ing. alberto cárdenas jiménez ing. francisco lópez … · prospectivo de la política cafetalera...

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Ing. Alberto Cárdenas Jiménez Secretario

Ing. Francisco López Tostado Subsecretario de Agricultura

Ing. Fernando Garza Martínez Coordinador General de Enlace y Operación

Ing. Simón Treviño Alcántara Director General de Fomento a la Agricultura

MVZ. Renato Olvera Nevárez Director General de Planeación y Evaluación

Lic. Rodolfo Trampe Taubert Coordinador Ejecutivo Asociación Mexicana de la Cadena Productiva

del Café, A.C.

Lic. Lorena Zapién Santoyo Asesora Sistema Producto Café

Lic. Verónica Gutiérrez Macías Directora de Diagnóstico y Planeación de Proyectos

Ing. Jaime Clemente Hernández Subdirector de Análisis y Seguimiento

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN

Norman Bellino Representante de FAO en México

Salomón Salcedo Baca Oficial Técnico

Alfredo González Cambero Director Técnico Nacional

Hugo Gámez Flores Coordinador de la Evaluación Nacional

Presentación

En el marco del proyecto de evaluación de Alianza para el Campo, FAO realizó cuatro evaluaciones externas del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura, que corresponden a los ciclos 2001-2002, 2002-2003, 2003-2004 y 2004-2005. Además, en 2003 FAO formuló un documento denominado “Reflexiones Estratégicas sobre el diseño del Fondo de Estabilización del Café” y en 2006 un “Análisis Prospectivo de la Política Cafetalera de México”.

Con base en los resultados de las evaluaciones, SAGARPA y FAO acordaron llevar acabo un acompañamiento técnico a la gestión de la política cafetalera a través de la elaboración de notas técnicas. Este acompañamiento tiene como objetivo retroalimentar a los actores involucrados en el establecimiento de nuevas políticas y estrategias cafetaleras, de manera que contribuyan de forma eficaz y eficiente a promover el desarrollo competitivo de la cafeticultura. Por esta razón, se definieron cuatro ejes temáticos prioritarios, los cuales son analizados a lo largo del presente documento y que a continuación se describen de manera sintética:

1) Arreglo institucional, cuyo propósito es estudiar el rol de intervención del gobierno mexicano, así como establecer los elementos básicos que deben estar presentes para la construcción de una nueva institucionalidad cafetalera.

2) Competitividad de la cadena del café, que tiene la intención de a) generar lecciones de la experiencia internacional acerca del diseño, arreglo institucional e instrumentación de políticas de fortalecimiento de la competitividad de la cadena del café, factores limitantes y condiciones de éxito; b) analizar el desarrollo competitividad de la cadena del café en México; c) contextualizar el tipo de soporte institucional que debería tener la cadena del café en términos de competitividad; y d) plantear lineamientos de política para fortalecer el tejido institucional público-privado.

3) Desarrollo de mercados, que tiene como objetivo a) presentar lecciones de experiencia internacional acerca del diseño y arreglo institucional de políticas de desarrollo de mercados de café; b) esbozar de forma general los mercados objetivos de México en el mediano y largo plazo; y c) establecer estrategias y propuestas para el posicionamiento de mercado del café mexicano. 4) Administración de riesgos de mercado, que tiene como finalidad formular lineamientos básicos para una política en la materia, que recoja la experiencia de los últimos años a través del Fondo del Café y, más recientemente, de la instrumentación del Esquema Emergente de Coberturas de Precios del Café.

Índice

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. ARREGLO INSITUTCIONAL DE LA CADENA DE CAFÉ EN MÉXICO

iTabla de contenido

Resumen Ejecutivo ............................................................................................................. 1

Introducción ........................................................................................................................ 5

Capítulo 1 Antecedentes para el análisis de la institucionalidad ................................. 7 1.1 Breve marco de referencia para analizar la institucionalidad cafetalera ..................... 7 1.2 Análisis institucional del mercado de café .................................................................. 8 1.3 Arreglo institucional en países productores .............................................................. 11 1.4 Evolución del arreglo institucional de la cafeticultura de México .............................. 12

1.4.1 Instituto Mexicano del Café (1958-1993) ........................................................... 13 1.4.2 Consejo Mexicano del Café, A.C. (1993 – 2006) ............................................... 14

Capítulo 2 Análisis del arreglo institucional vigente ................................................... 17 2.1 Diagnóstico del entorno actual ................................................................................. 17

2.1.1 Macrotendencias del mercado internacional ..................................................... 17 2.1.2 Competitividad del sistema producto café ......................................................... 18

2.2 Arreglo Institucional vigente ...................................................................................... 18 2.2.1 Marco legal del Sistema Producto Café de México (reglas del juego) .............. 19 2.2.2 Análisis de las organizaciones que integran el arreglo institucional de la cafeticultura de México (jugadores) ............................................................................ 20 2.2.3 Formación del Sistema Producto Café de México (estrategia) .......................... 21

2.3 Potencialidades y limitaciones del arreglo institucional actual.................................. 23 2.3.1 Potencialidades del arreglo institucional ............................................................ 23 2.3.2 Limitaciones del arreglo institucional actual ....................................................... 24

Capítulo 3 Propuestas para crear la Nueva Institucionalidad de la Cafeticultura ..... 27 3.1 El rol catalizador de SAGARPA ................................................................................ 27 3.2 Imagen objetivo de la Nueva Institucionalidad de la Cafeticultura ............................ 28 3.3 Siete pasos hacia la construcción de la Nueva Institucionalidad Cafetalera ............ 30

Bibliografía ........................................................................................................................ 33

Siglas

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iii

Siglas

AMEC Asociación Mexicana de Exportadores de Café, A.C.

AMECAFE Asociación Mexicana de la Cadena Productiva del Café, A.C.

AMSA Agroindustrias Unidas de México, S.A. de C.V.

ANACAFE Asociación Nacional de la Industria del Café, A. C.

ASERCA Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria

BEMEX Beneficios Mexicanos, S.A.

CECAFE Consejos Estatales del Café

CENICAFE Centro Nacional de Investigaciones del Café (Colombia)

CEPCO Coordinadora Estatal de Productores de Café de Oaxaca

CESMACH Campesinos Ecológicos de La Sierra Madre de Chiapas S.C.

CMC Consejo Mexicano del Café, A.C.

CMPC Confederación Mexicana de Productores de Café, A.C.

CNOC Coordinadora Nacional de Organizaciones Cafetaleras

COFUPRO Coordinadora de Fundaciones Produce

COMCAFE Comisión para el Desarrollo y Fomento del Café de Chiapas

CONAPO Consejo Nacional de Población

CONASUPO Compañía Nacional de Subsistencias Populares

CSP Comité Sistema Producto

EMBRAPA Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

FEC Fondo de Estabilización del Café (México)

FIRCAFE Fideicomiso de Recuperaciones del Café

FNC Fondo Nacional del Café en Colombia

GATT Acuerdo General sobre Aranceles y Tarifas

IBC Instituto Brasileño del Café

ICO Organización Internacional del Café

IDESMAC Instituto para el Desarrollo Sustentable en Mesoamérica, A.C.

INI Instituto Nacional Indigenista

INIFAP Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias

INMECAFE Instituto Mexicano del Café

Siglas

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ivIPC Programa de Impulso a la Cafeticultura

ISMAM Indígenas de la Sierra Madre de Motozintla “San Isidro Labrador”, S. de S.S.

LDRS Ley de Desarrollo Rural Sustentable

LIFFE Bolsa de Londres

NYBOT Bolsa de Nueva York

OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OIC Organización Internacional del Café

ONG’s Organizaciones No Gubernamentales

PIB Producto interno Bruto

PNC Padrón Nacional Cafetalero

PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Campo

PRODESCA Subprograma de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural

PRONASOL Programa Nacional de Solidaridad

SAGAR Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural

SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

SECOFI Secretaría de Comercio y Fomento Industrial

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SICN Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional

T&M Café tostado y molido

TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte

UCIRI Unión de Comunidades Indígenas de la Región del Istmo

UE Unión Europea

UEPC Unidades Económicas de Producción de Café

UNPC Unión Nacional de Productores de Café, A.C.

USDA Departamento de Agricultura del Gobierno de los Estados Unidos de América

Resumen Ejecutivo

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. ARREGLO INSITUTCIONAL DE LA CADENA DE CAFÉ EN MÉXICO

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Resumen Ejecutivo

Si se define a las instituciones como las reglas del juego, formales e informales, que norman la interacción entre individuos y/o entre organizaciones (o jugador), el mercado de café es una institución. Este mercado se caracteriza por tres rasgos fundamentales: a) la competencia oligopólica, b) las bajas elasticidades de la oferta y demanda de corto plazo, y c) la vulnerabilidad a los shocks de oferta, lo que provoca altos niveles de volatilidad de precios. Además, el mercado de café muestra otras fallas de mercado como la provisión subóptima de bienes públicos, presencia de externalidades, mercados incompletos, información asimétrica y thin markets, que justifican la creación de instituciones ajenas al mercado para moderar los elevados niveles de incertidumbre e inequidad en la distribución del valor agregado en la cadena en países productores.

Para enfrentar esos efectos, los países productores han utilizado cinco esquemas institucionales, que van desde poderosos institutos que controlaban el mercado interno hasta la liberación total del sector. México pasó del esquema con mayor intervención pública a la liberación total del sector en el ajuste estructural que sufrió el mercado, motivado por la ruptura del mecanismo de cuotas de exportación de la Organización Internacional del Café (OIC) en el año de 1989.

En México, desde 1957, la política cafetalera llevada a cabo por la institucionalidad cafetalera ha tenido como común denominador tres objetivos centrales: a) incremento de rendimientos; b) incremento del consumo interno; y c) reconversión productiva. Después de cincuenta años, siguen planteándose esos mismos objetivos y puede afirmarse que se ha avanzado muy poco o, incluso, que se ha retrocedido en algunos casos. Los modestos resultados se explican más por el papel pasivo del sector productivo que a la falta de recursos públicos.

En los procesos de redefinición institucional se han desmantelado las instituciones creadas anteriormente, aunque sean para el mismo fin, como ocurrió con los Consejos de Solidaridad que reemplazaron a las Unidades Económicas de Producción de café (UEPC) y, más recientemente, en la creación del Comité Sistema Producto Café (CSPC), que reemplaza parcialmente al Consejo Mexicano del Café, A.C. (CMC), pero en esos procesos se ha perdido la experiencia institucional acumulada. Las redefiniciones de la institucionalidad cafetalera y de sus políticas públicas se han basado en reacciones de corto plazo ante crisis de precios, y no en análisis de mercado internacional y diagnósticos productivos para trazar líneas estratégicas de desarrollo con visión de mediano y largo plazo.

En la cadena de café, así como en el resto de las cadenas agroalimentarias, las fuerzas de mercado que impulsan la asignación de recursos y transacciones al interior de la cadena provienen de la demanda. Los consumidores exigen cada vez mayor valor agregado en atributos como salud, frescura, sabor, comodidad, disponibilidad e imagen. A la par, el comercio minorista se concentra crecientemente, a tal grado que imponen pautas sobre sus cadenas de suministros. En consecuencia, las cadenas agroalimentarias no solo deben ser eficientes desde un punto de vista de los costos totales en la cadena, sino también altamente sensibles y con capacidad de respuesta ante los requerimientos de los consumidores.

Resumen Ejecutivo

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2El Gobierno Federal, a través de la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), identificó esas tendencias, y en el año 2001 impulsó la creación del marco legal para la integración de cadenas productivas, contenido en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). El Artículo 5 de la LDRS señala que el fomento a las actividades económicas para el desarrollo rural se propiciará, entre otros medios, mediante la integración de cadenas agroalimentarias.

La interpretación de la LDRS en lo referido a la integración de cadenas se basó en la formalización del Comité Sistema Producto, la formulación de planes rectores y en la integración vertical del productor primario. El Sistema Producto Café fue de los últimos en ser formalmente integrado, puesto que existía una estructura institucional basada en el Consejo Mexicano del Café y los Consejos Estatales del Café. Estos organismos habían sido capaces, en coordinación con SAGARPA y ASERCA, de dar respuesta rápida y flexible para enfrentar la crisis del precios (1999 – 2004) al construir, en muy poco tiempo, los instrumentos para operar la política cafetalera como el Padrón y el Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional (SICN), y operar el Fondo de Estabilización en el periodo más álgido de la crisis.

Sin embargo, desacuerdos sustanciales entre SAGARPA y el CMC derivaron en que SAGARPA, utilizando su influencia sobre el CMC, decidiera liquidar el CMC e impulsar la integración del CSPC en el nivel nacional y de los Comités Sistema Producto Estatales a través de sus Delegaciones Estatales. Para ello apeló a la formación del nuevo marco institucional ordenado en la LDRS. Con estas acciones se inició un proceso para transferir del CMC al CSPC algunas funciones sustanciales en la operación del Fondo y de los demás instrumentos de la política cafetalera a partir del ejercicio 2005, pero sin llegar a conferirle el estatus de agente técnico responsable de los programas que operaba el CMC, entre otros factores porque no tenía las atribuciones jurídicas para celebrar convenios de concertación para el manejo de recursos públicos. En este proceso, hizo falta un mayor diálogo y acompañamiento entre áreas para transferir óptimamente el aprendizaje operativo.

El análisis del arreglo institucional vigente muestra algunas potencialidades y limitaciones, entre las que se encuentran:

Potencialidades del arreglo institucional actual

1. Ha probado su capacidad para lograr acuerdos y afrontar con éxito retos de extraordinarias dimensiones. Muchos de los líderes de las organizaciones públicas, privadas y sociales, que actualmente forman parte de la institucionalidad cafetalera, reaccionaron y lograron formular una efectiva respuesta a la crisis de precios más grave de la historia.

2. Existen casos de éxito de integración de cadenas, no necesariamente apoyados en recursos públicos. Los agentes de la cadena han entendido los nuevos retos del mercado internacional y las preferencias de su mercado objetivo. En consecuencia, han logrado establecer acuerdos con miembros de la cadena, entre los que se incluye financiamiento, y transferencia de tecnologías y conocimientos para mejorar el desempeño de los agentes, en la perspectiva de reducir los costos de la cadena y mejorar el desempeño logístico de toda la cadena de valor, a partir de acuerdos para reducir la incertidumbre del mercado.

Resumen Ejecutivo

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33. El Padrón Nacional Cafetalero y el SICN son sólidas plataformas de soporte a

la competitividad. Un Padrón depurado y actualizado, en combinación con el fortalecimiento del SICN, puede ser poderosa herramienta para incrementar la competitividad del sistema producto café.

4. El desempeño de organizaciones económicas de productores en mercados orgánicos, gourmet y solidarios ha sido sobresaliente.

5. Existen capacidades de investigación técnica, aunque se perciben problemas de articulación entre centros de investigación y con el sistema producto. México cuenta con instituciones de investigación técnica como el Instituto Nacional de Investigadores Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP), el Colegio de la Frontera Sur, el Instituto para el Desarrollo Sustentable en Mesoamérica, A.C. (IDESMAC) y CRUO Huatusco de la Universidad de Chapingo, entre otros, pero es imperativo integrarlas a una agenda común de investigación estrechamente asociada a las necesidades del sector productivo.

6. Avances en transparencia en la operación de programas públicos, concretado en el acceso a información sobre los saldos del Fondo a nivel de cada productor. La transparencia genera confianza entre los agentes y combate la especulación respecto a la utilización de activos públicos.

Limitaciones del arreglo institucional actual

1. El antecedente del quebranto del FIDECAFE en la década de los ochenta, dejó una imagen de falta de credibilidad de los esquemas de ahorro colectivo en la cadena de café. En el presente, una eventual crisis de precios (que con certeza volverá a ocurrir), combinada con astringencia de recursos fiscales, es un riesgo probable que puede consumir lo acumulado con mucho esfuerzo en el Fideicomiso de Recuperaciones del Café (FIRCAFE), lo que podría vulnerar la credibilidad de esfuerzos colectivos en el sector.

2. Persiste la lógica paternalista para que se retome parte de las funciones que realizaba el Instituto Mexicano del Café (INMECAFE). Se mantiene la presión de un amplio e influyente grupo de organizaciones de productores que busca reactivar al sector a través de un organismo público que realice parte de las funciones que desempeñaba el INMECAFE y/o a través de la búsqueda de crecientes recursos públicos para el sector, como ocurrió recientemente en la iniciativa de “Ley de Desarrollo Rural Sustentable de la Cafeticultura Nacional”, que se encuentra en estudio en el Congreso de la Unión.

3. Los acuerdos estratégicos están reservados a las situaciones de emergencia, siempre y cuando se basen en recursos públicos.

4. La maximización de transferencias y minimización de recuperaciones en el Fondo dimensiona el comportamiento oportunista del sector. En efecto, la dimensión del “mercado paralelo” da una aproximación muy cercana de la proporción del sector que valida eludir la corresponsabilidad en las soluciones conjuntas para la cafeticultura nacional.

5. Cambios estructurales en las regiones cafetaleras. Por un lado, la creciente migración de los productores cafetaleros ha generado que la mano de obra se encarezca, en detrimento de productores medianos y grandes. Por otro lado, el proceso de envejecimiento de los productores de café y su aislamiento con los

Resumen Ejecutivo

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4flujos de información y conocimiento los hace menos propicios para generar cambios sustanciales en las formas de relacionarse con el gobierno y con otros agentes de la cadena.

Propuestas para una nueva institucionalidad en la cafeticultura mexicana La definición de un nuevo arreglo institucional que considere la evolución del entorno de mercado y se oriente al incremento de la competitividad de la cafeticultura debe ser corresponsabilidad de organismos públicos y privados, y debe contar con al menos las siguientes características:

1. Gozar de autonomía financiera y de gestión. Debe contar con un flujo de recursos propios, lo que conlleva la responsabilidad de rendir cuentas sobre los logros alcanzados.

2. Estar vinculada al gobierno pero ser independiente. Debe ser una vinculación basada en la confianza y corresponsabilidad en el logro de objetivos comunes, no de subordinación a la Agenda de Gobierno.

3. Con personal profesional y estable. El aprendizaje institucional se acopia primordialmente en el personal de la organización. En la medida que una organización mantiene en el largo plazo personal profesional, que esté acotado a la rendición de cuentas de su desempeño, y que una parte de su remuneración se asocie con el logro de objetivos de corto, mediano y largo plazo, ésta se especializa, adapta y es capaz de innovar en función de la evolución del mercado.

4. Estructura ágil y retroalimentada con inteligencia de mercados. Debe evitarse la tentación de generar grandes burocracias. La organización que conduzca la institucionalidad cafetalera debe tener pocos mandos verticales y formular constantemente, de acuerdo a la evolución de los mercados, información que fortalezca la toma de decisiones a nivel de finca, región y cadena para el mejor desempeño del Sistema Producto Café.

5. Descentralizada, con presencia en las regiones cafetaleras. La institucionalidad cafetalera debe asegurarse de estar presente en las regiones cafetaleras con el propósito de generar una estructura a través de la cual se distribuyan flujos de información, capacitación, financiamiento, representación e innovación, así como facilitar la aplicación en los territorios de las políticas cafetaleras.

6. Democrática y representatividad. Los dirigentes deben ser electos por un esquema representativo, para que la toma de decisiones sea legítima y se comprometa con el interés de quienes los eligieron.

Introducción

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Introducción

En el marco del Proyecto de Evaluación de Alianza para el Campo, la FAO ha venido colaborando con la SAGARPA en sucesivas evaluaciones del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura, así como en la formulación de otros estudios relacionados, en la perspectiva de contribuir al mejor desempeño de los programas aplicados en los últimos años.

En este contexto, se generó la nota técnica referida al tema “Arreglo Institucional de la Cadena de Café en México” y tiene como propósito central formular algunos lineamientos básicos para la consolidación de un arreglo institucional con tres atributos esenciales: a) incluyente y representativo de los diversos intereses que caracterizan al tejido productivo de la cafeticultura nacional; b) independiente, pero con estrecha vinculación con el gobierno; y, c) con capacidad para formar amplios consensos en la cadena productiva sobre la formulación de la política cafetalera y sobre el diseño y operación de acciones público-privadas, como ocurre en las instituciones de cafeticultura más exitosas del mundo.

La nota se estructura en tres capítulos, en el primero se explora el marco de referencia para analizar el mercado de café y la evolución del arreglo institucional de la cafeticultura mexicana. En el segundo se analiza el arreglo institucional vigente, a partir de la valoración de la pertinencia del marco legal y de los actores principales, con las macrotendencias del mercado internacional y el desempeño reciente de la competitividad de la cafeticultura nacional, para identificar las potencialidades y riesgos presentes en el actual arreglo institucional. Finalmente, el tercer capítulo identifica las premisas básicas y los primeros pasos para avanzar hacia un arreglo institucional que responda dinámicamente a los retos del mercado de café, a través de la integración de los intereses de los diversos agentes que conforman la cadena.

Capítulo 1. Antecedentes para el análisis de la institucionalidad

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Capítulo 1

Antecedentes para el análisis de la institucionalidad

En este capítulo se exploran algunos antecedentes para analizar la institucionalidad de la cafeticultura de México. Para ello, se formula el marco de referencia en el que se definen algunos conceptos para estudiar la institucionalidad. Posteriormente, a través de esos conceptos clave, se aplica un análisis institucional del mercado de café y se presentan los arreglos institucionales que los países productores de café han creado para participar en el mercado internacional. Finalmente, se hace un breve análisis de la evolución del arreglo institucional de la cafeticultura de México desde 1957, año en que se creó el INMECAFE.

1.1 Breve marco de referencia para analizar la institucionalidad cafetalera

Las instituciones son las reglas del juego, formales e informales, que norman una sociedad o, más precisamente dicho, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción entre individuos y/o entre organizaciones (o jugadores). Las instituciones son estructuras de incentivos que modelan a las organizaciones, creadas a su vez para hacer cumplir las reglas y guiar el intercambio humano, en lo político, social o económico a menores costos de transacción1. Bajo este enfoque, el problema central de las sociedades es lograr la colaboración, principalmente la cooperación entre individuos, para captar las ventajas y ganancias de la actividad económica. La evolución de las instituciones debe crear un medio propicio a las complejas soluciones conjuntas, que son necesarias para mejorar el desempeño económico de la sociedad o de una parte de ella2.

En el mismo sentido, las instituciones deben orientarse a establecer restricciones al oportunismo de los grupos e individuos, atenuando problemas de incertidumbre y riesgo que incrementan el costo de la interacción. En esa amplia acepción, las instituciones son esquemas de coordinación, que pueden disminuir la incompatibilidad de intereses y aún producir las bases para una sólida cooperación entre grupos. Es decir, las instituciones eficaces deben generar un “juego cooperativo” en el cual todos los agentes salen ganando porque incluye los intereses de todos o, dicho en otras palabras, porque permite repartir a lo largo del tiempo los costos y beneficios asociados inexorablemente al intercambio.

Lo anterior implica que la creación de nuevas instituciones es un proceso difícil de alcanzar, de largo plazo y cuya negociación implica costos para todos los participantes. Además, aunque las nuevas instituciones buscan mejorar la coordinación de decisiones, sus resultados son siempre limitados. La mayor o menor eficacia de los nuevos arreglos

1 El costo de transacción es entendido como todos aquellos costos en los que se incurre al negociar la distribución de beneficios entre dos organizaciones o individuos que interactúan. 2 North, Douglas, Institucional Change and Economic Performance, 1990, Cambridge University Press.

Capítulo 1. Antecedentes para el análisis de la institucionalidad

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8institucionales depende no sólo de su consistencia “técnica”, sino sobre todo de la voluntad política que permita efectivamente implantarlos.

Es importante resaltar que la orientación de las instituciones a solucionar problemas colectivos no asegura obtener resultados socialmente satisfactorios. Varias condiciones deben estar presentes para que su acción sea efectiva. La institucionalidad debe ser abierta, participativa, y distribuir con cierta equidad costos, beneficios y el ahorro colectivo. Adicionalmente, debe ser eficiente y por ende debe expresarse en la calidad de las políticas públicas y privadas que emanan de la interacción de las instituciones y organizaciones.

Mancur Olson (1996) lo expone de la siguiente manera: “cuando uno se pregunta: ¿por qué algunas naciones son ricas mientras otras son pobres?, la clave está en que las naciones producen dentro de sus fronteras no aquello que la dotación de recursos permite, sino aquello que las instituciones y las políticas públicas les permiten”3. Estas condiciones garantizan que estrategias de largo plazo, que no tienen racionalidad y viabilidad económica individual para los asociados, sean viables como resultado de la acción colectiva4.

Esto permite adelantar la importancia de un tema para el mercado mundial de café. Actualmente, las ventajas comparativas son una condición necesaria pero no suficiente para competir, mantenerse y ascender en la cadena productiva. Por ejemplo, México posee ventajas comparativas en la producción de café, como las condiciones edafoclimáticas, altura, suelos, genotipo de cafetos, pero son las ventajas competitivas las que crecientemente hacen la diferencia y las que se constituyen en los principales activos y fortalezas para enfrentar con éxito los desafíos que la estructura actual de los mercados impone. En las ventajas competitivas, son las instituciones quienes más influyen en su logro, mantenimiento y crecimiento.

1.2 Análisis institucional del mercado de café

De acuerdo al marco teórico de referencia descrito en la sección anterior, el mercado es una institución, ya que implica la interacción de jugadores bajo reglas del juego definidas en las que oferentes y demandantes buscan maximizar su utilidad y, al hacerlo, maximizan el bienestar de la sociedad. Si es así, entonces, ¿cuál es la necesidad de crear instituciones distintas al mercado en la cafeticultura? En esta sección se tratará de responder fundamentalmente a esa pregunta y se describirán los principales esquemas institucionales creados en los países productores de café. Además, está sección brinda la delimitación del espacio donde las instituciones pueden contribuir a la mejora de la competitividad.

Una de las estructuras de mercado es la de competencia perfecta, en la cual:

1. Existen muchos vendedores y compradores. De tal manera que todos son precio aceptantes, o dicho de otro modo, ninguno tiene el tamaño para influir en el nivel de precios del mercado, ya que la cantidad que produce o consume es marginal.

3 Olson, Mancur, “Big Bills Left on the Sidewalk: Why Some Nations are Rich, and Others Poor”, The Journal of Economic Perspectives, 1996 4 Silva, Gabriel, Organizaciones privadas, dividendos públicos, Federación de Cafetaleros de Colombia

Capítulo 1. Antecedentes para el análisis de la institucionalidad

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92. Los productos vendidos son homogéneos. Es decir, a los consumidores de ese

mercado les es indiferente sustituir el consumo de una unidad por otra, ya que son idénticos.

3. Existe información perfecta. 4. No existen costos de transacción. 5. No existen barreras a la entrada o salida de ese mercado.

Si se cumplen esos supuestos en algún mercado, dice la teoría económica, las cantidades producidas de ese bien a cierto nivel de precios tenderá a lograr un equilibrio competitivo en el que se refleje el verdadero costo de oportunidad de los recursos aplicados a la producción, así como también el beneficio proveniente de su consumo, de manera que el costo marginal de producir la última unidad transada se iguala con el beneficio marginal de consumirla. En consecuencia, si el equilibrio en precios y cantidades es modificado, provocará que algún participante en ese mercado incremente su nivel de bienestar, no sin antes trasladar al menos a otro participante a una situación peor de la que estaba antes de dicho cambio. Lo anterior, implica que tanto consumidores como productores, y por ende la sociedad, maximizan su bienestar5.

En contraste con estas formulaciones teóricas, el mercado mundial del café se caracteriza por la competencia oligopólica a partir de la exportación de café verde. Scherer (1980) considera que cuando las cuatro mayores empresas en una industria controla el 40% o más del mercado, el comportamiento de éste comienza a adquirir características de oligopolio. En el mercado internacional del café, cuatro multinacionales controlan alrededor del 40% del comercio mundial y en la torrefacción (tostado del café) cinco empresas controlan el 69% del total de las ventas. El mercado mundial de café también se caracteriza por las bajas elasticidades de la oferta y demanda de corto plazo, con lo que aunado a la vulnerabilidad a los shocks de oferta, se generan altos niveles de volatilidad de precios y de incertidumbre. Las asimetrías de información entre productores provocan que las inversiones en el predio sean consistentemente bajas para disminuir la posibilidad de incurrir en pérdidas durante una caída de precios6.

Además, los costos de transacción han sido significativos y las barreras a la entrada del mercado son particularmente altas. En el mercado mundial de café no se cumple ninguno de los supuestos del mercado competitivo, salvo quizá en lo referido a la homogenización del producto que opera parcialmente en el mercado de commodities. La violación de un solo supuesto incentiva a los participantes en el mercado a organizarse para enfrentar, bajo reglas formales e informales del mercado, las implicaciones en la distribución de beneficios de esos supuestos.

A continuación se analizan dos de las fallas de mercado: la provisión subóptima de bienes públicos y la presencia de externalidades7.

5 Call y Holahan, Microeconomía, pp. 240, Grupo Editorial Iberoamérica. 6 Las implicaciones de la volatilidad del precio internacional del café se analizan con profundidad en la nota de administración de riesgos de mercado, preparada por FAO en el marco del acompañamiento a la gestión de la política cafetalera. 7 En un análisis más profundo se pueden identificar también otras fallas de mercado, como lo son thin markets mercados incompletos y los ciclos de negocios, que afectan el desempeño de los participantes de los mercados, cuyo análisis detallado, rebasa el alcance de esta nota ejecutiva de política cafetalera.

Capítulo 1. Antecedentes para el análisis de la institucionalidad

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10 Bienes Públicos

La diferencia entre un bien público y un bien privado radica en que los beneficios que se derivan de un bien público no se pueden limitar al consumidor particular que utiliza el bien o servicio, sino que, por el contrario, los beneficios están disponibles para otros individuos8. Esto se debe a que el consumo de esos productos por varios individuos no genera rivalidad. El hecho de que una persona se beneficie no reduce los beneficios de otras personas, por lo que no aplica el principio de exclusión. Por estas características, determinar cuánto, qué tipo y qué calidad de bien público se debe proveer se vuelve una tarea compleja para los mercados, ya que los consumidores no están dispuestos a revelar sus preferencias y la valoración que ellos hacen de los bienes.

En la cafeticultura existen bienes públicos que son estratégicos para el impulso de la competitividad de la cadena productiva, como lo son la asistencia técnica, capacitación, publicidad, reputación de la calidad genérica, promoción e información de precios de café e inteligencia de mercados, entre otros. Históricamente ha sido la institucionalidad cafetalera de los distintos países productores quienes han hecho esfuerzos por mejorar la provisión de bienes públicos, con distintas estrategias y niveles de éxito, como se verá más adelante.

Externalidades

Una externalidad es el valor de algún impacto (positivo o negativo) como resultado de alguna decisión en la interacción de un mercado que afecta a alguien más que no participa voluntariamente en la decisión del mercado que produce la externalidad. Siempre que hay actividades que generan externalidades, la asignación de los recursos que realiza el mercado puede ser ineficiente. La razón principal es que quienes generan las externalidades negativas no asumen todo el costo de ellas, lo que les desincentiva a moderarlas, y quienes generan externalidades positivas no reciben todo el beneficio de generarlas, lo que desincentiva su mayor producción.

En la cafeticultura, un ejemplo de externalidad positiva es el control de plagas y enfermedades del cafeto. En el cual, el control de la broca en un predio o región delimitada contribuye a reducir riesgos de que sean afectados por esta plaga predios de los productores aledaños. Otro ejemplo positivo es el de los predios cafetaleros es su contribución a la conservación de flora, fauna, cuencas hidrológicas y la captura de carbono. En el último caso, existen esfuerzos iniciales para transferir a los productores parte del valor de la externalidad positiva (liberación de oxigeno, contribución al control del calentamiento global) bajo la modalidad de pago por servicios ambientales. Finalmente, como externalidad negativa se tiene a la contaminación del agua utilizada en el beneficiado húmedo de café, por lo que es necesario reducir estos efectos perversos en el entorno.

Además de las razones anteriores, también se crean instituciones ajenas al mercado para mejorar la distribución del ingreso. Cómo ya se ha evidenciado en trabajos anteriores de FAO9, el mercado de café, se caracteriza estructuralmente por sustanciales y prolongados periodos de precios bajos y cortos periodos de precios altos. La entrada de divisas captadas por la actividad cafetalera posibilita la retención de mano de obra local y la

8 Musgrave, Richard, Peggy Musgrave, Public Finance in Theory and Practice. Fifth edition, 1989. 9 Informe de Evaluación Externa del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura 2004/2005, capítulo 6, FAO, 2006 y la nota de Administración de Riesgos de Mercado, también realizada en el marco del acompañamiento a la gestión de la Política Cafetalera.

Capítulo 1. Antecedentes para el análisis de la institucionalidad

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11atracción de mano de obra de otras regiones y se impulsan otras actividades económicas, por lo que en caídas de precios de café, las condiciones de marginalidad de la mayor parte de las comunidades cafetaleras se exacerban, lo que pone en riesgo la seguridad alimentaria, estabilidad social y económica. Si el Estado no actúa en estás circunstancias rápidamente, los costos se incrementan exponencialmente, de tal forma que resolverlo después significará mayor costo y mayor tiempo10.

1.3 Arreglo institucional en países productores

Para afrontar las condiciones de mercado oligopólico, la alta volatilidad de precios, las fallas de mercado cafetero y las carencias de infraestructura básica en zonas cafetaleras, los 50 países que producen café en Asia, África y América Latina han utilizado cinco tipos principales de esquemas institucionales11:

a. El Instituto Estatal, totalmente controlado por el gobierno. Este fue el caso del Instituto Brasileño del Café (IBC), que durante muchos años controló la industria cafetera del Brasil. El IBC, que fue abolido en 1990, fijaba los precios mínimos de compra de la cosecha y era responsable del almacenamiento y el cumplimiento y negociación de los acuerdos internacionales. En México existió un esquema similar con el INMECAFE. En este tipo de arreglo institucional, el sector privado no tenía mayor influencia en el proceso de toma de decisiones.

b. Las Juntas de Comercialización (marketing boards). Este modelo fue utilizado en varios países que fueron colonias inglesas tales como Tanzania, Uganda y la India. Estas juntas eran entidades paraestatales adscritas normalmente al Ministerio de Agricultura o de Comercio. El procesamiento primario del grano estaba a veces a cargo de la Junta, pero también en ocasiones a cargo de cooperativas o del sector privado. Estas juntas dominaban la comercialización externa y regulaban la oferta para poder cumplir con las cuotas establecidas por la Organización Internacional del Café (OIC). El gobierno suministraba crédito a los productores, pero al mismo tiempo aplicaba impuestos altos, de tal manera que el productor sólo recibía una proporción relativamente baja del precio externo (que fluctuaba típicamente entre el 30% y el 60%, según el país y de acuerdo con el comportamiento del mercado externo). En algunos países estas Juntas apoyaban la investigación y la extensión.

c. Las Cajas de Estabilización (caisses de stabilisation) fueron adoptadas en varios países que habían sido colonias francesas, como Costa de Marfil. Se trataba también de una organización paraestatal adscrita a algún ministerio (Agricultura, Comercio o Productos Básicos), con capacidad para intervenir en la comercialización interna, en la acumulación de inventarios y en la regulación de las exportaciones. La diferencia con las Juntas de comercialización estaba en que estas entidades normalmente no manejaban el café físico. El manejo interno y externo del producto se dejaba en manos de los exportadores locales. El control de la calidad y la aprobación de licencias a los participantes en la comercialización

10 Sobre todo si se considera, las condiciones de vulnerabilidad económica y social de la mayor parte de los productores de café, que fue evidenciada en los resultados de la encuesta aplicada para la evaluación del Fondo para el ciclo cafetalero 2002/2003, en el que los productores con predios menores a 5 hectáreas ( 98% del total) que declaraban que la cafeticultura era su principal fuente de ingresos, sólo obtuvo alrededor de 200 dólares en promedio al año. 11 Landells Mills. 1999. Políticas comerciales y sistemas de comercialización de nueve países productores de café. Ensayos de Economía Cafetera No. 14, Bogotá, 1999.

Capítulo 1. Antecedentes para el análisis de la institucionalidad

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12 era otra de las funciones de esas cajas. Los precios pagados al productor eran normalmente inferiores al 50% del precio externo. El gobierno recaudaba los excedentes en un fondo de estabilización, pero con frecuencia estos recursos no regresaban en forma plena al sector cafetero, dado que eran utilizados para apoyar el presupuesto nacional. El gobierno asumía el riesgo de fluctuación de las cotizaciones internacionales, pero el productor tenía que soportar un nivel de tributación relativamente alto.

d. El sistema de subastas. Países como Burundi, Etiopía, Kenya y Tanzania han utilizado el sistema subastas para comercializar su café internacionalmente. Los productores entregaban su café a cooperativas o directamente a una entidad paraestatal, que se responsabilizaba de subastarlo a lo largo del año cafetero. Los grandes tostadores y comercializadores del café estaban representados en las subastas. Este sistema sigue siendo utilizado por Kenya en forma efectiva, desde el punto de vista de los precios obtenidos. El país ha logrado crear una prima por los cafés de alta calidad. Sin embargo, algunos analistas opinan que estos beneficios no se han trasladado en forma plena a los productores.

e. Liberalización del sector. En varios países no han existido instituciones ni instrumentos sólidos para orientar el desarrollo del sector. En estos casos el control de la calidad tiende a ser deficiente, la inversión en investigación, extensión y promoción tiende a ser poco importante y la capacidad del país para cumplir compromisos internacionales es muy limitada.

México pasó del primer esquema al último, de manera abrupta, en el proceso de ajuste que siguió a la ruptura de las cláusulas de cuotas de exportación de la OIC en 1989. Lo que provocó que se fracturaran cadenas de suministro de bienes públicos, microfinanciamiento, extensionismo, infraestructura para el beneficiado de café y acopio del café, capacidades de catación y control de la oferta y calidad del café. Es decir, el tejido institucional y productivo en que se basó la producción de café en México, al menos en los 40 años precedentes, se fragmentó. Lo anterior generó amplios vacíos en las redes de valor, que los mercados no han cubierto suficientemente por las razones expuestas en el primer apartado.

En México, sólo últimamente se han realizado esfuerzos por redefinir el esquema institucional que se adecue a las nuevas condiciones del mercado, alejado de los extremos de la omnipresencia gubernamental en toda la cadena productiva, pero también de la completa liberación del sector. Lo que se analizará en el siguiente apartado.

1.4 Evolución del arreglo institucional de la cafeticultura de México

En 1957, ante la profunda caída de precios internacionales del café de la posguerra, México y otros países productores acordaron tomar medidas para estabilizar el mercado a través de tres estrategias principales, que fueron: a) promoción del consumo interno; b) reducción de la superficie plantada; y c) incremento de la productividad de las zonas cafetaleras.

En 1958, para cumplir con los compromisos internacionales e imponer controles de oferta, se creó el Instituto Mexicano del Café (INMECAFE), a partir de la fusión presupuestal y operativa de Beneficios Mexicanos, S.A. (BEMEX) y la Comisión Nacional del Café. Además, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) transfirió al INMECAFE la facultad de expedir permisos de exportación de café y otras atribuciones fiscales.

Capítulo 1. Antecedentes para el análisis de la institucionalidad

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131.4.1 Instituto Mexicano del Café (1958-1993)

El decreto que creó al INMECAFE le confirió funciones que ya realizaban BEMEX y la Comisión Nacional del Café, como el desarrollo y transferencia de tecnologías, la asistencia técnica para el incremento de los rendimientos y el financiamiento. Además, con el fin de incrementar la producción y comercialización del café, le adicionó otras atribuciones como el control de precios internos, la protección del suelo, control de plagas y enfermedades y la dotación de fertilizantes.

Esta ampliación de atribuciones significó que, desde los años sesenta, el INMECAFE desempeñara un múltiple y ambiguo papel de representante y mediador de los productores en los mercados internacionales, de asesor técnico-financiero de los mismos y de comprador de la producción.

En 1973, el INMECAFE redefinió y expandió su estrategia en el sector y para lograrlo comenzó a organizar a los productores en Unidades Económicas de Producción y Comercialización (UEPC). Estas organizaciones recibían insumos, servicios técnicos y anticipos de dinero, que se recuperaban con parte de la cosecha de los productores.

Bajo este esquema, los productores miembros de las UEPC recibían los anticipos bajo un compromiso solidario, donde todos ellos debían liquidar sus adeudos individuales, mediante la entrega de parte de la cosecha, pues de otra forma la UEPC no volvería a ser apoyada y ninguno de sus miembros recibiría financiamiento. Con este mecanismo, los niveles de recuperación se mantuvieron cercanos al 90%.

Esta estrategia detonó un crecimiento acelerado de la participación del gobierno en el sector. Por ejemplo, entre los ciclos 1970-1971 y 1972-1973, el INMECAFE incrementó sus centros de recepción de café de 17 a 63, y las compras directas a productores pasaron de 265 mil a 1 millón de quintales. En términos relativos, el café comprado por INMECAFE pasó de 6.4% a 18.8% de la cosecha nacional en ese periodo. Por otra parte, en 1973 el INMECAFE organizó 1,030 UEPC con 24,903 socios; para 1982 las UEPC se incrementaron a 2,500 con 95,000 productores asociados, que significaban el 56% del total de productores en el país.

A partir de 1982, en un contexto nacional de estancamiento económico e hiperinflación, el INMECAFE redujo gradualmente su participación en el mercado. En el mismo sentido, disminuyeron sus compras directas de café, los niveles de operación de los beneficios a su cargo, los créditos otorgados y la transferencia de insumos y de otros servicios a los productores. Finalmente, en 1989 se decretó la liquidación del INMECAFE e inició un proceso de transferencia de sus activos al sector social cafetalero, que fue operado por el Instituto Nacional Indigenista (INI).

Ante la liquidación del INMECAFE en 1993, durante el gobierno de Salinas de Gortari (1989-1994) los apoyos al sector se entregaron a través de dos vías. A los productores de más de 10 hectáreas se les apoyó a través del acceso a programas de capitalización y financiamiento operados por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI), el Banco de Comercio Exterior (BANCOMEXT) y la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH). Por otra parte, a los productores de 10 hectáreas o menos que cumplieron puntualmente con sus obligaciones crediticias con el INMECAFE, a través del INI se les entregaron subsidios directos para fines productivos y de consolidación organizativa, con recursos del Subprograma de Apoyo a Cafeticultores del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Para entregar los recursos se utilizaron los

Capítulo 1. Antecedentes para el análisis de la institucionalidad

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14 Comités de Solidaridad12, desplazando con ello a las UEPC instituidas anteriormente por el INMECAFE para el mismo fin.

Finalmente, el 1 de junio de 1993 se decretó la abrogación de la ley que había creado al INMECAFE. Cuatro semanas después se creó el Consejo Mexicano del Café, A.C. (CMC) que más tarde, como se analiza en el siguiente apartado, sería el responsable de operar los programas de apoyo a los productores de café.

1.4.2 Consejo Mexicano del Café, A.C. (1993 – 2006)

En 1993 se creó el CMC como una asociación civil con personalidad jurídica y patrimonio propio, integrada por los titulares de la Secretarías de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (SAGAR), de Hacienda y Crédito Público (SHCP), de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) y de Desarrollo Social (SEDESOL), los gobernadores de los 12 estados que producen café, los titulares de los bancos de desarrollo y los representantes de asociaciones nacionales de los distintos eslabones de la cadena.

Parte de las actividades que realizaba el INMECAFE fueron transferidas al CMC, como la representación internacional de México ante la Organización Internacional del Café (OIC), la promoción y mejoramiento de la calidad del café de México, el seguimiento operativo administrativo y control de las estadísticas de exportaciones nacionales y, finalmente, el impulso y promoción de actividades relacionadas con el fomento productivo de la cafeticultura nacional.

Sin embargo, el CMC no tuvo entre sus funciones intervenir en el mercado a través de compras directas, como lo hacía el INMECAFE, en apego a las políticas de ajuste del Estado Mexicano de la década de los noventa, así como al término del mecanismo de control de la oferta internacional de café a través de cuotas de exportación, instrumentado por los países miembros de la OIC hasta 1989. En consecuencia, el CMC redujo sustancialmente su acción directa sobre los procesos de producción, beneficiado y exportación.

En 1996, con el inicio del Programa de Impulso a la Producción de Café (IPC) de la Alianza para el Campo, el CMC comenzó a fungir como agente técnico de la operación de los programas de apoyo al sector cafetalero, en coordinación con los Consejos Estatales y Regionales del Café13.

Para contrarrestar los efectos de la peor crisis de precios de la historia (1999 – 2004), los distintos agentes económicos involucrados consideraron que era de la mayor relevancia para la economía y la estabilidad social en las regiones cafetaleras apoyar a los productores a través de una respuesta institucional de la escala que la crisis ameritaba. De esta manera, en octubre de 2001 se celebró el Congreso Nacional Cafetalero, convocado por la Subsecretaría de Desarrollo Rural de SAGARPA, para acopiar propuestas de los distintos agentes de la cadena productiva y, simultáneamente, generar consensos en torno a ellas.

12 Los comités de Solidaridad eran las instancias elegidas por las comunidades beneficiarias de las obras del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). 13 Los Consejos Estatales del Café son organismos descentralizados de los gobiernos estatales para la atención a los productores de café, a través de diversos servicios o de la operación directa de programas de apoyo al sector.

Capítulo 1. Antecedentes para el análisis de la institucionalidad

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15En este Congreso se tomaron dos definiciones especialmente relevantes, que perfilarían la estrategia de apoyo a los productores del café en México. La primera fue que se buscaría en adelante que todos los programas que otorgaran apoyos lo hicieran de manera directa al productor, sin la intermediación de organizaciones. La segunda definición fue que el Consejo Mexicano del Café A. C. (CMC) fuera el agente técnico responsable del manejo de los instrumentos y programas dirigidos al sector cafetalero, así como el órgano de concertación entre los agentes económicos y sociales vinculados al cultivo. Esas definiciones se concretaron en el diseño y operación de nuevos instrumentos y programas de política cafetalera, cuya concreción se dio a través de un arreglo institucional conformado por SAGARPA, el Consejo Mexicano del Café, A. C., Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA), los Consejos Estatales del Café (CECAFE’S) y los comercializadores inscritos ante el Consejo. Ese arreglo institucional dio una sólida y eficaz respuesta institucional para contener los efectos de la crisis. Para ello se construyó un Padrón Nacional Cafetalero y un Sistema Informático para la identificación individual de los productores y sus predios, que formaron la plataforma básica para operar los programas dirigidos al sector a través de dos mecanismos: a) transferencias directas al ingreso de los productores, tanto revolventes como a fondo perdido, y b) fomento a la calidad e incremento del consumo de café de México14. En 2005, SAGARPA decidió iniciar la liquidación del CMC e impulsar la integración del Comité Sistema Producto Café en el nivel nacional y estatal, situación que se analiza a detalle en el siguiente capítulo.

14 FAO-SAGARPA. 2006. Evaluación del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura Nacional 2004-2005” pag. 15.

Capítulo 2. Análisis del arreglo institucional vigente

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17

Capítulo 2

Análisis del arreglo institucional vigente El objetivo principal de este capítulo es analizar el arreglo institucional actual de la cafeticultura mexicana. Para ello, se revisan los cambios en el mercado internacional de café y el desempeño reciente de la cafeticultura nacional para identificar los retos que debe afrontar la institucionalidad cafetalera. Posteriormente, se analiza el marco legal reciente y las reglas informales que establecen el marco general de incentivos a los actores del sistema producto café. Por último, se analizan la interacción entre los actores al interior del SPC, así como las potencialidades y limitaciones del arreglo institucional vigente para afrontar los retos del entorno.

2.1 Diagnóstico del entorno actual

Como se señala en la sección anterior, las instituciones cafetaleras son acuerdos entre agentes de la red de valor para responder a los retos del entorno nacional e internacional. Para valorar ese arreglo institucional, es necesario ver su eficacia para responder a las tendencias del mercado, así como con el desempeño reciente de la competitividad de la cadena productiva de café. Ello permite identificar las fortalezas y debilidades en materia de competitividad, con la finalidad de que la propuesta o reorientación del arreglo institucional se ajuste en función de esos retos y oportunidades del entorno.

2.1.1 Macrotendencias del mercado internacional

Hay seis tendencias globales que muy probablemente marcarán el rumbo del mercado global de café en los próximos años y, en consecuencia, para la cadena productiva de café en México.

1. Crecimiento de la demanda en nuevos nichos. El crecimiento del consumo en los importadores tradicionales es lento. Por el contrario, en países emergentes como China, Rusia, India y Corea el consumo crece rápido.

2. Tendencia decreciente del precio. A medida que innovaciones tecnológicas reduzcan los costos unitarios de producción y de transacción, se acentuará la tendencia decreciente del precio.

3. Las mayores oportunidades se encuentran en la especialización. El más alto potencial de crecimiento comercial en la cafeticultura se basa en la especialización y diferenciación, y no en la producción genérica de productos.

4. Nuevos estándares fitosanitarios. Crece la demanda por cafés que garantizan, a través de certificaciones y estándares de calidad, la inocuidad del café.

5. Nuevos estándares sociales y ambientales. 6. Decremento de la participación de la producción primaria en el valor de la

cadena.

Capítulo 2. Análisis del arreglo institucional vigente

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18 2.1.2 Competitividad del sistema producto café

La competitividad de un producto o de una cadena de valor se refiere a la capacidad de permanencia y liderazgo en el tiempo, así como de adaptación a las cambiantes condiciones de los mercados. Al utilizar las categorías más comunes para medir la competitividad, como son la calidad, costos, eficiencia y productividad resulta que actualmente México no está entre los líderes en ninguno de esos ámbitos:

1. Productividad. México tiene la más baja entre los productores de cafés del tipo “Otros Suaves” en América Latina. La productividad promedio de los cafetales mexicanos ha disminuido, desde casi 12 quintales por hectárea en 1980 a 8 quintales por hectárea en la cosecha 2004, por debajo de los niveles de producción de los países productores más pobres.

2. Costo de producción y totales de la cadena. México tiene los más altos que muchos países productores africanos, asiáticos y aún latinoamericanos. Pero esto no se debe al tamaño de las unidades de producción. Algunos estudios han mostrado que los pequeños productores de café pueden ser tanto o más productivos que los grandes productores. Los costos de la cadena muestran si la deficiencia productiva se recupera de manera económica en la cadena de valor. En este último indicador, las condiciones de los caminos rurales de las zonas cafetaleras de México y la capacidad logística de transporte terrestre y marítimo también restan competitividad al sector.

3. Productividad de la mano de obra utilizada en la cafeticultura. México se encuentra muy rezagado con respecto a Brasil y Vietnam, que son los actuales líderes en la producción. En Brasil se utilizan 10 veces menos jornales para obtener un quintal de café.

Esta pérdida de competitividad es el resultado de una combinación de factores exógenos y endógenos. Entre los primeros están: a) La descapitalización provocada por la más severa crisis de precios de la historia; b) La migración de la mano de obra rural a las ciudades y a los Estados Unidos, generando escasez y elevando el costo de la mano de obra que se queda por efecto de la subida en el costo de oportunidad de trabajar en el sector debido a las remesas que reciben; c) La descapitalización de los predios cafetaleros como resultado de la última crisis de precios, d) La baja dotación de bienes públicos en la producción de café, y e) la imposibilidad de introducir la mecanización en la producción cafetalera por la inclinación tan pronunciada de la mayor parte de los predios de café.

2.2 Arreglo Institucional vigente

El análisis de la institucionalidad cafetalera se basa en la vinculación entre las reglas de interacción representadas fundamentalmente por el marco legal y las organizaciones que participan en la cafeticultura. Para ello, se analiza la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS)15 como el marco de referencia legal para definir los instrumentos y la visión de Estado en lo referido a sistemas producto, y se analiza el desempeño de las organizaciones a la luz de los retos establecidos en el apartado anterior.

15 Publicada en el D.O.F. el 7/12/2001

Capítulo 2. Análisis del arreglo institucional vigente

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192.2.1 Marco legal del Sistema Producto Café de México (reglas del juego)

En la cadena de café, así como en el resto de las cadenas agroalimentarias, las fuerzas de mercado que impulsan la asignación de recursos y transacciones al interior de la cadena provienen de la demanda. Los consumidores exigen cada vez mayor valor agregado en atributos como salud, frescura, sabor, comodidad, disponibilidad e imagen. A la par, el comercio minorista se concentra crecientemente, a tal grado que imponen pautas sobre sus cadenas de suministros. En consecuencia, las cadenas agroalimentarias no solo deben ser eficientes desde un punto de vista de los costos totales en la cadena, sino también altamente sensibles y con capacidad de respuesta ante los requerimientos de la demanda.

Por otro lado, fortalecer la integración entre agentes de las cadenas es una de las respuestas para atender a esos cambios estructurales de mercado. La integración de cadenas puede definirse como un proceso de aprendizaje colectivo que se verifica en un determinado contexto social, económico y regulatorio, mismo que por sus características genera un cambio estructural en la manera en que los diferentes actores de una cadena ven, tanto su unidad de análisis o producción, como las relaciones que los vinculan con su entorno, de tal manera que modifican su perspectiva sobre las reglas del juego que imperan en el mercado interno y externo. Al modificar radicalmente su percepción y modo de entender el funcionamiento del mercado, pasan de un enfoque basado en la rentabilidad de los agentes productivos (o eslabones) a una visión en la cual el desempeño de la cadena en su conjunto tiene mayor peso, lo cual exige y produce interacciones cooperativas entre agentes y su entorno institucional.

El Gobierno Federal, a través de la SAGARPA, identificó esas tendencias y en el año 2001 impulsó la creación del marco legal para la integración de cadenas productivas, contenido en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). El Artículo 5 de la LDRS señala que el fomento a las actividades económicas para el desarrollo rural se propiciará, entre otros medios, mediante la integración de cadenas agroalimentarias.

La LDRS indica que el Gobierno Federal, en el ámbito nacional, estatal y municipal, debe fomentar “el desarrollo del capital social en el medio rural a partir del impulso a la asociación y la organización económica y social de los productores y demás agentes de la sociedad rural”. Dentro de éste ámbito, establece que la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable, presidida por SAGARPA, buscará “promover la organización e integración de los sistemas producto” como comités de un “Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable” que se organiza como instancia nacional y también en los niveles Estatal, Distrital y Municipal. Los comités se conciben “con la participación de los productores agropecuarios, agroindustrias y comercializadores y sus organizaciones, que tendrán por objeto, entre otros, establecer las alianzas estratégicas y acuerdos para la integración de las cadenas agroalimentarias de cada sistema y, entre sus primeras tareas, formular planes rectores por sistema producto”.

Como se observa, se promueve la formalización de los sistemas producto y se busca impulsar la cooperación al interior de las cadenas. Sin embargo, omite que la integración de cadenas debe ser protagonizada por los agentes productivos, ya que es un proceso complejo que genera problemas de representatividad, participación, coordinación, distribución de beneficios y riesgos entre los actores que se integran. Por las mismas razones, la descentralización es importante y el rol del Gobierno debe ser limitado. En las condiciones actuales de México, el rol del Gobierno debería concentrarse en el fomento de la transparencia de los mercados, lo cual a su vez requiere que los marcos regulatorios relevantes sean apropiados y eficaces.

Capítulo 2. Análisis del arreglo institucional vigente

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20 2.2.2 Análisis de las organizaciones que integran el arreglo institucional de la

cafeticultura de México (jugadores)

SAGARPA

La SAGARPA desempeña una función normativa en el señalamiento de la política general de desarrollo rural, formulación y autorización de recursos presupuestales, así como de control y seguimiento sobre los resultados de los programas que conforman la política cafetalera. Recientemente, ha sido la responsable de convocar a los agentes de la cadena para formar los CSP, a nivel nacional y en los estados productores de café, a través de sus Delegaciones, esta tarea se desarrolla bajo la coordinación de la Subsecretaría de Agricultura. En un nivel operativo, esta dependencia participa también en la distribución de los apoyos en algunas entidades del país, tarea que se realiza a través de su estructura territorial de DDR’s y CADER’s.

CSPC – AMECAFE

El Comité Sistema Producto Café es la instancia creada ex profeso para que los agentes de la cadena concurran para impulsar la competitividad de la cadena. Sin embargo, como ya se ha señalado, su creación enfrentó diversas dificultades, principalmente la preexistencia de una estructura de Consejos Estatales y Nacional de Café que en los hechos ya actuaban como Sistema Producto, pero que carecían en su formación de la figura jurídica adecuada para operar los programas cafetaleros. Por ello, fue necesaria la creación de la Asociación Mexicana de la Cadena Productiva del Café A.C. que opera los instrumentos y los programas que forman la política cafetalera vigente.

Uno de los pilares de la política cafetalera es el Fondo de Estabilización. Que desde diciembre de 2004 ha puesto en marcha el mecanismo de recuperación de las transferencias otorgadas a los productores en los ciclos de precios bajos. Para resguardar las recuperaciones al Fondo se ha constituido el Fideicomiso de Recuperaciones (FIRCAFE), que el Gobierno Federal ha entregado a la AMECAFE para administrar esos recursos. Al mes de mayo de 2007 el Fondo ha recuperado 328.8 millones de pesos. En principio, esos recursos dan una primera muestra de confianza institucional para generar ahorro en el sector.

Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA)

El papel de ASERCA en la creación de la política cafetalera actual fue la de diseñar, organizar e integrar la base de datos del Padrón Nacional Cafetalero que apoya no solo la operación del Fondo de Estabilización del Café, sino el desarrollo de ejercicios sistemáticos de planeación para la formulación de planes y programas del sector cafetalero. Sumado a esto a partir de 2005, ha jugado un papel clave en la introducción de las coberturas de precios.

Consejos Regionales y Estatales

Los principales estados productores de café tienen su propio Consejo de Café (CECAFE). Los CECAFE jugaron un rol muy significativo en la construcción del Padrón Nacional Cafetalero y en la operación del Fondo de Estabilización del Café y el Programa de Fomento Productivo en sus primeros tres años de operación. Aunque han sido relevados en sus funciones con el actual arreglo institucional, mantienen la operación de algunos programas federales y estatales dirigidos a los productores de café y a recolectar

Capítulo 2. Análisis del arreglo institucional vigente

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21información referida al sector cafetalero en los estados. Los consejos estatales de café mantienen una gran importancia para el desarrollo de los programas, aunque existen grandes diferencias entre estos respecto a sus ámbitos de competencia. Algunos consejos estatales tienen además consejos regionales que reproducen las funciones de los consejos estatales en las microrregiones.

Organizaciones de productores

En las comunidades cafetaleras existe una desarrollada cultura de participación en organizaciones. Algunos elementos locales de la política cafetalera se aplican a través de las organizaciones de productores. De acuerdo con algunas estimaciones, alrededor de 190,000 de un total de 280,000 productores registrados en el último censo levantado por el INMECAFE (1992) eran miembros de alguna de las 13 organizaciones nacionales de productores de café.

Existen organizaciones nacionales integradas por pequeñas organizaciones locales de productores. Sin embargo, se observan sustanciales diferencias en los niveles de organización productiva entre dichas organizaciones. Algunas organizaciones están altamente desarrolladas que actualmente participan con gran éxito en los mercados de café de especialidad y venden directamente a comercializadoras internacionales y nacionales, también hay organizaciones que han logrado realizar las inversiones necesarias para vender café en presentaciones de tostado, molido y liofilizados con sus propias marcas. En 2003, el número de productores que se encuentran efectivamente organizados para realizar actividades productivas y comerciales no rebasa el 10% del total de los productores de México.

Este ámbito constituye una oportunidad para dirigir los esfuerzos en la extensión de la organización para que los pequeños productores puedan participar crecientemente en los segmentos de cafés de calidad. Ante, la inexistencia de CSP en las regiones, las organizaciones y ONGs se presentan como una alternativa para coadyuvar en las estrategias de impulso a la competitividad de la cadena de café en las regiones.

2.2.3 Formación del Sistema Producto Café de México (estrategia)

La interpretación de la LDRS en lo referido a la integración de cadenas se basó en la formalización del Comité Sistema Producto, la formulación de planes rectores y en la integración vertical del productor primario. El SPC Café fue de los últimos en ser formalmente integrado. Sin embargo, previamente existía una estructura institucional basada en el Consejo Mexicano del Café y los Consejos Estatales del Café, los cuales habían sido capaces, en coordinación con SAGARPA y ASERCA, de dar respuesta rápida y flexible para enfrentar la crisis de precios (1999 – 2004), al construir, en muy poco tiempo, los instrumentos para operar la política cafetalera como el Padrón y el Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional (SICN) y operar el Fondo de Estabilización en el periodo más grave de la crisis.

Sin embargo, desacuerdos sustanciales entre SAGARPA y el CMC16 derivaron en que SAGARPA, utilizando su influencia sobre el CMC, decidiera liquidar el CMC e impulsar la integración del Comité Sistema Producto Café (CSPC) en el nivel nacional y de los C0

16 Entre ellos, el que Consejos Estatales de Café introdujeran intereses locales en la operación del Fondo de Estabilización y del Programa de Fomento Productivo, así como la omisión de reintegrar al final de 2004 el saldo del fondo a la Tesorería de la Federación para solicitar su reintegro en enero del siguiente año bajo la modalidad de ADEFAS.

Capítulo 2. Análisis del arreglo institucional vigente

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22 CSP Estatales a través de sus Delegaciones Estatales. Para ello apeló a la formación del nuevo marco institucional ordenado en la LDRS. Con estas acciones se inició un proceso para transferir del CMC al Comité Sistema Producto Café algunas funciones sustanciales en la operación del Fondo y de los demás instrumentos de la política cafetalera a partir del ejercicio 2005, pero sin llegar a conferirle el estatus de agente técnico responsable de los programas que operaba el CMC, entre otros factores, porque no tenía las atribuciones jurídicas para celebrar convenios de concertación para el manejo de recursos públicos. En este proceso, faltó dialogo y acompañamiento entre áreas para transferir óptimamente el aprendizaje operativo.

El proceso para la integración de los CSP nacional y estatales enfrentó diversas dificultades y tensiones. Entre ellas la resistencia de algunos actores relevantes para sumarse a esta nueva figura, ante la posibilidad de que efectivamente se conviertan en el nuevo espacio de interlocución con el Estado para la definición de políticas públicas y como mecanismo a través del cual pueden transferirse los subsidios públicos a futuro. Se generó un clima de desconfianza e incertidumbre sobre la continuidad de los programas cafetaleros, que afecta a funcionarios, productores, comercializadores y la formación de CSP.

Además, la formación de CSP Café en los estados ha sido afectada por la preexistencia de estructuras organizadas y legitimadas de representación de los eslabones de la cadena, como los Consejos Estatales del Café (CECAFE), que en los hechos realizan las mismas actividades que se pretende que los CSP Estatales lleven a cabo en el futuro. Este traslape institucional ha provocado que CECAFE y CSP Café se disputen la titularidad de la interlocución con los miembros de la cadena, como ocurre en Chiapas y Veracruz y en otros casos, que los miembros de los CECAFE sean prácticamente los mismos que los del CSP Café, como sucede en Oaxaca y Puebla. De hecho, en Puebla se ha decidido la desaparición del Consejo Poblano del Café, para dejar únicamente al CSPC de Puebla.

Una de las primeras funciones de los CSP Café fue la elaboración de un Plan Rector, como instrumento eje del consenso de los distintos actores sobre la definición del rumbo estratégico de la actividad. A nivel nacional ya se ha elaborado un Plan Rector y, en los estados, las Delegaciones Estatales se auxiliaron en los CECAFE para la formulación de dichos planes. Por ello, los planes rectores estatales se basaron fundamentalmente en los planes estatales de cafeticultura elaborados previamente por los CECAFES, lo cual explica, en parte, que su formato está orientado principalmente a gestionar recursos públicos y a incrementar la intervención del gobierno en el fortalecimiento de la competitividad del sector, sin la necesaria corresponsabilidad de los agentes de la cadena.

Además, en la formulación de los planes rectores prevalecieron las prisas administrativas sobre la creación de consensos entre los miembros de la cadena. De hecho, diversos miembros de los CSP café en los estados de Chiapas, Oaxaca, Puebla y Veracruz reconocieron que los planes rectores reflejan sólo el cumplimiento de un primer proceso administrativo que tenían que realizar los comités, donde lo importante fue su formulación misma en los tiempos exigidos por la SAGARPA, independientemente de la solidez de las propuestas o el consenso en torno a ellas. Como consecuencia, es mínima la posibilidad de que los planes rectores, en su definición actual, sean efectivamente instrumentos que orienten las inversiones públicas y privadas dirigidas a fortalecer la competitividad de la cafeticultura.

Capítulo 2. Análisis del arreglo institucional vigente

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232.3 Potencialidades y limitaciones del arreglo institucional actual

2.3.1 Potencialidades del arreglo institucional

1. El actual arreglo institucional ha probado su capacidad para lograr acuerdos y afrontar con éxito retos de extraordinarias dimensiones. La mayoría de los líderes de las organizaciones públicas, privadas y sociales, que actualmente forman parte de la institucionalidad cafetalera, reaccionaron y lograron formular una efectiva respuesta a la crisis de precios más grave de la historia. Efectivamente, ante los riesgos productivos y sociales que la peor crisis de precios de la historia podría detonar en zonas cafetaleras, los distintos agentes económicos participaron en el Congreso Nacional Cafetalero, convocado por la Subsecretaría de Desarrollo Rural de SAGARPA, en octubre de 2001, para analizar propuestas de los distintos agentes de la cadena productiva y, simultáneamente, generar consensos en torno a ellas. Estas propuestas se concretaron rápidamente y de manera efectiva a través de:

• Integración del Padrón Nacional Cafetalero • Construcción y operación del Sistema Informático (SICN) • Integración del Padrón de Comercializadores • Integración del Padrón de Agentes Aduanales • Diseño y puesta en marcha del Fondo de Estabilización del Café • Programa de Fomento Productivo y Mejoramiento de la Calidad • Promoción del Consumo del Café de México • Fondos Concursables en Cafeticultura.

2. Existen casos de éxito de integración de cadenas en ausencia o con mínima participación de recursos públicos. Los agentes de la cadena han entendido los nuevos retos del mercado internacional y las preferencias de su mercado objetivo. En consecuencia han logrado establecer acuerdos con miembros de la cadena, entre los que se incluye financiamiento y transferencia de tecnologías y conocimientos para mejorar el desempeño de los agentes, en la perspectiva no solo de reducir los costos de la cadena, especialmente altos en el caso de México, sino de mejorar el desempeño logístico de toda la cadena de valor, a partir de acuerdos para reducir la incertidumbre del mercado.

En general, estos esfuerzos se agrupan en cuatro tipos: transferencia de capacitación y financiamiento de compradores a productores para lograr la calidad y rendimientos que demanda su mercado objetivo (Agroindustrias Unidas de México, Cafés Néctar); integración para cumplir estándares de mercados especiales (Starbucks Coffee, Nespresso, Rainforest Alliance); joint ventures de marcas colectivas (Café Fértil); y alianzas estratégicas para cumplir con compromisos de venta (Majomut, UCIRI, CEPCO, La Selva, CESMACH e ISMAM).

3. El Padrón Nacional Cafetalero y el SICN son sólidas plataformas para la producción de bienes públicos. Un Padrón depurado y actualizado, en combinación con el fortalecimiento del SICN, puede ser poderosa herramienta para incrementar la competitividad del sistema producto café, si se utiliza en:

a. Campañas fitosanitarias b. Focalización de la supervisión a productores y comercializadores c. Estimaciones de cosecha

Capítulo 2. Análisis del arreglo institucional vigente

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24 d. Trazabilidad de cultivos (mercados especiales) e. Mapas de microclimas propicios para la producción de cafés de alta calidad f. Diagnósticos agronómicos para incrementar rendimientos g. Iniciativas de fortalecimiento a la transparencia de mercados.

4. El desempeño de organizaciones económicas de productores en mercados orgánicos, gourmet y solidarios ha sido sobresaliente. Si bien existen experiencias contrastantes en cuanto al desempeño de organizaciones de productores, los hechos demuestran que aquellas que han sido capaces de vincular órganos de representación tradicionales de los pueblos indígenas de las zonas cafetaleras con un cuerpo de especialistas técnicos han tenido la capacidad de innovar en cafés especiales y mantener su liderazgo en los mercados internacionales.

5. Los gobiernos estatales también están incentivados a instrumentar iniciativas para responder a las necesidades del sector. Se puede aprender de experiencias como:

a. Renovación integral de cafetales (Puebla y Chiapas) b. Denominación de origen (Chiapas, Oaxaca y Veracruz) c. Campañas fitosanitarias d. Distribución de fertilizantes químicos y orgánicos (Veracruz)

6. Existen capacidades de investigación técnica, aunque se encuentran desarticuladas entre ellas y con el sistema producto. México cuenta con instituciones de investigación técnica como INIFAP, Colegio de la Frontera Sur, IDESMAC y CRUO Huatusco de la Universidad de Chapingo, en las que solo se necesita integrarlas a una agenda común de investigación y apoyar la difusión de las investigaciones, transferir las innovaciones a los productores y promover alianzas estratégicas con institutos internacionales de investigación para crear una red de conocimientos, principalmente con CENICAFÉ de Colombia, EMBRAPA de Brasil y el CIRAD de Francia.

7. Avances en transparencia, concretado en el acceso público de los saldos del Fondo. La transparencia genera confianza entre los agentes y combate la especulación respecto a la utilización de activos públicos. Por ello, el acceso a los estados de cuenta del Fondo es un primer avance en crear condiciones de confianza entre los miembros de la cadena. Asimismo, en entrevistas con funcionarios de AMECAFE se ha identificado la convicción de avanzar en transparentar la operación de los recursos que manejan.

2.3.2 Limitaciones del arreglo institucional actual

1. El antecedente del quebranto de FIDECAFE a mediados de los años ochenta ha contribuido a la falta de credibilidad de los esquemas de ahorro colectivo en la cadena de café. En la actualidad, una eventual crisis de precios (que con certeza volverá a ocurrir) combinada con astringencia de recursos fiscales, es un riesgo probable que puede consumir lo acumulado con mucho esfuerzo en el Fircafe, lo que podría agravar aún más la falta de credibilidad de esfuerzos colectivos en el sector.

2. Persiste la lógica paternalista para que se retome parte de las funciones que realizaba el INMECAFE. Ello sin considerar que la vigencia de un instituto de esas

Capítulo 2. Análisis del arreglo institucional vigente

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25características corresponde sobre todo al esquema de cuotas de exportación y se aleja de la realidad de mercado actual. Así lo han comprendido en Brasil y Colombia, donde las estructuras institucionales se han acotado fundamentalmente con la perspectiva de generar bienes públicos y mejorar las alternativas de comercialización al nivel de finca.

Pese a ello, se mantiene la presión de un amplio e influyente grupo de organizaciones de productores que busca reactivar al sector a través de un organismo público que realice parte de las funciones que desempeñaba el INMECAFE y/o a través de la búsqueda de crecientes recursos públicos para el sector, como ocurrió recientemente en la iniciativa de “Ley de Desarrollo Rural Sustentable de la Cafeticultura Nacional”.

3. Los acuerdos estratégicos están reservados a las situaciones de emergencia, siempre y cuando se basen en recursos públicos. Las redefiniciones institucionales han sido reacciones de corto plazo para responder a crisis de precios. En este sentido, a los agentes de la cadena les ha sido más rentable hacer cabildeo en el Congreso para obtener recursos públicos y han preferido las transferencias directas sobre los programas para generar bienes públicos para responder a sus clientelas.

4. La maximización de transferencias y minimización de recuperaciones en el Fondo dimensiona el comportamiento oportunista del sector. En efecto, la dimensión de “mercado paralelo” da una aproximación muy cercana de la proporción del sector que valida eludir la corresponsabilidad en las soluciones conjuntas para la cafeticultura nacional.

5. SAGARPA necesita un fuerte contrapeso en las decisiones del sector, para impulsar la competitividad. Si bien SAGARPA ha ejercido su liderazgo para responder a los retos del mercado cafetalero, también es cierto que su influencia carece de contrapeso real para que las decisiones sustanciales recojan los diversos intereses de los agentes de la cadena. Esa falta de contrapesos fue evidente en la decisión de liquidar al CMC, sin considerar los costos institucionales que le imputaba al sector.

6. Predomina la influencia de las organizaciones gremiales sobre las organizaciones económicas. Si bien ambos tipos de organizaciones son necesarias para mantener la representatividad y decantar el entendimiento de las necesidades del mercado en cuanto al procesamiento, industrialización y exportación del café, como ocurre en las instituciones de cafeticultura más exitosas del mundo, las organizaciones gremiales están más interesadas en mantener la lógica de mayores subsidios a la cafeticultura, lo que representa o puede intercambiarse por mayor influencia política, pero lo que también tiene repercusiones negativas al retrasar la toma de decisiones para dirigir la institucionalidad cafetalera al logro de mayores niveles de competitividad.

7. Cambios estructurales en las regiones cafetaleras. Por un lado, la creciente migración de los productores cafetaleros ha generado que la mano de obra se encarezca, en detrimento de productores medianos y grandes. Por otro lado, el proceso de envejecimiento de los productores de café y su aislamiento con los flujos de información y conocimiento los hace menos propicios para generar cambios sustanciales en las formas de relacionarse con el gobierno y con otros agentes de la cadena.

Capítulo 3. Propuesta para crear la Nueva Institucionalidad de la Cafeticultura

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27

Capítulo 3

Propuestas para crear la Nueva Institucionalidad de la Cafeticultura

En este capítulo se desarrolla un conjunto de propuestas para crear una nueva institucionalidad de la cafeticultura. Las propuestas consideran las principales lecciones que resultan del análisis de la evolución del arreglo institucional desde 1957, de la experiencia internacional, de las macrotendencias del mercado de café y el desempeño reciente de la competitividad de la cafeticultura nacional. Para enmarcar la nueva institucionalidad, se propone una definición del rol que debe jugar el Gobierno Mexicano en este proceso. Después se establecen las principales características del Nuevo Arreglo Institucional. Finalmente, se concluye la reflexión con siete líneas de acción que contribuyen a concretarlo.

3.1 El rol catalizador de SAGARPA

El Gobierno de México, a través de SAGARPA fundamentalmente, debe estimular, facilitar y orientar la participación de los agentes de la cadena en el mercado. De ningún modo, debe postergarse que estos últimos aprendan e internalicen los cambios estructurales y/o coyunturales del mercado. Las tareas sustantivas de SAGARPA en materia económica se restringen a coadyuvar en la corrección de fallas de mercado, provisión de bienes públicos y aplicación de políticas contracíclicas o redistributivas. Si estas tareas las realiza en alianza con los agentes de la cadena, es de esperar mayores logros y menores costos fiscales.

Un rol catalizador de SAGARPA también implica que debe definir la orientación estratégica de la cadena de café, con la colaboración del Sistema Producto Café. Debe también controlar y vigilar los comportamientos no competitivos ante ciertos actores en la cadena (monopolios y otros agentes que no cumplen las normas de competencia, calidad, sanitarias e inocuidad, entre otros.)

Respecto a la formación de un nuevo arreglo institucional de la cafeticultura, SAGARPA debe fomentar que los agentes de la cadena estén dispuestos a integrarse, lo cual no significa que intervenga directamente, sino que incida indirectamente en la voluntad de los agentes, creando un ambiente de estímulo a la creatividad y a la innovación, y de desarrollo de los mercados, generando información sobre la demanda, promoviendo la transparencia en el uso de esta información, estimulando la competencia entre actores a lo largo de la cadena, rompiendo estructuras monopólicas y oligopólicas, monitoreando el cumplimiento de normas de sanidad e inocuidad, y desarrollando los marcos legales y normativos para cumplir con los requisitos del mercado mundial.

Capítulo 3. Propuesta para crear la Nueva Institucionalidad de la Cafeticultura

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28 3.2 Imagen objetivo de la Nueva Institucionalidad de la Cafeticultura

Con base en el análisis institucional del mercado de café, de la identificación de sus macrotendencias y el desempeño reciente de la competitividad de la cafeticultura de México, se hace evidente que el mejor papel del gobierno en la cafeticultura es asegurar una dotación suficiente de bienes públicos, corregir las fallas de mercado y dotar de mayor certidumbre a los agentes de la cadena para optimizar su interacción. Es decir, se trata de superar la lógica paternalista, donde los productores esperen, ante eventualidades de mercado, ser rescatados por el gobierno, generando con ello una cadena productiva con decreciente competitividad y creciente dependencia de los subsidios.

A partir del rompimiento del esquema de cuotas de exportación de la OIC, todos los arreglos institucionales de los países productores se ajustaron estructuralmente. Las instituciones cafetaleras que han tenido mayor éxito bajo las nuevas condiciones de mercado se han distinguido por mantener, después del ajuste estructural, una dotación suficiente de bienes públicos y el equilibrio entre la representatitividad de los agentes de la cadena, principalmente productores, y un claro entendimiento de las necesidades de la demanda en cuanto al procesamiento, industrialización y exportación de café. Para lograrlo, es indispensable la participación del gobierno y de todos los eslabones de la cadena, incluyendo al sector industrial, el cual puede contribuir a un mayor proceso de integración y empoderamiento de los productores para que estos alcancen un mayor nivel en la cadena de valor, así como lograr inversiones necesarias en la infraestructura productiva.

En efecto, la nueva institucionalidad cafetalera de México requiere de la participación de organismos públicos, principalmente SAGARPA, para corregir las fallas del mercado, cofinanciar bienes públicos y dotar de una regulación orientada a mejorar el desempeño económico de los agentes de la cadena. También se requiere de la participación de todos los agentes en la cadena, en la medida que los acuerdos, cooperación y aprendizaje de las organizaciones se orienten a identificar la evolución de la demanda y ofrecer respuestas efectivas de mercado. Esa corresponsabilidad y compromiso debe concretarse en el cofinanciamiento de la política cafetalera.

En consecuencia, la definición de un nuevo arreglo institucional que considere la evolución del entorno de mercado y se oriente al incremento de la competitividad de la cafeticultura, debe ser corresponsabilidad de organismos públicos y privados, por ello debe contar con al menos las siguientes características:

1. Gozar de autonomía financiera y de gestión. Debe contar con un flujo de recursos propios, lo que conlleva la responsabilidad de rendir cuentas sobre los logros alcanzados. Una institucionalidad que opere con recursos públicos –con sus reglas y rigideces- está sujeta a la agenda del Gobierno Federal en la definición de las líneas de acción. Por su parte, la autonomía de gestión permite que la directiva trascienda los cambios de administraciones federales, lo que posibilita que acopie aprendizaje, genere certidumbre sobre las políticas públicas orientadas al sector y responda a objetivos estratégicos de largo plazo y no a objetivos políticos de corto plazo.

2. Estar vinculada al gobierno pero ser independiente. Debe ser una vinculación basada en la confianza y corresponsabilidad en el logro de objetivos comunes, no de subordinación a la Agenda de Gobierno. Compartir visión, capacidades e

Capítulo 3. Propuesta para crear la Nueva Institucionalidad de la Cafeticultura

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29instrumentos con el Gobierno puede hacer sinergia con la experiencia productiva y logística de los agentes de la cadena. De otro modo, es inevitable que quien ofrece los recursos económicos, como en este caso el Gobierno Federal, tenga mayor influencia en el rumbo de las políticas.

3. Con personal profesional y estable. El aprendizaje institucional se acopia primordialmente en el personal de la organización. En la medida que una organización mantiene en el largo plazo personal profesional, que esté acotado a la rendición de cuentas de su desempeño y que una parte de su remuneración se asocie con el logro de objetivos de corto, mediano y largo plazo, está más preparado para que la institución se especialice, adapte y sea capaz de innovar en función de la evolución del mercado.

4. Estructura ágil y retroalimentada con inteligencia de mercados. Debe evitarse la tentación de generar grandes burocracias. La organización que conduzca la institucionalidad cafetalera debe tener pocos mandos verticales y que traduzca constantemente la evolución de los mercados en formular información que fortalezca la toma de decisiones a nivel de cadena para el mejor desempeño del Sistema Producto Café.

5. Descentralizada, con presencia en las regiones cafetaleras. La institucionalidad cafetalera debe asegurarse de estar presente en las regiones cafetaleras con dos propósitos fundamentales. El primero es generar una estructura a través de la cual se distribuyan flujos de información, capacitación, financiamiento, representación e innovación; y el segundo propósito es facilitar la aplicación en los territorios de las políticas cafetaleras. La descentralización es vital para impulsar cohesión y eficiencia de las políticas públicas, aunque inevitablemente conlleva riesgos, mismos que deberán sortearse con la participación de la cadena.

6. La descentralización, más la participación de las comunidades, aumenta sustancialmente las posibilidades de obtener mejores resultados en la política cafetalera y dota a la cadena de mayor flexibilidad y rapidez para reaccionar a los cambios del entorno y las demandas sociales. La descentralización es la estrategia más efectiva de incluir a los intereses de agentes de las zonas cafetaleras y de consolidar la representatividad de los directivos.

7. Democrática y representativa. Los dirigentes deben ser electos por un esquema representativo para que la toma de decisiones sea legítima y se comprometa con el interés de quienes lo eligieron. Una organización que cuente sólo con miembros designados, sin antes haber sido elegidos algunos de ellos por un proceso democrático, puede experimentar una politización continua y limita la credibilidad y representatividad.

Capítulo 3. Propuesta para crear la Nueva Institucionalidad de la Cafeticultura

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30 3.3 Siete pasos hacia la construcción de la Nueva Institucionalidad

Cafetalera

1. Construir un proyecto estratégico de mediano y largo plazo de la cadena productiva de café, que sea incluyente. Este proceso debe tener como pilares el consenso, la corresponsabilidad y la definición del arreglo institucional a futuro. Es indispensable que se asignen responsabilidades no solo al Gobierno Federal, sino a todos los miembros de la cadena. La instrumentación de consultas públicas en el sector es un buen mecanismo para identificar iniciativas innovadoras y generar legitimidad y consenso respecto a las decisiones tomadas. Un antecedente es el Congreso Nacional Cafetalero celebrado en 2001, que logró establecer la estrategia del sector para afrontar la crisis de precios. Es un buen parámetro de lo que puede lograrse cuando los agentes de la cadena de café cierran filas en torno a un proyecto común. Las principales conclusiones de ese encuentro, en primer término, debieron enriquecer el actual Plan Rector, cuya aplicación y convocatoria se ha menguado principalmente porque en su elaboración prevalecieron las prisas administrativas antes que el logro de consenso en torno a un proyecto de largo plazo.

2. Priorizar la acción de la institucionalidad cafetalera a la corrección de fallas de mercado, bienes públicos y políticas anticíclicas. En el entorno actual, si la institucionalidad realiza más que lo delimitado en esta línea de acción de manera permanente, se corre el riesgo de que sea insostenible financiarla con recursos de la cadena e incluso con recursos públicos. Además, al transferir permanentemente subsidios directos al ingreso de los productores puede convertirse en derechos adquiridos que no sólo comprometen la viabilidad financiera del sector, sino que afecta su competitividad.

3. Promover la confianza entre los agentes de la cadena. Las dos vías más directas para generar confianza en una cadena productiva son el fortalecimiento de la certidumbre y la transparencia de mercado. Efectivamente, uno de los principales objetivos de la institucionalidad cafetalera debe orientarse a disminuir los costos de transacción y de la incertidumbre sobre los ingresos y el cumplimiento de contratos. Con la reducción de la incertidumbre, se estimula a que los agentes de la cadena incrementen los acuerdos de mediano y largo plazo. Es previsible que si se profundiza la utilización de coberturas de precios, agricultura por contrato y garantías líquidas en la cadena productiva de café, disminuya sustancialmente la incertidumbre de la cadena en conjunto y ello contribuya a incrementar las inversiones en el predio, a potenciar la integración de cadenas y a profundizar la penetración de los servicios financieros en la cafeticultura, al disminuir con el conjunto de esos tres instrumentos los riesgos crediticios e institucionales en el sector. Por su parte, el fortalecimiento de la transparencia de mercado se concreta el acceso oportuno, completo y fidedigno de los agentes de la cadena y/o compradores internacionales a información relativa a los aspectos claves de la producción, beneficiado y comercialización del café. En ese sentido, los instrumentos de la política cafetalera (SICN y PNC) son plataformas que posibilitan, por ejemplo, instrumentar iniciativas de trazabilidad, ya que es posible identificar, a nivel de productor y predio, el origen de un lote comercializado de café. La transparencia de mercado también influye en una mejor toma de decisiones económicas a lo largo de la cadena y en el incremento de la reputación

Capítulo 3. Propuesta para crear la Nueva Institucionalidad de la Cafeticultura

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31del café nacional. Por último, la transparencia también puede contribuir a mejorar el desempeño de los programas cafetaleros. Por ejemplo, el acceso en línea a los estados de cuenta individualizados por productor y comercializador, contribuye a disipar especulaciones respecto al manejo del FIRCAFE, lo que contribuye a incrementar las recuperaciones.

4. Incentivar la corresponsabilidad y cumplimiento de compromisos y disuadir los comportamientos oportunistas. La decisión de incorporar los volúmenes de café reportados en la comercialización a los criterios de apoyo de los programas de Fomento Productivo y el Emergente de Coberturas de ASERCA no solo fortalece las recuperaciones al FIRCAFE, sino que le imprime credibilidad a la institucionalidad cafetalera de que tiene capacidad de fiscalizar e identificar los comportamientos cooperativos de los oportunistas y actuar distribuyendo incentivos o castigos en función del comportamiento que en lo individual decida el agente de la cadena.

5. No aniquilar a las organizaciones gremiales, sino facilitar su transito a la organización económica. La institucionalidad es también un sistema de incentivos. La institucionalidad actual no ha roto del todo la relación clientelar del Estado con las organizaciones gremiales del sector rural. De tal manera que es más rentable organizarse en el medio rural con fines fundamentalmente políticos que para fines productivos. Pese a ello, las organizaciones gremiales, cuando son representativas del sector, cumplen una importante función y son útiles al modelo institucional planteado. Ya que al tener la representatividad de su gremio en la región a la que pertenece, reduce costos de negociación al dirigirse a menos interlocutores. Si se instrumentan algunas de las líneas de acción aquí planteadas, como por ejemplo, transitar gradualmente de los programas cafetaleros de las transferencias directas a la dotación de bienes públicos, disminuirán los incentivos de organizarse políticamente, ya que los bienes públicos se aprovechan sólo a través de la actividad productiva.

6. Identificar y apoyar las instituciones y organizaciones innovadoras. Si la institucionalidad tiene cierto grado de descentralización es previsible que se generen iniciativas de instituciones y/o políticas cafetaleras innovadoras en las regiones. Conviene a la institucionalidad monitorear el desempeño de esas iniciativas para potencializar el aprendizaje institucional y ampliar los impactos de las políticas. Esto es especialmente relevante en el caso de cafés especiales, donde existen organizaciones que han creado instituciones de vanguardia de las que se puede aprender y con las que se pueden hacer alianzas cuando se comparten objetivos.

7. Estabilidad de las instituciones y de las políticas cafetaleras. La principal razón para crear instituciones cafetaleras es ofrecer certidumbre, a partir de una estructura estable en que basen sus decisiones de corto, mediano y largo plazo. Esto no significa que la institucionalidad no evolucione para responder a los cambios del entorno, sino que los ajustes institucionales deben conservar el aprendizaje y capacidades acumulados. Esta ha sido la principal debilidad institucional de la cafeticultura de México. Debe aprovecharse ese costoso aprendizaje y, en adelante, ante la necesidad de hacer adecuaciones institucionales, debe preferirse reorientar antes que desmantelar la institucionalidad cafetalera.

Bibliografía

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Bibliografía

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Índice

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iTabla de Contenido

Resumen Ejecutivo ............................................................................................................. 1

Introducción ........................................................................................................................ 7

Capítulo 1 Lecciones de la experiencia internacional acerca del diseño, arreglo institucional e instrumentación de políticas de fortalecimiento de la competitividad de la cafeticultura ............................................................................................................... 9

1.1 Colombia ..................................................................................................................... 9 1.2 Brasil ......................................................................................................................... 12 1.3 Centroamérica .......................................................................................................... 13 1.4 Lecciones .................................................................................................................. 14

Capítulo 2 Desarrollo productivo de la Cadena del Café en México. Lineamientos de política para el fortalecimiento de la productividad y la calidad en todos los eslabones de la cadena productiva ................................................................................ 17

Capítulo 3 Soporte institucional para la Competitividad de la Cadena del Café ....... 21

Capítulo 4 Síntesis de propuestas de política para la Competitividad de la Cadena del Café en México ........................................................................................................... 23

Bibliografía ........................................................................................................................ 25

Anexo 1 Estadístico ......................................................................................................... 27

Anexo 2 Sobre la contribución cafetera en Colombia ................................................. 31

Índice

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ii

Índice de cuadros

Cuadro 1. Participación de México en la producción y exportaciones promedio 1985-2005 .......................................................................................................................... 27

Índice de figuras

Figura 1. Costos de producción y procesamiento de cafés arábicas ................................. 27 Figura 2. Migración y remesas de mexicanos .................................................................... 28 Figura 3. Volatilidad del Precio del Café, Desviación Estándar .......................................... 28 Figura 4. Tipo de cambio real del peso mexicano .............................................................. 29 Figura 5. Índice de Tasa de cambio nominal: Colombia, Brasil, Chile, Argentina, Perú,

México .................................................................................................................. 29

Resumen Ejecutivo

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1

Resumen Ejecutivo

a) La pérdida de competitividad de la cafeticultura mexicana La competitividad de un producto o de una cadena de valor se refiere a la capacidad de permanencia y liderazgo en el tiempo y de adaptación a las cambiantes condiciones de los mercados.

La cafeticultura mexicana viene perdiendo competitividad (medida en productividad agronómica, precio externo/costos, costo de la mano de obra) desde hace prácticamente un par de décadas (Anexo Cuadro 1 y Figura 1) cuando fue desmontado el acuerdo de cuotas que regía el mercado internacional del café. La estrategia de cafés especiales (orgánicos, fair-trade, de altura, etc.) vendidos con sobreprecio ha sido una alternativa exitosa, pero sólo para una fracción de la producción.

Esta pérdida de competitividad es el resultado de una combinación de factores exógenos y endógenos. Entre los primeros están: 1. El deterioro del precio externo del café, producto de la interacción de la oferta mundial (con la emergencia de nuevos productores dinámicos como Vietnam) y el crecimiento lento de la demanda; y 2. La migración de la mano de obra rural a las ciudades mexicanas y a los Estados Unidos, generando escasez y por ende elevando el costo de la mano de obra que se queda también por efecto de la elevación del costo de oportunidad de trabajar en el sector debido a las remesas que reciben (Figura 2) . Esta elevación del costo de producción ha afectado fundamentalmente a los medianos y grandes productores (> de 5 has. sembradas en café) que representan el 3.4% de los productores y aportan aproximadamente el 35% de la producción (ASERCA: cálculos con base en Padrón Nacional Cafetalero 2001-02 y FAO: Encuesta a productores del Fondo 2002-03).

Entre los factores endógenos están: Un deterioro de las prácticas culturales de la cafeticultura como resultado de la pérdida de rentabilidad (menor precio de venta y mayores costos), lo cual afecta negativamente la productividad y la calidad del grano mexicano. El diferencial negativo con respecto a los países centroamericanos, que el mercado le reconoce al café mexicano, es expresión de ello, generándose un círculo vicioso. Los cambios institucionales, por otra, parte han producido una política de “pare y siga” que no le ha hecho bien a la cafeticultura mexicana. De un INMECAFE que existió hasta finales de la década de los noventa y que intervenía de manera prominente en el sector, se pasó en los noventas al Consejo Mexicano del Café y hoy en día bajo el Sistema-Producto y la AMECAFE, órgano rector del sector, donde tienen asiento las organizaciones representantes de los distintos eslabones de la cadena. No es claro ni el contenido, ni la financiación de los bienes públicos que pueden ayudar a mejorar la competitividad de la cafeticultura.

Resumen Ejecutivo

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2b) Lecciones de la experiencia internacional acerca del diseño, arreglo

institucional e instrumentación de políticas de fortalecimiento de la competitividad de la cafeticultura

La evaluación de la experiencia internacional (Brasil, Colombia y Centroamérica) enseña que contar con una institucionalidad fuerte, con continuidad en sus acciones, con recursos humanos y financieros, independiente del gobierno, pero actuando de manera coordinada con las políticas públicas, es condición necesaria más no suficiente para diseñar e implementar un programa de competitividad exitoso.

Los recursos públicos destinados a subsidiar la producción cafetalera en períodos de bajos precios deben considerarse un instrumento excepcional de salvamento de la cafeticultura, más no esencial de un programa de competitividad. Definir el precio disparador a partir del cual se activa el instrumento, está sujeto siempre a fuertes presiones políticas. Su diseño, se debería hacer sobre la base de un precio de la materia prima en el mercado interno, lo cual complica la metodología, pues debe tener en cuenta tanto el precio internacional, el diferencial, los costos de procesamiento y transporte, así como el tipo de cambio.

Para neutralizar el oligopsonio creciente (aumento de la concentración en las compras de la materia prima), el montaje de un sistema de información de precios diarios es un paso importante. Debe estar basado en metodologías claras usando como referente la cotización internacional, el diferencial, los costos de transformación, transporte interno, seguros, etc., incluidas tablas de premios y castigos por calidad y que sea de fácil consulta por los agentes de la cadena. Complementariamente, las operaciones de cobertura en Bolsa para reducir el riesgo de volatilidad (Figura 3) son un activo valioso para los distintos agentes de la cadena. Dado que la mayor parte de los productores son pequeños, se requiere asociación entre ellos para hacer operativo el mecanismo. La financiación de estas operaciones con recursos públicos debe hacerse teniendo criterios de equidad regional. De otra parte, la existencia de un comprador de última instancia para regiones productoras alejadas del mercado es una opción interesante, pero que enfrenta grandes dificultades operativas (Colombia).

Para aumentar la productividad cafetalera agrícola se requiere la aplicación de paquetes tecnológicos (prácticas culturales), que tienen impactos de corto plazo, y programas de renovación de la cafeticultura envejecida apoyada con recursos públicos con impactos de mediano plazo (Colombia).

Para mejorar la calidad, deben generarse los incentivos de mercado (premios y castigos en el precio de acuerdo con patrones estandarizados) y acciones en los distintos eslabones de la cadena (prácticas culturales, manejo adecuado de las plagas (broca) como beneficio, secado y trilla cuidadosos.

Los esfuerzos de diferenciación de producto para obtener mayores primas en mercados especializados es una opción para una fracción de la producción (10-15% de la producción nacional) que hay que mantener. Sin embargo, ello demanda un esfuerzo excepcional en cumplir con las exigencias y contar con los recursos para financiar las certificaciones.

La campaña de estímulo al consumo interno, como lo hizo Brasil, merece ser estudiada. Este esfuerzo requiere fuera de la labor educativa, implantar la práctica del consumo de café con leche en las escuelas, estimular a través de las campañas de publicidad el consumo de café de calidad entre los diversos estratos de la población. En la medida que

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3la demanda reaccione, deberá contarse con un menú de calidades adecuado a los distintos segmentos. Para que el crecimiento de la demanda interna sea satisfecho con la oferta doméstica, ésta tendrá que suplir de manera competitiva las diversas calidades.

La Asistencia Técnica (AT) es el eslabón necesario entre la Investigación y Desarrollo (I & D) y los productores. Debe servir para transferir la tecnología y retroalimentar a la I & D con los problemas que la producción enfrenta para que ésta trabaje en sus posibles soluciones. La I & D debe proveer los paquetes tecnológicos adecuados para mejorar la productividad y la calidad, y disminuir los costos unitarios de producción en los distintos eslabones de la cadena.

La existencia de líneas de crédito para inversión y/o capital de trabajo son importantes para resolver problemas de liquidez, particularmente para los pequeños productores. Sin embargo, la experiencia muestra que cuando se financian con recursos públicos, se corre el riesgo de presiones políticas para la condonación masiva de las deudas en coyunturas de bajos precios.

La formación del capital humano y garantizar la generación de relevo para la sostenibilidad de la cafeticultura en el mediano y largo plazo son una preocupación válida de no fácil solución. Sin embargo, el mejoramiento del capital humano de las nuevas generaciones en un ambiente de cambio técnico no sólo permite aumentar la competitividad de la cadena, sino atenuar la migración.

c) Desarrollo productivo de la cadena del Café en México. Lineamientos de política

para el fortalecimiento de la productividad y la calidad en todos los eslabones de la cadena

La manera de generar una transformación radical de la cafeticultura mexicana para que aumente su competitividad de manera ostensible sería a través de la puesta en la práctica de una sustitución de capital por mano de obra en el eslabón agrícola de la cadena, para generar una reducción en los costos de producción. Sin embargo, esa tecnología no está disponible, particularmente por el hecho de ser el café una plantación de ladera. Una vía complementaria para alcanzar mayor competitividad es a través del aumento del valor agregado por mejoras en la calidad (mejora del diferencial), por diferenciación del producto (cafés especiales) o logrando una integración vertical (por ejemplo cafés Juan Valdez de Colombia) que se traduzca en mayores ingresos a los agentes de la cadena.

Bajo el marco anterior, hay programas específicos que pueden ayudar a mejorar la competitividad con impactos en el corto plazo (CP), mediano plazo (MP) y largo plazo (LP). Entre ellos:

1. Sistema de información de precios que produzca un precio diario interno de referencia en las regiones cafetaleras, en función del precio del mercado mundial, el diferencial, la tasa de cambio y la ubicación geográfica. Además, tablas de premios y castigos de acuerdo con la calidad (CP).

2. Operaciones de cobertura Disminuye la incertidumbre por la volatilidad del precio

o el tipo de cambio a los distintos agentes de la cadena. Cuando se trate de una cobertura para el precio al productor, el costo de la operación se debe explicar claramente a la opinión pública para evitar malos entendidos cuando el precio de mercado esté subiendo. Este tipo de operaciones, apoyadas con recursos públicos debería tener en cuenta criterios de equidad regional. Para que los pequeños

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4productores participen del programa, deben organizarse para acopiar sus producciones y alcanzar los volúmenes mínimos requeridos (CP).

3. Mejoramiento de la calidad. Esta acción tiene repercusiones positivas sobre el

diferencial del mexicano frente a la cotización de los otros suaves. Su concreción demanda acciones en los distintos eslabones de la cadena: prácticas culturales (fertilización, manejo de la broca, etc.), recolección seleccionada, beneficio húmedo y ecológico, secado cuidadoso y trilla seleccionada (CP, LP).

4. Proyectos de cafés especiales. Mantener y profundizar la estrategia en los

proyectos de cafés especiales que hoy ven reducidos sus diferenciales por la elevación del precio, con la claridad de que más allá de un 15% de la producción nacional no es realista su absorción por el mercado de especiales (MP).

5. Ordenamiento de la producción. Estimular la renovación de cafetales envejecidos

y el cambio de cultivo hacia aquellos que generan los menores costos por quintal (En el caso de Chiapas, el comercial presenta costos de $614/quintal), salvo los orgánicos y de altura que tienen costos unitarios mayores pero se venden con primas superiores (MP).

6. Estímulo y promoción del consumo interno. Un incremento del consumo per cápita

de café en México al doble del que tiene hoy generaría una demanda de casi la totalidad de su producción. Las ganancias en competitividad se generarían a través de los menores costos de transporte y el desarrollo de una industria moderna para el consumo final. Esta estrategia debe construirse sobre la base de un menú competitivo de calidades del café mexicano; de lo contrario, el aumento del consumo interno podría terminar satisfecho con importaciones (LP).

De otra parte se requiere que el sector cafetalero sea cobijado por cuatro bienes públicos con impacto transversal sobre la cadena:

1. Crédito. Necesidad de establecer formas de financiamiento del ordenamiento de la producción y mejoramiento de la calidad. Se podrían utilizar recursos de las recuperaciones del FEC (FIRCAFE) como capital semilla.

2. Asistencia Técnica. Es importante contar con asistencia técnica para mejorar la

productividad y la competitividad de la producción a través de los mecanismos existentes de PRODESCA y SEDESOL (mentores).

3. Investigación & Desarrollo. Se requieren líneas de investigación de largo aliento

que apunten a resolver diversos problemas de la cadena. Se pueden usar esquemas como convocatorias públicas a universidades y centros de investigación (COFUPRO).

4. Mejoramiento del capital humano y generación de relevo. El mejoramiento del

capital humano de la población cafeticultora, combinado con un ambiente de cambio técnico y expectativas positivas en el negocio, puede ayudar a frenar la migración de los jóvenes y a garantizar la generación de relevo. Esta labor compete a diversas agencias del Estado, como las Secretarías de Educación y Salud.

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5d) Soporte institucional para la competitividad de la cadena del café

El escenario de actores institucionales del sistema producto del café en México es complejo. Abarca asociaciones de productores a nivel de estados, por tamaño de las explotaciones, asociaciones de industriales, exportadores y fuera de los consejos estatales. Todos están cobijados bajo el sistema producto y participan en la organización cúpula AMECAFE, órgano rector y ejecutor de la política cafetalera. Sin embargo, como AMECAFE no tiene autonomía presupuestal, ésta está subordinada en su accionar a las decisiones de la SAGARPA. De otra parte, entre las organizaciones de productores ha habido algunas exitosas sacando adelante proyectos de cafés especiales, mientras que otras están “subutilizadas” al dedicar sus energías a cabildear para conseguir recursos públicos para el sector, en vez de tener mayor corresponsabilidad en la ejecución de los programas para la competitividad.

Para potenciar la institucionalidad cafetalera al servicio de una política de competitividad, debe desarrollarse un proceso de consulta con las bases de todas las organizaciones para llegar a un consenso sobre las prioridades de la política, cuantificar los costos de todas las acciones y establecer un esquema de financiación en el que “todos ponen”: Gobierno Federal, Gobiernos estatales y agentes de la cadena.

Los recursos aportados por los agentes de la cadena se podrían establecer como resultado de un acuerdo voluntario de los distintos agentes de la cadena para generar unos recursos que ayuden a financiar las acciones, y de paso a crear confianza y una cultura de rendición de cuentas. En la medida que el acuerdo se logre y con el paso del tiempo los recursos crezcan, podrían participar en la financiación de nuevos programas.

De los diez programas planteados en la sección anterior, AMECAFE sería responsable de impulsar cuatro (sistemas de información, mejoramiento de la calidad, ordenamiento de la producción y consumo interno). La SAGARPA estaría al frente de otros cuatro (operaciones de cobertura, crédito, I & D y AT). Las organizaciones de productores estarían al frente de los proyectos de cafés especiales y colaborarían en los programas de mejoramiento de calidad y ordenamiento de la producción. Por su parte, ANACAFE colaboraría en el programa de consumo interno. Las Secretarías de Educación y Salud asumirían el programa de capital humano y generación de relevo.

La financiación de los programas anteriores se haría con recursos del Gobierno Federal, los gobiernos estatales y los aportes voluntarios (AV) de los agentes de la cadena. Los recursos de AV financiarían el sistema de información de precios. Con recursos del Gobierno Federal, los gobiernos estatales y los productores se financiaría el programa de coberturas. Los proyectos de cafés especiales seguirían siendo desarrollados por las propias organizaciones de productores. Con recursos del programa de Fomento Productivo se financiarían los programas de mejoramiento de la calidad y fomento productivo. La promoción del consumo interno se haría con recursos de las AV y recursos de la industria. El programa de crédito se desarrollaría con recursos de FIRCAFE. La I & D con recursos del gobierno federal y los estatales a través de COFUPRO, en conjunto con las universidades. La asistencia técnica y la formación de capital humano con recursos del presupuesto federal y los presupuestos estatales.

Introducción

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Introducción

La competitividad de un producto o de una cadena de valor se refiere a la capacidad de permanencia y liderazgo en el tiempo, y de adaptación a las cambiantes condiciones de los mercados.

La cafeticultura mexicana viene perdiendo participación en la producción mundial y en las exportaciones a partir de 1989, año en el cual se rompieron las cláusulas económicas que regían el acuerdo de cuotas que regía el mercado internacional del café. La reacción de las autoridades mexicanas fue el desmantelamiento del INMECAFE, la entidad gubernamental que dirigía y operaba el andamiaje sobre el cual estaba sustentada la cafeticultura mexicana, además de participar activamente en el mercado. Ello era consecuente con la redefinición del Estado Mexicano que se dio en ese período hacia una menor intervención en los mercados. Posterior al INMECAFE han existido el Consejo Mexicano del Café (1993-2005), y desde 2005 el marco institucional se rige por el Comité Nacional del Sistema-Producto Café, con presencia de todos los sectores de la cadena y las autoridades de la SAGARPA. Además, fue creada la AMECAFE, asociación privada donde están sentados representantes de los eslabones de la cadena y es el órgano coordinador de las acciones encaminadas a beneficiar la cadena del café; pero sin contar con recursos propios, por lo cual en la práctica lo hace una entidad dependiente de la SAGARPA.

La discontinuidad institucional y la dispersión de programas de apoyo a la cafeticultura se han traducido en la ausencia de una política integral cafetalera y en dificultades de tipo operativo para desarrollarla, y así ayudar a superar los principales desafíos en materia de competitividad. Una política cafetalera integral debería contener los programas de bienes públicos esenciales que ayuden a la competitividad del sector ya que el mercado no lo hace espontáneamente:

- Investigación y Desarrollo (I & D), por ejemplo nuevas variedades más productivas y resistentes a plagas, paquetes tecnológicos para garantizar mejor calidad del producto y que demanden menor uso relativo de mano de obra.

- Asistencia Técnica a los productores como vehículo para difundir los resultados de la I & D y promover el reordenamiento de la producción.

- Crédito para capital de trabajo y/o inversión (ordenamiento de la producción), lo cual el mercado no ofrece.

- Mecanismos de mercado que ayuden a neutralizar el excesivo poder del creciente oligopsonio en las compras de café.

- Estrategia de mejoramiento de la calidad del grano con incentivos de mercado adecuados.

- Estrategia de publicidad y promoción para aumentar el consumo interno y la colocación de café mexicano con primas en los mercados mundiales, potenciando aún más el nicho de cafés especiales.

Introducción

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8En síntesis, la cafeticultura mexicana se ve abocada a una serie de desafíos importantes para mejorar su competitividad y recuperarse de la pérdida que ha tenido proveniente tanto de fenómenos exógenos (precio mundial, migración de la mano de obra), como de fenómenos endógenos (deterioro de las prácticas culturales, debilidad institucional).

La presente nota técnica se compone de cuatro capítulos: El capítulo 1 trata las lecciones de la experiencia internacional acerca del diseño, arreglo institucional e instrumentación de políticas de fortalecimiento de la competitividad de la cadena del café, factores limitantes y condiciones de éxito. El segundo se concentra en analizar el desarrollo productivo de la cadena del café en México y plantea lineamientos de política para el fortalecimiento de la productividad y calidad en los eslabones de la cadena. El tercero se concentra en el tipo de soporte institucional para la competitividad que debería tener la cadena del café y plantea lineamientos de política para fortalecer el tejido institucional público-privado. Finalmente, el cuarto capítulo presenta una síntesis de propuestas de política para la competitividad de la cadena del café.

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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Capítulo 1

Lecciones de la experiencia internacional acerca del diseño, arreglo institucional e instrumentación de

políticas de fortalecimiento de la competitividad de la cafeticultura

En este capítulo presenta una síntesis de la experiencia internacional en torno al diseño, arreglo institucional e instrumentación de políticas para fortalecer la competitividad de la cafeticultura en los casos particulares de Colombia, Brasil y Centroamérica, todos ellos productores y exportadores de cafés arábicas de tradición en la región latinoamericana, al igual que México. En esa medida sus experiencias pueden ser de utilidad para ser tenidas en cuenta en el diseño y puesta en operación de un programa de competitividad de la cadena del café en México.

1.1 Colombia17

1.1.1 Institucionalidad

La principal fortaleza del sector cafeticultor colombiano radica en su institucionalidad que acaba de cumplir 80 años de existencia. Por supuesto, esta institucionalidad se ha ido transformando pari passu con los cambios en el mercado cafetalero mundial, el desarrollo económico del país y los propios cambios al interior de la cafeticultura colombiana.

La institucionalidad colombiana está construida sobre el principio de la parafiscalidad, según la cual el Congreso de la República establece por Ley una tributación por parte de todos los productores cafetaleros que se hace efectiva en el momento de la exportación del grano. Los recursos obtenidos de la tributación alimentan el Fondo Nacional del Café (FNC), que es administrado por la organización gremial de los productores, la Federación Nacional de Cafeteros. La Junta Directiva del FNC está conformada por miembros gubernamentales (Ministros de Hacienda, Agricultura, Comercio) y miembros gremiales (representando las diversas regiones productoras) en proporciones iguales, y es el órgano rector de la política cafetalera de Colombia.

La tributación cafetera ha cambiado en el tiempo. En la coyuntura 2001-02, cuando la cafeticultura colombiana pasó por su peor crisis y el FNC prácticamente quedó ilíquido, la tributación fue eliminada temporalmente e incluso el Gobierno Nacional otorgó un subsidio directo a los productores en función del nivel de la cotización (Apoyo Gubernamental a la Caficultura- AGC). Una vez superada la crisis y los precios volvieron a estar por encima de US$ 1/lb, el AGC se suspendió y la tributación cafetalera volvió a operar, estando actualmente en US$ 0.06/lb de café verde exportado, siempre y cuando el precio de referencia esté por encima de US$ 0.60/lb. Si la cotización llegase a estar por debajo de US$ 0.60/lb la tributación sería de US$ 0.02/lb. A los precios actuales del café colombiano 17 Esta sección se benefició de las siguientes referencias: Federación Nacional de Cafeteros (2002). “El café, capital social estratégico”, Informe final de la comisión de ajuste de la institucionalidad cafetera”, Bogotá. y Giovannucci. D., J. Leibovich, D. Pizano, G. Paredes, S. Montenegro, H. Arévalo, P. Varangis (2002). “Colombia, coffee sector study”, Documento del Banco Mundial.

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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10 en los mercados internacionales, la tasa implícita de tributación está alrededor del 5% (Anexo 2).

El Apoyo Gubernamental a la Cafeticultura-AGC

Este se constituyó como una transferencia pura del Presupuesto Nacional a los cafeticultores, en razón a la difícil situación por la que atravesaron durante el período 2001-2004. En los debates que tuvieron lugar en el Congreso de la República se argumentó que con esta transferencia se le estaba “devolviendo” a los cafeticultores parte de los recursos que les habían sido extraídos en épocas pasadas, cuando el sector había vivido bonanzas importantes de precios y el Estado los había gravado. El AGC, llegó a representar un 7.6% del ingreso de los productores en 2002. En la coyuntura actual, más en razón a la fuerte apreciación del peso colombiano que a la baja cotización del grano, quedó establecido en el Presupuesto Nacional para la vigencia de 2007 una partida contingente para el AGC en caso de que el precio interno llegase a estar por debajo de 376,000 pesos por carga de 125 kilos de café pergamino seco (equivalente a US$ 0.81 por libra de café verde), situación que no se ha presentado. El estado de la discusión pública es que el AGC ha sido una medida absolutamente excepcional para situaciones de emergencia y que no debería considerarse como un instrumento permanente de política cafetalera. Los efectos del AGC sobre la producción cafetalera en Colombia no han sido evaluados, pero se presume que ha ayudado a paliar los bajos precios que recibieron los productores en el período crítico.

Con los recursos recaudados y apalancándolos en muchos casos, la institucionalidad financia los programas de bienes públicos que le sirven a la competitividad de la cadena del café. Estos son esencialmente: investigación y desarrollo (I & D), asistencia técnica (AT), existencia de un poder de compra (PC), diferenciación de producto, valor agregado, promoción y publicidad, y ordenamiento de la producción.

1.1.2 Investigación y desarrollo (I & D)

La agenda de I & D en café es desarrollada por Cenicafé, una entidad del sector que lleva 70 años trabajando en función de mejorar la productividad y la calidad del café colombiano y reducir los costos de producción. Se mencionan a continuación algunos ejemplos de desarrollos de Cenicafé: paquetes tecnológicos más productivos en la cafeticultura (v.gr. tecnificación al sol), variedades resistentes a plagas (v.gr. variedad Colombia resistente a la Roya), paquetes tecnológicos para el manejo de plagas (v.gr. manejo integrado de la broca), beneficio ecológico, mecanización de labores manuales tales como la fertilización, fumigación y recolección, y el proyecto más ambicioso que se viene desarrollando desde hace varios años sobre el genoma del café en alianza con universidades de los Estados Unidos. Las labores de Cenicafé no se restringen exclusivamente a café, pues ha mantenido investigación en cultivos de diversificación y de complementación al café, necesarios para el desarrollo de proyectos de cafés especiales.

1.1.3 Asistencia Técnica (AT)

El servicio de extensión es el principal canal a través del cual los cafeticultores colombianos reciben las recomendaciones técnicas para mantener unas producciones competitivas. A su vez manifiestan sus principales preocupaciones en torno a la producción que pueden eventualmente convertirse en objeto de investigación. Dada la heterogeneidad de la cafeticultura colombiana, en donde los pequeños productores representan el 97% del total y los medianos y grandes representan tan solo el 3%, la AT

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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11es personalizada para estos últimos, mientras que para los pequeños es de carácter grupal. Una evaluación reciente de la AT18 concluyó que si bien esta labor es fundamental para apoyar la competitividad de la actividad agrícola, la falta de mayor nivel educativo de los cafeticultores no permite que su efectividad sea completa. De otra parte se ha criticado el enfoque de asistencia personalizada a los medianos y grandes cafeticultores, pues éstos pueden financiar con sus propios recursos la asistencia o en su defecto pueden recibir atención grupal. Finalmente, se ha identificado la inexistencia de mecanismos de evaluación sistemáticos de la AT sobre la productividad.

1.1.4 Poder de compra (PC)

Uno de los aspectos que más valoran los cafeticultores colombianos es la existencia de una red de compra institucional a lo largo y ancho del país cafetalero, con información disponible diaria acerca del precio y con la tabla de premios y castigos en relación con la calidad del grano. La participación de esta red en el total de compras ha venido descendiendo en los últimos años y alcanza actualmente el 27%19. Su existencia es garantía de que miles de productores pueden contar en determinadas circunstancias con una alternativa a los “coyotes” y otros compradores privados que adquieren la materia prima por encargo de las firmas exportadoras, multinacionales varias de ellas.

La contrapartida de esta labor comercial es la presencia de la Federación de Cafeteros en el mercado internacional vendiendo volúmenes no despreciables de café colombiano en diversos mercados. Estas operaciones de compra y venta por parte de la Federación se acompañan con operaciones de cobertura en la bolsa de futuros de Nueva York.

Existe una preocupación sobre el hecho de que la participación de la Federación en las compras ha venido decreciendo. Esto en razón de que los agentes privados han introducido innovaciones en las formas de comprar el café (v.gr. pago por adelantado), y que la Federación no tiene la misma flexibilidad para realizar. Esto puede llegar a convertir la garantía de compra en una carga muy elevada de mantener.

1.1.5 Crédito

Producto de la crisis sufrida después del rompimiento de las cláusulas económicas del acuerdo internacional del café y la consecuente caída de precios, los caficultores colombianos fueron sujetos por Ley a un proceso de reestructuración masiva de deudas y condonación parcial de las mismas, que condujo posteriormente a que el sistema financiero no los considerara sujetos de crédito. Solo recientemente han vuelto a ser sujetos de crédito, pero de una manera muy gradual.

1.1.6 Diferenciación del producto, valor agregado, promoción y publicidad

El modelo colombiano apostó desde hace más de 40 años a posicionar el café colombiano como un café de calidad en los mercados internacionales. Ello implicó acciones en el frente de la producción (exclusividad de cafés arábicas, beneficio húmedo), y en el frente de la exportación (estricto control a la calidad en el momento de la exportación). Adicionalmente se desarrolló una estrategia de promoción y publicidad para la marca-país de Café de Colombia, que sin lugar a dudas ha sido costosa pero que ha redundado en una prima para el café colombiano. 18 Centro de Estudios Regionales Cafeteros y Empresariales (2004). Evaluación del servicio de extensión de la FNCC. 19 Esta cifra corresponde a las compras realizadas por la Federación Nacional de Cafeteros en 2006.

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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12 De otra parte, la Federación con recursos del FNC, montó una planta de café liofilizado y ha comercializado este tipo de café en diversos mercados (Inglaterra, México, etc.) Más recientemente, la Federación ha venido incursionando en el desarrollo de una estrategia de valor agregado consistente en la comercialización de cafés especiales, tostados y molidos bajo la marca Juan Valdez, y el establecimiento de una cadena de tiendas donde se venden estos cafés bajo diversas presentaciones emulando las tiendas de Starbucks.

Esta estrategia apunta a varios objetivos: por una parte publicitar en los principales mercados del mundo el café de Colombia como un café de excelente calidad; por otra parte, estimular el consumo de café de calidad en Colombia y, finalmente, comercializar en el mundo el café colombiano con un valor agregado importante a través de la marca Juan Valdez, de tal manera que ese valor le llegue al productor colombiano y lo saque de la precariedad de ingresos20.

La estrategia anterior no está exenta de riesgos, pues se trata de incursionar en un mercado complejo, de gran competencia y con implicaciones sobre la comercialización del café colombiano como “commodity”21.

1.2 Brasil22

1.2.1 Institucionalidad

Con el rompimiento de las cuotas en 1989, el Instituto Brasileño del Café (IBC) fue desmontado y sólo en 1996 la institucionalidad se reconstituyó parcialmente con la creación del Consejo Deliberativo de Política Cafetera (CDPC), el cual congrega a todos los representantes de la industria cafetalera y representantes del gobierno. Los recursos con que cuenta provienen del Fondo de Defensa de la Caficultora y se originaron en la venta de activos del fenecido IBC. Los principales campos de acción de la política cafetalera en Brasil han sido procurar aumentos de productividad en campo, desarrollar la infraestructura para la comercialización, implantar operaciones de coberturas para reducir riesgo a los productores, apoyar la investigación del genoma del café y promocionar el consumo interno. Por el contrario, no han desarrollado una estrategia exitosa en valorización de los productos a través del mejoramiento de la calidad, salvo la innovación de beneficio para obtener café descerezado.

1.2.2 Productividad

Los costos de producción en finca han podido reducirse a través del uso intensivo de tecnología, fertilización y mecanización de las plantaciones de tamaño mediano y grande.

20 En B. Daviron y S. Ponte (2005) se analiza cómo mientras el valor total del consumo de café se ha triplicado en los últimos años, los productores siguen recibiendo lo mismo. 21 Dado que los mayores volúmenes de café verde se siguen vendiendo como “commodity”, las grandes firmas compradoras podrían reaccionar contra Colombia por estar incursionando en los mercados al consumidor final. Sin embargo, hasta ahora esta situación no se ha presentado. 22 Esta Sección se benefició de la lectura del trabajo: M .S. Macchione y D. Nakazone (2003). “El estudio de competitividad de cadenas integradas en Brasil”. Ensayos sobre economía cafetera No.19, Federación Nacional de Cafeteros de Colombia.

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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131.2.3 Infraestructura

Han desarrollado un complejo cafetalero que permite la comercialización rápida y adecuada del producto. Cuentan con vías de comunicación y puertos que pueden recibir y exportar grandes volúmenes.

1.2.4 Operaciones de cobertura

Con recursos públicos se han desarrollado en los últimos años operaciones de cobertura para reducir el riesgo inherente de la volatilidad del precio del café en beneficio de los productores.

1.2.5 Investigación

EMBRAPA, la entidad pública más importante en materia de investigación agropecuaria, viene desarrollando desde hace algunos años una agenda de trabajos sobre el genoma del café.

1.2.6 Promoción del consumo interno

Es quizás la estrategia más exitosa pues en un lapso de 15 años llevaron al Brasil a ser el segundo país consumidor del mundo, con una industria desarrollada y consolidada de café tostado y molido.

1.3 Centroamérica23

1.3.1 Costa Rica

Cuenta con ICAFE como organización cúpula del sector y el FONECAFE que es un fondo similar en su filosofía al FEC de México. Operó otorgando subsidios a los productores cuando los precios estuvieron muy bajos después del rompimiento del acuerdo de cuotas, y en el período 1994-97 pudo recuperar recursos, los cuales volvió a destinar como apoyo a los productores en la coyuntura de bajos precios al inicio de la presente década. Costa Rica, a través de ICAFE, ha desarrollado una estrategia de diferenciación de cafés, penetrando el nicho de los cafés gourmet y obteniendo primas interesantes para los cafés que cuentan con certificaciones de comercio justo, orgánico y ecológico.

1.3.2 El Salvador

En las dos crisis de precios mas importantes acaecidas después de la ruptura del acuerdo de cuotas, con recursos públicos se ha apoyado a los productores. En la primera ocasión con US$ 45 millones y en la segunda con US$ 80 millones.

23 Esta Sección se benefició de la lectura de los trabajos: Varangis P., P. Siegel, B. Lewin, D. Giovannucci (2003) “La crisis cafetalera, efectos y estrategias para hacerle frente –región centroamericana-“. Ensayos de economía cafetera, No.19, Federación Nacional de Cafeteros de Colombia; y World Bank (2005). “Shocks and social protection: Lessons from the Central American coffee crisis”, Report No.31857-CA.

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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14 El Salvador ha promovido iniciativas de cafés gourmet de alta calidad y certificados como orgánicos.

1.3.3 Guatemala

Al igual que los demás países cafetaleros de la región, las autoridades crearon en 2001 un fideicomiso por un valor de US$100 millones para subsidiar diversificación agropecuaria, financiar insumos, apoyar la comercialización y refinanciar deudas de los cafeticultores.

Guatemala es el país de la región centroamericana con los mayores avances en calidad y promoción de cafés especiales, orgánicos y sostenibles.

1.3.4 Honduras

El gobierno otorgó en el año 2000, US$20 millones a través del Fondo Cafetero Nacional a los productores como subsidio ante los desplomes de precios.

No se ha avanzado en la consecución de productos de calidad por falencias en difusión de tecnologías y procesamiento de poscosecha deficiente.

1.3.5 Nicaragua

El proceso de apoyo a los cafeticultores sufrió de atrasos en Nicaragua. Finalmente el gobierno concedió préstamos subsidiados para que los cafeticultores pudieran pagar sus deudas con la banca.

En materia de competitividad los avances se centran en que alrededor de un 10% de sus exportaciones se destinan a mercados diferenciados (gourmet, orgánicos y de Comercio Justo). USAID apoya el mejoramiento de la calidad a través de la catación en zonas rurales, secadores solares de café, descontaminación de las cuencas de los ríos y manejo de plagas.

1.4 Lecciones

Las principales lecciones que se pueden extraer de la experiencia internacional en materia de diseño, arreglo institucional e instrumentación de políticas para la competitividad de la cafeticultura son las siguientes:

a) Institucionalidad. Es la columna vertebral alrededor de la cual se puede diseñar e

implementar un programa de competitividad. Sin instituciones, se pueden tener los mejores programas pero con la dificultad para volverse operativos. Las instituciones toman tiempo en consolidarse y ser efectivas. Los “pare y siga” en materia institucional son costosos. Sobre la representación, es claro que el Gobierno (Federal, Estatal) debe estar presente. Sobre lo que no hay claridad es si deben estar sentados todos los miembros de la cadena, por la diversidad de intereses que manejan. El caso colombiano, que es paradigmático, se caracteriza por ser una institucionalidad construida alrededor de los productores, sin perjuicio de que se mantenga un diálogo permanente con la representación de los demás agentes de la cadena (comercializadores, exportadores, etc.) La fortaleza de la

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15institucionalidad construida depende crucialmente de los recursos que maneje. La figura de la parafiscalidad colombiana no es fácil de trasladar a otras realidades. Una institucionalidad que “maneje” exclusivamente recursos del Presupuesto Nacional estará supeditada siempre a los vaivenes de la política de corto plazo y corre el riesgo de pérdida de continuidad en los programas que desarrolle, programas que en general requieren de tiempo para que tengan impacto.

b) Los recursos públicos destinados a subsidiar la producción en periodos de crisis deberían considerarse como un instrumento excepcional y, por lo tanto, no son pieza del paquete de programas para mejorar la competitividad. En todo caso, en su diseño se debe tener en cuenta tanto el nivel de precio internacional, como el de la tasa de cambio, pues ambos son igual de importantes en la definición de un precio al productor de referencia.

c) Los principales bienes públicos24 que apoyan una política para la competitividad en la cafeticultura son la Investigación y Desarrollo (I & D); la Asistencia Técnica (AT); el Crédito; la Información y las operaciones de cobertura que ayudan a neutralizar el oligopsonio en las compras internas y a disminuir la incertidumbre por la volatilidad del precio; la Promoción y Publicidad de productos de calidad, diferenciados y con valor agregado, y el desarrollo y promoción del consumo interno. La I & D debe proveer los paquetes tecnológicos adecuados para mejorar la productividad y disminuir los costos unitarios de producción en los distintos eslabones de la cadena (producción agrícola, beneficio, trilla, etc.) Sin una eficaz AT que transfiera esos paquetes a los productores y retroalimente la agenda de Investigación pueden verse frustrados los esfuerzos hechos en I & D.

d) Un sistema de información de precios ayuda a neutralizar el eventual abuso en las compras internas por parte del oligopsonio existente. Establecer un comprador de última instancia en el mercado (caso de Colombia) para neutralizarlo es complejo desde el punto de vista operativo y financiero. Apoyar las operaciones de cobertura en bolsa para reducir el riesgo de volatilidad, y así mejorar las condiciones de negociación del precio de la cosecha para los agentes, ha sido una experiencia positiva. Dado que la mayor parte de la producción es muy atomizada, se requiere asociación de productores a través de cooperativas para hacer operativo el mecanismo. La financiación de estas operaciones con recursos públicos debería aplicarse con criterios de equidad regional.

e) La existencia de líneas de crédito para inversión y capital de trabajo son importantes para resolver la falta de liquidez que muchas veces enfrentan los productores. Tener formativa clara para evitar caer en refinanciaciones masivas en épocas de bajos precios. El análisis de caso por caso debe ser el criterio imperante.

f) Los esfuerzos de diferenciación de producto para obtener primas interesantes en los mercados especializados es una opción válida para una fracción de la producción (10-15%) pues estos mercados son pequeños. Sin embargo, ello demanda un esfuerzo continuo de mantener una calidad excepcional del producto, además de cubrir los costos de certificación a pesar de los vaivenes de la prima otorgada a estos cafés.

24 El mercado no los satisface, o si lo hace es de manera.

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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16 g) El ejemplo brasileño de crecimiento de su consumo interno es digno de ser

estudiado. Este esfuerzo es de largo aliento e incluye, desde el trabajo del cuerpo médico persuadiendo a la población de los beneficios del consumo del café, pasando por los Ministerios de Educación y Salud para implementar en las escuelas públicas el consumo del café con leche desde temprana edad, y estimulando a través de campañas de publicidad el consumo de café de calidad a la población adulta. Como contrapartida, requiere, por supuesto, que la materia prima utilizada sea un menú de calidades suministrado por la producción nacional. Esta producción debe ser competitiva pues de lo contrario la demanda podría ser satisfecha con importaciones.

Capítulo 2. Desarrollo productivo de la Cadena del Café en México

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17

Capítulo 2

Desarrollo productivo de la Cadena del Café en México. Lineamientos de política para el fortalecimiento de la

productividad y la calidad en todos los eslabones de la cadena productiva

Según un estudio reciente25, México presenta los peores indicadores en productividad agronómica, en competitividad internacional (precio externo/costos) y en costo de la mano de obra en una muestra de países productores de café arábiga (Brasil, Colombia y Centroamericanos). Esos resultados se confirman con las entrevistas realizadas durante el pasado mes de julio de 2007 con distintos agentes de la cadena, quienes manifestaron que la cafeticultura mexicana, sobretodo la de medianos y grandes productores, está teniendo una rentabilidad negativa (salvo los cafés especiales, orgánicos, fair trade, etc.)

¿Qué factores explican esta problemática?

El factor principal es el comportamiento del precio internacional del café. Sin embargo, el diferencial que el mercado internacional le reconoce al café mexicano ha sido de los más bajos. A manera de ejemplo, el pasado 21 de agosto el café colombiano- preparación europea se ofreció FOB para embarque sep-oct con una prima de 3 centavos de dólar sobre la posición de diciembre del contrato C, mientras que el café mexicano de similares características se ofreció con una prima de menos un centavo de dólar26. Este castigo refleja la regular calidad del grano mexicano al venderse como “commodity”.

La actual apreciación del peso mexicano, argumentada por algunos como causa de la pérdida de competitividad, no es una razón robusta. En primer término, en una perspectiva de mediano plazo, el peso mexicano se ha depreciado en términos reales (Figura 4). De otra parte, como se observa en la (Figura 5), otros países cafetaleros como Brasil o Colombia recientemente han sufrido mayores apreciaciones de sus monedas.

Con base en la información reportada sobre migración y remesas (Figura 2) que se confirmó a través de las entrevistas realizadas para esta consultoría, la escasez de mano de obra y su encarecimiento constituyen el principal factor económico de pérdida de competitividad de la cafeticultura mexicana. En efecto, el proceso migratorio a las capitales de los distintos estados y a los Estados Unidos ha generado no solo escasez de mano de obra sino que las remesas han elevado el costo de oportunidad de la mano de obra que ha permanecido en las regiones cafeticultoras. Esta situación se ve agravada por la regulación laboral que exige el pago de las prestaciones sociales a los trabajadores del campo.

25 FAO-SAGARPA, 2006. 26 Complete Coffee Coverage (Agosto/2007). Publicación diaria de Coffee Publications Inc.

Capítulo 2. Desarrollo productivo de la Cadena del Café en México

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18 Como no es factible que en el corto plazo se pueda producir una sustitución en la cafeticultura mexicana de capital por mano de obra (la tecnología no está disponible) para reducir los costos de producción, las alternativas sobre las cuales se puede recuperar la competitividad son a través de mejorar el precio para los agentes de la cadena (mayor valor agregado) o reducir los costos unitarios:

a) Sistema de información de precios. Se ha diagnosticado que en el mercado interno de la materia prima, dada la dispersión geográfica de la producción, la volatilidad del precio internacional y del tipo de cambio, la información es incompleta para los productores, sobretodo los pequeños. En estas circunstancias, los grandes compradores pueden hacer uso de su poder de mercado. No es suficiente que en las regiones productoras se publique diariamente el precio de la bolsa de NY y el valor de la tasa de cambio. Se requiere una labor técnica para establecer un precio interno de referencia que tenga en cuenta, además el diferencial del café de origen mexicano, la situación geográfica (por los costos de transporte). De otra parte, se requiere una normativa para estandarizar la diversidad de calidades que se presentan en las transacciones de café y establecer una tabla de premios y castigos.

b) Operaciones de cobertura. Introducir en los productores la cultura de cubrir riesgos de precio y tipo de cambio es una inversión que se justifica. Sin embargo, en el proceso de aprendizaje las autoridades deben efectuar la pedagogía correspondiente, particularmente cuando la cotización está subiendo y los agentes perciben una pérdida financiera al haber efectuado la cobertura. Este tipo de operaciones, apoyadas con recursos públicos, debería tener en cuenta criterios de equidad regional. Cuando sean pequeños productores los beneficiarios del apoyo, éstos en contrapartida deberán estar organizados para acopiar sus producciones y alcanzar los volúmenes mínimos requeridos.

c) Proyectos de cafés especiales. México ha sido líder en el desarrollo de cafés especiales (orgánicos, de altura, bird friendly, fair trade, etc.) en el mercado internacional. Si bien en la fase actual del precio del café los premios para estos cafés se han reducido en términos relativos, NO se debe permitir bajar la guardia a los productores, pues las inversiones hundidas para sacar adelante este tipo de proyectos es costosa. El precio del café es muy volátil y en cualquier momento puede volver a caer, manteniéndose elevado el precio del especial. Por el contrario, vale la pena seguir ahondando en nuevos proyectos de esta naturaleza que generan valor agregado.

d) Mejoramiento de la calidad. Este propósito es fundamental para el caso mexicano. No solo tendría repercusiones positivas sobre el diferencial del precio del café mexicano frente al precio de Bolsa y al posicionamiento del mismo en su mercado interno ante la perspectiva de un programa de estímulo al consumo interno. El mejoramiento de la calidad demanda una serie de acciones en los distintos eslabones de la cadena: prácticas culturales (fertilización, manejo integrado de la broca, etc.), recolección seleccionada, beneficio húmedo y ecológico, secado cuidadoso y trilla seleccionada.

Capítulo 2. Desarrollo productivo de la Cadena del Café en México

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19e) Programa de ordenamiento de la producción (renovación). Es un círculo

vicioso el que padece la cafeticultura mexicana. Como está envejecida, es poco productiva y de baja calidad y ello le genera baja competitividad. Un programa de renovación del parque cafetalero (sin ampliar la frontera), en el corto plazo, demanda recursos y reduce ingresos del cafeticultor (la fracción de la producción que sale por la renovación). En el mediano plazo (a partir del tercer o cuarto año) aumenta la productividad. Sin embargo, para que el aumento de la productividad no se traduzca en aumento de costos unitarios, la investigación y la asistencia técnica tienen la obligación de generar y difundir el paquete de prácticas que deben acompañar el parque renovado.

Un estudio sobre los costos de producción en la cafeticultura de Chiapas27 encontró, con base en encuestas representativas, que los costos por quintal varían de manera sensible de acuerdo con el sistema de cultivo (natural o de montaña, policultivo tradicional, especializado, policultivo comercial, al sol, orgánico). Así las cosas, mientras un café orgánico tenía un costo por quintal de $835, un natural alcanzaba a $748, un tradicional costaba $832 y un comercial costaba $568. El dato para el de sol de $484 parece extremadamente bajo.

De acuerdo con estos resultados, la recomendación en ordenamiento de la producción incluye que aquellos sistemas de producción que alcanzan los menores costos por quintal (comercial y al sol) serían los sistemas deseables hacia donde deberían migrar los demás sistemas, salvo en aquellos casos en que el mercado le reconoce un precio sensiblemente superior por sus atributos (orgánico, natural de altura). Luego, habría lugar a desarrollar una estrategia particular para transformar una parte de la cafeticultura (menos rentable) hacia sistemas más rentables.

f) Estímulo y Promoción del Consumo Interno. Un incremento del consumo per cápita de café en México, al doble del que tiene hoy (Brasil lo logró en un lapso de 15 años), generaría una demanda de casi la totalidad de la cosecha actual mexicana. Las ganancias en competitividad se generarían a través de los ahorros en costos de transporte y el desarrollo de una industria moderna en los últimos eslabones de la cadena. Sin embargo, esta estrategia debe construirse sobre la base de un menú de calidades, incluyendo las mejores. No tiene sentido una campaña de aumento del consumo de cafés solubles que se abastecería con materia prima importada. Empero, si no se adelantan las acciones en los otros frentes de mejoramiento de la productividad y la calidad, el aumento del consumo interno podría terminar siendo satisfecho en parte con importaciones.

g) Crédito. Las diversas acciones en el frente de la producción (mantenimiento, renovación) demandan capital de trabajo que tradicionalmente los cafeticultores no han podido obtener en el mercado financiero formal. Es muy importante que esta iniciativa no sea financiada permanentemente con recursos públicos, ya que podría generar problemas de riesgo moral al momento de pagar las deudas en coyunturas de precios bajos.

27 Comcafé (2006).

Capítulo 2. Desarrollo productivo de la Cadena del Café en México

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20 h) Desarrollo de una agenda de investigación en temas de café. A partir de los cuellos de botella más urgentes a resolver en los diversos eslabones de la cadena, se deben organizar convocatorias a las Universidades y centros de investigación para contar con un flujo de respuestas a ser implementadas en el mediano plazo.

i) Servicio de asistencia técnica. Para los cafeticultores es crucial contar con asistencia técnica que ayude a mejorar la productividad y la calidad del café. Es posible plantear un programa específico que aproveche los avances logrados por PRODESCA y en el que converjan las capacidades de otras instituciones y centros regionales, como la Universidad de Chapingo y el Colegio de la Frontera Sur.

j) Mejoramiento del capital humano de los cafeticultores y generación de relevo. La sostenibilidad de la cafeticultura mexicana en el largo plazo depende críticamente de que se den las mínimas condiciones para que la generación de relevo tenga las motivaciones de permanecer en la cafeticultura. Ello no es fácil, pues el fenómeno migratorio es muy fuerte. Un mejoramiento del capital humano de la población cafeticultora, acompañado de un ambiente de cambio técnico en la cafeticultura y expectativas positivas del negocio, puede ayudar a frenar la migración y a garantizar la generación de relevo.

Capítulo 3. Soporte institucional para la Competitividad de la Cadena del Café

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21

Capítulo 3

Soporte institucional para la Competitividad de la Cadena del Café

El escenario de actores institucionales que conforma la cadena productiva del café en México es complejo. Abarca asociaciones de productores a nivel de los estados, por tamaños (CNC y CNOC (pequeños), CMPC (Medianos)), asociaciones de industriales (ANACAFÉ, AMEC). Además se cuenta con Consejos Estatales del Café en los estados productores y, finalmente, la organización cúpula el Comité Sistema Producto y la AMECAFÉ donde, además de SAGARPA, tienen asiento todas las organizaciones anteriores. Sin embargo, dado que las organizaciones no tienen recursos propios para adelantar programas, salvo el caso de los proyectos de cafés especiales, los que desarrollan lo hacen fundamentalmente con recursos públicos y su acción principal se concentra en hacer cabildeo para que los recursos gubernamentales al sector sean mayores, perdiéndose el potencial de ser un activo institucional importante para liderar una política cafetalera y desarrollar los programas que la cafeticultura requiere.

Para llevar a cabo un programa integral para el mejoramiento de la competitividad de la cafeticultura mexicana se requiere, ante todo, que todas las organizaciones mencionadas adelanten un proceso de consulta con sus agremiados sobre el contenido de la misma. Las conclusiones obtenidas en las consultas deberían llevarse a un debate en el seno del Comité Sistema Producto Café y en la AMECAFÉ, para obtener una posición consensuada.

Para hacer viable políticamente el programa para el mejoramiento de la competitividad de la cafeticultura, que haya decidido el Comité Sistema Producto Café y la AMECAFÉ, se requiere cuantificar el costo de cada una de las acciones a ser desarrolladas y establecer un esquema de financiación en el que “todos ponen”28. Es decir, el programa sería financiado con recursos del Gobierno Federal, los Gobiernos Estatales y los propios agentes de la cadena29.

Una manera de concretar la consecución de los recursos provenientes del sector cafeticultor es a través de un acuerdo voluntario de aportar un monto definido por cada libra de café exportado y/o vendido para el consumo interno. En el hipotético caso de que se decidiera establecer un aporte voluntario de US$ 0.01/lb30 sobre la base de una producción de 4 millones de sacos de 60 Kg se tendrían del orden de US $5.3 millones por año, con los cuales sin duda se podrían adelantar algunas acciones.

A manera ilustrativa se presenta a continuación un cuadro general de las acciones del Plan de mejoramiento de la competitividad, la entidad responsable de su ejecución, su posible fuente de financiación y los resultados esperados en el corto plazo (CP), mediano plazo (MP) o largo plazo (LP). 28 Esquemas de esta naturaleza garantizan corresponsabilidad de los participantes, además de generar confianza y una cultura de rendición de cuentas, y en el caso de los gobiernos, el compromiso con sectores sociales sensibles. En el caso de los cafeticultores, al ser aportantes, la gestión de las organizaciones gremiales mejora, pues ahora serán monitoreados en su accionar por los propios cafeticultores. 29 Además, cuando se logra estructurar un programa de mejoramiento de la cafeticultura con estas fuentes de financiación, es relativamente fácil conseguir recursos de cooperación internacional que complementen la financiación de algunas tareas. 30 Actualmente la contribución en Colombia es de US$0.06/lb. exportada.

Capítulo 3. Soporte institucional para la Competitividad de la Cadena del Café

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22 Programa de Mejoramiento de la Competitividad de la Cafeticultura

Programa Entidad Responsable Financiación Resultados

1. Sistema de información de precios AMECAFE Aporte Voluntario (AV) CP

2. Operaciones de cobertura SAGARPA-ASERCA

Gobierno Federal y Estatales CP

3. Proyectos de cafés especiales Organizaciones de Productores

(OP)

Recursos de los productores MP

4. Mejoramiento de la calidad AMECAFE y OP Fomento Productivo CP/MP

5. Ordenamiento de la producción AMECAFE y OP Fomento Productivo MP

6. Promoción Consumo Interno AMECAFE - ANACAFE

AV/recursos de la industria LP

7. Crédito SAGARPA Fircafé CP/MP

8. Investigación y Desarrollo SAGARPA Cofupro/recursos

de las Universidades

MP/LP

9. Asistencia Técnica SAGARPA Prodesca/Sedesol CP/MP

10. Capital humano Secretaría de Educación y Salud

Gobierno Federal y Estatales LP

Las seis primeras acciones son específicas a la cafeticultura, mientras que las cuatro restantes son acciones transversales, válidas para todo el sector agropecuario. Por ello, se observa cómo AMECAFE estaría al frente de cuatro de las primeras seis acciones (1. Sistema de información de precios, 2. Mejoramiento de la calidad, 5. Ordenamiento de la producción y 6. Promoción del consumo interno). De allí la importancia de que este organismo primeramente se consolide y cuente con un equipo técnico competente.

El programa de operaciones de cobertura seguiría siendo responsabilidad de SAGARPA-ASERCA. Los proyectos de cafés especiales seguirían siendo desarrollados por las organizaciones de productores, las cuales también participarían en los programas de mejoramiento de la calidad y ordenamiento de la producción. ANACAFE, como organización de la industria, participaría en el programa de promoción del consumo interno.

Los programas de crédito, I & D y AT estarían a cargo de SAGARPA, mientras que el programa de capital humano y generación de relevo estaría a cargo de las secretarías de Educación y Salud.

En cuanto a la financiación de los programas, los aportes voluntarios financiarían el sistema de información de precios y parte del de promoción del consumo interno. Con recursos públicos, a través del programa de Fomento Productivo, se financiarían las operaciones de cobertura, el mejoramiento de la calidad y el ordenamiento de la producción; la I & D a través de COFUPRO y con recursos de las universidades; la asistencia técnica a través de PRODESCA, asimilando experiencias como las del Programa de Opciones Productivas desarrollado por la SEDESOL; y el de capital humano a través de recursos del gobierno federal y los estatales.

Las acciones tendrían impacto de corto, mediano y largo plazo (CP, MP y LP), tal y como aparece en la cuarta columna del cuadro.

Capítulo 4. Síntesis de propuestas de política

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23

Capítulo 4

Síntesis de propuestas de política para la Competitividad de la Cadena del Café en México

El aumento de la competitividad de la cadena del café se puede lograr a través de acciones que aumenten la rentabilidad de los agentes (PHI = (P x Q)/C31). En el caso de los productores, aumentos del precio y del volumen vendido, sin que el costo total de producción aumente, se traducirá en aumentos de su competitividad.

El sistema de información de precios (1)32, la cobertura de precios (2), los proyectos de cafés especiales (3) y el mejoramiento de la calidad (4) buscan mejorar el precio al cual se vende la cosecha. Los programas de ordenamiento de la producción (5) buscan aumentar la productividad y la calidad y, por ende, la producción y el precio, sin que se vean aumentados los costos proporcionalmente. Los estímulos y promoción del consumo interno (6) buscan reducir los costos (de transporte y de comercialización). El crédito (7) reduce el costo de financiamiento de la actividad. La agenda de investigación (8), la asistencia técnica (9) y el mejoramiento del capital humano (10) pretenden aumentar la productividad y reducir los costos.

Quizás lo más complejo es consolidar la institucionalidad adecuada para llevar a cabo este programa de competitividad de la cafeticultura. En esta nota se propone que: a) La agenda se someta a una discusión con todos los participantes de la cadena a través de sus organizaciones gremiales, para buscar un mínimo consenso en AMECAFÉ, organización cúpula del sistema producto café; b) Se haga una cuantificación del costo de todos y cada uno de los programas a desarrollar; c) Se establezcan responsables de la ejecución de cada programa; y d) Se establezcan las fuentes de financiación de cada programa bajo un enfoque en el que “todos ponen”.

Esta nota indica que las fuentes de financiamiento sean tres: El Gobierno Federal a través de SAGARPA; los gobiernos estatales; y un aporte voluntario por parte de los agentes de la cadena (productores, comercializadores y exportadores). Un esquema tripartito de este tipo permitiría que se den los incentivos adecuados de rendición de cuentas y la creación de confianza que fortalezca la institucionalidad cafetalera.

31 PHI = Ganancia, P = Precio unitario del producto, Q = Volumen del producto, C = Costo total. 32 Los numerales se refieren a las acciones planteadas en la sección anterior.

Bibliografía

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25

Bibliografía

Centro de Estudios Regionales Cafeteros y Empresariales. 2004. Evaluación del servicio de extensión de la FNCC. Bogotá, Colombia. Complete Coffee Coverage. 2007. Issued daily by Coffee Publications Inc. EE.UU. Consejo regulador de la calidad del café de Chiapas A.C, 2006. Estudio de la cadena de valor del café Chiapaneco. Soluciones Estratégicas. Chiapas, México. Daviron B. & S. Ponte. 2005. La paradoja del café: mercados globales, comercio de bienes primarios y la esquiva promesa del desarrollo. Londres, Inglaterra. Federación Nacional de Cafeteros. 2002. Informe final: El café, capital social estratégico, Bogotá, Colombia. World Bank. 2002. Colombia, coffee sector study. Whashington, DC, EE.UU. FAO-SAGARPA. 2006. Análisis prospectivo de política cafetalera. D.F., México. Federación Nacional de Cafetaleros. 2003. El estudio de competitividad de cadenas integradas en Brasil. Bogotá, Colombia. Federación Nacional de Cafetaleros. 2003. La crisis cafetalera, efectos y estrategias para hacerle frente –región centroamericana-. Bogotá, Colombia. World Bank. 2005. Shocks and social protection: Lessons from the Central American coffee crisis. Whashington, DC, EE.UU.

Anexo 1. Estadístico

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27

Anexo 1

Estadístico

Cuadro 1. Participación de México en la producción y exportaciones promedio 1985-2005

1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2005Mexico 5.250.000 4.397.000 5.246.400 4.278.333

Participación 5,81 4,71 5,25 3,78 Centroamérica 9.541.393 11.348.600 12.779.200 11.653.000 Participación 10,48 12,18 12,77 10,29

1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2005Mexico 3.494.386 3.319.725 4.103.813 2.583.551

Participación 4,98 4,36 5,25 2,91 Centroamérica 8.849.794 10.234.155 11.097.258 10.386.014 Participación 12,66 13,48 14,21 11,72

Producción Promedio (Sacos de 60 Kilos)

Exportaciones Promedio (Sacos de 60 Kilos)

Fuente: Organización Internacional del Café (OIC).

Figura 1. Costos de producción y procesamiento de cafés arábicas

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800

Mexico

America Latina Promedio

America Latina Bajo

Asia Promedio

Asia Bajo

Africa Promedio

Africa Bajo

Dolares por tonelada

Fuente: FAO-SAGARPA, 2006.

Anexo 1. Estadístico

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28

Figura 2. Migración y remesas de mexicanos

Figura 3. Volatilidad del Precio del Café, Desviación Estándar

0

50

100

150

200

250

300

350

400

jul-7

5

jul-7

7

jul-7

9

jul-8

1

jul-8

3

jul-8

5

jul-8

7

jul-8

9

jul-9

1

jul-9

3

jul-9

5

jul-9

7

jul-9

9

jul-0

1

jul-0

3

jul-0

5

jul-0

7

Cen

tavo

s de

dól

ar p

or li

bra

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Volatilidad, porcentaje de la desviación estándar

Precio* Volatilidad móvil anual (eje der.)

Fuente: Cálculos Federación Nacional de Cafeteros

MEXICANOS EN ESTADOS UNIDOS COMO PROPORCIÓN DE LA POBLACIÓN TOTAL

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

PERÍODO

PORC

ENTA

JE (%

)

Fuente: Cálculos propios con base en información del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) y Ochoa, Sara. "Remesas: Un acercamiento a sus impactos sobre la pobreza y el desarrollo". Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Boletín 7.

REMESAS FAMILIARES COMO PORCENTAJE DE LAS IMPORTACIONES TOTALES

0,0%1,0%2,0%3,0%4,0%5,0%6,0%7,0%8,0%9,0%

10,0%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

(pr)

PERÍODO

PORC

ENTA

JE (%

)

Fuente: Banco de México.

Anexo 1. Estadístico

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29

Figura 4. Tipo de cambio real del peso mexicano

Fuente: Banco de México.

Figura 5. Índice de Tasa de cambio nominal: Colombia, Brasil, Chile, Argentina, Perú, México

Tasa de Cambio Nominal (Indice) (15 febrero 2006=100)

Feb-

06M

ar-0

6A

br-0

6M

ay-0

6Ju

l-06

Ago

-06

Sep-

06O

ct-0

6N

ov-0

6D

ic-0

6En

e-07

Mar

-07

Abr

-07

May

-07

Jun-

07

Fuente: Datastream

80

90

100

110

120

COLOMBIA BRASIL CHILE ARGENTINA

Tasa de Cambio Nominal (Indice) (15 febrero 2006 =100)

Feb-

06M

a r-0

6A

br-0

6M

a y-0

6M

a y-0

6J u

n-0 6

J ul -0

6A

go-0

6Se

p-06

Oc t

-06

Nov

-06

Nov

-06

Dic

-06

E ne -

07F e

b-07

Ma r

-07

Abr

-07

Ma y

- 07

Ma y

- 07

Jun-

07

Fuente: Datastream

95

100

105

110

Perú Mexico

Fuente: Datastream

TIPO DE CAMBIO REAL BASE: 1990

80,0090,00

100,00110,00120,00130,00140,00150,00160,00

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

PERÍODO

INDI

CE

Fuente: Banco de México. Corresponde al Tipo de cambio real con respecto a 111 países con tipo de cambio nominal en dólares e Índice de Precios al Consumidor.

Anexo 2. Sobre la contribución cafetera en Colombia

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. COMPETITIVIDAD DE LA CADENA DEL CAFÉ EN MÉXICO

31

Anexo 2

Sobre la contribución cafetera en Colombia

El funcionamiento de la institucionalidad cafetera en Colombia se financia a través de la contribución cafetera.

La contribución está definida por Ley del Congreso de la República y su monto ha variado en el tiempo. En épocas del acuerdo de cuotas, el valor de la contribución era discrecional del Comité Nacional de Cafeteros, órgano rector del Fondo Nacional del Café. En coyunturas de “bonanza”, la tasa implícita pudo llegar hasta el 50% y más, así como en épocas de crisis prácticamente desapareció. En los últimos años, el Congreso decidió establecer una contribución fija de US$ 6 centavos por libra de café verde exportado. Con los precios actuales de US$1.20 por libra para el café colombiano, la tasa implícita de la contribución está alrededor del 5% y el monto recaudado de contribución en un año puede llegar a estar alrededor de unos US$ 87 millones, con los cuales se financian los principales programas que desarrolla la Federación Nacional de Cafeteros en beneficio de los cafeteros colombianos, además de financiar el funcionamiento mismo de la Federación.

El cobro de la contribución cafetera se hace efectivo en el momento en que el café sale embarcado a los distintos destinos en el mercado mundial. Como la contribución se cobra en pesos, la tasa de cambio utilizada para liquidar el valor de la misma es la del día de la exportación. El exportador, al comprar la materia prima a los distintos agentes de la cadena, descuenta el valor de la contribución, descuento que llega hasta el primer agente de la cadena: el productor primario.

De otra parte, como la Federación Nacional de Cafeteros, en su labor de comprador de última instancia, publica diariamente el precio de referencia al cual está dispuesto a comprar café pergamino en el territorio nacional, dicho precio se calcula a partir del precio de la bolsa de NY para los cafés suaves, teniendo en cuenta el diferencial que el mercado le reconoce al colombiano, descontando los fletes y seguros externos; convirtiéndolo a pesos con la tasa de cambio del día y descontando los fletes y seguros internos, los costos de transformación de la materia prima en café verde, el coeficiente técnico de transformación del café pergamino en verde y el valor de la contribución.

Índice

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Tabla de contenido

Resumen Ejecutivo ............................................................................................................. 1

Introducción ........................................................................................................................ 5

Capítulo 1 Lecciones de la experiencia internacional acerca del diseño y arreglo institucional de políticas de desarrollo de mercados de café ........................................ 7

1.1 Desarrollo de mercados de café a partir del consumo interno: el modelo de Brasil frente al mercado de México ..................................................................................... 7

1.1.1 Condiciones de éxito .......................................................................................... 7 1.1.2 Consumo de soluble frente a tostado y molido .................................................... 7 1.1.3 Factores limitantes ............................................................................................... 8

1.2 Promoción externa, el caso de Colombia frente al mercado de México, aumento del diferencial a partir de una mejor calidad ................................................................. 10

1.2.1 Condiciones de éxito ......................................................................................... 10 1.2.2 Factores limitantes ............................................................................................. 12

Capítulo 2 Horizonte de mercados objetivo del café de México. Esbozo general de orientación estratégica hacia el mercado en el mediano y largo plazo ...................... 15

2.1 Tendencias de mercado, oportunidades y amenazas del mercado interno y externo ................................................................................................................................ 15

2.1.1 Mercado interno de tostado y molido (T&M) ...................................................... 15 2.1.2 Oportunidad en el mercado externo, baja en producción de suaves ................. 16 2.1.3 El aumento en el consumo interno puede ser suplido con producto procedente de otros orígenes ........................................................................................................ 18 2.1.4 Riesgo: no mejorar la calidad ni la percepción del café de México ................... 18

2.2 Fuerzas y debilidades de la estructura productiva de comercialización en México .. 18 2.2.1 Disponibilidad de recursos presupuestales ....................................................... 18 2.2.2 Dependencia de recursos públicos (oportunidad y debilidad) ........................... 18 2.2.3 Concentración de la industria ............................................................................ 19 2.2.4 Distribución del consumo entre soluble y T&M .................................................. 19

2.3 Identificación y potencial objetivo para el desarrollo de mercados ........................... 19 2.3.1 Incremento del consumo interno........................................................................ 19 2.3.2 Incrementos en la prima a través del mejoramiento de la calidad ..................... 19 2.3.3 Imagen del café de México ................................................................................ 19

Capítulo 3 Estrategias para el posicionamiento de mercado del café mexicano ..... 21 3.1 Aumento del consumo interno .................................................................................. 21

3.1.1 Sello de calidad entre los tostadores: “100% café de México” .......................... 21 3.1.2 Los móviles y hábitos de consumo del café soluble, del tostado y molido (T&M) y de las mezclas con café son diferentes ................................................................... 22 3.1.3 La información que se recopile es fundamental para identificar oportunidades para aumentar el consumo ......................................................................................... 23

3.2 Estrategia de mejoramiento de la calidad del café de México .................................. 23 3.2.1 Inversiones a nivel de productores .................................................................... 24

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ii3.2.2 Esquema de promoción de café exportado con el sello “México calidad suprema” ..................................................................................................................... 26

3.3 Estrategia de promoción de cafés especiales .......................................................... 26 3.4 Roles público – privado, financiación ....................................................................... 27

Capítulo 4 Síntesis de propuestas de política para el desarrollo de mercados de café..................................................................................................................................... 29

4.1 Ajustes al programa de consumo interno ................................................................. 29 4.2 Programa para mejorar la calidad y la prima del café mexicano .............................. 29 4.3 Programa de racionalización de subsidios .............................................................. 30

Bibliografía ........................................................................................................................ 31

Resumen Ejecutivo

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Resumen Ejecutivo

Al comenzar el siglo los precios del café llegaron a los niveles históricos más bajos, cercanos a los 40 US¢/lb. La producción récord de Brasil y la creciente producción de Vietnam, unido a unos niveles de inventario que podían dar abasto con el consumo mundial de un año, elevaron la oferta a niveles sin precedentes. Los precios se desplomaron y la caficultura mundial se vio enfrentada a una de sus peores crisis de sobreproducción. Para los productores de cafés suaves lavados, con una estructura de costos más alta que los cafés no lavados, los precios internacionales no eran suficientes para cubrir los gastos de sostenimiento y recolección en la finca. El abandono y el deterioro del parque cafetalero no se hicieron esperar, a lo largo de toda Centro América la producción disminuyó significativamente. México no fue la excepción. Hoy los precios internacionales se encuentran a niveles tres veces superiores a los alcanzados en lo peor de la crisis y, sin embargo, el sector está lejos de haber superado la crisis de rentabilidad en que se sumió al comenzar el siglo. La ausencia de nuevas siembras y renovación de cafetales existentes es solo una de las consecuencias de la pérdida de competitividad del café mexicano. Entre las causas de la baja rentabilidad se pueden mencionar algunas de carácter macroeconómico, como la revaluación del peso, y otras de carácter microeconómico como la falta de mano de obra como resultado de la migración. Si bien es cierto que los otros productores de cafés suaves experimentan fenómenos similares, el contexto mexicano requiere de una estrategia que permita reorientar los esfuerzos del sector y del Gobierno para garantizar su rentabilidad y a su vez garantizar un desarrollo sostenible a los productores del grano. Por otra parte, el sector es receptor de una ayuda importante por parte del Gobierno. La asignación de estos recursos puede determinar el futuro del sector. Para enfrentar la crisis, los diferentes actores de la cadena productiva, de manera casi unánime, han dado un apoyo al programa de incentivo del consumo interno, el cual cuenta adicionalmente con el apoyo de la OIC. Esta forma de desarrollar el mercado del café de México está basada en la exitosa campaña realizada por Brasil durante los últimos veinte años. En México se utilizaron recursos por USD 2 millones durante el 2006 y durante el 2007 el presupuesto puede alcanzar los USD 4 millones. Estos recursos se han gastado en investigación de mercados, en campañas de medios, promociones directas y campañas dirigidas a cambiar la percepción de la bebida entre los profesionales de la salud. La meta del programa de promoción del consumo interno no es ambiciosa: doblar el consumo per cápita de los niveles actuales de 1.2 Kg a 2.4 Kg. En la región, economías con un PIB per capita inferior, como Colombia o Costa Rica, consumen cada una respectivamente 2.2 Kg y 4 Kg per cápita, según cifras de ANACAFE. Dado el tamaño y el crecimiento de la economía mexicana, se podría pensar que la meta es alcanzable. Sin embargo, un estudio detallado de los diferentes supuestos bajo el modelo adoptado en Brasil puede ser útil para identificar los riesgos y las posibles limitaciones de su implementación en México.

Resumen Ejecutivo

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2En particular se debe pensar que el modelo Brasileño buscó recuperar niveles de consumo superiores a los 4 Kg per cápita que se tuvieron durante los años 60s. En el caso mexicano, el consumo de café nunca ha sido superior a los niveles actuales. Cuando se inició la campaña, Brasil consumía 90% de café tostado y molido (T&M) y solo 10% soluble. En México la relación es casi inversa, se consume 80% soluble y solo 20% T&M. El crecimiento de la demanda en Brasil contó con un suministro de café robusta, que permitió aumentar el consumo sin tener un impacto en los precios del producto ofrecido al consumidor. México tiene una mínima producción de robusta y hoy la industria importa este tipo de café de otros orígenes para responder a su estructura de costo de materia prima. Si se quieren mantener los precios del café al consumidor final, un supuesto no muy fuerte, se deberían importar cantidades crecientes de orígenes más económicos.

Este último punto señala la principal debilidad que tiene un programa de promoción del consumo interno para el productor mexicano. Consumos adicionales no necesariamente se van a traducir en mayores consumos de café de México. Sin embargo, el programa de promoción del consumo ha sido diseñado como una estrategia de generación de valor a toda la cadena (productores, comercializadores y productores), y no solo como un programa que busca beneficiar exclusivamente a los productores.

Los tostadores brasileños iniciaron su campaña promoviendo el sello de pureza. El sello comprometía al tostador a consumir 100% café en su mezcla. En el caso de México no hay ninguna discusión en torno a lo que se ofrece en el producto terminado, ya sea por que se ofrecen productos con mezclas de azúcar o por que se incluyen cafés de otros orígenes.

Dado el nivel de aprobación que tiene la campaña de promoción de consumo interno, los anteriores elementos no se deben tomar como argumentos para descartar el programa, sino como una lista de elementos que pueden ser útiles para calibrar y mejorar la implementación de la estrategia. En particular, se recomienda discutir la viabilidad de un sello de “100% café de México” dentro de una de las estrategias de la campaña.

La segunda estrategia de desarrollo de mercados de café, que se analiza en este documento es la orientada a obtener un mejor valor en el mercado internacional. Otros productores de cafés suaves, como Colombia, Costa Rica y Guatemala, iniciaron una campaña de promoción de sus cafés en el mercado internacional que ha sido exitosa en diferenciar sus productos y obtener mejores primas por sus cafés.

Aún cuando la parte más conocida de la estrategia usada por Colombia ha sido la campaña de promoción de su café 100% de Colombia, el mejoramiento de la calidad a nivel del productor y las restricciones a exportar café de calidades inferiores fueron elementos fundamentales en la mejoría del diferencial del colombiano.

México ofrece un menú de calidades que cubre todos los niveles de precios. Desde los naturales, cafés no lavados, ofrecidos a la industria local de soluble a niveles de menos 25 centavos sobre la Bolsa de Nueva York, hasta los cafés orgánicos con primas superiores a los 50 centavos por libra. Programas dirigidos a mejorar las condiciones de beneficio del café a nivel del productor, unidos a una promoción de estos esfuerzos, se deben traducir en mayores ingresos para los productores mexicanos. La alta proporción de café vendido a la industria local, 38%, frente a niveles de entre 10% y 15% que venden los demás productores de suaves, muestra que esfuerzos por mejorar la calidad y la percepción de ésta por parte de la industria tostadora mundial pueden tener efectos concretos en el ingreso de los productores, al mejorar las primas que se pagan por el café

Resumen Ejecutivo

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3mexicano en el mercado internacional. Es importante anotar que dentro de los productores de Otros Suaves, México presenta los diferenciales negativos más altos, lo cual señala el potencial que tendrían esfuerzos para mejorar la calidad sobre los ingresos del productor mexicano.

Estos esfuerzos se han realizado con mucho éxito en el sector de cafés especiales y orgánicos de México, lo cual muestra que con un apoyo de recursos y con una estrategia concertada por los diferentes actores de la cadena, el café de México puede llegar a incrementar su demanda en los mercados internacionales. Todo esto con una transferencia al productor que puede ser más directa y mayor a la alcanzada con una estrategia de promoción del consumo interno.

Introducción

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Introducción

En el marco del Proyecto de Evaluación de Alianza para el Campo, la FAO ha venido colaborando con la SAGARPA en sucesivas evaluaciones del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura, así como en la formulación de otros estudios relacionados, en la perspectiva de contribuir al mejor desempeño de los programas aplicados en los últimos años.

En este contexto, la presente nota técnica se refiere al tema “Desarrollo de Mercados” y tiene como propósito central formular algunos lineamientos básicos y recomendaciones de política en la materia, considerando las especificidades de la cafeticultura mexicana y algunas experiencias internacionales que brinden elementos relevantes para formular estrategias apropiadas.

La nota técnica se estructura en cuatro capítulos, en el primero se analiza la experiencia internacional acerca del diseño y arreglo institucional de políticas de desarrollo de mercados. En el segundo se examina el horizonte de mercados objetivo del café de México y se hace un esbozo general de su orientación estratégica de mediano y largo plazo. En el tercer capítulo se formulan dos estrategias básicas para el posicionamiento de mercado del café mexicano, una dirigida al fomento del consumo interno, y otra al mejoramiento de la posición en mercados externos. Finalmente, en el capítulo cuatro se hace una síntesis de propuestas de política de desarrollo de mercados.

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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Capítulo 1

Lecciones de la experiencia internacional acerca del diseño y arreglo institucional de políticas de desarrollo de mercados de café

La experiencia internacional en desarrollo de mercados se puede resumir en dos modelos: por una parte el modelo de promoción del consumo interno implementado con éxito en Brasil; y por otra parte el modelo de promoción externa que adoptaron algunos productores de suaves como Colombia.

1.1 Desarrollo de mercados de café a partir del consumo interno: el modelo de Brasil frente al mercado de México

1.1.1 Condiciones de éxito

1.1.1.1 Tamaño del mercado

México cuenta hoy con una de las economías más sólidas de la región. Un PIB per cápita de USD 10,700, el segundo entre los países productores de cafés suaves y una taza de crecimiento del 4.8% anual hacen pensar en un potencial para doblar el consumo de café. Colombia con un PIB per cápita de USD 8,600 consume 2.2 Kg per cápita, casi el doble del consumo mexicano.

El crecimiento de la clase media con capacidad de pago y expuesta a la experiencia de consumo de cafés de alta calidad, como los vendidos en las nuevas cafeterías, puede cambiar los hábitos del consumidor llevándolo a pagar más por el café dentro de su canasta de consumo.

1.1.2 Consumo de soluble frente a tostado y molido

El elevado nivel de consumo de café soluble puede tener dos consecuencias paradójicas.

Por una parte, el alto consumo de café soluble (cerca del 80%) puede ser una fuente de oportunidades para incrementar el consumo de T&M. Los países consumidores maduros de café soluble, como Japón e Inglaterra, vienen incrementando su consumo de café T&M, con crecimientos anuales promedio de 1.7% y 0.5%, respectivamente, superiores a los que presentan el consumo de café soluble de 0.5% en Japón y 0.3% en Reino Unido.

Por otra parte, se podría argumentar que el consumo de café soluble y de bebidas de café, como capuchinos, cafés con leche, etc., es el de crecimiento más dinámico en el mundo, y que por lo tanto dado el gusto y hábito del consumidor mexicano este segmento seguirá creciendo en México.

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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81.1.2.1 Recursos del Gobierno

El gobierno de México, a través de la SAGARPA, está destinando recursos para financiar el aumento del consumo de café en el mercado doméstico. En el año 2006 destinó USD 2 millones en campañas de publicidad, diagnóstico de mercado y campañas de difusión. En el 2007 esta cifra se incremento a USD 4 millones. De mantenerse o incrementarse estos recursos en publicidad se debería esperar un impacto en el consumo.

1.1.2.2 Consenso de la cadena producto

Tal vez uno de los elementos que puede contribuir en mayor forma al éxito de la propuesta para impulsar el consumo del café mexicano es el elevado consenso ante este objetivo de política que se percibe en todos los integrantes de la cadena productiva. Esta situación puede garantizar un flujo de recursos necesarios para el éxito de la campaña hacia el futuro. Como se observó en la experiencia de Brasil, la estrategia de promoción del consumo interno solo puede tener resultado en un horizonte de mediano plazo. Estrategias de corta vida como las implementadas en Colombia por la Federación de Cafeteros y el sector privado no han tenido mayores resultados.

1.1.3 Factores limitantes

1.1.3.1 Café en la mezcla

Cuando se inició la campaña brasileña de promoción del consumo de café se consumía en un 90% T&M y solo en un 10% soluble. Una de las primeras iniciativas que se tomaron fue el impulso del sello de la pureza. Este inicialmente fue promovido por las compañías que se agruparon para impulsar el consumo y consistió en colocar un sello en los empaques de café que cumplieran con el requerimiento de contener solo café, eliminando el consumo de materias diferentes a café, las cuales llegaron a estar en la mezcla del T&M brasileño en niveles de 30%. La posibilidad de incrementar el consumo a través de un sello de pureza, en el caso mexicano, no tendría impacto ya que tanto en soluble como en T&M se está utilizando café y no se emplean mezclas con cereales.

Un elemento en las campañas para incrementar el consumo es la preparación. Una buena preparación requiere de una determinada cantidad por taza. La campaña debe incrementar el consumo en gramos por taza.

El soluble es muy eficiente en su preparación. Campañas por aumentar el consumo no pueden incrementar los gramos por taza en cifras significativas. Aumentar el consumo con mejores preparaciones es potencialmente posible en el T&M. Al preparar T&M se desperdicia más café, es conocido en la industria que el mayor consumidor de café es el sifón.

La producción de soluble permite la utilización de materia prima de menor calidad que el T&M, sin que se comprometa la calidad de la bebida. Esto permite la optimización de mezclas con cafés de calidades inferiores o de otros orígenes.

1.1.3.2 Materia prima (precios robusta vs. suaves)

Uno de los factores base de un crecimiento del consumo en Brasil fue la posibilidad de abastecer a la industria nacional con un café de bajo costo. Aumentos en el consumo se deberían reflejar en aumentos en el precio de la materia prima. Sin embargo, en el caso

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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9brasileño fue posible expandir el consumo a partir de la oferta local de robustas (conilones) y de los inventarios reposados del IBC. Hoy Brasil consume cerca del total de su producción de robusta y empieza a tener déficit en su producción doméstica que tendrá que cubrir con cafés baratos producidos en otros orígenes. Es importante señalar que la demanda de robusta no solo es generada por el consumo local, el café procesado que se exporta principalmente en soluble (cerca de 3 millones de sacos de 60 Kg) también utiliza robusta en su mezcla. En los últimos tres años el promedio de exportaciones de robusta ha sido de solo el 12% del total de producción de este tipo de café.

En el caso mexicano, la producción de robustas no es suficiente para abastecer las necesidades de la industria local. Actualmente se importan cerca de 200,000 sacos de 60 Kg por año de cafés robustas que se destinan principalmente a la producción de solubles y a la reexportación. Con esta materia prima se optimizan económicamente las mezclas de café y se mantienen los precios de la materia prima a niveles razonables para la industria.

Una campaña por mejorar el consumo que no tenga en cuenta los requerimientos de materia prima de inferior calidad no es realista con los resultados que se esperan obtener. Desconocer la necesidad de la industria por cafés de otros orígenes puede llevar a concluir que aumentos en el consumo se reflejarán, uno a uno, en el ingreso de los productores, lo cual no es cierto por las razones arriba mencionadas. A mediano plazo, aumentos en el consumo interno y en las exportaciones de cafés solubles y tostados requerirán importaciones de materia prima de otros orígenes.

1.1.3.3 Concentración de la industria

La industria cafetera mundial es altamente concentrada, tanto en el comercio como en la torrefacción. En el caso brasileño, el mercado no tenía altos índices de concentración. Cuando se inició el programa de sello de calidad participaron 28 compañías de T&M. La concentración tan elevada de Nestlé en el mercado de café, y en soluble en particular, le permiten tener una posición dominante en la determinación de precios y calidades, que pueden limitar que los beneficios de la campaña le lleguen al productor.

1.1.3.4 Consumo de material diferente de café

México consume muchos productos que se venden bajo la categoría de cafés y no lo son, como es el caso de las mezclas con azúcar y otros productos. Según la regulación mexicana se considera café a una bebida con un contenido de hasta 10% de azúcar, y es café con azúcar la que incluye en su mezcla azúcar en proporciones entre el 11% y 30%. Por otra parte, la industria local utiliza otros orígenes en la fabricación de sus mezclas. En el caso de Brasil el compromiso por vender solo café fue uno de los factores detonantes en los aumentos del consumo. Un compromiso por un sello de “100% café de México” podría ser una estrategia a contemplar, para aumentar el consumo de materia prima mexicana. Pero la industria de T&M y soluble que actualmente es consumidora de otros orígenes no acompañaría fácilmente esta iniciativa.

1.1.3.5 Transmisión de los beneficios al productor

El alto grado de concentración de la industria y el comercio reducen el impacto en los productores de una campaña que incremente el consumo interno. Adicionalmente, los Acuerdos de Libre Comercio permiten el ingreso de café soluble con contenido foráneo de hasta el 60%.

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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10 1.1.3.6 Consumo de bebidas gaseosas

México es el segundo consumidor a nivel mundial de bebidas gaseosas en términos absolutos, y el primer consumidor per cápita de éstas, superando a Estados Unidos. Cambiar los hábitos de consumo es una tarea difícil. Aumentos en precios del café en el mercado doméstico puede tener efectos en la sustitución por otras bebidas.

1.2 Promoción externa, el caso de Colombia frente al mercado de México, aumento del diferencial a partir de una mejor calidad

Los esfuerzos por mejorar la calidad del producto para el mercado internacional constituyen la otra estrategia que ha sido utilizada con éxito por algunos de los productores de cafés arábicos. Colombia, Tanzania y Kenia fueron pioneros en lograr posicionar su producto de exportación con la denominación Suaves Colombianos, los cuales obtienen primas positivas sobre los Otros Suave (en su mayoría producidos en Centro América). Posteriormente, a través del posicionamiento de los cafés especiales, Costa Rica y Guatemala han logrado obtener resultados similares en cuanto a diferenciación de producto.

La estrategia colombiana se puede caracterizar por esfuerzos en tres direcciones: por una parte a nivel del productor se han destinado recursos a la infraestructura en el beneficio húmedo y a mejorar las prácticas culturales en la recolección de la cereza; a nivel de los exportadores el gobierno nacional ha delegado en la Federación de Cafeteros (una entidad privada) la implementación de unas normas de calidad estrictas (niveles de humedad máximos, máximo número de defectos y una taza limpia) que impiden la exportación en verde de cafés de calidades inferiores. Los estándares establecidos son muy similares a los exigidos en la Bolsa de Nueva York. A nivel de promoción se destinaron cuantiosos recursos para posicionar el café colombiano entre los tostadores americanos a través del programa “100% café de Colombia”, origen de la marca Juan Valdez.

El éxito del programa se puede apreciar en la prima que obtiene el café colombiano y en la participación en la mezcla que tiene entre los grandes tostadores (entre 10% y 12% del total de la mezcla). Recientemente la UE le reconoció al café de Colombia la denominación de origen.

Otros productores como Costa Rica y Guatemala han obtenido buenos resultados de diferenciación a base del esfuerzo del sector privado en el mejoramiento de la calidad del producto, sin limitaciones restrictivas a las exportaciones, como es el caso colombiano.

1.2.1 Condiciones de éxito

1.2.1.1 Oferta y Demanda por los cafés lavados

Con la subida de precios de 1997 en el mercado de Nueva York, el arbitraje (la diferencia entre los precios del contrato “C” en la Bolsa de Nueva York y el Liffe en la Bolsa de Robustas de Londres) alcanzó niveles récord de más de 100 US¢/lb. La industria respondió ajustando sus mezclas e incorporando más robustas y cafés no lavados brasileños en sus productos y disminuyendo su consumo de suaves lavados.

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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11En la industria de soluble no se esperan cambios que favorezcan una mayor demanda por cafés lavados. El consumo de café soluble sigue siendo el que presenta el crecimiento más dinámico dentro de la categoría, especialmente entre los nuevos consumidores de Europa del Este (Rusia) y Asia (China e India). Pero debido a su eficiente proceso industrial puede incorporar cafés de calidades inferiores sin comprometer su calidad final. Por esta razón, aumentos en el consumo de este tipo de café no representarán necesariamente mayor demanda por cafés suaves.

En el T&M la composición típica para la gran industria (Folgers, Sara Lee, Kraft) es aproximadamente de 35%-40% Robustas, 35%-40% no lavados brasileños y solo 20%-30% de cafés suaves, es decir la mezcla también está dominada por los cafés de bajos precios y baja calidad. Sin embargo, esta situación que prevaleció durante la crisis de precios está cambiando debido a nuevos parámetros de consumo que han inclinado la balanza hacia los cafés de más alta calidad. Los nuevos tostadores como Starbucks y las nuevas propuestas como Nespresso, que tienen los crecimientos más dinámicos dentro de la categoría de T&M, tienen en su consumo una proporción mayor de cafés especiales y dentro de estos los suaves tienen un lugar predominante. Starbucks en el 2006 abrió 2,199 tiendas nuevas alcanzando un total de 12,440; el objetivo a largo plazo es alcanzar entre 30,000 y 40,000 tiendas a nivel mundial. Así mismo, tostadores como Maxwell House (Kraft USA) han anunciado sustituir el consumo de robustas por suaves. Todo esto puede indicar que la demanda por cafés suaves va a mantener, por lo menos, el mismo dinamismo de crecimiento observado en los últimos años.

Por el lado de la oferta, la situación es más compleja. Los productores de cafés centrales enfrentan situaciones macroeconómicas (revaluación) y microeconómicas (escasez de mano de obra en la recolección) similares que comprometen la oferta de estos cafés. Producción – Café Arábico Suave [Miles sacos 60 Kg]

País 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Colombia 11,973 11,889 11,197 12,033 12,329 12,200

Perú 2,749 2,900 2,616 3,355 2,419 4,250

México 4,438 4,350 4,200 3,867 4,000 4,200

Guatemala 3,669 4,070 3,610 3,703 3,676 3,817

Honduras 3,036 2,496 2,968 2,575 3,204 2,700

Costa Rica 2,127 1,893 1,783 1,887 1,778 1,795

Nicaragua 1,115 1,200 1,547 1,130 1,718 1,275

El Salvador 1,686 1,438 1,477 1,437 1,502 1,242

República Dominicana 387 455 361 481 471 420

Fuente: OIC – Organización Internacional del café

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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12 1.2.1.2 Recursos para inversiones en beneficios

El gobierno mexicano ya está destinando una buena parte de los recursos para el sector a la inversión en infraestructura a nivel del cafeticultor. SAGARPA está financiando obras en beneficio húmedo que sin duda van a tener un impacto en la calidad. Sin embargo, esta inversión no se puede enmarcar dentro de un objetivo específico de la política gubernamental, sino como parte de una serie de esfuerzos desarticulados que buscan beneficiar al cafeticultor en muchos frentes y de forma atomizada. Dentro de estos esfuerzos existe mucha diversidad, habiendo, por ejemplo, financiación en tostadoras y empacadoras, cafeterías y en labores de cosecha y poscosecha.

1.2.1.3 Experiencia de cafés especiales

México cuenta con una base de cafés especiales amplia que se ha construido a partir de cambios en las prácticas agronómicas, en las condiciones de recolección y en el beneficio húmedo del café. Esfuerzos de difusión de tecnología, labores de extensión rural y talleres de productores son esfuerzos que tienen impacto en el mejoramiento de la calidad.

1.2.1.4 Transmisión al productor

Una mejora en la calidad, que se traduzca en mejores precios en el mercado internacional, tiene mayores posibilidades de generar un efecto directo sobre el ingreso del productor que las que resultarían del aumento en el consumo interno.

1.2.2 Factores limitantes

1.2.2.1 Ausencia de controles de calidad

Parte del éxito de la estrategia colombiana ha estado determinada por los estrictos controles a la exportación que se instauraron dentro de un mercado de cuotas. Actualmente, en el caso de México, en un mercado libre estos controles son imposibles de establecer y no hay en el sector la intención por mejorar la calidad a partir de medidas restrictivas al comercio. Sin embargo, estrategias como la de “calidad suprema” promovida por SAGARPA, que restringe el uso de un sello a productos que cumplan con unas especificaciones granulométricas, de humedad y de taza y que cuente con una auditoría independiente, pueden contribuir a diferenciar el producto para que este cumpla con los altos estándares de calidad que lo diferencien de los demás cafés que exporte México.

Imponer controles de calidad en la exportación no tiene sentido en un mercado sin cuotas, pero diferenciar los productos que se exportan a través del sello sí puede lograr efectos positivos en la prima del café mexicano. La difusión de los resultados del programa contribuiría a su ampliación, generando la masa crítica necesaria para el éxito de este tipo de proyectos.

1.2.2.2 Elevado nivel de subsidios

En México, los subsidios directos que le llegan al caficultor se pagan de acuerdo a los volúmenes de registros o ventas. Esto crea incentivos negativos para el mejoramiento de la calidad. Los programas de calidad necesariamente implican sacrificios en volumen por

Capítulo 1. Lecciones de la experiencia internacional

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13aumentos en los precios de venta. Los subsidios alteran esta relación premiando al productor por el volumen producido, independiente de la calidad.

Dados los actuales niveles de precio, se deberían dirigir los subsidios hacia la inversión en calidad a través de dos mecanismos: renovación del parque cafetalero, ya que los cafés envejecidos, aparte de su baja productividad, no producen productos de la calidad de los cafetales jóvenes; y por otra parte, inversión en beneficios húmedos, especialmente en las zonas en que el café se comercializa húmedo. Inversiones en beneficios húmedos y mejores vías de comunicación han sido responsables de los incrementos de calidad de los cafés en países como Honduras y Perú.

1.2.2.3 Falta de consenso entre los actores de la cadena

La heterogeneidad de los actores de la cadena, los productores, los comercializadores y los tostadores, hace difícil un consenso alrededor de la calidad. El énfasis en el volumen puede ser muy importante para el tostador y el comercializador, los dos grupos más poderosos y con mayor representación. Los productores están muy atomizados y no tienen una posición definida en cuanto a la calidad.

1.2.2.4 Falta de inversión en mejoramiento de la calidad

Las crisis de precios tienen un efecto en la disminución de las prácticas agronómicas y en la postergación de cualquier inversión en renovación y beneficio. El productor cae en un círculo vicioso en el cual el nivel de ingreso hace imposible cualquier inversión y, al no realizar inversiones que apunten al mejoramiento cuantitativo y cualitativo de la producción, se disminuyen los ingresos futuros.

A pesar de los recursos para subsidiar al productor mexicano, estos recursos no se han canalizado hacia inversión; lo cual ha tenido como consecuencia que el productor dependa más de las ayudas estatales que de los resultados de una inversión para aumentar y mejorar sus producciones futuras.

Por otra parte, el gobierno financia proyectos de valor agregado, como el montaje de tostadoras a nivel del productor, que si bien pueden tener un impacto a nivel individual están muy lejos de tener un efecto en el ingreso global de los productores. Estos recursos tendrían un mayor impacto si se gastaran dentro de una campaña más amplia dirigida a mejorar la calidad del café de México en las fincas.

1.2.2.5 Costo de una estrategia de divulgación

Por el número de productores de café en México, alrededor de 480,000 según el Padrón Nacional Cafetalero, el costo de la implementación de una campaña para mejorar la calidad del café a nivel de la recolección y el beneficio en las fincas es un serio obstáculo. Acotar el espectro a una campaña por incrementar la calidad a nivel estatal, concentrando los recursos en aquellos estados que hoy comercializan mayoritariamente café húmedo, podría mostrar resultados al cabo de unos años.

1.2.2.6 Las características geográficas

La baja altura donde se cultiva el café en México puede ser una limitante en el mejoramiento de la calidad. Sin embargo, una buena taza de café está mucho más relacionada con la limpieza en la taza que con la acidez; con las prácticas de recolección, secado y selección, que con la altura sobre el nivel del mar.

Capítulo 2. Horizonte de mercado objetivo del café de México

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. DESARROLLO DE MERCADOS DE CAFÉ

15

Capítulo 2

Horizonte de mercados objetivo del café de México. Esbozo general de orientación estratégica hacia el

mercado en el mediano y largo plazo

2.1 Tendencias de mercado, oportunidades y amenazas del mercado interno y externo

2.1.1 Mercado interno de tostado y molido (T&M)

Con un consumo de 1.2 Kg per cápita, un PIB per cápita de USD$ 10,700 y 105 millones de habitantes, México sin duda representa una oportunidad para la industria de café. La taza de crecimiento del consumo en los últimos años muestra un mercado dinámico que está muy lejos de la saturación.

Si se logra doblar el consumo, es decir, un consumo per cápita de 2.4 Kg, la demanda por café superaría la producción de México. Teniendo en cuenta que 2.4 Kg per cápita es una cifra baja dentro del conjunto de países consumidores de la OIC, se ve que esta meta es alcanzable.

Consumo per cápita en Productores [kg / año]

Países 2003 2004 2005

Brasil 4.7 4.8 5.1 Costa Rica 3.4 4.2 5.0 Republica Dominicana 2.5 2.6 2.7 Colombia 1.9 1.9 1.8 Honduras 1.7 1.8 1.9 Etiopía 1.5 1.5 1.4 Guatemala 1.5 1.5 1.4 El Salvador 1.4 1.4 1.6 México 0.9 0.9 0.8 Indonesia 0.5 0.6 0.5

Fuente: OIC – Organización Internacional del Café

Capítulo 2. Horizonte de mercado objetivo del café de México

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16 Consumo per cápita en Consumidores [Kg / año]

Países 2003 2004 2005

Finlandia 11.2 11.9 12.7 Noruega 9.0 9.3 9.7 Dinamarca 8.1 9.4 8.8 Alemania 6.8 7.5 6.1 Italia 5.7 5.6 5.7 Francia 5.4 5.0 5.0 Estados Unidos 4.1 4.2 4.2 España 4.0 3.9 4.3 Japón 3.2 3.3 3.4 Polonia 3.3 3.4 3.4 Reino Unido 2.2 2.4 2.4

Fuente: OIC – Organización Internacional del Café El auge de las tiendas de conveniencia y de las cadenas de cafeterías puede contribuir a cambiar los hábitos y gustos del consumidor de clase media, como ha sucedido en otros países.

2.1.2 Oportunidad en el mercado externo, baja en producción de suaves

El balance cafetero mundial muestra por primera vez en muchos años un equilibrio muy frágil entre la oferta y la demanda. Bajo nivel de inventarios en países consumidores y ausencia de inventarios en países productores junto con una producción que no crece a los ritmos que requiere la creciente demanda (2% anual) señalan hacia el futuro unos niveles de precios muy diferentes a los observados en los últimos cinco años.

Países Productores – Balance [Millones sacos 60 Kg]

Año (1) 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07(2) 2007-08(3)

Producción 126.52 109.13 121.09 111.57 131.32 118.86

Brasil 53.60 33.20 43.60 36.10 46.70 36.20

Vietnam 11.17 15.00 14.50 13.50 18.60 17.67

Importaciones 1.55 1.95 2.87 2.73 2.98 3.48

Total Oferta 128.07 111.07 123.97 114.30 134.29 122.34

Exportaciones 98.54 98.47 98.46 93.92 104.70 100.37

Consumo 27.46 28.54 30.41 31.40 33.27 34.18

Total Usos 125.99 127.01 128.87 125.32 137.97 134.56

Balance 2.07 -15.94 -4.91 -11.02 -3.67 -12.22

Notas: (1) Año Cosecha (2) Pronostico (3) Fuente: USDA – Jun 07

Capítulo 2. Horizonte de mercado objetivo del café de México

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17Esta situación puede llegar a ser más aguda en el caso de los cafés suaves. La reevaluación de las monedas de Centro América, Colombia y Brasil, junto a aumentos en costo de mano de obra, han reducido la rentabilidad del sector, lo cual se ha visto reflejado en disminución en la producción.

Revaluación -Países Productores [Moneda local / USD]

País 2004 2005 2006 2007

Colombia 2,612.80 2,318.99 2,359.18 2,084.55 Brasil 2.92 2.41 2.17 1.99 México 11.31 10.85 10.91 10.96 Guatemala 7.96 7.63 7.59 7.65 Costa Rica 434.33 474.24 508.59 517.67 Salvador 8.75 8.75 8.75 8.75 Honduras 18.09 18.78 18.89 18.89

Nota: Promedios Anuales 2007 enero – septiembre Fuente: Reuters – Calculos Grupo Información Comercial – FNC

Teniendo en cuenta que los grandes tostadores han llegado a un límite en su utilización de cafés de baja calidad y añadiendo el dinamismo en el crecimiento del segmento de especiales, podría pensarse que esta demanda creciente no sea cubierta con la actual producción.

Esto deberá tener un impacto en los niveles de las bolsas de futuros que reflejan condiciones de oferta y demanda más amplias, pero fundamentalmente en los diferenciales de los cafés Suaves.

Diferenciales FOB con Bolsa - Pronto embarque - [ US¢ / lb ]

-20

-15

-10

-5

0

5

10

Dic

-05

Ene-

06

Feb-

06

Mar

-06

Abr

-06

May

-06

Jun-

06

Jul-0

6

Ago

-06

Sep-

06

Oct

-06

Nov

-06

Dic

-06

Ene-

07

Feb-

07

Mar

-07

Abr

-07

May

-07

Jun-

07

Jul-0

7

Honduras HGGuatemala HBColombia UGQSantos 2/3México Lavado

Fuente: Complete Coffee Coverage

Capítulo 2. Horizonte de mercado objetivo del café de México

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18 2.1.3 El aumento en el consumo interno puede ser suplido con producto procedente

de otros orígenes

Dado que en la actualidad la industria tostadora mexicana es importadora de café robusta de otros países, y que adicionalmente los acuerdos comerciales con otros países permiten la importación de cafés, la probabilidad de que aumentos en el consumo interno sea capturada por otros orígenes es alta.

2.1.4 Riesgo: no mejorar la calidad ni la percepción del café de México

En el grupo de los Suaves, México enfrenta la competencia de productores como Honduras, Perú y Nicaragua, que tradicionalmente han sido percibidos como productores de baja calidad dentro del grupo, pero que por inversiones en beneficio y en vías de comunicación (el caso del Perú) hoy están incrementando su calidad y con ello el valor de las primas que reciben por su café.

Para no rezagarse competitivamente, son necesarias inversiones en mejoramiento de la calidad que vayan acompañadas de campañas de promoción en el mercado internacional.

2.2 Fuerzas y debilidades de la estructura productiva de comercialización en México

2.2.1 Disponibilidad de recursos presupuestales

La cafeticultura mexicana goza hoy de un flujo de recursos sin par en otro país productor. El gasto del gobierno en el sector es cercano a los USD 100 millones para el año 2007. Estos recursos hacen parte básicamente de los programas Alianza por el Campo y Apoyos a la Competitividad de Ramas Productivas. La inversión de estos recursos puede ser definitiva en la transformación del sector de cara al futuro.

2.2.2 Dependencia de recursos públicos (oportunidad y debilidad)

Los recursos públicos se están utilizando en gasto de consumibles 40% (mantenimiento de cafetales, fertilizantes, etc.) y en inversión 40% (aumento del consumo interno, inversiones en la cadena de valor a nivel de cafeticultores y en proyectos de desarrollo rural). No son muy claros los criterios para la distribución de los recursos de consumo. En el caso de los proyectos de inversión están establecidos una serie de criterios técnicos determinados por SAGARPA, que son evaluados por un comité técnico.

El subsidio en inversión debería impulsarse más que el subsidio en consumo, por su impacto de largo plazo en el ingreso de los cafeticultores y porque su asignación responde más a criterios técnicos que políticos. Sin embargo, la presión política de los productores ha determinado no solo el monto, sino el destino de los subsidios.

En la medida en que se distribuyan más recursos a consumo se aumenta la dependencia por estos recursos repartidos con criterios políticos dentro de los cafeticultores.

Por el contrario, recursos dirigidos a la inversión tiene un efecto de mediano y largo plazo. Además de dar las herramientas para fortalecer al cafeticultor frente al mercado, disminuyen su dependencia de los recursos públicos y de sus mecanismos de asignación.

Capítulo 2. Horizonte de mercado objetivo del café de México

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. DESARROLLO DE MERCADOS DE CAFÉ

19La gran cantidad de recursos que distribuye el gobierno entre los productores puede llegar a tener resultados negativos, ya que estos distorsionan las señales del mercado. En especial subsidios dirigidos a proteger el ingreso, basado en volumen de producción frenan los intentos por mejorar la calidad.

2.2.3 Concentración de la industria

La elevada concentración de la industria tostadora es una característica que tiene que ser tenida en cuenta para evaluar cualquier esfuerzo por ampliar el consumo interno.

2.2.4 Distribución del consumo entre soluble y T&M

La elevada participación del soluble entre los consumidores se puede ver, por una parte, como una oportunidad para aumentar el consumo de T&M y, por otra parte, se puede ver como una limitante en la medida en que el soluble utiliza café de otros orígenes y tiene mayores eficiencias en la preparación, lo cual limita el crecimiento del consumo.

2.3 Identificación y potencial objetivo para el desarrollo de mercados

Se han identificado dos objetivos: incrementar el consumo interno y mejorar la prima del café producido en México.

2.3.1 Incremento del consumo interno

El incremento de la demanda interna de café es claramente el principal objetivo identificado de manera consensual por los miembros de la cadena café. Si se desea evitar que los beneficios sean capturados por café de otros orígenes, se debe impulsar el sello “100% café de México”. Sin embargo, impulsar un sello de este tipo puede tener consecuencias negativas sobre la estrategia de consumo interno.

2.3.2 Incrementos en la prima a través del mejoramiento de la calidad

Se deben invertir recursos que mejoren la calidad y la productividad del café y, por tanto, su prima. Esta estrategia es de mediano y largo plazo toda vez que se requiere de una inversión grande. En particular campañas para mejorar las prácticas de recolección y poscosecha, inversiones en infraestructura en beneficio y renovación de cafetales, contribuyen a mejorar la calidad.

Por el momento los diferentes esfuerzos en el desarrollo de cafés especiales demuestran que las inversiones en calidad son rentables y que efectivamente transforman el producto. Sin embargo, el esfuerzo debe dirigirse hacia los cafés que no son de nicho, que hoy son comprados a grandes descuentos para ser incorporados en el consumo interno o para ser vendidos como calidades inferiores en el mercado internacional.

2.3.3 Imagen del café de México

Paralelamente con las inversiones en consumo interno y mejoramiento de la calidad, se debe promocionar a nivel externo los logros alcanzados con el mejoramiento de la calidad.

Capítulo 3. Estrategias para el posicionamiento del mercado del café mexicano

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. DESARROLLO DE MERCADOS DE CAFÉ

21

Capítulo 3

Estrategias para el posicionamiento de mercado del café mexicano

Se identificaron tres estrategias para desarrollar el mercado del café mexicano: aumento del consumo interno con el sello “100% café de México”, el mejoramiento de la calidad del café de México y la promoción de cafés especiales.

3.1 Aumento del consumo interno

Uno de los grandes logros alcanzados por los miembros de la cadena producto café ha sido establecer un consenso en torno a la necesidad de promover el consumo interno como una estrategia ganadora para todos los miembros de la cadena. El consenso agrupa desde los productores, pasando por los comercializadores, los tostadores hasta los vendedores finales en supermercados y cafeterías.

Pero el consenso se ha logrado a partir de una campaña general dirigida a promover “todos” los cafés, sin privilegiar tipos de café, tipos de producto o calidades. Este tipo de campaña es muy efectiva para mejorar la imagen negativa que el producto tiene sobre la salud. Pero no tiene el mismo impacto ni es tan efectiva para promover el consumo entre grupos específicos de mayor potencial.

Adicionalmente al promover el consumo de café, no necesariamente de México (cafés de otros orígenes), ni necesariamente café (café con azúcar, con leche o con otras sustancias), los beneficios de la campaña podrían ser capturados por otros miembros de la cadena diferentes a los productores. Esto último no es malo en sí, pero muy seguramente no es el propósito buscado por el gobierno de México al financiar la campaña de promoción de consumo interno con recursos públicos.

La campaña se debería ajustar para que los resultados sean capturados en primer lugar por los productores mexicanos. Para esto se debería dar prioridad a tres estrategias: promover la creación de un sello de calidad “100% café de México”, promover el consumo de tostado y molido (T&M) en los hogares y realizar una campaña de preparación de café en los hogares.

3.1.1 Sello de calidad entre los tostadores: “100% café de México”

Hoy la producción de café en México no es suficiente para dar abasto con la producción de cafés T&M y solubles, para el consumo interno y la exportación. De acuerdo con datos de ANACAFE, si México llegara a tener el consumo per cápita de Honduras (2.58 Kg per cápita) consumiría una producción de 4.3 millones de sacos de 60 Kg. Es decir, llegaría a consumir todo el café que hoy produce y necesitaría 100,000 sacos de 60 Kg adicionales. Teniendo en cuenta que en el año cosecha 2005-06 el consumo solo fue un 38% de la producción y que, sin embargo, la industria importó 257,000 sacos de 60 Kg de café

Capítulo 3. Estrategias para el posicionamiento del mercado del café mexicano

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22 robusta, se observa que el crecimiento adicional de la demanda para el consumo interno y la exportación de cafés procesados requerirá importar volúmenes adicionales de otros orígenes.

Dadas las actuales condiciones de oferta y demanda por el café mexicano, aumentos en la demanda interna tendrían como consecuencia que la industria se viera abocada a importar cafés de otros orígenes por diferentes razones.

En primer lugar el aumento del consumo agotaría la oferta de cafés de calidades inferiores o segundas, los cuales constituyen hoy la base de la materia prima utilizada por la industria. Por esta razón se vería obligada a demandar materia prima de mejor calidad para cubrir las necesidades del consumidor. Sin embargo, dadas las condiciones de oferta actuales, demandas adicionales por materias primas de mejor calidad implicarían pagar mejores precios a los productores. Con lo cual la industria tostadora tendría que reducir sus márgenes o aumentar sus precios (con las consecuencias negativas sobre la demanda).

3.1.2 Los móviles y hábitos de consumo del café soluble, del tostado y molido (T&M) y de las mezclas con café son diferentes

Una campaña que busque promover el consumo del café sin tener en cuenta diferencias en los hábitos de consumo entre los diferentes tipos puede terminar apuntando a una serie de lugares comunes sin lograr un impacto significativo en el consumo.

Por ejemplo, una campaña dirigida a mejorar la forma de preparación de una taza de café (número de gramos por taza), lo cual es un factor determinante en el resultado al tomarse una buena taza de café T&M, no tiene por que tener un impacto en el consumidor de café soluble. Para este último el café tiene una preparación que está optimizada en la etiqueta del producto.

Si bien todas las campañas son complementarias al objetivo por promover el consumo, los objetivos y logros son diferentes por tipo de café.

Las campañas genéricas, como la de café y salud, son importantes para contrarrestar los prejuicios negativos y pueden llegar a ser efectivas en encontrar nuevos consumidores.

Pero una campaña que busque que el consumidor tome un café de mejor calidad buscará precisamente diferenciar el producto de otros productos de calidades inferiores.

Se puede argumentar que los énfasis en una u otra calidad no deben estar presentes al iniciar el proceso. De hecho, el modelo brasileño inicio promoviendo un genérico, el sello de pureza (es decir que el paquete solo incluía 100% café) fue con el tiempo evolucionando en un sello que diferencia entre calidades, proceso que se logró a medida que el consumidor fue más conciente de la calidad.

En el caso de México, la marca de “100% Café de México” es un instrumento para asegurar que los beneficios de la campaña para aumentar el consumo de café en México, sean capturados por los productores mexicanos. Sin embargo, esto no debe equipararse a un sello de calidad que realmente le garantice al consumidor un producto de excelente calidad.

Si bien se puede argumentar que en un mercado con un consumo tan incipiente, 1.2 Kg per cápita, el tema de la calidad del producto consumido se debe postergar para más

Capítulo 3. Estrategias para el posicionamiento del mercado del café mexicano

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. DESARROLLO DE MERCADOS DE CAFÉ

23adelante; la reciente experiencia en el mercado norteamericano cuestiona estos supuestos, ya que mejoras en calidad han inducido un mayor consumo.

Una compañía como Starbucks, que ha basado su desarrollo en la indiscutible calidad del café que compra para utilizar en su torrefacción, hoy es imitada por Dunkin Donuts y McDonald’s, compañías que han cambiado el manejo de la calidad de sus compras de café para ofrecer productos más atractivos al consumidor. De hecho, la reformulación de las mezclas utilizadas por McDonald’s representó para el gigante de las hamburguesas un aumento en el consumo de desayunos de 20% y un aumento en las ventas totales de 8%.

Si la promoción no tiene en cuenta las diferencias en sabor entre los diferente productos ofrecidos (T&M, solubles y mezclas) y no promociona el consumo de mejores cafés al interior de cada categoría, puede desaprovechar los beneficios que trae una diferenciación por calidad.

3.1.3 La información que se recopile es fundamental para identificar oportunidades para aumentar el consumo

Las encuestas sobre consumo han sido muy importantes en identificar el consumo por tipo de café (T&M, soluble, mezclas), identificar el lugar de consumo (en la casa, en la oficina, en un restaurante, etc.), el momento de tiempo del consumo (al desayuno, después de éste, a la comida, después de ésta, a la cena, etc.) Sin embargo, las encuestas no han reunido información sobre la preparación (cantidad de gramos por taza). Esto se puede explicar porque el consumo de soluble es dominante, la preparación pasa a un segundo plano. Pero, para promover el aumento del consumo, la preparación es fundamental. Un país como Francia utiliza en su preparación en promedio de cuatro a cinco gramos por taza. En Colombia el promedio es de dos a tres gramos por taza. Teniendo en cuenta que en la elaboración de un expreso en Starbucks se requieren siete gramos por taza, es claro que una campaña de preparación puede lograr mucho por aumentar el consumo.

3.2 Estrategia de mejoramiento de la calidad del café de México

México vende el 62% del café al mercado internacional y el 38% en el mercado interno. Otros productores de suaves, como Costa Rica, Colombia, Guatemala y Honduras tienen una relación entre consumo interno y consumo externo de más de 80% a 20%. Generalmente, en los países productores el café de menor calidad es consumido en el país y los de calidades superiores son destinados a los mercados internacionales donde se les reconocen mejores primas.

El hecho de que venga decreciendo en términos porcentuales las cantidades exportadas frente a las consumidas requiere de un estudio. Este hecho se puede interpretar de varias maneras.

Por una parte, se podría argumentar que debido al crecimiento del mercado doméstico o a que los tostadores locales están pagando mejores precios que el mercado internacional, el productor mexicano está recibiendo un precio más alto en el mercado doméstico y, por lo tanto, no tiene necesidad de colocar su café en el mercado internacional. A la luz de las primas tan bajas que reconoce el mercado internacional, ésta no es una hipótesis plausible.

Capítulo 3. Estrategias para el posicionamiento del mercado del café mexicano

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24 Otra forma de explicar el fenómeno de sustitución es por una disminución en la calidad del café producido, tanto el que se produce para el mercado internacional como el que se produce para el mercado doméstico. Esta disminución en la calidad y, por lo tanto, en el precio, podría explicar el alto grado de sustitución entre los dos mercados que se observa en México y no se da en los demás centrales.

Observando los precios pagados en el mercado doméstico se concluye que el producto ofrecido no es de buena calidad. Lo cual quiere decir que el mercado doméstico está comprando este café a esos precios por que la calidad de la materia prima no obtendría mejores precios en el mercado internacional.

Por tanto, esfuerzos por mejorar la calidad pueden llegar a alcanzar mejores remuneraciones que en el mercado internacional, si están acompañadas de campañas de promoción que muestren los resultados del programa de calidad.

3.2.1 Inversiones a nivel de productores

Las inversiones en infraestructura financiadas con recursos del gobierno alcanzan casi el 30% de los recursos presupuestales destinados al sector (cerca de USD 30 millones).

Con el propósito de lograr que el productor obtenga un mayor valor agregado por su producto, las inversiones se han dirigido principalmente a beneficio seco (trilla y preparación para exportación) y en tostadoras y cafeterías.

En menor medida se han destinado recursos a nivel de finca para mejorar las condiciones de beneficio húmedo. No se han destinado mayores recursos para la renovación de cafetales.

El gobierno busca con la inversión en beneficio seco que los productores se involucren en proyectos de valor agregado. Sin embargo, hacer énfasis en proyectos de beneficio seco desconoce varios elementos que pueden hacer que esta inversión no sea exitosa en recoger los beneficios esperados.

Al analizar las inversiones en beneficio seco se tiene que tener en cuenta que el país tiene la capacidad industrial de beneficio seco para procesar hasta seis millones de sacos de 60 Kg. Es decir, sobra capacidad para beneficiar el café producido. No se están teniendo en cuenta las economías de escala que tienen los proyectos existentes. La alta concentración de las compañías comercializadoras y el tamaño de las plantas les permiten tener costos marginales inferiores a los que pueden alcanzar los nuevos proyectos. Por otra parte, en la operación de una comercializadora los recursos para la compra y el almacenaje de café son más importantes que los que se requieren para la inversión industrial (el beneficio seco). Estos factores son decisivos para que las inversiones tengan un impacto de mediano plazo, acorde a los recursos que se están dedicando. Por el momento estos recursos tienen un alcance limitado que es capturado por algunos productores, sin que se tenga claridad de los beneficios para la mayoría de los productores que no tienen acceso a estos recursos.

Si se busca financiar proyectos que tengan impacto en el ingreso de los productores se cuenta con instrumentos más efectivos y de mayor impacto para la mayoría de estos. En particular medidas destinadas a mejorar las condiciones de beneficio húmedo en las fincas y a financiar la renovación del parque cafetalero mejorarían al mismo tiempo la calidad del café y la productividad de los cafetales, lo cual si se traduciría en una reducción de costos y mayores eficiencias con efectos positivos sobre la competitividad de la producción de México y el ingreso de los productores.

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253.2.1.1 Beneficio húmedo como una estrategia de valor agregado

Hoy en algunas regiones de México el productor vende su café sin despulpar o sin secar. Estos dos procesos, que contribuyen a dar valor agregado, son capturados por los intermediarios y comerciantes que actualmente realizan estos procesos.

Inversiones en beneficio húmedo, a nivel de finca o agrupando productores, han contribuido a mejorar las calidades de los cafés producidos en Honduras y Perú. La comercialización de café pergamino seco en lugar de café húmedo elimina problemas relacionados con la humedad, como fermentos y hongos, y por otra parte el productor recibe mayores utilidades sobre su producto.

No se cuenta con información precisa a cerca de la capacidad de beneficio a nivel de productores. Se requiere realizar un registro que involucre no solo el área sembrada sino también que evalúe los métodos de secado y manejo en general de poscosecha.

3.2.1.2 Plan de renovación de cafetales

Sin contar con cifras precisas, la información con que se dispone acerca de la edad promedio de los cafetales no es muy promisoria. El parque cafetalero tiene edades que en algunos casos supera los veinticinco años.

La edad de los árboles tiene un impacto en productividad y calidad, el café viejo no produce lo mismo que un árbol de cuatro a cinco años. Es claro que una baja productividad, unida a una situación de costos crecientes, le resta competitividad al café de México. En general, la calidad del café producido por árboles jóvenes es superior a la de sus similares de más de 15 años.

En un esquema de agricultura industrial, como la de Brasil, los niveles de precios en los mercados locales e internacionales determinan los niveles de producción y por lo tanto la renovación de cafetales. En economías que tienen poca concentración de la tierra, donde las unidades productivas son tan pequeñas y por lo tanto donde la capacidad de financiación no existe, la renovación es función de otros factores adicionales a las señales del mercado. Esto puede ser explicado por las bajas elasticidades de la producción y el consumo con respecto al precio en el corto plazo, como lo menciona Christopher L. Gilbert en un estudio realizado sobre la tendencia y volatilidad en precios de commodities.

El impacto en el flujo de caja de la renovación de una hectárea sobre un pequeño productor puede ser significativamente superior al que experimentaría un productor mayor. En países como Colombia, con un gran número de productores por debajo de las cinco hectáreas, para que la renovación tenga éxito ha sido necesario que esté acompañada de un subsidio que permita cubrir los costos del programa y que en algunos casos tenga en cuenta el impacto financiero sobre los recursos que se dejan de recibir en los primeros años, hasta que el cafeto empiece su vida productiva.

Por otra parte, hay que tener en cuenta que los productores mexicanos, a través de su poder en el Congreso, han logrado que el gobierno destine cerca de USD 40 millones a ayudas directas para prácticas de cosecha y poscosecha, en la práctica un subsidio al consumo de los cafetaleros. Estos recursos tienen el efecto perverso al retrasar decisiones sobre productividad. En la medida en que los volúmenes de producción de los años anteriores se usen como criterio para recibir los subsidios del gobierno, el cafeticultor pospondrá cualquier decisión de renovación, ya que ésta no solo reduce sus ingresos por una menor producción, sino que también reduce sus ingresos por disminución de subsidios atados a volúmenes de producción.

Capítulo 3. Estrategias para el posicionamiento del mercado del café mexicano

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26 Para salir de ese circulo vicioso es necesario reducir los subsidios a consumo que están distorsionando las señales del mercado, y se recomendaría aumentar los recursos del gobierno destinados a inversión en beneficios húmedos y renovación que van a tener un impacto de mediano y largo plazo.

3.2.2 Esquema de promoción de café exportado con el sello “México calidad suprema”

La estrategia de renovación y las dirigidas a mejorar la calidad del producto deben estar acompañadas de una campaña para que el mercado mundial conozca los logros alcanzados. Para esto es necesario diferenciar el producto que está siendo obtenido como resultado de las diferentes inversiones en la calidad, de otros productos de inferior calidad.

Con el apoyo de SAGARPA se está dando valor al sello “México calidad suprema”, el cual busca identificar un producto con unos estándares de calidad que sean reconocidos por el comprador. El programa ha sido diseñado dentro de una campaña de promoción a las exportaciones.

Ante la no existencia de ningún impedimento a la exportación de productos de calidades inferiores, el sello de calidad suprema puede contribuir a diferenciar los cafés de mejor calidad de las calidades regulares o inferiores. El objetivo del programa debería ser el de traducir un reconocimiento de marca en un producto con unas características intrínsecas de granulometría y taza.

Es importante que el reconocimiento del sello no se confunda con el de los cafés especiales. Esto con el fin de valorizar un volumen importante de café, que ha mejorado su calidad y no solo unos pocos proyectos individuales. En otras palabras, se trata de beneficiar el máximo de café de México, incrementando los volúmenes colocados a mejores diferenciales, con destino a la gran industria tostadora. Los cafés especiales cuyos volúmenes casi por definición no son grandes seguirán gozando del reconocimiento y podrán usar el sello si cumplen con las especificaciones exigidas dentro del programa.

Por otra parte, se debe analizar la conveniencia de adoptar el sello de “México calidad suprema” en el mercado interno. De manera similar al esquema adoptado por Brasil con su sello de pureza, el sello puede contribuir a comprometer a la industria local a consumir una calidad superior que es reconocida por el consumidor.

Es importante identificar desde un principio a un auditor independiente que vigile la calidad de las exportaciones y de los productos utilizados por la industria nacional que tengan el sello. El auditor aplicaría los lineamientos de calidad adoptados por los participantes, en cuanto a granulometría y taza, y contribuiría al reconocimiento del sello.

3.3 Estrategia de promoción de cafés especiales

A lo largo del presente documento, el énfasis se ha hecho en el café estándar o regular que vende México y por el cual recibe unos diferenciales de mercado inferiores a los de los otros productores de arábicas lavados.

Sin embargo, no se puede desconocer el dinamismo que tienen hoy los cafés especiales. Dentro de esta categoría sería conveniente distinguir tres subcategorías que están asociadas a sus respectivos sellos de certificación: comercio justo y/o cafés socialmente

Capítulo 3. Estrategias para el posicionamiento del mercado del café mexicano

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27sostenibles; orgánicos y/o ecológicamente sostenibles, y cafés especiales en taza y preparación y/o de origen. Sin ser exhaustivos, estos tres grupos constituyen lo que genéricamente se llama cafés especiales. Estos grupos están promovidos en algunos casos por ONGs interesadas en uno o varios de los factores mencionados. No hay exclusividad en los sellos y un café puede contar con varias certificaciones al mismo tiempo.

México ha sido pionero y líder en el sector de cafés orgánicos. Participa en el mundo de los cafés de comercio justo y en el segmento de especiales. Regiones como Chiapas, han sido muy exitosas en posicionar productos de estas categorías en el mercado institucional.

La contribución del Gobierno como proveedor de infraestructuras de promoción en las principales ferias de cafés especiales, debe mantenerse para permitir a los pequeños proveedores de estos cafés tener acceso a los mercados especializados.

A nivel interno es importante difundir las historias de éxito como ejemplo para grupos potenciales de productores. Esta labor debería estar acompañada por el trabajo conjunto entre AMECAFE y las certificadoras, ONGs y exportadores para identificar grupos de productores que puedan certificarse.

La certificación es un proceso largo y costoso, para lo cual se necesitan recursos. Recursos del gobierno federal y de los estados que hoy se destinan a subsidios de consumo tendrían un destino como inversión contribuyendo a la financiación de los procesos de certificación por parte de grupos de productores.

Un problema en la promoción de estas certificaciones es la de vender el producto una vez se obtiene la certificación. Inicialmente se debe dar más promoción a las certificaciones más genéricas que están siendo apoyadas e impulsadas por los grandes tostadores (Utz Kapeh, 4C, Rain Forest Alliance, Nestle AA) dejando la financiación de sellos menos generales a recursos privados. Es importante la vinculación de los sectores exportadores, los cuales conocen la demanda de la industria con el fin de evitar la promoción de sellos que luego no tengan salida en el mercado.

Los estados también pueden contribuir en la diferenciación de las características de sus cafés de origen, promoviendo participación en ferias internacionales de sus productores.

3.4 Roles público – privado, financiación

En teoría para que los recursos públicos no tengan un impacto distributivo deberían gastarse en bienes públicos (no excluyentes y con costos marginales de prestar el servicio a una unidad adicional de cero o baja rivalidad en el consumo). Sin embargo, dada la limitación de recursos que se tienen para la promoción y el desarrollo de mercados, estos recursos no se deberían gastar necesariamente en bienes públicos, ya que tratar de beneficiar a la totalidad de los productores, o a un grupo aún mayor como los miembros de la cadena valor café, puede llegar a terminar en una repartición de recursos sin ningún impacto individual.

Pero así mismo el gasto en bienes privados (beneficios, cafeterías, publicidad para el consumo interno) puede tener efectos regresivos en cuanto a la distribución del ingreso, y salvo el impacto en los receptores particulares de la ayuda del gobierno, tiene poco impacto para mejorar los niveles de vida de la mayoría de los cafeticultores.

Capítulo 3. Estrategias para el posicionamiento del mercado del café mexicano

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28 Obtener un resultado que de alguna manera nivele el gasto entre proyectos de alcance público y poco impacto privado, y proyectos de bajo impacto público y alto impacto privado, es uno de los dilemas que enfrenta el sector cafetalero mexicano. En algunos casos como la campaña de promoción del consumo interno, la búsqueda de un bienestar más general ha determinado el gasto. En otros casos la mejoría de las condiciones de un productor o un pequeño grupo han sido escogidas por el gobierno, federal o local, a la hora de gastar los recursos (e.g. inversiones en cafeterías).

Buscar el mayor beneficio para el productor debería ser el principio rector de la política cafetalera en México. Como se ha señalado, esto no necesariamente ha sido el resultado alcanzado a través de la política de subsidios. En algunos casos se han dado paliativos de corto plazo y se han dejado de hacer inversiones de largo plazo que promuevan la obtención de mayores beneficios para el productor, y en otros casos las inversiones han tenido destinatarios individuales sin mayor impacto en la mayoría de los productores.

Es por eso que el arreglo institucional alcanzado por AMECAFÉ debe tener más apoyo para por lo menos opinar técnicamente en los proyectos a financiar con los recursos del gobierno federal.

La inversión en proyectos, a través de mecanismos de cofinanciación entre el sector privado y el gobierno pueden garantizar un uso más eficiente de los recursos, dando como resultado un mayor impacto del gasto público, aún cuando no se alcancen objetivos redistributivos.

Capítulo 4. Síntesis de propuesta de política para el desarrollo de mercados de café

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Capítulo 4

Síntesis de propuestas de política para el desarrollo de mercados de café

La propuesta de política cubre tres aspectos: ajustes al programa de consumo interno, crear una estrategia para obtener un mejor diferencial por el café de México en el mercado internacional, y racionalizar los subsidios del mercado hacia inversión.

4.1 Ajustes al programa de consumo interno

Dado el nivel de consenso entorno al programa promoción del consumo interno, la campaña se debería reforzar con más recursos del gobierno y con participación del sector privado.

El flujo de los recursos del gobierno depende de un complicado proceso de asignación que le resta continuidad y efectividad. Los recursos del gobierno son asignados a finales del año y se deben ejercer antes de la terminación del año. Estos elementos afectan la cantidad y la calidad de la campaña. Garantizar un flujo de recursos para varios años, los cuales se deberían repartir durante todo el año mejoraría la efectividad del mensaje. Por otra parte, la participación financiera del sector privado no es significativa, esto afecta no solo el monto de los recursos para la campaña, sino fundamentalmente el compromiso de las empresas en el éxito de la misma.

El principal interés del gobierno al financiar el programa de promoción del consumo interno es que los productores alcances mejores precios por su café. Sin embargo, dada la oferta disponible y las necesidades de la industria, un aumento en el consumo requeriría de aumentos en la importación de cafés de otros orígenes, con lo cual los beneficios de la campaña no llegarían a los productores. A través de AMECAFÉ y SAGARPA se debería discutir la operatividad del sello “100% café de México” para incluir en los empaques de las marcas que participen en el programa, con el propósito de que el productor mexicano obtenga los beneficios del programa.

Por último, se deberían incluir campañas a favor del consumo de cafés específicos de mejor calidad y preparación. Existe un potencial de aumentar no solo el consumo de café en general, sino también de impulsar el crecimiento de categorías más dinámicas, como el T&M.

4.2 Programa para mejorar la calidad y la prima del café mexicano

Igual de importante para el productor mexicano que vender bien su producto en el mercado nacional, es su comercialización en el mercado internacional.

Los diferenciales de precio que recibe el productor mexicano de café estándar son muy bajos dentro de la categoría de otros suaves.

Capítulo 4. Síntesis de propuesta de política para el desarrollo de mercados de café

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30 A nivel institucional se debe crear un consenso alrededor de la calidad que busque mejorar la prima del café mexicano. Una campaña promovida por SAGARPA y AMECAFE, dirigida a mejorar la calidad del producto y el reconocimiento del mismo en el mercado internacional, tendría efectos directos en el ingreso del productor.

Para lograr resultados en este campo se requiere trabajar en dos frentes, por una parte canalizar los recursos que el gobierno destina a proyectos de inversión en beneficio seco y tostadoras locales hacia proyectos de beneficio húmedo y a una campaña de renovación. En segundo lugar, una vez acordada la campaña por mejorar la calidad, se deben invertir recursos en su divulgación en el mercado internacional.

Con esta campaña el productor añadiría valor a su producto y obtendría un mayor ingreso del que recibe hoy.

4.3 Programa de racionalización de subsidios

El monto de subsidios que le llegan al sector puede alterar sus resultados en el mediano plazo.

En este año se han adjudicado recursos a los productores de café en cuatro frentes principales: la campaña de promoción del consumo interno, la financiación de las estrategias de manejo de riesgo, el gasto de mantenimiento y fertilización de fincas, y por último los recursos en proyectos de inversión en beneficios secos, húmedos, cafeterías y tostadoras.

Los subsidios pueden ser decisivos en proyectos de inversión para los cuales un pequeño productor nunca hubiese tenido financiación. Un ejemplo son las inversiones en beneficios húmedos y la renovación del parque cafetalero, propuestas en el numeral anterior, las cuales representan un aporte en los ingresos futuros de los cafeticultores y para las cuales el sector financiero difícilmente hubiese sido una opción.

Sin embargo, el monto más grande de subsidios se destina a consumo (mantenimiento, labores de cosecha y fertilización). En primer lugar, a los actuales niveles de precios estos subsidios no deberían requerirse. Pero más que discutir a partir de cuanto o hasta a qué nivel de precios se debería subsidiar, el hecho es que estos subsidios aíslan al productor del mercado internacional y crean distorsiones en la asignación de recursos. Una de sus consecuencias negativas es el premio que el subsidio le otorga al volumen por encima de la calidad, ya que la asignación depende de los registros vendidos y no de las calidades ofrecidas. Al distorsionarse las señales del mercado, el productor se dedica a capturar los beneficios de corto plazo que representa el subsidio y pospone inversiones con resultados en el futuro.

Por lo anterior se recomienda que se reduzcan los subsidios de consumo y se fortalezcan los de inversión.

Bibliografía

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Bibliografía Complete Coffee Coverage. 2007. Issued daily by Coffee Publications Inc. EE.UU. Deshpandé, Rohit. 2001. Café de Colombia. Harvard Busines Shool. EE.UU. FAO-SAGARPA. 2006. Análisis prospectivo de política cafetalera. D.F., México. Federación Nacional de Cafeteros. 2002. Informe final: El café, capital social estratégico, Bogotá, Colombia. OIC. 2007. Documentos estadísticos, Varios. www.ico.org/trade_statistics.asp World Bank. 2002. Colombia, coffee sector study. Whashington, DC, EE.UU. World Bank. 2003. Dealing with the coffee Crisis in Central America: Impact and Strategies. Whashington, DC, EE.UU. USDA. Documentos estadísticos. Varios. www.fas.usda.gov/htp/tropical.asp

Índice

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iTabla de contenido

Resumen Ejecutivo ............................................................................................................. 1

Introducción ........................................................................................................................ 5

Capítulo 1 Los riesgos de mercado en la agricultura .................................................... 7 1.1 La situación a nivel del sector agropecuario en México ............................................. 7 1.2 Principales esquemas de manejo de riesgos de mercado en México ........................ 8 1.3 Algunas experiencias internacionales ........................................................................ 9 1.4 La acción del Banco Mundial .................................................................................... 11

Capítulo 2 Los riesgos de mercado en la cafeticultura ............................................... 13 2.1 El entorno del mercado internacional cafetalero ...................................................... 13 2.2 Comportamiento de los mercados de futuros ........................................................... 14 2.3 Los riesgos en la cafeticultura mexicana .................................................................. 15 2.4 Esquemas de manejo de riesgos de mercado de café en México ........................... 17

Capítulo 3 Balance general de resultados en administración de riesgos en la cafeticultura ...................................................................................................................... 19

3.1 El Fondo de Estabilización del Café ......................................................................... 19 3.2 El Esquema Emergente de Coberturas de Precios del Café .................................... 22 3.3 Comparación general entre instrumentos de administración de riesgos .................. 23

Capítulo 4 Recomendaciones para una estrategia integral de administración de riesgos en la cafeticultura mexicana .............................................................................. 25

4.1 El uso combinado del Fondo de Estabilización del Café y Coberturas de Precios .. 25 4.2 Hacia una nueva orientación del Fondo de Estabilización del Café ........................ 26 4.3 Integración de un Programa de Coberturas en Café de mediano plazo................... 27

Anexo ................................................................................................................................. 31

Índice

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iiÍndice de cuadros

Cuadro 1. Resultados operativos del Subprograma de Coberturas ..................................... 9 Cuadro 2. Transferencias a la agricultura en países de la OECD ...................................... 10 Cuadro 3. Fondo del Café: subsidios y recuperaciones ..................................................... 19 Cuadro 4. Resultados esquema emergente de coberturas de café 2006 .......................... 22 Cuadro 5. Ventajas y desventajas en instrumentos de administración de riesgos ............. 23

Índice de figuras Figura 1. Volúmenes comercializados por estrato de productor ........................................ 20 Figura 2. Estructura de subsidio y retención del Fondo por estrato de productores ......... 21 Figura 3. Comportamiento precios NYBOT / México pagado al productor 2002-2007 ...... 21

Resumen Ejecutivo

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Resumen Ejecutivo

1. Los riesgos de mercado en la agricultura mexicana

La incertidumbre de mercado es un elemento que condiciona el desempeño de todos los actores en las cadenas agroalimentarias, y en el caso de los productores primarios adquiere una dimensión crítica al afectar no solo sus decisiones de inversión, sino su permanencia misma en la actividad.

Los profundos cambios estructurales a que ha estado sometida la agricultura en México durante los últimos 25 años han derivado en un sector productivo muy expuesto a variaciones abruptas en el precio de las cosechas. En reemplazo del anterior instrumental de intervención estatal en los circuitos de la comercialización, se establecieron nuevos esquemas de compensación al productor operados por ASERCA33, pero que tienen una menor cobertura, al concentrarse en ciertos cultivos y en regiones que presentan excedentes de comercialización. Aunque también debe señalarse que a la par se puso en marcha un moderno dispositivo de uso de contratos de opciones sobre futuros, orientado a dar mayor certidumbre de precios al productor, pero que aún tiene una cobertura limitada.

2. Manejo de riesgos en el sector agropecuario en México

Las acciones de ASERCA se han dirigido esencialmente a las ramas de granos básicos y oleaginosas, proveyendo diversos apoyos a la comercialización, de los que sobresalen el esquema de Ingreso Objetivo y el de Coberturas de Precios. El primero es un mecanismo de pagos por deficiencia, que incide sobre decisiones de cultivo y volúmenes de producción, en tanto que el segundo abre la posibilidad de compensar pérdidas en el mercado de físicos recurriendo al uso de opciones sobre futuros, principalmente en las Bolsas de Chicago y de Nueva York.

Hay una subrayada diferencia en cuanto al diseño y alcance de estos instrumentos. Mientras que el Ingreso Objetivo maneja un presupuesto que llega a rebasar al de Alianza para el Campo, y tiene un efecto circular sobre el desfogue de excedentes regionales, al inducir mayor producción, el de coberturas, con un presupuesto diez veces menor, provee certidumbre al productor y tiene la posibilidad de recuperar parte del subsidio aportado para la toma de posiciones en los mercados de futuros.

3. Experiencia internacionales en manejo de riesgos de mercado

En los países desarrollados la enorme masa de subsidios dirigidos a la agricultura, en los hechos, hace innecesario que los productores busquen mecanismos de mercado para administrar el riesgo de caídas de precio de sus cosechas. En Estados Unidos, en años recientes, el conjunto de pagos gubernamentales recibidos por los agricultores ha llegado a representar el 50% de sus ingresos.

33 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA) es un órgano desconcentrado de la SAGARPA, creado el 16 de abril de 1991.

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2No obstante, en Estados Unidos está en estudio un esquema de seguro al ingreso, con cuentas individualizadas de estabilización del ingreso. Por su parte, Canadá tiene un programa con aportación gubernamental al ahorro de los productores en cuentas individualizadas y lo complementa con la atención a desastres.

En un contexto más amplio, desde mediados de los años noventa, el Banco Mundial ha venido impulsando en países en desarrollo el uso de instrumentos de mercado para administrar los riesgos de variación de precios de productos agrícolas primarios.

4. Los riesgos de mercado en la cafeticultura mexicana

Durante los últimos años la cafeticultura mexicana ha enfrentado un entorno particularmente adverso, en el que se combinan factores estructurales del mercado internacional, sujeto a profundos cambios en la última década, y las condiciones mismas que caracterizan la estructura productiva y de comercialización en el país: minifundio, débil organización productiva, rezago tecnológico, falta de crédito y distorsiones en la comercialización, entre otros, son factores que agudizan los riesgos de mercado inherentes al café, como uno de los commodities con mayor volatilidad de precios a escala mundial.

La gravedad de la crisis de precios de principios de la actual década dejó ver la vulnerabilidad del sector cafetalero, en el que, a diferencia de la rama de granos básicos donde se generaron mecanismos alternos al cierre de CONASUPO, no hubo prácticamente acciones relevantes luego de la liquidación del INMECAFE (1992), organismo que de alguna manera proveía cierta protección en precios y canales alternativos de venta de las cosechas.

En este contexto, el Fondo de Estabilización del Café (2002) vino a brindar certidumbre de ingresos al productor, lo que estimuló su permanencia en la actividad y creó condiciones para reactivar la atención a los predios cafetaleros34. El total de recursos aportados por el Fondo en el periodo 2002-200435 ascendió a 2,628.2 millones de pesos, alcanzando una cobertura promedio de producción apoyada de 4.8 millones de quintales por año, que significaron un apoyo promedio de 16.3 dólares por quintal comercializado, beneficiando un promedio de 308 mil productores.

A partir de los últimos meses de 2004, cuando el precio del grano en la Bolsa de Nueva York rebasó el nivel de 85 dólares por quintal, el Fondo ha sido capaz de recuperar una proporción de los subsidios entregados en los años de precios bajos, aunque se han generado dinámicas perversas (mercado paralelo) que atentan contra su sustentabilidad. Al mes de mayo de 2007 el Fondo ha recuperado 328.8 millones de pesos y se ha constituido el Fideicomiso de Recuperaciones (FIRCAFE), que el Gobierno Federal ha entregado a la AMECAFE para administrar esos recursos.

34 Las evaluaciones del Fondo del Café practicadas por FAO en el periodo 2002-2005 indican que más del 90% de los beneficiarios del Fondo expresaban su decisión de permanecer en la actividad gracias a los apoyos del Fondo. Asimismo, se constató que una proporción similar de los apoyos recibidos del Fondo se canalizaba a la atención de los predios cafetaleros. 35 El Fondo entregó apoyos hasta diciembre de 2004 cuando los precios del Contrato C en la Bolsa de Nueva York rebasaron el nivel de 85 dólares, establecido como ingreso objetivo en las Reglas de Operación.

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3En adición al Fondo, y en un nuevo ciclo de precios más favorables, a partir de 2006 se pone en marcha el Esquema Emergente de Coberturas de Café36, que ha tenido un buen desempeño en términos de resultados a la liquidación de un segmento de sus posiciones, pero que debe ser ajustado para que amplíe sus impactos y genere una cultura de administración de riesgos de mercado. La cobertura alcanzada por este programa en 2006 llegó al 20% de la cosecha nacional en el ciclo 2005-2006, con un total de 1.1 millones de quintales, con un presupuesto total de 165.4 millones de pesos. A la liquidación de casi el 50% de las posiciones tomadas, que significaron 552 mil quintales, se generó un ingreso a los participantes por 68.5 millones de pesos, equivalente a 11.5 dólares por quintal.

La experiencia en la operación de ambos esquemas, Fondo de Estabilización y Coberturas de Precios, indica que hay factores positivos que deben hacer sinergia en la conformación de una estrategia integral de administración de riesgos de mercado en la cafeticultura.

5. Recomendaciones para una estrategia integral de mediano plazo en administración de riesgos de mercado en la cafeticultura

La muy amplia experiencia ganada en los años recientes con la operación del Fondo de Estabilización y del Esquema Emergente de Coberturas aporta valiosas lecciones para perfilar las acciones futuras en esta área central para la cafeticultura nacional.

En primer término, parece indispensable que se trabaje para formar un amplio consenso gobierno-comunidad cafetalera sobre la necesidad de construir un programa público-privado, con horizonte de mediano plazo, que rompa la inercia del año a año en la toma de decisiones. Dicho programa de administración de riesgos debe tener como referente fundamental la definición del rumbo estratégico de la cafeticultura nacional en una perspectiva de al menos 20 años, que se nutra del avance en acuerdos ya logrados entre los diversos actores en la cadena, y que se expresan en el Plan Rector de la Cafeticultura Nacional.

Se sugiere que la estrategia futura haga un uso combinado del Fondo de Estabilización y del Programa de Coberturas de Precios, en el que cada uno de ellos cumpliría los siguientes roles:

1. Utilizar el Fondo como un mecanismo de aseguramiento de un precio piso, determinado por el costo variable de producción. Con ello se daría certeza al productor de que, al menos, lograría un punto de equilibrio para su continuidad en la actividad.

2. Utilizar el Programa de Coberturas de Precios para, en función de las condiciones del mercado internacional, fijar un precio objetivo que aporte el margen de utilidad que estimule nuevas inversiones para el fortalecimiento productivo. En este sentido, es fundamental que se entienda la función de las coberturas: compensar posibles pérdidas en el mercado de físicos y no el de especulación.

36 Básicamente consistió en la toma de opciones put, cuyo riesgo está acotado al costo de la prima, y que provee la oportunidad de obtener una compensación por la diferencia entre el precio de ejercicio (precio al que se toma la posición sobre un contrato a futuro) y el observado al momento de liquidar la posición.

Resumen Ejecutivo

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4En un plano más específico se proponen las siguientes orientaciones sobre ambos mecanismos:

1. Sobre el FIRCAFE, se sugiere la conveniencia de darle un rol más activo como instrumento de reactivación del crédito al sector, bajo estrictas medidas prudenciales y de transparencia sobre el uso de sus recursos.

2. Mantener el esfuerzo por corregir las desviaciones del llamado “mercado paralelo”, la condicionalidad de los apoyos de los diversos programas a los promedios de comercialización es una excelente herramienta; posiblemente también ayudaría simplificar el actual diseño de escalonamiento de las recuperaciones, contemplado en las Reglas de Operación del Fondo.

3. En el Programa de Coberturas se plantea la necesidad de dejar atrás la caracterización de esquema emergente y buscar aportaciones reales de los productores (tal vez con apoyo de los recursos del FIRCAFE, pero garantizando liquidez para la toma oportuna de posiciones en la Bolsa de Nueva York), que favorezcan una real cultura de administración de riesgos.

4. Es fundamental que se impulse la agricultura por contrato utilizando coberturas como un facilitador clave que provea certidumbre a los dos extremos de las transacciones: el productor y el comprador. Esto pude impulsar en forma importante el fortalecimiento de cadenas de suministro para el desarrollo de nuevos mercados, tanto de exportación, como de mayor impulso al consumo interno.

5. Dar un decidido impulso al desarrollo de capacidades técnicas en las organizaciones de productores, que las habilite para estar en aptitud de diseñar sus propias estrategias de administración de riesgos de mercado.

6. Estructurar un amplio dispositivo de inteligencia de mercado, entendido no solamente como de generación de información de mercado, sino de análisis de las condiciones del mercado, que apoye la toma de decisiones de todos los eslabones de la cadena del café.

Introducción

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Introducción En el marco del Proyecto de Evaluación de Alianza para el Campo, la FAO ha colaborado con la SAGARPA en sucesivas evaluaciones del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura37, así como en la formulación de otros estudios relacionados, en la perspectiva de contribuir al mejor desempeño de los programas aplicados en los últimos años.

En este contexto, la presente nota técnica se refiere al tema “Administración de Riesgos de Mercado” y tiene como propósito central formular algunos lineamientos básicos para una política en la materia, que recoja la experiencia de los últimos años a través del Fondo del Café y, más recientemente, de la instrumentación del Esquema Emergente de Coberturas de Precios del Café.

La nota se estructura en cuatro capítulos, en el primero de ellos se hace un análisis del entorno de riesgos de mercado en el sector; un segundo apartado aborda el examen de la experiencia reciente sobre el uso de instrumentos para contender con riesgos de variación de precios en México y algunas referencias internacionales; en el tercer apartado se hace una valoración integral de los resultados del Fondo de Estabilización del Café y del Programa Emergente de Coberturas; por último, a partir de estas experiencias, en el cuarto apartado se plantean algunas recomendaciones para una estrategia integral de administración de riesgos de mercado, que combina ambos esquemas.

37 A lo largo del presente documento se le denominará solamente como Fondo de Estabilización del Café ó Fondo del Café. FAO realizó cuatro evaluaciones nacionales del Fondo, correspondientes al periodo 2002-2005.

Capítulo 1. Los riesgos de mercado en la agricultura

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Capítulo 1

Los riesgos de mercado en la agricultura

1.1 La situación a nivel del sector agropecuario en México

Los últimos lustros dan cuenta de profundas transformaciones estructurales en la agricultura mexicana, impulsadas por dos orientaciones centrales en la política económica del país: la apertura comercial (1986 GATT y 1994 TLCAN) y el proceso de desregulación iniciado desde la segunda mitad de los 80s. Estos factores han cambiado radicalmente las tradicionales pautas de formación de precios y comercialización de las cosechas, que al mismo tiempo han dado pie a nuevas articulaciones entre agentes productivos y a reasignaciones de recursos entre tipos de cultivo.

En ese contexto, la liquidación de entidades paraestatales como CONASUPO (1996) y el INMECAFE (1992) significó que dejaran de funcionar mecanismos de regulación del mercado, formación de reservas y administración de esquemas de precios de garantía, que en alguna medida atemperaban el riesgo de mercado para significativas porciones de productores agrícolas38, pero que resultaban claramente contrarios a la nueva lógica de mercados abiertos.

En sustitución de tales mecanismos han venido articulándose varios programas que buscan dar mayor certidumbre de mercado a los productores. Los programas más relevantes son el de Ingreso Objetivo y el de Coberturas de Precios de Productos Agropecuarios, ambos bajo la coordinación de ASERCA39, y dirigidos fundamentalmente a la rama de granos y oleaginosas.

No obstante, debe destacarse que, con excepción del Procampo, estos programas tienen una cobertura más limitada en términos de productores y regiones geográficas de la que desplegaban los anteriores instrumentos de política. Este es, sin duda, un considerable reto para la política agrícola de los próximos años, pues entraña riesgos en el ingreso de los productores, condiciona severamente el emprendimiento de nuevas inversiones y restringe las oportunidades de desarrollo de proveeduría nacional para las grandes agroindustrias del país.

38 Estas entidades paraestatales ofrecían un canal alterno de comercialización que actuaba como un regulador de precios de las cosechas. En el caso del café, el INMECAFE compraba alrededor del 20% de la cosecha, pero era un volumen suficiente para establecer un referente para los compradores privados. 39 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA) es un Órgano Administrativo Desconcentrado de la SAGARPA, creado a través de un decreto presidencial del 16 de abril de 1991. Sus funciones básicas son dos, la primera consiste en facilitar la comercialización agropecuaria, a través de apoyos fiscales a la comercialización de granos y oleaginosas, que se otorgan sobre una base selectiva y localizados regionalmente; fomentar los mecanismos de mercado y diseño de esquemas de negociación entre productores y compradores; brindar estímulos al uso de coberturas de riesgos de precios; generar y difundir información de mercados e identificación y promoción de exportaciones. La segunda función consiste en operar y administrar el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO), que transfiere directamente la ayuda gubernamental como ingreso de los productores.

Capítulo 1. Los riesgos de mercado en la agricultura

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8En un plano más general, las insuficiencias en mecanismos para administrar el riesgo de fluctuaciones mayores de precios, también ha contribuido a la fuerte astringencia de crédito observada en los últimos lustros, que cierra un círculo de pesadas restricciones estructurales en el desarrollo de la agricultura nacional.

1.2 Principales esquemas de manejo de riesgos de mercado en México

En términos generales, para la agricultura mexicana en su conjunto, los dispositivos de política sectorial orientados a manejar el riesgo de mercado durante los últimos seis años, han girado fundamentalmente alrededor de dos subprogramas que forman parte del Programa de Apoyos a la Comercialización, operado por ASERCA: estos son el Subprograma de Ingreso Objetivo y el de Coberturas de Precios de Productos Agropecuarios.

En primer término, el Subprograma de Ingreso Objetivo incluye un grupo de cultivos de granos básicos y oleaginosas, cuyo esquema básico consiste en asegurar un precio objetivo en regiones con excedentes comercializables, que se cubre con pagos por deficiencia sobre el precio pagado por el mercado. Su diseño corresponde al de un esquema que influye en las decisiones del productor sobre qué y cuánto producir y, que, por tanto, genera incentivos a mayores volúmenes de producción y desajustes regionales entre la oferta y la demanda. El presupuesto asignado a este subprograma ha crecido de manera importante en los últimos años; ubicándose en 6,328.9 millones de pesos en 2006. La cobertura geográfica de este subprograma se concentra en los estados de Sonora, Sinaloa y Tamaulipas, con volúmenes apoyados de alrededor de 13 millones de toneladas, que significan aproximadamente un 40% de la producción total nacional de los cultivos elegibles; y que atiende un promedio de 100 mil productores al año.

El otro subprograma es el de Coberturas de Precios de Productos Agropecuarios, que desde 1993 desarrolló algunas experiencias en el uso de opciones como instrumento de manejo de riesgo, pero que formalmente inició operaciones en 1996 y que desde entonces ha venido ampliando su cobertura de productos elegibles para recibir subsidios en la compra de contratos de opciones sobre futuros, su operación se concentra esencialmente en maíz, sorgo, trigo, soya, algodón, ganado bovino y porcino; aunque el café ha estado presente desde los inicios del subprograma, apenas recientemente ha tomado mayor participación. El diseño básico consiste en otorgar subsidios a la toma de contratos en las Bolsas de futuros de Estados Unidos, que pueden ser hasta del 100%; tiene como rasgo singular la posibilidad de recuperar, en diversa proporción, parte de la contribución de ASERCA si los resultados de la liquidación de contratos arrojan compensaciones; a diferencia del Ingreso Objetivo, es un esquema desacoplado del cultivo y volumen de producción. Su cobertura geográfica se concentra en las regiones excedentarias en esos cultivos y alcanza un volumen apoyado de 6 millones de toneladas; y su presupuesto ha crecido significativamente en los últimos años, pero representa apenas un 10% del asignado al Ingreso Objetivo, en 2006 se le asignaron 658.5 millones de pesos.

Capítulo 1. Los riesgos de mercado en la agricultura

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9Cuadro 1. Resultados operativos del Subprograma de Coberturas

2000-2005

Concepto

2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total

Volumen cubierto (MDT) 2.42 2.20 5.40 5.00 4.30 6.26 25.58 Presupuesto ejercido (MDP) 121.40 101.60 435.20 498.00 557.50 496.75 2,210.45 Subsidio recuperado (MDP) 89.20 68.03 27.82 459.43 222.87 218.60 1,085.95 Ingreso participantes (MDP) 147.80 79.10 83.50 106.70 707.00 505.91 1,630.01

MDT: millones de toneladas MDP: millones de pesos. Fuente: Dirección General de Operaciones Financieras, ASERCA, México, 2006.

Aunque los volúmenes operados aún representan una pequeña proporción de la producción total de los principales productos susceptibles de usar coberturas de precios, los resultados indicados muestran un avance constante en el uso de este mecanismo de administración de riesgos, lo que es un logro relevante pues a diferencia de otros mecanismos de transferencias basados en la fijación de un precio objetivo, las coberturas se basan netamente en el comportamiento del mercado, lo que no influencia la decisión del productor sobre qué y cuánto producir.

Es muy importante destacar que a diferencia de otros instrumentos que significan transferencias a fondo perdido, el uso de coberturas se finca en un esquema de eventual recuperación de una parte del subsidio canalizado al pago de las primas, lo que ha permitido cierta revolvencia de los recursos asignados a ASERCA en los últimos años.

Un balance general, entre costos de las primas en las principales Bolsas de Estados Unidos y resultados acumulados derivados de la liquidación de las posiciones tomadas en esos mercados de futuros, revela que de cada peso de subsidio aplicado en el lapso 2000-2005, ASERCA recuperó 49 centavos e indujo la generación de 74 centavos de ingreso a los participantes, esencialmente productores primarios, pero también comercializadores y agroindustrias, lo que permitió asimilar los efectos adversos de variaciones de precios en los mercados de físicos, facilitando el desarrollo de esquemas de agricultura por contrato al dar certidumbre sobre precios futuros, tanto a los vendedores (opciones put para proteger contra riesgos de caída de precios de las cosechas) como a los compradores (opciones call, para proteger contra riesgos de alzas de precios).

1.3 Algunas experiencias internacionales

El uso de instrumentos de manejo de riesgos de mercado presenta contrastes entre grupos de países. Es de destacar que en el caso de los países desarrollados la existencia de importantes programas de subsidios, que operan como transferencias directas al ingreso de los productores, les hace innecesario estructurar otros esquemas, como las opciones sobre futuros.

Capítulo 1. Los riesgos de mercado en la agricultura

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10 En los años 2002-2004, las transferencias totales a la agricultura en países desarrollados ascendieron a cerca de 346 mil millones de dólares anuales, de los cuales alrededor de 254 mil millones fueron subsidios al productor. Dentro de estos subsidios continúan dominando los que distorsionan el comercio, pues el 74% de ellos consistieron en subvenciones vinculadas con el nivel de producción, apoyos vía precios y subsidios a los insumos.

En 2002-2004 los subsidios al productor, medidos a través del PSE40, representaron el 30% de los ingresos de los agricultores en los países de la OECD. Adicionalmente, al considerar el Coeficiente de Protección Nominal (NPC) se observa que los precios internos recibidos por los agricultores de este conjunto de países fueron 29% superiores a los precios fronterizos. Estos elevados niveles de subvención generan distorsiones de mercado, manteniendo bajos los precios mundiales, lo que supone efectos negativos para el ingreso y cuotas de mercado de los agricultores de países en desarrollo que no están en posibilidades de canalizar grandes sumas de subsidios a sus productores.

Cuadro 2. Transferencias a la agricultura en países de la OECD (Millones de dólares corrientes)

Concepto Período

1986-88 2002-2004

1. Transferencias totales a la agricultura 305,510 345,830a) Subsidios al productor 242,867 254,244b) Servicios generales a/ 40,946 61,269C) Transferencias fiscales a los consumidores 21,967 30,317

2. PSE (porcentaje) 37 30

3. NPC del productor 1,.57 1,29

a/ Incluye apoyos para investigación, infraestructura, inspección, marketing y promoción, entre otros rubros. PSE: Producer Support Estimate NPC: Nominal Protection Coefficient Fuente: Agricultural policies in OECD countries: monitoring and evaluation 2005.

En el caso de Estados Unidos, la parte del ingreso del productor que proviene de subsidios ha llegado a significar hasta el 50% del total de su ingreso, con todas las repercusiones que ello ha tenido en términos de la generación de cuantiosos inventarios, especialmente de granos básicos, que hasta muy recientemente marcaron tendencias de baja de precios en muchos de esos productos. En ese contexto, los productores agrícolas no tienen ningún incentivo para recurrir al uso de instrumentos de mercado para prevenir riesgos de descenso de precios, observándose que quienes fundamentalmente hacen uso de los futuros y las opciones, para protegerse de riesgos de variación de precios son los grandes comercializadores y agroindustrias.

Más recientemente, y como resultado de los abultados déficit fiscales y por presión de otros países en las negociaciones multilaterales en el seno de la Organización Mundial del Comercio, la definición de una nueva Ley Agrícola en Estados Unidos que entrará en 40 El PSE es un indicador que expresa el valor monetario de las transferencias a los agricultores, como porcentaje de su ingreso bruto agrícola.

Capítulo 1. Los riesgos de mercado en la agricultura

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11vigencia a partir de 2007 considera posibles ajustes en sus principales programas de apoyo. La tendencia parece apuntar a esquemas de pagos directos, desacoplados, en reemplazo de los programas de pagos por deficiencia a un precio objetivo.

También es importante señalar que actualmente en Estados Unidos se está planteando la integración de una red de seguridad que combine esquemas de seguro al ingreso con cuentas individualizadas de estabilización del ingreso. El concepto es simple, ahorrar cuando el ingreso es alto, retirar cuando el ingreso desciende (en el caso de las cuentas de estabilización) y pagar una prima basada en el riesgo de mercado para garantizar un cierto nivel de ganancia (en el caso del seguro de ingresos).

Por su parte, Canadá ha manejado un esquema de subsidios al ahorro de los productores para integrar cuentas bancarias de estabilización del ingreso, fue el caso del NISA (Programa de Estabilización del Ingreso Neto) en el que tanto el gobierno federal como los gobiernos provinciales aportaban complementos al ahorro de los productores en cuentas individualizadas. A partir de 2003, y con vigencia hasta 2008, la Ley Agrícola (Agricultural Policy Framework) tiene como uno de sus pilares al CAIS (Programa Canadiense de Estabilización del Ingreso de los Productores Agrícolas), que mantiene el esquema de subsidio al ahorro y lo complementa con la atención a desastres.

En el ámbito cafetalero, Brasil y Colombia han utilizado los contratos de opciones sobre futuros en la Bolsa de Nueva York para apalancar sus esquemas de comercialización y dar mayor certidumbre en precios a sus productores. Pero en ninguno de estos casos han alcanzado una cobertura de producción apoyada, tan amplia como la alcanzada por el Esquema Emergente de Coberturas en México (se estima que en 2006 dicho Esquema alcanzó a cubrir un 20% de la producción total).

1.4 La acción del Banco Mundial

Desde principios de la década de los noventa, el Banco Mundial ha venido impulsando el uso de mecanismos de administración de riesgos basados en el comportamiento del mercado. Esta labor se ha concentrado especialmente en África y Asia, y en menor medida en algunos países de Centro América, complementando el despliegue de políticas de apertura comercial y desregulación que también ha fomentado el Banco.

Las acciones el Banco Mundial se han dirigido a destacar la necesidad de fortalecer la difusión de esquemas basados en el uso de coberturas de precios, para lo cual ha señalado la importancia de desarrollar capacidades nacionales de gerenciación de tales mecanismos, con énfasis en asistencia técnica y organización de los productores para acceder de manera efectiva a tales instrumentos.

A tal fin, opera en el Banco Mundial, desde mediados de los años noventa, una fuerza de tarea formada por expertos en la materia, que brinda asistencia técnica a los países interesados en impulsar estos mecanismos de administración de riesgos. En años pasados, el equipo de Banco Mundial ha realizado análisis sobre el Programa de Coberturas de Precios operado por ASERCA, valorando muy positivamente esta experiencia.

Capítulo 2. Los riesgos de mercado en la cafeticultura

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13

Capítulo 2

Los riesgos de mercado en la cafeticultura

2.1 El entorno del mercado internacional cafetalero

A lo largo de la última década, la economía cafetalera mundial ha estado inmersa en un profundo cambio estructural, que tiene como causas determinantes las siguientes: la ruptura del Acuerdo Internacional del Café (1989), que regulaba las cantidades de café que se exportaban; los procesos de desregulación en los principales países productores, que significaron ceder el control sobre inventarios y exportación; la concentración de la comercialización y procesamiento en un reducido número de grandes empresas trasnacionales, con su concomitante mayor poder de mercado; los mayores avances tecnológicos con impacto en costos de producción (mecanización cosecha); el desarrollo de nuevas zonas productoras con mayor potencial (Brasil); la emergencia de nuevos y relevantes países productores (Vietnam); el estancamiento de la demanda; así como los nuevos procesos de torrefacción y solubilización que hicieron posible el uso de cafés más baratos y de menor calidad.

La sinergia entre el conjunto de estos factores derivó en un periodo de fuertes desajustes entre la oferta y demanda global, que dio pie al derrumbe de precios del grano en los primeros años de la presente década y en la conformación de una nueva estructura mundial del mercado cafetalero.

En tal proceso ha habido perdedores y ganadores, diversos análisis41 señalan la llamada paradoja del café42, que ilustra el dramático cambio en la distribución del valor en la cadena cafetalera mundial, a favor de los países importadores que concentran la red de comercialización y la industria de procesamiento de café verde43.

Un aspecto central sobre el que es importante llamar la atención es la emergencia de los nuevos paradigmas de cafés especiales, con sus correspondientes estándares, que marcan un contraste con el mundo de los cafés convencionales. Hay nuevas dinámicas de relacionamiento entre productores que pueden satisfacer esos estándares y tostadores que buscan asegurar un suministro confiable, en el que los precios del grano, sin dejar de ser importantes, pasan a segundo término y su formación escapa un tanto a las influencias de los mercados de futuros y se sitúa en el plano de los contratos a término.

41 Benoit Daviron, “La Paradoja del Café”, presentación en el LXVI Congreso Nacional de la Federación de Cafeteros de Colombia, celebrado en Bogotá, Julio de 2006; y Stefano Ponte, “Estándares, Comercio y Equidad: Lecciones de la industria de cafés especiales”, Centro de Investigaciones para el Desarrollo, Copenhague, Dinamarca, 2005. 42 El concepto trata de analizar la divergencia creciente entre las dinámicas del mercado al consumidor final y la dinámica del mercado internacional, expresadas en un muy bajo valor de las exportaciones de café verde de los países productores durante los últimos años, y un rápido crecimiento en el valor de las ventas de café tostado en los países importadores. 43 La Organización Internacional del Café (2002) estima que de los 70,000 millones de dólares de ventas de café al por menor, los países productores reciben sólo 5,500 millones de dólares.

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14 Al presente, y de acuerdo con estimaciones de la Organización Internacional del Café44, la oferta-demanda global se ha estabilizado en volúmenes de 118-120 millones de sacos y los precios tienden a un nivel de 1 dólar por libra en el índice compuesto y de 1.15 a 1.20 en arábigas lavados. La cosecha de 2007-08 ha comenzado en Brasil y se espera una producción de 32 millones de sacos (25% inferior respecto a 2006-07)45, lo que contribuirá a mantener en ese nivel los precios internacionales. Por su parte, Vietnam se estabiliza en 13-15 millones de sacos de café robusta. En tanto que Colombia y América Central se han definido por la calidad de su café.

De lo anterior se concluye que hay una coyuntura favorable a los productores si la gestionan bien, aunque se equivocarían si deciden plantar más por el incentivo de los buenos precios, pues estarían sembrando el camino a una nueva crisis. Pero también debe destacarse que los países que se han encaminado más firmemente hacia los segmentos de cafés especiales, y que han logrado consolidar una imagen de calidad, avizoran otras oportunidades.

2.2 Comportamiento de los mercados de futuros46

Existen dos mercados de futuros que determinan el comportamiento de los precios del café en el plano internacional, la New York Board of Trade (NYBOT) y la London International Financial Futures and Options Exchange (LIFFE), la primera de ellas es el referente central para el café arábiga y la segunda para el café robusta.

Para México, los países de Centro y Sudamérica47, así como algunos de Asia y África, que son fundamentalmente productores de café arábiga, la NYBOT es el eje fundamental para la formación de precios en los mercados de físicos, es decir, con base en las transacciones a futuro se determinan los precios del día a día en cada una de esas regiones.

La NYBOT opera desde 1882 con contratos de café a futuro, pero no es sino hasta 1986 que se incorpora el uso de opciones sobre futuros, que vino a flexibilizar el uso de instrumentos bursátiles para administrar riesgos de mercado y a incrementar notablemente el volumen de operaciones en la Bolsa y, por tanto, a ofrecer un mercado más robusto para la formación de precios entre los diversos agentes económicos que concurren a este mercado para cubrir riesgos de variación de precios48.

La experiencia reciente marca una elevada sincronía entre el volumen de operaciones en NYBOT y el movimiento de las cotizaciones del contrato en su posición más cercana, lo que expresa un buen grado de formación de expectativas racionales de parte de los agentes que concurren a este mercado. No obstante, es de la mayor importancia llamar la atención sobre la irrupción relativamente reciente de los Fondos de Inversión, que disponen de exorbitantes masas de recursos, que les dan la posibilidad de entrar y salir 44 Carta del Director General, Néstor Osorio, Mayo 2007. 45 La característica estructural de una oferta y demanda esencialmente inelásticas en el corto plazo determina que cualquier expectativa sobre variaciones en la cosecha de Brasil mueva radicalmente los precios internacionales del grano. 46 En el Anexo Gráfico se ilustran algunas de las tendencias fundamentales sobre el comportamiento de la Bolsa de Nueva York, que es el principal referente del mercado internacional. 47 Brasil cuenta con la Bolsa de Sao Paulo que también opera con contratos a futuro de café. 48 NYBOT opera el Contrato C que es un contrato estándar de café arábiga lavado, con cinco grados de calidad, y que representa un volumen de 250 sacos de café verde (37,500 libras); teniéndose establecidas cinco posiciones: septiembre, diciembre, marzo, mayo y julio.

Capítulo 2. Los riesgos de mercado en la cafeticultura

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15con inusitada rapidez en los mercados de commodities, creando fuertes turbulencias especulativas que dislocan la marcha de los mismos.

Lo anterior se suma a la ya de suyo elevada volatilidad de los precios49 que caracteriza al mercado de futuros de café y que determina el costo de las primas de cobertura. Un análisis reciente50 de la volatilidad de precios de un grupo de 21 commodities agropecuarios en el periodo 1961-2002 revela que el café ocupó la cuarta posición, con 26.9%, solamente después del azúcar (42.8%), aceite de coco (35.4%) y copra (35.5%).

Un tema central es el relacionado con el grado de conexión entre los mercados de futuros y el mercado de físicos, ya que cuanto más imperfecta es esa relación se acotan las posibilidades de las opciones y futuros como herramienta eficaz de manejo del riesgo de mercado51. Ello es así porque el ideal, desde el punto de vista del coberturista (hedger), es que si se pierde en el mercado de físicos, por una abrupta variación de precios, pueda compensar esa pérdida con una ganancia en futuros.

2.3 Los riesgos en la cafeticultura mexicana

La cafeticultura enfrenta, al menos, cinco grandes fuentes de riesgo: a) la derivada de contingencias climatológicas, b) las plagas y enfermedades, c) la disponibilidad y costo de la mano de obra, d) la obsolescencia tecnológica en los diversos eslabones de la cadena productiva, y e) las variaciones abruptas en los precios de mercado. Estos cinco factores de riesgo, cada uno por sí mismo y en conjunto, inciden decisivamente sobre las posibilidades de un desarrollo competitivo y sustentable del sector.

La vulnerabilidad del sector frente a tales riesgos se ve determinada por su peculiar estructura productiva y de mercado: fuerte tendencia al minifundio, débil organización productiva52, prevalencia de relaciones de desconfianza entre eslabones de la cadena, estructura oligopsónica en los canales de comercialización, muy escasa cobertura de seguros y crédito bancario, fuertes asimetrías de información de mercado y factores que en conjunto imponen severas restricciones a la estructuración de esquemas de administración de riesgos de mercado.

La incertidumbre sobre los precios de la cosecha es central cuando el productor encara decisiones sobre los recursos a invertir en las labores culturales, generalmente concentradas en los meses de mayo y junio. En un mayor plazo, la incertidumbre de

49 La volatilidad expresa la frecuencia y magnitud de la variación de precios en un periodo dado de tiempo; se la calcula como la desviación estándar de cambios en el logaritmo del promedio anual de los precios de los productos, deflactado por el índice de precios al productor. 50 “Tendencias y volatilidad en precios de los commodities agrícolas”, Christopher L. Gilbert, FAO Roma, diciembre 2003. Ver Anexo Gráfico. 51 En la línea de la desconexión entre los mercados de físicos y futuros, y poniendo como foco de análisis el mercado de granos básicos, la firma estadounidense World Perspectives, Inc. ha señalado que ésta es una preocupante tendencia que deja dos conclusiones, ninguna de ellas buena: a) el papel de los mercados de futuros en el descubrimiento de precios se está reduciendo, y b) por lo tanto, el valor de estos mercados como herramientas para el manejo de riesgos está declinando. Los factores determinantes de estas tendencias apuntan a cinco causas principales: 1) emergencia de nuevos países exportadores; 2) dispersión del procesamiento; 3) integración vertical; 4) contratos de futuros pobremente elaborados; y, 5) globalización, que implica que los contratos en NYBOT y CBOT cada vez son más locales. 52 De acuerdo a informes de evaluación del Fondo de Estabilización del Café, realizados por FAO en los últimos años, se observa que apenas un 14% del volumen total de comercialización del café en México se realiza a través de organizaciones de productores.

Capítulo 2. Los riesgos de mercado en la cafeticultura

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16 precios bloquea decisiones de renovación de cafetales, lo que es crítico para sostener niveles de productividad y calidad del grano.

Asimismo, dado que el periodo de cosechas se concentra de octubre a mayo, se genera una presión importante sobre el precio del grano, que se ve agudizada por la ya señalada estructura oligopsónica en los canales de comercialización53.

El efecto de la exposición a estos factores del mercado exhibe contrastes importantes entre estratos de productores. La experiencia de la pasada gran crisis de precios indica que fueron los pequeños productores los que pudieron acoplarse de mejor manera y mantener una alta expectativa de permanencia en la actividad, ello fundamentalmente porque su estructura productiva es más diversificada y porque disponen de la mano de obra familiar, en contraste con los medianos y grandes productores, que enfrentaron mayores restricciones para ajustar sus escalas de operación y amortiguar el impacto de la baja de precios54.

Otro renglón relevante en el que se reflejaron los efectos del riesgo de mercado en el pasado reciente fue el de la calidad del grano, afectada por el ajuste en términos de la minimización de los costos de atención al cafetal. La lección que se puede desprender de esta problemática es que cuando los productores adoptan estrategias de este tipo, se consolida una dinámica perversa de descuido de la finca-baja calidad del grano-precios con diferenciales negativos por calidad, que conforma un círculo vicioso.

Es importante señalar que el segmento de cafés especiales, aunque esencialmente enfrenta riesgos similares a los del café convencional, ha resultado menos vulnerado por el conjunto de factores ya analizado. Esta situación obedece a que este tipo de cafés se ubica en mercados muy sensibles a la calidad, para los que el precio no es una variable determinante, más aún cuando se trata de la categoría de mercado justo55.

La posición de México en este segmento de cafés especiales a nivel mundial, lamentablemente, se ha visto deteriorada en los últimos años, a pesar de haber sido el país que marcó el cambio hacia la producción orgánica.

También es necesario considerar que el riesgo de mercado es un factor que afecta a la cadena en su conjunto, para los comercializadores y agroindustrias significa un elemento de incertidumbre que dificulta establecer relaciones de mercado más allá de un ciclo cafetalero, lo que desde luego limita las posibilidades de asegurar la cadena de suministro y de afianzar la competitividad de la cadena.

53 En condiciones de oligopsonio, el comprador maximiza su excedente (diferencia entre el precio pagado al productor y el que estaba dispuesto a pagar antes de quedarse sin acopiar el café necesario para atender a sus clientes), lo que representa el riesgo de que “capturen” eventuales subsidios al productor. 54 Esto es muy notorio en el caso de la mayoría de las grandes fincas cafetaleras de Chiapas, que enfrentan un escenario crítico por el doble efecto de precios que no compensan costos de producción, y una sostenida reducción en la disponibilidad de mano de obra para realizar las labores necesarias. En el trabajo de campo se pudo conocer que AMSA, principal comercializador de la cosecha, en último tiempo ha adquirido algunas de estas fincas que prácticamente están abandonadas. 55 Aunque en opinión de las organizaciones de productores y de productores medianos y grandes entrevistados en las visitas a Chiapas y Oaxaca, los precios actuales en cafés especiales son ya muy semejantes a los de cafés convencionales y presentan márgenes de ganancia escasos, ya que tienen costos de producción mayores (algunos productores de cafés especiales refieren costos en un rango de 110 a 120 dólares por quintal de café verde).

Capítulo 2. Los riesgos de mercado en la cafeticultura

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172.4 Esquemas de manejo de riesgos de mercado de café en México

En el caso específico de la cafeticultura, luego de un largo periodo en el que prácticamente estuvieron ausentes esquemas de apoyo a los productores para contender con los riesgos de mercado, y fundamentalmente por la emergencia de la más grave crisis de precios de la historia, la SAGARPA pone en marcha el Fondo de Estabilización del Café (2002)56 y, más recientemente, el Esquema Emergente de Coberturas de Café (2006) a cargo de ASERCA; en el siguiente capítulo se hace un balance de los resultados más relevantes de ambos programas.

56 La puesta en marcha del Fondo requirió de una elevada energía institucional en SAGARPA, ASERCA, los Consejos Estatales del Café y en toda la comunidad cafetalera del país para estructurar dos herramientas clave: el Padrón Nacional Cafetalero y el Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional que, a la postre, han demostrado su enorme valía para el despliegue de otros programas dirigidos al sector.

Capítulo 3. Balance general de resultados en administración de riesgos en la cafeticultura

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19

Capítulo 3

Balance general de resultados en administración de riesgos en la cafeticultura

La experiencia reciente de la cafeticultura mexicana en el uso de dispositivos de manejo de riesgos de mercado, como ya se ha señalado, ha estado fincada en el Fondo de Estabilización del Café (2002) y en el Esquema Emergente de Coberturas (2006). En seguida se aborda el análisis de los resultados más relevantes de ambos mecanismos, a efecto de extraer lecciones útiles para reflexionar sobre las definiciones estratégicas para los años venideros.

3.1 El Fondo de Estabilización del Café

A cinco años de su puesta en marcha, el Fondo probó ser un exitoso mecanismo de contención de los efectos más perniciosos de la crisis de precios de principios de la presente década57. Los subsidios que entregó a los productores en sus tres primeros ciclos de operación llegaron a significar hasta un 30% del ingreso por venta de café, lo que implicó una importante inyección de recursos para mantener a flote al sector. Más aún, desde finales del año 2004, cuando los niveles de precio en la Bolsa de Nueva York, que es su referente operativo básico, rebasaron los 85 dólares por quintal, empezó a recuperar los subsidios entregados a los productores en los años previos58.

Cuadro 3. Fondo del Café: subsidios y recuperaciones 2002-2007

Ciclo cafetalero

Volumen (quintales) Subsidios (millones pesos) Productores comercializado apoyado entregado recuperado 2001/021 5,671,512 5,671,512 1,034.9 449,1332002/03 5,216,212 4,055,099 832.5 247,1292003/04 5,796,833 4,633,781 730.4 289,6782004/052 2,877,316 311,960 30.4 147.7 247,7272005/06 3,176,437 99.6 212,6952006/073 1,961,145 81.5 135,075Total 24,699,455 14,672,352 2,628.2 328.8

1 Operación mixta de apoyos con comprobación y promedios microregionales 2 Apoyos solo en oct-nov 04, a partir de dic. inicia recuperación (precios > 85 usd/Qq) 3 Avance al 31 de mayo de 2007 Fuente: Sistema Informático de la Cafeticultura, Sistema Producto Café, México, 2007.

57 Las cuatro evaluaciones del Fondo, llevadas a cabo por la FAO, aportan numerosos elementos sobre el efecto de los subsidios entregados a los productores. En términos de los impactos de esos subsidios, se destaca el hecho de que más del 90% de los subsidios se utilizaron en los predios cafetaleros, lo que contribuyó a la permanencia de los productores en la actividad y al logro de importantes impactos sobre la productividad y calidad del grano. 58 Al presente ya se integró el Fideicomiso de Recuperaciones (FIRCAFE), bajo la conducción de la AMECAFE, y que administrará los recursos recuperados. Las recuperaciones siguen una normativa compleja en su operación al establecer un esquema de escalonamiento según el nivel de precios en NYBOT y que también parece que ha desincentivado el registro oficial de comercialización en el SICN.

Capítulo 3. Balance general de resultados en administración de riesgos en la cafeticultura

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20 La principal debilidad estructural del Fondo se asocia a la transmisión de incentivos a la deslealtad de los productores: en periodos de precios bajos todos están deseosos de registrar su comercialización para recibir el subsidio, pero en épocas de precios altos, cuando debieran de reintegrar los subsidios recibidos en precios bajos, no tienen ningún incentivo para registrar ventas y aceptar que el Fondo les retenga, lo cual se aprecia claramente en la fuerte caída en volúmenes comercializados, que se observa en la siguiente gráfica, lo que se agudizó por la decisión de desplazar el límite superior en la banda de precios de USD 85 en 2004-05 a USD 100 en 2005-06.

Figura 1. Volúmenes comercializados por estrato de productor 2002-2007

0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

DE 0.01 A 2 DE 2.01 A 5 DE 5.01 A 10 DE 10.01 A 50 MAS DE 50 TOTAL

Estrato de productor (hectáreas)

Qui

ntal

es

2001-2002 2002-20032003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 (oct-jun)

Fuente: Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional. México, junio 2007.

Los resultados agregados reflejan que por cada peso de subsidio otorgado sólo se han recuperado 12.5 centavos, es decir, ceteris paribus, se requerirían más de 20 años para que recuperase el total de subsidios entregados, lo cual evidentemente es irreal dado que el mercado se comporta con ciclos de precios bajos más prolongados, en comparación a ciclos de precios altos.

La conclusión general es que la sostenibilidad del Fondo, bajo las condiciones observadas en los últimos años, es prácticamente inviable, aunque ello no debe significar que se deje de hacer énfasis en la aplicación de medidas que disuadan el comportamiento desleal de muchos productores.

Ahora bien, es importante detenerse a analizar la diferenciación en la estructura de recuperación de subsidios en los años recientes, según estrato de productor, ya que ello puede dar pautas para enfocar de mejor manera las acciones a futuro. Los resultados revelan que los pequeños productores, con predios menores a 2 hectáreas, tuvieron aportaciones más que proporcionales a su participación en los subsidios entregados por el Fondo. En el otro extremo, los productores de más de 50 hectáreas exhiben un comportamiento inverso, según puede apreciarse en la siguiente gráfica.

Mercado paralelo

Capítulo 3. Balance general de resultados en administración de riesgos en la cafeticultura

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21Figura 2. Estructura de subsidio y retención del Fondo por

estrato de productores (2002-2007)

901

157

66495

214

28

19121

303

27

0 200 400 600 800 1,000

Millones de pesos

Hasta 2 Ha

De 2.01 a 5 Ha

De 5.01 a 10 Ha

De 10.01 a 50 Ha

Más de 50 Ha

Subsidio Retención

Fuente: Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional, México, Mayo 2007.

El patrón de precios Bolsa de Nueva York / precio pagado al productor en México, en términos generales, ha sido sincrónico; sin embargo, es importante observar la ampliación en el diferencial entre ambos precios en el presente ciclo, lo que se traduce en menores incentivos a la restitución de subsidios al Fondo.

Figura 3. Comportamiento precios NYBOT / México pagado al productor 2002-2007

(dólares por quintal)

0

20

40

60

80

100

120

140

Oct 01 a May02

Oct 02 a May03

Oct 03 a May04

Oct 04 a May05

Oct 05 a May06

Oct 06 a May07

Dól

ares

por

qui

ntal

NYBOT Cotización cierre posición más cercana (verde)México Precio pagado al productor (pergamino)

Apoyos del Fondo de Estabilización del Café

18.5 19.0 13.9

8.9

Fuente: New York Board of Trade y Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional.

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22 3.2 El Esquema Emergente de Coberturas de Precios del Café

Una vez que los precios en la Bolsa de Nueva York rebasaron consistentemente la barrera de los 85 dólares por quintal a partir de los últimos meses del año 2004, se generaron demandas de las organizaciones de productores para que SAGARPA continuara canalizando subsidios que resarcieran los efectos de la crisis de precios de inicios de la década. Fue así que se concedió en la demanda de las organizaciones de desplazar la banda de precios de 85 dólares a un nivel de recuperación a partir de 100 dólares el quintal, con un intervalo de no subsidios/no restituciones comprendido entre los 85 a los 100 dólares.

Asimismo, en abril de 2006, la SAGARPA puso en marcha el esquema de cobertura emergente para productores de café, que se concentró principalmente en los estados de Puebla y Veracruz. La estructura básica de tal esquema consistió en subsidios de SAGARPA/ASERCA para cubrir el 75% de las primas y el 25% restante que fue cubierto básicamente por los gobiernos estatales, es decir, a diferencia de otras modalidades de cobertura, los productores no aportaron al pago de las primas.

Los resultados de este esquema fueron muy positivos en términos de la oportunidad con que se tomaron posiciones en NYBOT, a precios de 120 a 140 dólares, que a la postre redituaron importantes márgenes de compensación. Las operaciones fueron netamente conducidas por ASERCA, a través de su Dirección General de Operaciones Financieras, que tomó posiciones propias que posteriormente fueron asignadas a las organizaciones señaladas por los gobiernos estatales.

En el siguiente cuadro se muestran los datos más relevantes de lo que constituyó esta experiencia de uso masivo de coberturas para proteger riesgos de variación de precios en el mercado de físicos.

Cuadro 4. Resultados esquema emergente de coberturas de café 2006

Ciclo cafetalero

Volumen cubierto

(quintales)

Número de contratos

Costo primas (millones pesos)

Total Subsidio ASERCA

Aportación Participante

2005/06 1,148,625 3,063 165.4 109.5 55.9

Resultados de liquidación de contratos al 30 septiembre 2006 Contratos liquidados: 1,474 (equivalentes a 552,750 quintales ó 368,500 sacos) Ingreso neto para los participantes: 68.5 millones de pesos (aprox. 11.50 dólares por quintal) Recuperación participantes: 22.0 millones de pesos Recuperación ASERCA: 0 pesos

Fuente: Dirección General de Operaciones Financieras, ASERCA, México, 2007.

Sin disponer de datos oficiales sobre el total de café producido en el año 2006, puede estimarse que la cobertura alcanzada por este mecanismo de manejo de riesgo de variación de precios debió haber alcanzado alrededor del 20% de la cosecha nacional, que se ubica por debajo de una cobertura estimada en 60% en el caso del Fondo de Estabilización del Café en los años de la caída de precios del grano, pero con una demanda de recursos fiscales sustancialmente menor.

Capítulo 3. Balance general de resultados en administración de riesgos en la cafeticultura

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23Desde otro ángulo de análisis, también es importante apreciar que la generación de un ingreso neto al productor por 11.50 dólares por quintal es un resultado relevante si se lo mira en relación al subsidio canalizado por el Fondo. Asimismo, la recuperación de la parte de prima pagada por los participantes es un aspecto relevante.

Para el ejercicio 2007 se ha estructurado un programa de uso de coberturas que comparte mucho del esquema utilizado en 2006, pero que incorpora nuevas y muy importantes modificaciones que deberán redundar en un esquema más eficiente y, colateralmente, en el fortalecimiento del registro de ventas en el Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional (SICN).

En dicho esquema de coberturas para 2007, destaca en primer término la asociación entre volúmenes susceptibles de apoyo con coberturas al promedio registrado en el SICN en los dos últimos ciclos cafetaleros, lo que, previsiblemente, deberá redundar en mayor recaudación de recuperaciones al Fondo. Otro rasgo central del nuevo esquema planteado consiste en el mandato expreso de prohibir la liquidación antes de un lapso de 45 días para evitar la especulación; además, solo se tomarán posiciones en los contratos de diciembre, marzo y mayo, que corresponden al periodo en que se comercializa el grueso de la cosecha nacional.

3.3 Comparación general entre instrumentos de administración de riesgos

A manera de balance general en el desempeño de los dos grandes instrumentos de manejo de riesgos de precios, se formula el siguiente cuadro resumen que destaca las ventajas y desventajas más evidentes en cada uno de ellos, y que puede servir de base para la definición de una estrategia que aproveche lo mejor de cada esquema.

Cuadro 5. Ventajas y desventajas en instrumentos de administración de riesgos

Fondo de Estabilización del Café Ventajas Desventajas

1. Certidumbre al productor en precio objetivo, reduce la varianza de precios al productor

1. Presión política para ajustar continuamente bandas de precios

2. Esquema operativo comparativamente menos complejo 2. Deslealtad de productores entre ciclos de precios, se genera mercado paralelo

3. Alcanza mayor cobertura de población objetivo, no requiere consolidar oferta

3. Con precios objetivo fuera de la realidad de mercado, desincentiva el uso de opciones y futuros

4. Favorece el ordenamiento del mercado, registro de comercializadores

4. Elevado costo fiscal de largo plazo, los ciclos de precios bajos son más largos que los de precios altos

Esquema Emergente de Coberturas de Precios Ventajas Desventajas

1. Se basa en comportamiento mercado futuros, desacoplado de decisiones sobre volumen producción

1. Riesgos de desconexión mercados físico-futuros y fuerte volatilidad de precios (impacta costo primas)

2. Posibilita acceso al crédito al reducir el riesgo precio; la cobertura sirve como colateral

2. Sin liquidez se pierde oportunidad en la toma de posiciones en NYBOT

3. Menor costo fiscal, se puede recuperar el subsidio a prima y formar fondos revolventes

3. Demanda alta capacidad técnica en organizaciones de productores, no siempre disponible

4. Tiene potencial para incentivar la cultura de administración de riesgos

4. Si no se regula tiempo de liquidación, induce especulación y se desvía su propósito estratégico

5. Estimula agricultura por contrato, efecto positivo en cadena de suministro, protege los dos extremos

5. Difícil consolidar pequeños productores para tomar un contrato (37,500 libras de café verde)

6. Amplia experiencia en DGOF de ASERCA, es un buen respaldo a la operación

6. Asimetrías de información pueden representar sesgos en contra de pequeños productores

Fuente: Elaboración propia.

Capítulo 4. Recomendaciones para una estrategia integral de administración de riesgos

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS DE MERCADO

25

Capítulo 4

Recomendaciones para una estrategia integral de administración de riesgos en la cafeticultura mexicana

La construcción de una política cafetalera de mediano y largo plazo tiene como uno de sus pilares fundamentales la estructuración de una estrategia integral de administración de riesgos, que provea certidumbre a nivel de toda la cadena productiva. Hasta ahora, los esfuerzos fundamentalmente se han centrado en el eslabón primario, lo que era obligado en las críticas circunstancias del mercado en los últimos años, pero a futuro es indispensable adoptar una visión amplia, como lo propone la filosofía de sistema-producto, que incorpore a todos los agentes económicos en la cadena del café. Esta es una tarea central para darle base firme a los esfuerzos público-privados de dinamización del proceso de inversión, innovación tecnológica, renovación de cafetales, mejora en la calidad, desarrollo de mercados y fortalecimiento de la competitividad de la cadena del café.

Idealmente, una estrategia en esta materia debe considerar el conjunto de riesgos a los que está expuesta la cafeticultura nacional: los relacionados con factores climatológicos, las plagas y enfermedades, y los riesgos de variaciones abruptas en los precios en insumos y productos, de tal manera que se alcance la mayor efectividad y sinergia de los programas públicos correspondientes.

El ámbito de propuestas la nota atiende solamente el planteamiento de los lineamientos de una estrategia dirigida a la administración de riesgos de variación de precios del café, pero es deseable que posteriormente se trabaje en una estrategia de conjunto en la que participen AGROASEMEX y las compañías privadas de seguros.

4.1 El uso combinado del Fondo de Estabilización del Café y Coberturas de Precios

Hay dos formas de contender con el riesgo de mercado que deben ser claramente diferenciadas para comprender y atender correctamente la dimensión de la problemática de administración de riesgos desde una perspectiva de política pública: de una parte, acciones ex post, reactivas, para enfrentar los efectos de un shock de precios; de otra parte, la conformación de una política proactiva sustentada en una red de seguridad, que no elimina el riesgo, pero sí actúa como un importante amortiguador y potencia la generación de una cultura de administración de riesgos.

La experiencia reciente en el diseño y operación de mecanismos de este tipo en México apunta como conclusión general que tanto el Fondo de Estabilización del Café, como el Esquema Emergente de Coberturas, tienen rasgos positivos que deben combinarse para cumplir dos propósitos centrales: 1) asegurar un punto de equilibrio que permita cubrir los costos variables de producción y, que en una situación de derrumbe de precios, evite el abandono de las fincas cafetaleras, esto a través del Fondo; y, 2) hacer posible un margen de ganancia que apuntale decisiones de renovación de cafetales y adopción de

Capítulo 4. Recomendaciones para una estrategia integral de administración de riesgos

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS DE MERCADO

26 nuevos paquetes tecnológicos que mejoren la productividad y calidad en finca, ello a través del uso de coberturas sobre mercado de futuros.

Es importante destacar que al presente la disponibilidad del Padrón Nacional Cafetalero y del Sistema Informático de la Cafeticultura constituyen dos poderosas herramientas para ambos esquemas de administración de riesgos.

A continuación se esbozan algunos lineamientos sobre la configuración general del Fondo y del Programa de Coberturas, que se estima debiera apoyar la atención de los dos grandes objetivos arriba enunciados.

4.2 Hacia una nueva orientación del Fondo de Estabilización del Café

El Fondo cumplió un rol decisivo en la pasada crisis de precios y, como ya se señaló, ha tenido la capacidad para recuperar los recursos canalizados en el periodo de precios bajos, así sea en una proporción aún limitada.

No obstante, en las condiciones actuales de los mercados de físicos y futuros, con precios de alrededor de los 100 dólares por quintal, se presenta la oportunidad para buscar consensos entre las organizaciones de productores para que el Fondo evolucione hacia un instrumento activo que ponga en movimiento los recursos que hasta ahora dispone en el FIRCAFE y genere posibilidades de reactivación del crédito al sector, además de contribuir a una mayor penetración en el uso de coberturas de precios.

Lo anterior se ve facilitado por la posibilidad de integrar figuras de intermediación financiera para acceder de manera directa a los recursos de la Banca de Desarrollo (FIRA y Financiera Rural). En tal sentido, es posible que el FIRCAFE adopte una figura de intermediario financiero no bancario y tenga derecho a un fondeo de hasta ocho veces su capital, a proporcionar garantías hasta por 50% sobre su portafolio de inversiones, y a canalizar subsidios financieros y para el desarrollo de capacidades técnicas entre sus acreditados.

Esta posible orientación del Fondo debe dotarse de una estructura especializada para su operación como un intermediario financiero y, muy importante, de un marco prudencial riguroso que brinde seguridad y transparencia en el uso de sus recursos, de manera relevante en la integración y calidad de la cartera crediticia.

De manera concomitante, siguiendo experiencias como las de Canadá con el CAIS y la que actualmente se estudia en el Departamento de Agricultura de Estados Unidos, es conveniente valorar la posibilidad de que el Fondo adopte la figura de instrumento de ahorro, en el que el productor deposite en su cuenta individual una proporción de su ingreso por ventas de café en los periodos de precios altos. Esto se puede inducir con aportaciones solidarias de gobierno, pudiendo disponerse de esos fondos en los ciclos de precios bajos59.

59 Un esquema de este tipo debe considerar “umbrales de riesgo” por tipo de productor, para evitar sesgos hacia la constitución de reservas más allá de lo necesario para atender el propósito estratégico de evitar el abandono de fincas.

Capítulo 4. Recomendaciones para una estrategia integral de administración de riesgos

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS DE MERCADO

27En cualquiera de estas orientaciones del Fondo, es absolutamente indispensable que se redoblen esfuerzos para atender la grave problemática del llamado “mercado paralelo”60, que atenta no solo contra la sustentabilidad del Fondo, sino contra la gobernabilidad misma de la cadena cafetalera nacional.

Respecto a la banda de precios, es pertinente analizar el escalonamiento de las recuperaciones y valorar la conveniencia de establecer un nivel fijo, que haga más sencillo el esquema operativo, y concilie mayores tasas de recuperación del Fondo y el legítimo interés del productor de capturar la mayor proporción del precio pagado por los comercializadores.

4.3 Integración de un Programa de Coberturas en Café de mediano plazo

El uso de coberturas de precios como mecanismo de administración de riesgos es central para la política cafetalera de los próximos años. Ya se ha señalado su amplio potencial para dar fortaleza a dos objetivos estratégicos: el fortalecimiento de la competitividad de la cadena y el desarrollo de mercados.

En primer término, se estima indispensable dejar atrás la naturaleza de emergencia que caracterizó la experiencia reciente. En su lugar se sugiere la necesidad de estructurar un programa de mediano plazo que considere los siguientes elementos:

a) Desarrollar inteligencia de mercado que permita un riguroso seguimiento de las tendencias del mercado (análisis técnico y fundamental), alejado de decisiones orientadas por la búsqueda de “clientelas” políticas.

b) Hay una importante capacidad técnica en ASERCA que le da fortaleza al programa, pero es indispensable desarrollar cuadros especializados en las organizaciones de productores.

c) Establecer la aportación real de los beneficiarios, ya que solo de esa manera se alienta realmente la formación de una cultura de administración de riesgos. No se desconoce la asimetría entre productores, pero la restricción de los pequeños productores para aportar puede subsanarse con porcentajes diferenciados de subsidio y recurriendo a fondos del FIRCAFE.

d) Las organizaciones de productores deben jugar un rol decisivo para consolidar la toma de posiciones de los estratos mayoritarios de microproductores. Este espacio es esencialmente privado, debe evitarse cualquier interferencia política que desvié los objetivos del programa.

e) Asegurar la revolvencia de los recursos del programa mediante la recuperación de primas y su depósito en el FIRCAFE ó en la nueva figura que se determine como intermediario financiero no bancario. Los recursos para toma de contratos deben estar disponibles con toda oportunidad. Asimismo, se recomienda proteger los fondos que actualmente están depositados en FIRCAFE mediante coberturas de tipo de cambio.

60 En las cuatro evaluaciones del Fondo practicadas por FAO, se formularon un conjunto de recomendaciones para desincentivar prácticas desleales de productores y comercializadores, una de esas recomendaciones proponía condicionar el acceso a todos los programas al registro de volúmenes comercializados en el SICN, que ahora es reconocida en los Lineamientos del Programa de Coberturas 2007 y en el Programa de Fomento Productivo. En la visita de campo a Chiapas y Oaxaca se pudo constatar que esta condicionalidad es ampliamente aceptada por las organizaciones de productores y por los medianos y grandes productores.

Capítulo 4. Recomendaciones para una estrategia integral de administración de riesgos

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS DE MERCADO

28 f) Mantener los lineamientos del esquema de cobertura que se ejecutará en 2007 y

que se refieren a la fórmula de distribución presupuestal entre estados y estratos de productores, según sus volúmenes comercializados registrados en el SICN y por sus aportaciones a FIRCAFE en los pasados ciclos de precios bajos, dando mayor ponderación a estos parámetros, por sobre la superficie y el número de productores registrados en el Padrón Nacional Cafetalero.

g) Estructurar un esquema piloto para agricultura por contrato con apoyo de coberturas, sistematizar y evaluar la experiencia y, a partir de ese aprendizaje, hacer los ajustes del caso para su instrumentación más generalizada.

h) Eliminar el sesgo hacia la especulación con la liquidación de posiciones en la Bolsa de Nueva York. Es indispensable preservar la función estratégica de las coberturas como mecanismo de compensación, para ello se debe establecer que las posiciones solo podrán ser liquidadas una vez que se ha realizado la venta de la cosecha, es decir, cuando ha quedado atrás el riesgo en el mercado de físicos.

i) Respecto a las posiciones que se podrán tomar, es recomendable mantener el lineamiento de 2007 que señala que solo se podrán tomar los contratos de diciembre, marzo y mayo, cuando se concentra la salida de las cosechas.

j) Es fundamental una amplia difusión entre los productores sobre las características de las coberturas y su finalidad. Es clave generar una cultura de administración de riesgos, lo cual por supuesto pasa por la necesidad de consolidar la organización de los productores.

k) Por último, pero no de menor importancia, debe asegurarse total transparencia en la operación de las coberturas, especialmente en la selección de beneficiarios y en la aplicación de los recursos y, en su caso, en el pago de las eventuales compensaciones.

Bibliografía

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS DE MERCADO

29

Bibliografía

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SAGARPA-ASERCA. 2007. Lineamientos del Programa de Coberturas Emergentes en Café 2006-2007. D.F., México.

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Bolsa de Nueva York, 2007. Reportes de futuro de café Contrato C. New York. EE.UU.

AMECAFE, 2007. Reportes del Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional 2002-2007. D.F., México.

FAO. 2003. Tendencias y volatilidad en precios de commodities agrícolas. Roma, Italia.

Anexo

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS DE MERCADO

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Anexo

Figura A.1. Volumen de operaciones y cotización del contrato de café más cercano en NYBOT 2001-2007

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

180,00012

/19/

0003

/09/

0105

/25/

0108

/13/

0111

/02/

0129

/01/

0217

/04/

0203

/07/

0220

/09/

0209

/12/

0203

/03/

0319

/05/

0305

/08/

0321

/10/

0313

/01/

0431

/03/

0418

/06/

0403

/09/

0419

/11/

0410

/02/

0529

/04/

0518

/07/

0503

/10/

0520

/12/

0510

/03/

0626

/05/

0614

/08/

0630

/10/

0622

/01/

0710

/04/

07

Volu

men

de

cont

rato

s

0

20

40

60

80

100

120

140

160

Dól

ares

por

qui

ntal

Total de contratos Cotización al cierre posición más cercana

Fuente: New York Board of Trade, New York, U.S.A., Julio 2007.

Figura A. 2. Comparativo de precios NYBOT – pagado al productor en México 2001-2007

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

10/01

01/02

04/02

07/02

10/02

01/03

04/03

07/03

10/03

01/04

04/04

07/04

10/04

01/05

04/05

07/05

10/05

01/06

04/06

07/06

10/06

01/07

04/07

Mes / año

Dól

ares

por

qui

ntal

l

NYBOT Cotización cierre posición más cercana (verde) México Precio pagado al productor (pergamino)

Fuente: New York Board of Trade y Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional, Julio 2007.

Anexo

PROYECTO ALIANZA PARA EL CAMPO 2006. ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS DE MERCADO

32

Figura A.3. Volatilidad de precios del café en NYBOT 2001-2007

0

20

40

60

80

100

120

140

160

12/1

5/00

03/0

5/01

05/1

7/01

08/0

1/01

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9/01

10/0

1/02

27/0

3/02

11/0

6/02

26/0

8/02

07/1

1/02

28/0

1/03

14/0

4/03

27/0

6/03

11/0

9/03

24/1

1/03

13/0

2/04

29/0

4/04

15/0

7/04

28/0

9/04

13/1

2/04

01/0

3/05

13/0

5/05

28/0

7/05

11/1

0/05

27/1

2/05

14/0

3/06

26/0

5/06

10/0

8/06

24/1

0/06

11/0

1/07

28/0

3/07

Dól

ares

por

qui

ntal

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Porc

enta

je d

e va

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ón d

e pr

ecio

Cotización al cierre posición más cercana Volatilidad promedio 30 días

Fuente: New York Board of Trade, New York, U.S.A Julio 2007.

Figura A.4. Comparativo de volatilidad de precios en 21 commodities agrícolas 1961-2002

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Plá

tano

Car

ne b

ovin

o

Cac

ao

Ace

ite c

oco

CAF

É

Cop

ra

Alg

odón

Har

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Ace

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ite s

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Soy

a

Azú

car

Trig

o

Porc

enta

je d

e va

riaci

ón d

e pr

ecio

s

1961-72 1973-85 1986-2002 1961-2002

El café fue el cuarto commodity con mayor volatilidad de precios en el periodo 1961-2002

Fuente: Tendencias y volatilidad en precios de los commodities agrícolas, Christopher L. Gilbert, FAO, Roma, Diciembre de 2003.