieros hacia los proyectos determinados como prioritarios en el Plan de la Nacin,

vigente para la poca. Adicionalmente, como producto de las nacionalizaciones de las actividades petroleras

y mineras acaecidas, en su orden, en 1976 y 1977, emerge la empresa Petrleos de Venezuela S.A. (entonces

Petroven hoy PDVSA) y se refuerzan las actividades de la CVG, la cual asume la coordinacin de la totalidad

de las actividades relacionadas con la minera.

El surgimiento de estas instituciones vinieron a introducir un sesgo adicional al proceso de planificacin na-

cional en detrimento de las facultades de Cordiplan, sobre todo, cuando comenz a hacerse ms que evi -

dente el desarrollo de un sistema propio de planificacin de naturaleza corporativo que progresivamente

se distanciaba, y cada vez ms, de los grandes lineamientos contenidos en el Plan de la Nacin. De esta

manera, emergi no uno, sino dos sistemas que actuaban en paralelo al sistema central.

Inicialmente, en 1974, la Cordiplan haba comenzado a administrar el denominado V Plan de la Nacin mar-cando una pauta indita en el pas, al serle conferido a su entonces jefe con el rango de Ministro de Estado,

hecho que lo situ en la cabeza de la conduccin econmica del pas.

Sin embargo, esta situacin apenas si se sostendra por poco menos de tres aos, cuando se produce la

sustitucin del titular de la oficina, cuya capacidad de liderazgo se mostr como muy limitada. Poco tiempo

despus es designado un nuevo jefe, quien recupera la significacin del cargo, situacin que se modificara

de nuevo una vez que fue sustituido. Ello pondra en evidencia que la trascendencia de la institucin se ju-

gaba en funcin de la impronta que le imprimiera el titular de la jefatura. La insignificancia de Cordiplan se

prolongara hasta 1989, cuando recuperara su papel estelar, paradjicamente, en momentos que se pone en

marcha un plan de desarrollo de neto corte neoliberal.

Mientras ello suceda con Cordiplan, las tareas ms significativas en materia de planificacin eran llevadas

a cabo por el FIV, PDVSA y la CVG, poniendo en evidencia una gran descoordinacin entre el resto de las


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dependencias pblicas y, an ms, se pudieron verificar muchas de contradicciones entre las polticas instru-

mentadas por cada una de ellas. La institucionalidad de la planificacin fue superada por la dinmica propia

de la coyuntura que atraves el pas.


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L A P P 1960-198033

5.1

PLANIFICACIN E INDUSTRIALIZACIN

Los inicios de la planificacin en Argentina coincidieron con la expansin de la intervencin estatal orientada

al impulso del proceso de industrializacin. Fue cuando la II Guerra Mundial llegaba a su fin que se adopt

una estrategia de desarrollo vinculada de forma ms o menos orgnica a la promocin industrial. Las medi-

das de fomento industrial utilizadas abarcaron la intervencin cambiaria, impositiva y crediticia del Estado,

e iran consolidando un modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones impulsado por la am-

pliacin del mercado interno.

En una mirada retrospectiva de largo plazo sobre la planificacin econmica, resaltan elementos de con -

tinuidad a pesar de la gran conflictividad e inestabilidad poltica de la sociedad argentina en la posguerra.

Las polticas de gobiernos de distinto signo poltico tenan marcadas diferencias en el alcance, en los instru-

mentos de

instrumentos para planificación cepal

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