implementasi pelayanan publik yang berintegritas dalam

Implementasi pelayanan publik yang berintegritas dalam pemerintahan (Studi kasus di kota Kupang, provinsi NTT)

Oleh: Christina Maya Indah dan Theofransus Litaay.

1

LAPORAN HASIL PENELITIAN

PROGRAM I-IEN

IMPLEMENTASI PELAYANAN PUBLIK YANG BERINTEGRITAS DALAM PEMERINTAHAN (STUDI KASUS DI KOTA KUPANG PROVINSI NUSA TENGGARA TIMUR)

OLEH KETUA PENELITI: DR. C. MAYA INDAH S., S.H., M.HUM. ANGGOTA PENELITI: THEOFRANSUS LITAAY, S.H., LL.M.

PUSAT STUDI ANTI-KORUPSI DAN GOOD GOVERNANCE FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS KRISTEN SATYA WACANA KOTA SALATIGA

PROVINSI JAWA TENGAH 2012

DUKUNGAN DARI



2

Daftar Isi

BAB I : PENDAHULUAN.................................................................................................................................. 3 BAB II : PERUMUSAN MASALAH ................................................................................................................. 10 BAB III : TINJAUAN PUSTAKA....................................................................................................................... 12

III. A. Konsep Pelayanan Publik ............................................................................................................... 12 III. B. Asas Pelayanan publik .................................................................................................................... 12 III. C. Integritas Pelayanan Publik ........................................................................................................... 13 III. D. Good Governance .......................................................................................................................... 16 III. E. Aspek Birokrasi dan kultur birokrasi .............................................................................................. 18

BAB IV : METODE PENELITIAN..................................................................................................................... 22 IV. A. Metode Penelitian ......................................................................................................................... 22 IV. B. Paradigma Penelitian ..................................................................................................................... 24 IV. C. Penentuan Responden................................................................................................................... 25 IV. D. Lokasi Penelitian dan Tahapan Penelitian ..................................................................................... 26 IV. E. Studi lapang (Research fieldwork) di Kota Kupang ........................................................................ 28 IV. F. Pengumpulan data dan analisis data ............................................................................................. 32

BAB V : HASIL PENELITIAN DAN ANALISIS ................................................................................................... 35 V. A. Hasil Penelitian ............................................................................................................................... 36

V. A. 1. Kemajuan dalam pelayanan publik di Kota Kupang. .............................................................. 37 V. A. 2. Ketidakpuasan masyarakat. .................................................................................................... 39 V. A. 3. Marginalisasi kepentingan rakyat. .......................................................................................... 43 V. A. 4. Kontaminasi korupsi, kolusi dan nepotisme. .......................................................................... 49

V. B. Pembahasan ................................................................................................................................... 55 V. B. 1. Faktor yang membangun model integritas pelayanan publik ................................................ 59 V. B. 2. Membangun Model Integritas Pelayanan Publik ................................................................... 62

BAB VI: KESIMPULAN & REKOMENDASI ..................................................................................................... 64 VI. A. Kesimpulan .................................................................................................................................... 64 VI. B. Rekomendasi ................................................................................................................................. 65

DAFTAR PUSTAKA ....................................................................................................................................... 67

Daftar Gambar

Gambar 1. Peta administrasi Kota Kupang. .................................................................................................. 9 Gambar 2. Integritas Publik ........................................................................................................................ 15 Gambar 3. Peta pembagian kecamatan dan kelurahan di Kota Kupang .................................................... 31 Gambar 4. Alur pikir terhadap kajian integritas pelayanan publik ............................................................ 57

Daftar Tabel

Tabel 1. Sebaran penduduk dan rumah tangga kota Kupang tahun 2011 ................................................... 8 Tabel 2. Sumber data primer. ..................................................................................................................... 29 Tabel 3. Jumlah responden. ........................................................................................................................ 30 Tabel 4. Klasifikasi laporan masyarakat berdasarkan instansi terlapor ...................................................... 40 Tabel 5. Klasifikasi laporan masyarakat berdasarkan substansi laporan .................................................... 41



3

BAB I : PENDAHULUAN

Pelayanan publik dilaksanakan melalui sistem kebijakan publik yang berkesinambungan,

mulai dari perencanaan, implementasi hingga evaluasi, sebagaimana dikemukakan oleh

Stewart, Hedge dan Lester bahwa kebijakan publik merupakan “a process or a series or

patterns of governmental activities or decisions that are design to remedy some public problem,

either real or imagined” (Stewart, Hedge, & Lester, 2008, Hal. 6). Sementara itu, Pasal 25 (1)

dari Universal Declaration of Human Rights menyatakan bahwa "Everyone has the right to a

standard of living adequate for the health and wellbeing of himself and of his family, including

food, clothing, housing and medical care and necessary social services." Dengan demikian

pelayanan publik tidak hanya berkaitan dengan masalah implementasi kebijakan publik, namun

lebih dari itu seharusnya merupakan salah satu bentuk pemenuhan hak asasi manusia warga

negara.

Berdasarkan Undang-undang tentang Pelayanan Publik (UU No 25 / 2009) Pasal 1 angka

(1), yang dimaksudkan dengan pelayanan publik adalah “Kegiatan atau rangkaian kegiatan

dalam rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan perundang-

undangan bagi setiap warga negara dan penduduk atas barang, jasa, dan/atau pelayanan

administratif yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan publik.”

Pelaksanaan pelayanan publik oleh penyelenggara harus dilakukan dengan

mengedepankan asas-asas pelayanan publik sebagaimana telah diatur dalam UU No 25/2009

tentang Pelayanan Publik dalam Pasal 4 sebagai berikut: a. kepentingan umum; b. kepastian

hukum; c. kesamaan hak; d. keseimbangan hak dan kewajiban; e. keprofesionalan; f.



4

partisipatif; g. persamaan perlakuan/ tidak diskriminatif; h. keterbukaan; i. akuntabilitas; j.

fasilitas dan perlakuan khusus bagi kelompok rentan; k. ketepatan waktu; dan l. kecepatan,

kemudahan, dan keterjangkauan.

Penerima manfaat pelayanan publik adalah masyarakat. Yang dimaksud sebagai

masyarakat menurut UU No 25/2009 Pasal 1 angka (6) yaitu “seluruh pihak, baik warga negara

maupun penduduk sebagai orang perseorangan, kelompok, maupun badan hukum yang

berkedudukan sebagai penerima manfaat pelayanan publik, baik secara langsung maupun tidak

langsung.” Pengaturan ini menunjukkan bahwa masyarakat merupakan penikmat manfaat dari

pelaksanaan pelayanan publik. Dengan demikian, kepuasan publik adalah ukuran utama dari

tercapainya tujuan suatu layanan publik.

Pelaksanaan pelayanan publik harus dilakukan dengan memenuhi standar pelayanan

publik. Yang dimaksudkan dengan standar pelayanan publik menurut UU No 25/2009 Pasal 1

angka (7) adalah “tolok ukur yang dipergunakan sebagai pedoman penyelenggaraan pelayanan

dan acuan penilaian kualitas pelayanan sebagai kewajiban dan janji penyelenggara kepada

masyarakat dalam rangka pelayanan yang berkualitas, cepat, mudah, terjangkau, dan terukur.”

Rumusan ini menunjuk bahwa selain diperlukan adanya standar pelayanan publik, maka

standar tersebut juga perlu memenuhi unsur-unsur berkualitas, cepat, mudah, terjangkau, dan

terukur.

Pencapaian tujuan pelayanan publik, di tingkat pusat dan daerah dilaksanakan oleh

lembaga Ombudsman. Ombudsman menurut UU No 25/2009 Pasal 1 angka (13) adalah

“lembaga negara yang mempunyai kewenangan mengawasi penyelenggaraan pelayanan

publik, baik yang diselenggarakan oleh penyelenggara negara dan pemerintahan termasuk



5

yang diselenggarakan oleh badan usaha rnilik negara, badan usaha milik daerah, dan badan

hukum milik negara serta badan swasta, maupun perseorangan yang diberi tugas

menyelenggarakan pelayanan publik tertentu yang sebagian atau seluruh dananya bersumber

dari anggaran pendapatan dan belanja negara dan/atau anggaran pendapatan dan belanja

daerah.”

Studi yang pernah ada sebelumnya menunjukkan bahwa desentralisasi memang

membuka kesempatan bagi inovasi pemerintah daerah dalam melaksanakan pelayanan publik,

namun hasil yang dicapai masih menunjukkan adanya perbedaan harapan (Rosdianasari,

Anggriani, & Mulyani, 2009, Hal. 1.). Otonomi daerah memberi peluang bagi perbaikan kualitas

layanan publik, termasuk pembenahan organisasi dan pelaksanaan standar pelayanan publik.

Pada sisi lain dibutuhkan pula perbaikan budaya kerja dalam pelayanan publik pemerintah

daerah.

Pada sisi lain, posisi masyarakat dalam pelayanan publik adalah sebagai salah satu

stakeholder penting, sebagaimana diatur dalam UU No 25/2009 di atas. Oleh karena itu

masyarakat berhak mendapatkan pelayanan terbaik. Pelayanan publik perlu menghadirkan

keseimbangan antara peran-peran pemerintah dan akuntabilitas publik.

Birokrasi mempunyai kekuasaan yang sangat besar untuk mengatur masyarakat. Aparat

kontrol sosial memiliki monopoli kekuasaan atau otoritas untuk berhadapan dengan

masyarakat. Dalam hal ini, masyarakat penguna pelayanan publik termasuk juga masyarakat

yang menjadi sasaran program pembangunan acapkali diposisikan sebagai pihak yang

menduduki ‘ketakberdayaan masyarakat.’ Karakter paradigma civil (civilian paradigm) masih

kurang menjadi bagian dari akuntabilitas pelayanan publik .



6

Penelitian ini mengkaji secara detail integritas proses pelayanan publik di kota Kupang

Provinsi Nusa Tenggara Timur. Penelitian ini mempelajari, apakah pelaksanaan pelayanan

publik telah dilaksanakan menurut asas-asas pelayanan publik yang baik dan memenuhi

standar pelayanan publik, serta bagaimana peran Ombudsman dalam melakukan pengawasan

dan peran partisipasi masyarakat.

Dalam penelitian ini, hal lain yang dikaji adalah bagaimanakah fenomena aktual integritas

perilaku pelayan publik dikaitkan dengan aspek sosial budaya, hukum, dan mental yang

membentuk kultur pelayanan publik di Kota Kupang.

Pelaksanaan penelitian ini dilaksanakan di Kota Kupang, ibukota Provinsi Nusa Tenggara

Timur. Provinsi Nusa Tenggara Timur merupakan salah satu daerah dengan tingkat kemiskinan

penduduk yang tinggi.

Kemiskinan yang tinggi menimbulkan ketergantungan yang besar kepada peran

pemerintah dalam menyediakan pelayanan publik, dalam rangka mengakses berbagai jasa

mendasar yang dibutuhkan masyarakat. Sementara itu kondisi pelayanan publik di Kota

Kupang sendiri masih menjadi keprihatinan berbagai pihak, baik pemerintah maupun

masyarakat. Penelitian ini bermaksud untuk memotret kondisi yang ada dan melahirkan

rekomendasi pemikiran mengenai kebijakan maupun penelitian lanjutan dalam rangka

perbaikan kondisi pelayanan publik di Kota Kupang, Provinsi Nusa Tenggara Timur.

Provinsi Nusa Tenggara Timur sendiri merupakan salah satu daerah dengan tingkat

kemiskinan penduduk yang tinggi dibandingkan dengan standar nasional. Menurut studi Kleden,

berdasarkan data BPS maka tingkat kemiskinan di provinsi ini berada pada tingkatan 42,23%

pada tahun 1998, kemudian meningkat di tahun 1997 menjadi 46,77%, dan menurun pada



7

tahun 2000 menjadi 36,52% (Kleden, 2009, Hal. 23). Akan tetapi pada tahun 2006, ketika

pemerintah pusat menyediakan Bantuan Langsung Tunai atau BLT, maka persentase rumah

tangga miskin penerima BLT di provinsi ini berada pada tingkatan 65,42% (Kleden, 2009, Hal.

23). Kemiskinan yang tinggi menimbulkan ketergantungan yang besar kepada peran

pemerintah dalam menyediakan pelayanan publik, dalam rangka mengakses berbagai jasa

mendasar yang dibutuhkan masyarakat. Sementara itu kondisi pelayanan publik di Kota

Kupang sendiri masih menjadi keprihatinan berbagai pihak, baik pemerintah maupun

masyarakat. Penelitian ini bermaksud untuk memotret kondisi yang ada dan melahirkan

rekomendasi pemikiran mengenai kebijakan maupun penelitian lanjutan dalam rangka

perbaikan kondisi pelayanan publik di Kota Kupang, Provinsi Nusa Tenggara Timur.

Menurut BPS (2010, hal. 385), “Pada tahun 2006 jumlah penduduk miskin di Kota Kupang

tercatat sebanyak 24.2 ribu jiwa. Dibandingkan dengan tahun 2005, jumlah penduduk miskin

tersebut mengalami kenaikan dimana pada tahun 2005 jumlahnya mencapai 22,1 ribu jiwa.

Sedangkan pada tahun 2007 turun lagi menjadi 20,3 ribu jiwa” (BPS, 2010, hal. 385). Data

tersebut nampaknya belum akurat, karena BPS juga mengungkapkan bahwa “Pada tahun

2008, berdasarkan hasil Susenas, jumlah penduduk miskin di Kota Kupang sebanyak 46.110

penduduk mengalami peningkatan yang tajam dibandingkan tahun sebelumnya, 2007, yakni

sebanyak 46.110 penduduk. Kemudian pada tahun 2009 angka tersebut turun lagi menjadi

35.420 penduduk” (BPS, 2010, hal. 385).

Data BPS tahun 2011 juga menunjukkan bahwa jumlah penduduk kota Kupang pada

tahun 2011 adalah 349.344 jiwa, terdiri atas 179.323 laki-laki dan 170.021 perempuan. Menurut

BPS, pada tahun 2011, jumlah rumah tangga adalah 82.139 yang berarti bahwa dalam setiap



8

rumah tangga terdapat kurang lebih 4-5 anggota rumah tangga (BPS, 2011). Adapun

sebarannya pada setiap kecamatan tampak di dalam Tabel 1 di bawah ini.

Tabel 1. Sebaran penduduk dan rumah tangga kota Kupang tahun 2011

No Kecamatan Luas Laki-laki Perempuan Total Rumah tangga

1 Alak 70,40 27.406 25.780 53.186 11.437

2 Maulafa 55,67 35.221 33.409 68.630 14.328

3 Oebobo 14,72 42.550 40.168 82.718 19.250

4 Kota Raja 6.19 25.083 24.622 49.705 11.249

5 Kelapa Lima 15.31 33.246 30.510 63.756 18.118

6 Kota Lama 3.05 15.817 15.532 31.349 7.757

Kota Kupang 165.34 179.323 170.021 349.344 82.139

Sumber: BPS Kota Kupang 2011.

Kota Kupang secara geografis terletak antara koordinat 9019’-10057’ Lintang Selatan dan

121030’-124011’ Bujur Timur dengan batas-batas administratif wilayah adalah sebagai berikut

(“Kota Kupang” dalam http://www.petantt.com/kota-kupang/):

Sebelah utara berbatasan dengan Teluk Kupang

Sebelah timur berbatasan dengan Kecamatan Kupang Tengah

Sebelah selatan berbatasan dengan Kecamatan Kupang Tengah

Sebelah barat berbatasan dengan Kecamatan Kupang Barat

Kota Kupang memiliki luas wilayah 229,97 Km2, seluruh wilayah ini secara administratif terbagi

dalam 6 wilayah kecamatan yang meliputi 53 kelurahan, sebagai berikut (“Kota Kupang” dalam

http://www.petantt.com/kota-kupang/):

Kecamatan Alak

http://www.petantt.com/kota-kupang/




9

Kecamatan Maulafa

Kecamatan Oebobo

Kecamatan Kelapa Lima

Kecamatan Kota Raja

Kecamatan Kota Lama

Pembagian wilayah tersebut secara lebih rinci dapat dilihat di dalam peta administratif

Kota Kupang (Gambar 1) sebagai berikut:

Gambar 1. Peta administrasi Kota Kupang. (sumber: http://www.petantt.com/kota-kupang/)




10

BAB II : PERUMUSAN MASALAH

Penelitian ini mengkaji bagaimana integritas pada birokrasi pelayanan publik di Kupang,

dengan fokus studi pada praktek diskresi pada lini pelayanan publik yang terjadi guna

merefleksi implementasi integritas birokrasi. Pada akhirnya studi ini berfokus pada studi

terhadap aspek kultur birokrasi pelayanan publik, dengan sasaran untuk mengkonstruksi

reformasi kultur birokrasi pada integritas birokrasi guna mencapai akuntabilitas pelayanan

publik. Fokus dari akuntabilitas dapat dikaji dari perilaku penegak hukum, keputusan-

keputusannya, etika, pola perilaku institusi, seperti tidak adanya penyalahgunaan kekuasaan

(abuse of power), korupsi (corruption), dan diskriminasi (discrimination) pada lembaga

pelayanan publik di Kota Kupang.

Berdasar rumusan tersebut dapat dielaborasi dalam rumusan masalah pada penelitian

yakni sebagai berikut:

1. Bagaimanakah kultur birokrasi pelayanan publik di Kupang selama ini?

2. Bagaimana membangun model integritas pelayanan publik demi mencapai akuntabilitas

pelayanan publik.

Berdasar rumusan masalah tersebut, peneliti membangun tujuan penelitian sebagai

berikut:

1. Mendeskripsikan fakta empiris implementasi pelayanan publik yang dikaji dari hasil

wawancara.



11

2. Mengevaluasi atau merefleksi fakta empiris implementasi pelayanan publik dengan fakta

integritas.

3. Menggambarkan korelasi antara pelayanan publik yang buruk dengan integritas pelayanan

publik.

4. Menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi pelayanan publik di

Pemerintahan Kota Kupang.

5. Memberikan rekomendasi bagi refeormasi pelayanan publik yang lebih accountable dan

berintegritas.



12

BAB III : TINJAUAN PUSTAKA

III. A. Konsep Pelayanan Publik

Pengertian baru pelayanan publik memperhitungkan unsur-unsur di bawah ini

(Haryatmoko, 2011, hal. 13-14):

1. Pelayanan publik merupakan pengambil alihan tanggung jawab oleh kolektivitas atas

sejumlah kekayaan, kegiatan, atau pelayanan dengan menghindari logika milik pribadi atau

swasta karena tujuannya pertama-tama bukan mencari keuntungan.

2. Pelayanan publik mempunyai beragam bentuk organisasi hukum, baik di dalam maupun di

luar sektor publik. Ada pula yang berbentuk perusahaan swasta (BUMN); asosiasi-asosiasi

yang berasal dari inisiatif pribadi atau swasta diakui memiliki fungsi pelayanan publik

(organisasi keagamaan, asosiasi nirlaba).

3. Pelayanan publik merupakan lembaga rakyat yang memberi pelayanan kepada warga

negara, memperjuangkan kepentingan kolektif, dan menerima tanggung jawab untuk

memberi hasil. Berusaha memajukan kesejahteraan publik dan menumbuhkan kepercayaan

untuk mengusahakan kesejahteraan bersama merupakan bagian dari pelayanan public.

4. Kekhasan pelayanan publik terletak dalam upaya merespons kebutuhan publik sebagai

konsumen.

III. B. Asas Pelayanan publik

Regulasi atau ketentuan perundangan yang mengatur mengenai pelayanan publik

khususnya tentang aspek integritas dapat diketahui dari UU No. 25 Nomor 2009 tentang

Pelayanan Publik, ataupun dari UU No. 28 tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang



13

bersih dan Bebas KKN dan UU No. 31 Tahun 1999 jo UU No. 20 Tahun 2001 tentang

Pemberantasan tindak pidana Korupsi. Dalam aras pengawasan dikenal pula Komisi

Ombudsman Nasional.

Dalam UU No. 25 Tahun 2009 tentang pelayanan Publik dapat dikemukakan dalam Pasal

4 bahwa penyelenggaraan pelayanan publik berasaskan :

a. kepentingan umum

b. kepastian hukum.

c. kesamaan hak.

d. keseimbangan hak dan kewajiban.

e. keprofesionalan.

f. partisipatif.

g. persamaan perlakuan/tidak diskriminatif.

h. keterbukaan.

i. akuntabilitas.

j. fasilitas dan perlakuan khusus bagi kelompok rentan.

k. ketepatan waktu.

i. kecepatan, kemudahan, dan keterjangkauan.

III. C. Integritas Pelayanan Publik

Upaya pencapaian akuntabilitas publik dapat diwujudkan dengan penegakan kembali

posisi dan supremasi hukum baik dalam law in book dan law in action. Untuk itu perlu



14

peningkatan integritas penegak hukum (pelayan publik) melalui paradigma moral guna

mengeleminasi birokrasi pelayanan publik yang patologis (Susilowati, 2006).

Persoalan integritas pada pelayanan publik, sangat terkait dengan etika publik. Etika

publik menurut Haryatmoko dikatakan sebagai “refleksi tentang standar / norma yang

menentukan baik / buruk, benar / salah perilaku, tindakan dan keputusan untuk mengarahkan

kebijakan publik dalam rangka menjalankan tanggung jawab pelayanan public (Haryatmoko,

2011, hal. 3).

Haryatmoko mengemukakan versi tiga dimensi etika publik, yaitu i) tujuan yakni

mengusahakan kesejahteraan umum melalui pelayanan publik yang berkualitas dan relevan, ii)

sarana membangun institusi yang lebih adil dirumuskan sebagai ‘membangun infrstruktur etika

dengan menciptakan regulasi, atauran agar dijamin akuntabilitas, transparansi dan netralitas

pelayanan publik, iii) aksi / tindakan dipahami sebagai “integritas publik “untuk menjamin

pelayanan publik yang berkualitas. Dapat diragakan dalam bagan di bawah ini (Haryatmoko,

hal. 5-7):



15

Gambar 2. Integritas Publik

Pelayanan publik Yang Berkualitas dan Relevan

TUJUAN

Modalitas Tindakan Akuntabilitas , Transparansi, Netralitas INTEGRITAS PUBLIK

Berdasar ragaan tersebut dapat dielaborasi pentingnya aspek integritas dalam tindakan

pelayan publik dalam mengaktualisakan pelayanan yang berkualitas dan menjunjung

akuntabilitas.

Istilah “integritas“ biasanya dikontraskan dengan “korupsi”. Kata “korupsi” corruption-ionis

(bahasa latin dari kata kerja corrumpere), artinya membusuk, merusak, memburuk atau

menyeleweng. Korupsi dipahami sebagai “ancaman yang membusukkan masyarakat melalui

penyalahgunaan kekuasaan yang dipercayakan. Sedangkan “integritas (integritas, atis f, dalam

bahasa latin dari kata sifat “integer” artinya tidak rusak, murni, j untuk ujur, lurus, dan dapat

dipercaya atau diandalkan. Integrtas publik adalah unsur pokok etika publik, yang konsepnya

mengacu pada tuntutan integritas atau perilaku etis. Dari penjelasan etimologi, pengertian

“integritas publik” mengarahkan pada kualitas utama yang diharapkan dari pejabat public

(Simpson, dalam Haryatmoko, hal. 72).

ETIKA PUBLIK



16

III. D. Good Governance

Berbicara mengenai akuntabilitas publik, maka tidak lepas dari gagasan tentang Good

Governance. Pinto dalam Joko Widodo mengemukakan bahwa good governance adalah

praktek penyelenggaraan kekuasaan dan kewenangan oleh pemerintah dalam pengelolaan

urusan kepemerintahan secara umum dan pembangunan ekonomi pada khususnya. Lembaga

Administrasi Negara mengartikan governance adalah proses penyelenggaraan kekuasaan

negara dalam melaksanakan penyediaan public goods and services (Widodo, 2001, hal. 18).

Sedarmayanti mengatakan good governance yang efektif menuntut adanya alignment yang baik

dan integritas profesional serta etos kerja dan moral tinggi (Sedarmayanti, 2003, hal. 2).

Good governance didasarkan pada pemahaman akan makna governance sebagai suatu

situasi dimana tradisi dan kelembagaan kewenangan di sebuah negara dilaksanakan, hal ini

termasuk pembentukan dan penggatian pemerintahan, kapasitas pemerintah untuk secara

efektif merumuskan dan mengimplementasikan kebijakan yang bagus, dan penghormatan

terhadap kelembagaan dan interaksi di dalamnya (Kaufmann, Kraay, & Zoido, 1999, hal. 1).

Worldwide Governance Indicator (WGI) menyediakan indikator bagi 212 negara dan wilayah

antara tahun 1996-2006 yang mencakup enam dimensi sebagai berikut (Kaufmann, Kraay, &

Mastruzzi, 2007; Kaufmann, Kraay, & Zoido, 1999):

Voice and accountability.

Political stability and absence of violence.

Government effectiveness.

Regulatory quality.

Rule of law.

Control of corruption.



17

Indikator-indikator di atas menunjukkan pentingnya koordinasi dan kerjasama diantara

lembaga-lembaga pemerintah, sebagaimana dikemukakan dalam studi Acemoglu yang

menegaskan bahwa governance berkaitan dengan lingkup kelembagaan yang luas (Acemoglu,

2008, hal. 1). Interdependensi antar kelembagaan adalah hal yang penting bagi keberhasilan

sebuah negara sebagaimana dikatakan oleh Acemoglu bahwa “there is now a growing

understanding that economic, political, legal, and social ‘institutions’ are essential to the

economic success and failure of nations” (Acemoglu, hal. 1).

Menurut Moeljarto Tjokrowinoto, ada tiga pilar good governance yaitu the state (badan

eksekutif, legislative, tentara, polisi, birokrasi), market (perusahaan, MNC, lembaga keuangan,

pasar modal), dan civil society (NGO, community based organization, dan sebagainya)

(Tjokrowinoto, 2001, hal. 4). Apabila ditelaah karakteristik utama good governance, antara lain

juga memuat prinsip transparency dan accountability. Transparency diartikan sebagai adanya

kebebasan arus informasi di dalam governance, sehingga masing-masing subsistem

governance dapat mengetahui apa yang dilakukan subsistem lain. Accountability diartikan

sebagai pemerintah bertanggungjawab terhadap apa yang menjadi sikap, perilaku, dan

kerjanya kepada publik dalam rangka menjalankan tugas, fungsi dan kewenangan yang

dilimpahkan kepadanya (Tjokrowinoto, 2001, hal. 4).

Adapun hubungan di antara negara dan masyarakat berlangsung di dalam bentuk

hubungan antara strong state dan strong society. Dalam hal ini peranan NGO atau LSM adalah

sebagai mediator partisipasi publik, sebagai artikulator aspirasi dan kepentingan masyarakat

adab, melakukan fungsi kontrol sosial, maupun menjadi public service delivery mechanism

(Tjokrowinoto, 2001, hal. 6).



18

Aspek accountability berimplikasi terhadap controllability and responsiveness of

institution. Hal ini sangat penting untuk menunjukkan pelayan publik yang lebih humanis.

Akuntabilitas dalam preskripsi normatifnya mengungkapkan tentang siapa yang harus

memberikan pertanggunggugatan, kepada siapa, kapan, bagaimana, dan tentang apa.

Setiap lembaga dan individu-individu pelayan publik di dalamnya bekerja dalam konteks

sosial masyarakat akan diperhadapkan pada kepentingan-kepentingan dari berbagai pihak

yang berada dalam konteks masyarakat sebagai suatu totalitas yang memunculkan “culture of

bureaucracy” yang tidak bebas nilai.

III. E. Aspek Birokrasi dan kultur birokrasi

Pentingnya aspek birokrasi disampaikan pula oleh Dror sebagaimana dikutip oleh Esmi

Warassih. Dikatakan bahwa dalam suatu sistem hukum terdapat komponen-komponen pokok

yang harus diperhatikan dalam rangka mengefektifkan hukum. Beberapa komponen sistem

hukum antara lain: 1).substantive law, 2). personal: other law-enforcing; 3). organization:

administration, and physical facility, 4) resources: budgets information and physical facility, dan

5). decision rules and division habits: formal, informal, implicit (Warrasih, 2005, hal. 161).

Dimensi sosial yang melibatkan institusi dan kepentingan biokrasi terkait dengan konteks

masyarakat sebagai suatu totalitas. Dalam pemenuhan integritas oleh pelayan publik, maka hal

ini sarat dengan usaha perwujudan nilai-nilai tertentu yang dijunjung oleh aktor sosial.

Fenomena integritas dalam pelayanan publik merupakan proses dan hasil bekerjanya birokrasi

pelayan publik dalam menciptakan, menafsirkan, dan bertindak untuk mewujudkan janji-janji



19

pelayanan berkualitas. Ini artinya keterkaitan individu pelayan publik dengan birokrasi pelayan

publik menjadikan mekanisme yang dikeluarkan menjadi mekanisme yang birokratis.

Dalam kajian mengenai birokrasi rasional dan formal yang menjadi ciri masyarakat

kompleks , dijelaskan bahwa bekerjanya birokrasi penegak hukum dalam praktek pengambilan

keputusan-keputusannya didasarkan pada pertimbangan praktis dari organisasi penegak

hukum tersebut.

Chambliss and Seidmann mengungkapkannya sebagai berikut:

An organization and its members tend to subtitute for the official goals and norms the

organization, ongoing policies and activities which will maximine the reward and

minimize the strains for the organization (Chambliss & Seidman, 1971, hal. 266).

Max Weber mendefinisikan birokrasi sebagai lembaga /organisasi yang merupakan

instrumen rasional untuk mencapai tujuan. Organisasi memiliki sumber daya seperti sumber

keuangan, fasilitas fisik, dan pola-pola budaya serta hasil yang ingin dicapainya. Sumber daya

yang melingkupi birokrasi adalah unsur penting dan berperan sebagai faktor pendukung dalam

mewujudkan tujuan yang telah ditetapkan. Proses mengenai bagaimana tujuan birokrasi

tercapai terletak pula pada bagaimana interaksi antara lembaga maupun lingkungannya (Blau &

Meyer, 1987, hal. 27-32).

Birokrasi kepelayan publikan merupakan birokrasi sosial yang mempunyai struktur buatan

yang dikondisikan “social environment”-nya. Lingkup environment birokrasi pelayan publik tak

lepas dari paradigma yang dianut dalam pemolisian, SDM, termasuk aspek sarana dan

prasarana lembaga, leadership, dan pelbagai aspek sosial budaya yang menunjukkan bahwa

pelayan publik melakukan “cultural shifting” dalam pelaksanaan tugasnya.



20

Perilaku birokratik merupakan salah satu ciri yang sangat menonjol dari masyarakat

modern. Dikemukakan oleh Blau and Meyer bahwa birokrasi bermuka dua, yaitu di satu pihak

membawa keuntungan bagi individu dan masyarakat luas, namun di lain pihak merupakan

ancaman terhadap kebebasan, spontanitas, dan kemajuan sosial (Blau & Meyer, 1987, hal. 4).

Birokrasi kepelayan-publikan tak lepas dari karakteristik birokrasi.

Formalitas prosedur dalam birokrasi sering digunakan untuk mencapai efisiensi dalam

rangka mencapai tujuan organisasi, berpeluang menjadi prosedur yang berperilaku kontra

produktif. Prosedur formal cenderung membuat administrasi berbelit-belit, sehingga tidak ada

keraguan bahwa birokratis seringkali tidak efisien. Hal ini memberikan kemungkinan adanya

suatu “conflict of interest” yang memunculkan penggantian tujuan lembaga dengan tujuan

pragmatis sebagai suatu sub-kultur birokrasi yang berperilaku laten.

Munculnya fenomena kurangnya akuntabilitas pelayan publik merupakan suatu

displacement of goal dari pelayan publik yang tidak lepas dari karakteristik birokrasi dengan

bangunan formal prosedural yang yang dijabarkan dalam spesialisasi, hirarki, ynag berarti

menekankan keseragaman dan pembatasan. Pembatasan inilah yang memunculkan

kemampatan bekerjanya birokrasi sesuai dengan kebutuhan kenyataan yang ada, dan bahkan

terjadi selektivitas dari bekerjanya birokrasi. Pembatasan demikian menimbulkan pengaburan

pengertian antara apa yang seharusnya dilakukan dengan apa yang senyatanya terjadi.

Pembatasan yang ada dan melingkup birokrasi termasuk individu-idividu adalah pada

sumber daya keuangan atau pembiayaan dan sarana serta sumber daya manusia. Oleh karena

itu membuka kemungkinan birokrasi untuk survive dan berusaha mencari jalannya sendiri.



21

Situasi masyarakat Indonesia merupakan suatu masyarakat kompleks. Pola kehiduan

sosial bergerak ke arah terciptanya masyarakat terbuka heterogen. Dalam penerapannya

proses birokratisasi di Indonesia mengalami suatu kemandegan dalam birokrasi rasional.

Organisasi formal masih ditandai dengan kekakuan (inflexibility), kemandegan struktutal

(structural statis), tata cara yang berlebihan (ritualism), dan penyimpangan sasaran (prevesion

of goals) perilaku yang tidak pribadi /impersonality), pengabaian / alienation, dan menutup diri

terhadap perbedaan pendapat (constrain of dissent) (Blau & Meyer, 1987, hal. ix).



22

BAB IV : METODE PENELITIAN

IV. A. Metode Penelitian

Penelitian ini termasuk jenis socio-legal research yang termasuk dalam kategori penelitian

kualitatif. Menurut Socio legal research centre dari Griffith University, di dalam socio-legal

research hukum dipelajari sebagai satu fenomen sosial, pendekatan ini cukup kaya karena

memiliki basis metodologis dan teoretis pada ilmu-ilmu sosial. Metodologinya lebih banyak

bersifat empiris ketimbang doktrinal. Socio-legal mencakup (SLRC):

theoretical and empirical analyses of the nature of law and its relationship to

society and the State in the context of a rapidly changing world;

analyses, both historical and contemporary, of the social, economic and

political factors leading to the development of the law and legal process;

examination of the operation of the law in formal contexts; for example, the

courts, or in informal contexts, for example, the law office;

analyses of the process of decision-taking by those responsible for the

administration of the law; and

analyses of the experience of those affected by the process of law.

Menurut University of Bristol Law School (UBLS, 2011), di dalam socio-legal research,

hukum didekati dalam konteks dan teori sosial dan politik yang lebih luas. Melalui pemahaman

akan kaitan hukum dengan kekuatan sosial dan politik yang lebih luas, para peneliti dapat

memperoleh perspektif mengenai ideologi, budaya, identitas, dan kehidupan sosial; dengan

demikian, socio-legal studies adalah interdisipliner dan multidisipliner (UBLS, 2011).

Menurut Creswell, penelitian kualitatif merupakan proses kajian untuk memahami

masalah sosial atau manusia, berdasarkan suatu gambaran yang menyeluruh dan kompleks,



23

yang dibentuk melalui kata-kata, melaporkan pandangan yang rinci terhadap sumber informasi

dan dilaksanakan secara alami (Creswell, 1994, hal. 1-2). Sementara bagi Denzin dan Lincoln

penelitian kualitatif mencakup penggunaan dan kumpulan bahan-bahan empiris yang bervariasi

yang diteliti sehingga menggambarkan momen-momen yang problematis dan rutin serta

maknanya di dalam kehidupan individu (Denzin & Lincoln, 2005, hal. 3-4). Denzin dan Lincoln

mengutip pendapat Flick bahwa penelitian kualitatif bersifat multi-metode dalam fokusnya (Flick,

2002, hal. 226-227, sebagaimana dikutip dalam Denzin & Lincoln, 2005, hal. 5). Penggunaan

kombinasi berbagai metode di dalam satu penelitian kualitatif akan memperkuat sebuah

penelitian, sebagaimana dikatakan oleh Flick, bahwa “the combination of multiple

methodological practices, empirical materials, perspectives, and observers in a single study is

best understood, then, as a strategy that adds rigor, breadth, complexity, richness, and depth to

any inquiry” (Denzin & Lincoln, 2005, hal. 5 merujuk kepada Flick, 2002, hal. 229).

Penelitian ini dimaksudkan untuk menggunakan pandangan-pandangan dari bawah

mengenai akuntabilitas pelayanan publik (bottom up views of public services accountability).

Untuk itu akan diawali dengan mengidentifikasi kasus-kasus faktual dan konkrit yang dialami

pencari keadilan dari pengguna pelayanan publik, maupun LSM untuk belajar dari aktor sosial

(learning from social actor). Digunakan metode induksi dengan upaya eksplanasi untuk

memperoleh simpulan / bukti ada tidaknya hubungan antar fakta, yaitu fakta sosial dengan

integritas pelayanan publik. Akan dicari proses-proses yang terjadi dalam menggali makna

gejala perilaku dan persepsi masyarakat penerima manfaat pelayanan publik dalam realitas

sosial tentang integritas pelayanan publik.



24

IV. B. Paradigma Penelitian

Digunakan paradigma critical theory (Guba & Lincoln, 1994, hal. 105-111) yang

memperhadapkan perspektif resmi dari penyelenggara pelayanan publik melalui pelaksana

pelayanan dengan perspektif “the bottom up views of public sevice integrity” dari masyakat

pengguna pelayanan publik. Paradigma ini memayungi suatu aspek ontologis, epistemologi,

dan metodologi yang ada sebagai berikut:

- Aspek ontologis dari realitas virtual yang terbentuk dari faktor non hukum seperti fakor sosial

budaya, politik, kontrol sosial, dan ekonomi yang terkristalisasi dan dianggap sebagai realitas

yang sebenarnya membatasi pencapaian integritas pelayanan publik.

- Aspek Epistemologi memandang objek observasi yaitu integritas pelayanan publik tidak

dipandang bebas nilai dan bebas bias. Oleh karena itu temuan bekerjanya integritas

pelayanan publik akan dikaitkan dengan nilai yang dipegang social actor/value bounded, baik

dari integritas pelaksana pelayanan publik, institutional restrain, maupun civil society

participation/control social (law awareness).

- Aspek metodologi akan bersifat dialogis atau dialektikal antara pemegang peran dengan

objek observasi, yaitu antara responden yang terlibat dalam pencapaian integritas pelayanan

publik, melalui teknik hermeneutikal dan dialektikal, akan dikaji bekerjanya integritas

pelayanan publik dan diinterpretasi, dengan mengkritisi realitas yang ada. Mentransformasi

faktor non hukum yang membatasi pencapaian integritas pelayanan publik melalui

konfrontasi, kriteria progress yang mengkritik bekerjanya layanan publik untuk memperluas

wawasan.



25

Melalui paradigma dalam teori sosial kritis, maka dicoba mengukuhkan pencerahan

melalui metode yang saintifis. Hukum akan dibawa dalam suatu ranah ilmu melalui pendekatan

socio legal diharapkan akan memberi kontribusi untuk memperbaiki kondisi “life in society”,

memberi rekomendasi pengambil keputusan dengan informasi yang dibutuhkan khususnya

mengupayakan integritas pelayanan publik. Diharapkan kesadaran mengenai integritas

pelayanan publik, sehingga memiliki pengaruh pada kebijakan sosial.

Melalui paradigma teori kritis dikoreksi praktek integritas pelayanan publik yang

dipengaruhi oleh faktor hukum dan non hukum. Akan lebih dikemukakan “ sensitizing concepts

and theories that oriented the search for solutions untuk penciptaan akses keadilan bagi

masyarakat khususnya masyarakat marginal melalui integritas pelayanan publik.

Cara kerja dalam penelitian ini adalah sesuai paradigma alamiah (naturalistic paradigm)

sebagai penelitian kualitatif (lihat: Nasution, 1996, hal. 9-12; Muhajir, 1996, hal. 136-138;

Moleong, 1996, hal. 4-8).

IV. C. Penentuan Responden

Penentuan responden dilakukan melalui metode non-probability dan snowball sampling.

Metode probability menurut Kemper et al adalah teknik dimana peneliti, “uses some criterion or

purpose to replace the principle of canceled random errors” (Kemper, Stringfield, & Teddlie,

2003, hal. 279). Metode Nonprobability, menurut Honigmann, memfokuskan pada tiga hal yaitu

pemilihan lokasi penelitian, pemilihan orang yang akan distudi, dan pemilihan situasi atau

perilaku yang akan diobservasi (Honigmann, 1970, hal. 267-270).



26

Dalam memilih lokasi penelitian, tim peneliti mengajukan usulan bagi pelaksanaan di kota

Kupang dengan pertimbangan bahwa kota Kupang merupakan bagian dari provinsi NTT

dengan tingkat kemiskinan yang cukup tinggi. Kemiskinan memunculkan kebutuhan yang tinggi

bagi pelayanan publik dan lemahnya pelayanan publik dapat menempatkan masyarakat

kedalam situasi yang tidak menguntungkan.

Dalam memilih kelompok yang akan diteliti, tim peneliti UKSW melakukan penelitian

pendahuluan menggunakan sumber-sumber data sekunder, diantaranya keluhan-keluhan yang

masuk di Ombudsman Republik Indonesia (ORI) dan dipublikasikan oleh website ORI. Selain

itu, berita-berita pada media massa lokal juga menjadi sumber informasi yang berguna bagi

pemetaan awal. Dari hasil pemetaan awal tersebut, dapat ditemukan bahwa penelitian akan

berlangsung di lingkungan pelayanan publik yang terkait dengan sektor kesehatan, pendidikan,

pelayanan perijinan, dan peran Ombudsman daerah.

Dalam menentukan situasi atau perilaku yang diteliti, berdasarkan studi awal, maka tim

peneliti UKSW memutuskan untuk melihat situasi implementasi pelayanan publik pada sektor

yang berdampak luas bagi masyarakat, khususnya masyarakat miskin. Hal ini terkait dengan

persoalan tugas pelayanan publik untuk menjawab kebutuhan pemenuhan hak-hak dasar

masyarakat sebagai bagian dari hak asasi manusia. Situasi yang diteliti adalah baik kondisi

yang dikeluhkan oleh masyarakat maupun yang diapresiasi positif oleh masyarakat.

IV. D. Lokasi Penelitian dan Tahapan Penelitian

Penelitian ini dilaksanakan di Kota Kupang dan di luar kota Kupang dalam empat (4)

tahapan penelitian. Dalam tahap pertama (I) penelitian, dari bulan Desember 2011 sampai



27

dengan Januari 2012, penelitian dilakukan lewat penelusuran data-data sekunder yang faktual

mengenai kinerja pelayanan publik di kota Kupang. Dalam tahap ini, tim peneliti UKSW

memetakan dan mengkaraterisasi permasalahan pelayanan publik yang terjadi di kota Kupang,

serta membangun instrumen penelitian.

Dalam tahap kedua (II) penelitian, pada bulan Januari 2012, berlangsung kegiatan

pengumpulan data lapangan (fieldwork) oleh tim peneliti UKSW di kota Kupang (Lihat Gambar

3). Sebagai sebuah penelitian kualitatif empiris, maka fieldwork menjadi sangat penting. Pada

tahapan ini tim peneliti UKSW melakukan penelusuran secara induktif kasus-kasus yang.

Fieldwork dilaksanakan melalui wawancara mendalam dan observasi lapangan kepada sumber-

sumber informasi primer, baik pihak lembaga pemerintah, lembaga non-pemerintah, maupun

masyarakat. Focus group discussion juga dilaksanakan untuk menggali informasi lebih

mendalam dari pihak yang berbeda.

Penentuan responden di Kota Kupang dilakukan oleh tim peneliti UKSW dengan

memanfaatkan teknik non-probability khususnya snowballing, dimana tim peneliti UKSW

melakukan pemetaan kembali kondisi lapangan melalui diskusi bersama dengan enumerator

dan narasumber lainnya di lapangan, dibandingkan dengan observasi terhadap informasi

lapangan khususnya dari media masa lokal. Dari hasil tersebut, kemudian dilakukan wawancara

awal dengan para responden utama, khususnya para pembuat kebijakan publik di dinas terkait.

Berdasarkan hasil wawancara awal kemudian dilakukan wawancara lanjutan dengan pengguna

layanan publik, sekaligus sebagai verifikasi terhadap informasi yang diterima dari pembuat

kebijakan. Selanjutnya dari hasil tersebut dilakukan penelusuran lebih lanjut dengan

mewawancarai pihak terkait yang diperoleh dari berbagai wawancara sebelumnya. Pada bagian

akhir kemudian dilakukan focus groud discussion dengan lembaga-lembaga non-pemerintah



28

se-kota Kupang, yang dimaksudkan untuk mendapatkan berbagai informasi yang akan lebih

melengkapi hasil-hasil wawancara sebelumnya.

Tahap ketiga (III) penelitian ini adalah penulisan laporan, sambil melakukan konfirmasi

dan verifikasi data kualitatif kepada sumber sekunder. Pada tahap ini tim peneliti UKSW

melakukan Seminar terhadap laporan sementara dari hasil penelitian, dalam rangka

memperoleh input dari pihak lain.

Pada tahap keempat (IV) dari penelitian ini, di kota Kupang, diadakan forum pertemuan

Roundtable Discussion yang merupakan bentuk kampanye publik bagi peningkatan mutu

pelayanan publik di kota Kupang. Pada tahapan ini difokuskan pada bidang yang khusus yang

memperoleh perhatian besar dari masyarakat.

IV. E. Studi lapang (Research fieldwork) di Kota Kupang

Studi lapang / research fieldwork dilaksanakan dalam proses-proses sebagaimana berikut

ini:

1. Melakukan penelusuran secara induktif kasus-kasus yang ada guna mengidentifikasi

permasalahan yang paling substansial dalam pelaksanaan pelayanan publik di Kota Kupang.

2. Menelusuri data sekunder pada lembaga pelayanan publik tentang Standar Pelayanan

Minimum yang ada ataupun ketentuan instansional yang menjadi aturan hukum dalam

pelaksanaan pelayanan publik.

3. Melakukan in-depth interview kepada para informan kunci khususnya Ombudsman

Perwakilan NTT dan NTB, Kepala Dinas Kesehatan Kota Kupang, Kepala Bidang Pelayanan

Kesehatan Masyarakat Dinkes Kota Kupang, Kepala Dinas PPO (Pendidikan, Pemuda dan



29

Olahraga) Kota Kupang, Kepala Badan Pelayanan Perijinan Terpadu Kota Kupang,

Pimpinan LSM PIKUL sebagai lembaga advokasi pelayanan publik. Selain itu, interview juga

dilakukan kepada warga masyarakat pengguna layanan publik sebagai pengontrol informasi.

4. Melakukan observasi lapangan di RSUD Prof. Dr. W. Z. Yohannes, RSUD Kota Kupang,

Sekolah-sekolah negeri dan swasta di Kota Kupang, wilayah ruang publik Kota Kupang,

Badan Pelayanan Perijinan Terpadu Kota Kupang, dan di kantor Ombudsman Perwakilan

NTT dan NTB.

5. Melakukan Forum Group Discussion guna memvalidasi data. Partisipan FGD ini berjumlah

17 orang.

Kegiatan 1, 2, 3, 4 dan 5 di atas, dilakukan oleh Peneliti dan enumerator pada tanggal 24

Januari 2012 sampai dengan 29 Januari 2012 di kota Kupang. Dalam pelaksanaannya, tim

peneliti UKSW diperkuat oleh enumerator lokal. Pemilihan enumerator lokal dilakukan dengan

memilih orang yang mempunyai relasi sosial cukup luas pada berbagai aras sosial sehingga tim

peneliti akan mampu untuk mengakses informasi dengan cukup leluasa.

Dari segi sumber informasi, responden atau sumber data primer yang diwawancarai di

dalam penelitian ini dapat dilihat di dalam Tabel 2 di bawah ini.

Tabel 2. Sumber data primer.

No Jenis Lembaga

1. Lembaga pengawas Ombudsman Perwakilan NTT dan NTB

2. Lembaga pelayanan publik Dinas PPO (Pendidikan, Pemuda dan Olah-raga) Kota

Kupang

Dinas Kesehatan Kota Kupang

RSUD Prof. Dr W. Z. Yohannes

RSU Kota Kupang

Badan Pelayanan Perijinan Terpadu



30

3. Masyarakat Lembaga pendidikan swasta

Orang tua murid

Pengguna layanan kesehatan

Pengguna layanan perijinan

4. Lembaga swadaya

masyarakat (LSM)

9 LSM advokasi pelayanan publik

Dari segi jumlah responden, maka jumlah responden / interviewee dari seluruh proses di

atas dapat dilihat di dalam Tabel 3 di bawah ini.

Tabel 3. Jumlah responden.

No Sumber informasi Jumlah

1. Masyarakat 9

2. Pegawai pemerintah 6

3. Ombudsman 3

4. Lembaga swadaya

masyarakat

17

35



31

Gambar 3. Peta pembagian kecamatan dan kelurahan di Kota Kupang (sumber: BPS,

2010, hal. iii)



32

IV. F. Pengumpulan data dan analisis data

Pengumpulan data diperoleh dari data primer maupun data sekunder. Data primer

diperoleh dari responden, dan data sekunder diperoleh dari berbagai dokumen kasus mulai dari

aduan dan kebijakan-kebijakan instansional.

Pengumpulan data peneliti dilakukan melalui penggabungan teknik, yaitu teknik

wawancara mendalam (depth interview), questioner dalam studi lapang. Untuk menetapkan

keabsahan data diperlukan teknik pemeriksaan yang didasarkan atas sejumlah kriteria tertentu,

yaitu derajat kepercayaan (credibility) keteralihan (transferability), kebergantungan

(dependability) dan kepastian (confirmablity) (Moleong, 1996, hal. 173).

Menurut pemaparan Fontana dan Frey (2005, hal. 701-709), dapat disimpulkan bahwa

terdapat tiga cara utama dalam merancang dan melaksanakan wawancara yaitu:

Structured interviewing, where “the interviewer asks all respondents the same series of

preestablished questions with a limited set of response categories” (Fontana & Frey,

hal. 701-702).

Group interviewing, which is a “qualitative data-gathering technique that relies on the

systemic questioning of several individuals simultaneously in a formal or informal

setting” (Fontana & Frey, hal. 703).

Unstructured interviewing, which provide “greater breadth than do the other types given

its qualitative nature” (Fontana & Frey, hal. 705).

Di dalam penelitian ini, sebelum turun ke lapangan, tim peneliti UKSW telah

merencanakan instrumen penelitian. Instrumen penelitian tersebut kemudian digunakan

sebagai penuntun dalam melakukan wawancara. Pada saat melakukan penelitian lapangan, tim



33

peneliti UKSW melakukan wawancara berdasarkan tiga cara wawancara yang disebutkan

Fontana dan Frey di atas. Dalam situasi tertentu, khususnya saat berada dalam situasi formal

dan terkendali, wawancara terstruktur (structured interviewing) dapat dilakukan, baik secara

individu maupun kelompok. Sementara itu, dalam berbagai kesempatan tim peneliti juga

melakukan wawancara tidak terstruktur (unstructured interviewing) dalam rangka memperoleh

data dari narasumber dalam situasi yang sangat informal, baik kepada individu maupun

kelompok.

Pengumpulan data juga dilakukan oleh tim peneliti UKSW melalui metode Observasi.

Observasi adalah metode yang penting di dalam penelitian kualitatif. Menurut Marshall dan

Rossman, observasi adalah sangat penting dan fundamental di dalam semua penelitian

kualitatif yang mana digunakan untuk menemukan interaksi yang kompleks di dalam tatanan

sosial yang alami (lihat: Marshall & Rossman, 1999, hal. 107). Sementara itu, menurut

Angrosino yang mengutip Adler dan Adler, bahwa observasi merupakan basis mendasar dari

semua metode penelitian dalam kajian sosial dan perilaku (Adler & Adler, 1994, hal. 389, yang

dikutip dalam Angrosino, 2005, hal. 729).

Melihat pentingnya observasi sebagai bagian dari metode penelitian kualitatif, maka tim

peneliti UKSW juga melakukan observasi lapangan terhadap lokasi-lokasi yang terkait dengan

pelayanan publik RSUD Prof. Dr. W. Z. Yohannes, RSUD Kota Kupang, Sekolah-sekolah negeri

dan swasta di Kota Kupang, wilayah ruang publik Kota Kupang, Badan Pelayanan Perijinan

Terpadu Kota Kupang, dan di kantor Ombudsman Perwakilan NTT dan NTB. Observasi secara

tidak langsung juga dilakukan oleh tim peneliti UKSW terhadap berita-berita di media massa

yang terkait dengan masalah pelayanan publik di kota Kupang. Dari observasi terhadap berita-



34

berita di media massa, dapat ditangkap nuansa dan magnitude dari permasalahan pelayanan

publik yang menjadi perhatian utama masyarakat.

Langkah analisis data penelitian akan dilakukan dengan mengikuti model interaktif dalam

3 (tiga) siklus kegiatan yang terjadi secara bersama, yaitu reduksi data, penyajian data,

penarikan kesimpulan/verifikasi (Miles & Huberman, 1992, hal. 16-19).



35

BAB V : HASIL PENELITIAN DAN ANALISIS Institusi pelayanan publik sebenarnya merupakan suatu sistem yang terbuka (open

system) yang berarti bukan lembaga steril yang tidak terpengaruh berbagai interest, sebab

besarnya pengaruh lingkungan terhadap bekerjanya sistem ini. Institusi ini merupakan kesatuan

ide yang tertuang dalam landasan filosofi dalam rangka mencapai tujuan tertentu.

Kinerja pelayanan publik merupakan indicator dalam menilai keberhasilan pelaksanaan

tata pemerintahan. Kinerja pelayanan publik yang semakin baik merupakan elaborasi dari tata

pemerintahan yang baik. Oleh karena itu, pengamatan atas kinerja pelayanan publik

berintegritas sejalan dengan pengamatan kinerja pemerintah dalam penyelenggaraan tata

pemerintahan yang baik.

Adapun cara mengukur integritas publik dapat terungkap dalam (Haryatmoko, 2011, hal.

73):

1. Visi, perilaku, dan tindakan yang sesuai dengan nilai-nilai atau standar etika,

artinya jujur dan sepenuh hati menjalankan pelayanan publik.

2. Bersikap adil dan responsif terhadap kebutuhan publik.

3. Kompeten untuk menepati janji akan kewajiban terhadap tanggung jawab

jabatannya demi kepentingan publik karena menghormati hak-hak warga negara.

Tujuh prinsip integritas publik menurut Dobel (dalam Haryatmoko, hal. 75), adalah:

1. Pejabat Publik harus bertindak sesuai dengan prinsip-prinsip dasar yang

melegitimasi kekuassaan pemerintah yang konstitusional dengan menghormati

setiap warga negara sebagai yang memiliki martabat, hak asasi, dan kesetaraan

di muka hukum.



36

2. Pejabat publik harus menyetujui untuk menomorduakan keputusan pribadi

dengan menghargai hasil dari proses yang sah secara hokum dan sesuai dengan

pertimbangan professional.’

3. Mereka harus akuntabel terhadap semua tindakan baik baik terhadap atasan

maupun publik, serta jujur dan tepat ketika mempertanggungjawabkannya.

4. Mereka harus bertindak secara kompetten dan efektif dalam mencapai tujuan

dengan batas-batas yang sudah ditetapkan.

5. Mereka harus menghindari favoritism, berusaha independen dan objektif dengan

tetap mendasarkan pada alasan-alasan tepat dan relevan di dalam mengambil

keputusan.

6. Mereka setuju untuk menggunakan dana publik secara hati-hati dan efisien untuk

tujuan-tujuan yang telah disetujui, bukan untuk kepentingan pribadi atau

kelompoknya.

7. Mereka harus menjaga kepercayaan dan legitimasi lembaga-lembaga negara.

Ketujuh prinsip integritas mengarahkan tanggung jawab dengan menunjukkan tindakan-

tindakan yg harus dipenuhi agar pelayanan publik berkualitas. Bertolak dari pemaparan di atas,

apabila dielaborasikan pada kriteria integritas publik, maka implementasi integritas pelayanan

publik dapat dikaji dalam potret kinerja pelayanan yang masih terjadi di dalam penyelenggaraan

pelayanan publik di Kota Kupang.

V. A. Hasil Penelitian

Hasil pengumpulan data dalam penelitian ini menunjukkan bahwa sebagian besar

pelayanan publik di Kota Kupang masih menuai banyak keluhan dari masyarakat. Namun

ditemukan pula hasil yang positif dimana sudah terdapat praktek-praktek positif pada beberapa

lembaga pelayanan publik yang dapat dijadikan sebagai amalan baik (best practice) untuk

diterapkan pada lembaga-lembaga pelayanan publik lainnya di kota Kupang. Hal ini ditandai

oleh data-data di bawah ini.



37

Oleh karena itu, pemaparan hasil pengumpulan data di bawah ini akan terbagi di dalam

dua bagian besar, yaitu kondisi positif dalam hal kemajuan yang sudah terjadi dan kondisi

negatif dalam hal kendala-kendala yang masih dihadapi.

V. A. 1. Kemajuan dalam pelayanan publik di Kota Kupang.

Dalam wawancara dengan pimpinan Ombudsman Perwakilan NTT dan NTB, diperoleh

informasi bahwa ada dua praktek pelayanan publik yang dapat menjadi best practice dalam

pelayanan publik di Kota Kupang yang pelayanan perijinan di Badan Pelayanan Perijinan

Terpadu kota Kupang dan di kantor SAMSAT Kota Kupang. Kedua lembaga ini telah

menerapkan standard pelayanan minimal dan transparansi pelayanan yang didukung

sistem teknologi informasi dan dukungan layanan perbankan sehingga mempercepat

pelayanan kepada masyarakat dan meningkatkan pendapatan karena dapat menekan

kebocoran. Kedua lembaga inilah yang dijadikan contoh oleh Ombudsman kepada lembaga

pelayanan publik lainnya untuk dapat dicontoh.

Sistem pelayanan perijinan yang terintegrasi di kota Kupang dilakukan melalui Badan

Pelayanan Perijinan Terpadu. Wawancara terhadap para pengguna layanan badan perijinan

ini (tanggal 27 Januari 2012), baik dalam hal pengurusan IMB/ijin mendirikan bangunan

maupun ijin pendirian usaha, menunjukkan bahwa masyarakat merasa terbantu karena

adanya kepastian mengenai dua hal penting yaitu biaya yang harus dibayar dan jumlah hari

pengurusan ijin. Pembayaran dilakukan melalui loket Bank NTT di lembaga tersebut dan

proses selanjutnya dilaksanakan secara “satu atap” di Badan Pelayanan Perijinan Terpadu

ini.

Wawancara dan observasi terhadap pengguna RSU Kota Kupang juga menunjukkan

bahwa kehadiran RSU Kota Kupang sebagai rumah sakit berkonsep “rumah sakit tanpa



38

kelas” juga merupakan salah satu kebijakan yang bergagasan baik. Karena dari segi

gagasannya masyarakat dapat dilayani tanpa perbedaan. Tantangan yang masih dihadapi

adalah pada desain rumah sakit, kelengkapan fasilitas dan kecukupan tenaganya.

Berdasarkan wawancara (26 Januari 2012), telah meluasnya perjanjian kerjasama

Jamkesmas antara Dinas Kesehatan Kota Kupang dengan berbagai rumah sakit di Kota

Kupang. Untuk Jamkesda telah dilaksanakan kerjasama Dinas Kesehatan Kota Kupang

dengan RSUD Prof. Dr. W. Z. Yohannes dan RSU Kota Kupang. Keberadaan Jamkesda

dapat menunjang kelompok pengguna layanan kesehatan yang tidak tercover dalam skema

Jamkesmas, dimana pengguna Jamkesda ini berjumlah 117.042 jiwa. Sementara peserta

Jamkesmas sejak tahun 2008 masih berjumlah 106.631 jiwa. Dari segi pelayanan terhadap

ibu hamil, juga ada dukungan pemerintah melalui penyediaan fasilitas jaminan persalinan

(Jampersal) yang saat ini telah diakses lebih dari 68% dananya.

Dalam hal perbaikan mutu pendidikan dan biaya pendidikan, satu hal positif di Kota

Kupang adalah biaya pendidikan dapat terprediksi dengan jelas. Selain itu pemerintah juga

tidak melaksanakan pelayanan pendidikan sendirian namun juga melibatkan pihak swasta.

Sejarah pendidikan di Kota Kupang dan NTT menunjukkan peran yang sangat besar dari

pihak swasta. Pada saat ini dengan kondisi beberapa yayasan pendidikan swasta

mengalami kesulitan, maka pemerintah membuat kerjasama dan kebijakan untuk

mengalihkan beberapa sekolah swasta menjadi sekolah negeri sehingga dapat

meningkatkan mutu. Selain itu dibuka kesempatan bagi lembaga pendidikan swasta di Kota

Kupang untuk bekerjasama dengan lembaga pendidikan swasta dari Jakarta sehingga

dapat memperbaiki kondisi pelayanan kepada masyarakat.



39

V. A. 2. Ketidakpuasan masyarakat pada output atau hasil layanan publik, biaya,

maupun cara pelayanan.

Ketidakpuasan masyarakat yang disajikan dibawah ini merupakan hasil dari berbagai

wawancara yang dilakukan tim peneliti UKSW baik kepada warga masyarakat, Ombudsman

perwakilan NTT dan NTB, serta LSM pemerhati layanan publik di kota Kupang. Laporan

yang disampaikan kepada pihak Ombudsman dibagi kedalam pengelompokan lembaga yang

terlaporkan dan jumlah pelanggaran yang dilaporkan. Sementara ketidakpuasan masyarakat

yang diterima oleh LSM advokasi pelayanan publik, terkait dengan tiga kelembagaan yaitu

bidang kesehatan, pendidikan, dan perijinan. Hasil temuan yang diperoleh dapat

digambarkan dalam bagian berikut ini.

V. A. 2. a. Keluhan-keluhan yang dilaporkan kepada Ombudsman perwakilan NTT dan

NTB1.

Kantor Ombudsman Republik Indonesia Perwakilan Wilayah NTT dan NTB dalam

kurun waktu Januari sampai dengan Desember 2011 telah menerima 165 laporan

masyarakat. Dari jumlah tersebut, 110 laporan diantaranya telah ditindaklanjuti dengan

klarifikasi atau rekomendasi kepada instansi terlapor, 13 laporan masih membutuhkan

kelengkapan data dan sebanyak 40 laporan masyarakat tidak dapat diproses lanjut

karena bukan merupakan kewenangan Ombudsman RI. Dari antaranya telah mendapat

110 laporan yang ditindaklanjuti Ombudsman Perwakilan NTT dan NTB, 71 laporan

tanggapan/respon yang positif dari berbagai instansi penyelenggara pelayanan publik. 64

tanggapan dari instansi terlapor menjelaskan bahwa kasus yang dilaporkan benar-benar

telah selesai.

1 Sumber data sekunder dan hasil wawancara kepada mantan Kepala Perwakilan Ombudsman Perwakilan NTT-

NTB, Kepala Ombudsman Perwakilan NTT-NTB, dan asisten, pada bulan Januari 2012



40

Instansi terlapor yang dilaporkan masyarakat NTT masih didominasi oleh Institusi

Kepolisian, dimana dari 165 Laporan yang diterima, 54 laporan diantaranya melaporkan

pelayanan pada Institusi Kepolisian, disusul Pemerintah Daerah sebanyak 51 laporan,

dan instansi terlapor lainnya (lihat Tabel 4).

Data penanganan laporan masyarakat sejak Januari-Desember 2011 terinci sebagai

berikut dalam Tabel 4 di bawah ini.

Tabel 4. Klasifikasi laporan masyarakat berdasarkan instansi terlapor

No Terlapor Jumlah

1 Kepolisian 54

2 Pemerintah Daerah 51

3 TNI 1

4 Kejaksaan 7

5 Peradilan 11

6 BPN 5

7 BKN 2

8 Kementerian Negara 11

9 Komisi-Komisi 1

10 BUMN/BUMD 9

11 Yayasan 1

12 LSM 1

13 Organisasi Profesi 1

14 Lain-lain 10

Jumlah 165

Sumber: Ombudsman Perwakilan NTT dan NTB.

Substansi pelayanan publik yang dilaporkan masyarakat masih didominasi oleh

Penundaan berlarut, dimana dari 165 laporan yang diterima, 37 laporan diantaranya

melaporkan penundaan berlarut pelayanan oleh pemerintah, disusul dengan



41

penyalahgunaan wewenang sebanyak 32 laporan, penyimpangan prosedur 20 laporan,

tidak kompetennya pejabat 20 laporan, dan substansi laporan lainnya. Secara lebih rinci

dapat disimak dalam Tabel 5 di bawah ini.

Tabel 5. Klasifikasi laporan masyarakat berdasarkan substansi laporan

No Substansi Laporan Jumlah

1 Penundaan berlarut 37

2 Tidak memberikan pelayanan 19

3 Penyalahgunaan Wewenang 32

4

Permintaan uang, barang dan

jasa 7

5 Penyimpangan prosedur 20

6 Tidak patut 12

7 Berpihak 8

8 Tidak kompeten 30

Jumlah 165

Sumber: Ombudsman Perwakilan NTT dan NTB.

V. A. 2. b. Keluhan masyarakat terkait layanan kesehatan, pendidikan, dan informasi publik.

Beberapa LSM pemerhati pelayanan publik di kota Kupang termasuk YLKI Kupang

(Wawancara 26 Januari 2012) mempertanyakan kurangnya transparansi dan akuntabilitas

keuangan dalam kaitan dengan pelayanan kesehatan, khususnya terkait dengan sarana dan

prasarana RSUD Prof. Dr. W. Z. Yohannes. Persoalan keuangan menjadi penting karena

RSUD adalah penopang Pendapatan Asli Daerah. Munculnya kasus-kasus seperti habisnya

cairan cuci darah, terbatasnya obat-obatan, keterbatasan tabung oksigen, keterbatasan foto

rontgen, dipandang sebagai pelanggaran hak dasar masyarakat untuk memperoleh

kesehatan yang layak, khususnya oleh manajemen RSUD Prof. Dr. W. Z. Yohannes yang

merupakan rumah sakit rujukan provinsi. Dalam hal ini, layanan kebutuhan dasar untuk



42

memperoleh kesehatan tidak terwadahi. Wawancara juga menunjukkan adanya keluhan

tentang dokter yang datang terlambat karena mencari sampingan pekerjaan di tempat lain.

Wawancara di atas juga menunjukkan bahwa jumlah dokter dan perawat pada Unit

Gawat Darurat di RSUD Prof. Dr. W. Z. Yohannes masih terbatas jumlahnya dan perlu

ditambah. Karena dengan jumlah yang terbatas, maka kondisi overload harus dihadapi oleh

para tenaga kesehatan sehingga tidak optimal dalam melayani masyarakat.

Wawancara lainnya (25 Januari 2012) dengan beberapa warga masyarakat Kota

Kupang mengeluhkan lambatnya sikap pemerintah mengantisipasi outbreak demam

berdarah dengue (DBD) yang sering berulang di kota Kupang. Menurut narasumber

wawancara, kesiapan lembaga kesehatan seringkali barulah nampak sesudah ada korban

yang jatuh akibat DBD. Diharapkan bahwa sejak awal “musim DBD” pemerintah telah

melakukan konsolidasi di dalam lembaga kesehatan dan aktif melakukan foging di wilayah-

wilayah pemukiman.

Dalam bidang pendidikan, keluhan yang ada ialah persoalan hak guru yang kurang

diperhatikan oleh Dinas Pendidikan, Pemuda dan Olahraga. Guru yang diwawancarai

mengeluhkan bahwa pemotongan gaji guru kurang transparan. Masih ditemukan kasus

dimana honor untuk guru atau turunnya tunjangan sertifikasi masih disertai dengan potongan

tidak resmi.

Dalam kaitan dengan layanan informasi publik, berdasarkan uji coba LSM Kontras

Kupang tahun 2011 terhadap uji coba pemantauan Perda no. 16 tahun 2010 tentang

pelayanan informasi publik di kepolisian tentang biaya operasional dan mengkaji bagaimana

pelayanan publik dilakukan oleh Polres Kupang, dapat dikemukakan keluhan LSM sebagai



43

berikut: pengelolaan informasi dan dokumentasi masih arogan. Permintaan LSM tidak

memperoleh tanggapan dari penyelenggara layanan publik kepolisian. Oleh karena di

Kupang tidak ada KIPD (Komisi Informasi Publik Daerah), maka ketidakpuasan LSM Kontras

belum terselesaikan. Hal ini mengingat banyaknya laporan yang ditujukan kepada kepolisian

mengenai penanganan laporan/aduan masyarakat yang berlarut-larut.

V. A. 3. Marginalisasi kepentingan rakyat.

Termarginalisasinya kepentingan rakyat dapat terjadi karena keterbatasan akses

kepada informasi dan marginalisasi yang disebabkan oleh kebijakan anggaran serta

kurangnya orientasi kerakyatan. Orientasi pelayanan haruslah ditujukan pada kepentingan

masyarakat. Sistem birokrasi haruslah tidak profit oriented dan harus peka pada pemenuhan

kebutuhan sosial masyarakat.

Dari hasil pengumpulan data oleh tim peneliti UKSW, dapat ditemukan beberapa hal

penting sebagaimana dipaparkan dalam bagian berikut ini.

V. A. 3. a. Keterbatasan akses informasi dan keterbatasan ruang publik.

Berdasarkan hasil wawancara, akses kepada dokumen perencanaan anggaran

(APBD) tidak mudah untuk dilakukan oleh publik. Namun demikian, dari hasil kajian yang

dilakukan oleh masyarakat lokal, dalam pelaksanaan pembelanjaan APBD, pelaksanaan

fasilitas kesehatan/belanja langsung sangat kecil sebesar 5 %. Belanja pemerintah lebih

diarahkan pada belanja tidak langsung.

Hasil wawancara (25 Januari 2012), juga menunjukkan, bahwa masyarakat

menginginkan adanya akses kepada informasi publik, khususnya melalui konsultasi

publik. Menurut wawancara, bentuk dari konsultasi publik bisa berupa pertemuan

langsung pihak pemerintah dengan stakeholder atau kelompok sasaran layanan publik,



44

bisa juga melalui informasi di media massa. Hal ini dirasakan masih kurang dan akibatnya

masyarakat merasa tidak jelas sehingga menimbulkan resistensi dari masyarakat.

Masalah lain yang dirasakan penting adalah mengenai persoalan tata ruang kota

Kupang (wawancara 25 Januari 2012), terutama akses publik kepada wilayah milik umum

seperti pantai kota Kupang. Dalam kenyataannya saat ini pemerintah mengeluarkan Ijin

Mendirikan Bangunan di atas garis sempadan laut kepada para pemilik hotel dan

restoran, sehingga menutup akses masyarakat untuk dapat menikmati keindahan pantai

kota Kupang. Keindahan alam yang sebelumnya dapat dinikmati secara gratis, sekarang

hanya dapat dinikmati jika membayar, ini merupakan salah satu bentuk marjinalisasi

terhadap masyarakat miskin.

V. A. 3. b. Marginalisasi yang masih dirasakan pada bidang kesehatan dan pendidikan.

Dalam tahun anggaran 2011 jumlah program yang dilaksanakan oleh SKPD Dinas

Kesehatan sebanyak 16 program yang terdiri dari 41 kegiatan. Dari 16 program semua

program dapat dilaksanakan. Jumlah anggaran belanja langsung sebesar Rp.

12.326.997.961,- dengan realisasi sebesar Rp. 12.068.895.060,- atau kinerja keuangan

yang dicapai sebesar 97,91 % (LKPJ walikota Kupang tanggal 13 Januari 2012).

Berdasar LKPJ Walikota memang belum terlihat keseluruhan komposisi anggaran baik

langsung maupun tak langsung.

Pada layanan kesehatan, peserta Jamkesmas, Jamkesda atau Askeskin

dinomorduakan dalam pelayanan di rumah sakit. Salah satu contoh pelayanan yang tidak

sesuai prosedur adalah pelayanan medis kepada masyarakat yang memiliki jaminan

kesehatan. Menurut salah satu pengguna layanan kesehatan “Selama ini masyarakat

yang datang melakukan perawatan di sini (RSUD Prof. Dr. W. Z. Yohannes) ada obat



45

yang disuruh dibeli diluar. Pahahal, itu sebenarnya tidak boleh. Seharusnya rumah sakit

yang tangani, nanti baru rumah sakit klaim kepada pemerintah”.

Wawancara (26 Januari 2012) menunjukkan bahwa persoalan lain yang biasanya

terjadi ialah diskriminasi kepada pasien. Diskriminasi yang dimaksud adalah pasien yang

seharusnya dirujuk untuk mendapatkan pelayanan medis di rumah sakit lain. Namun

karena ketidaktahuan pasien dan juga sikap acuh dokter dan perawat, maka pasien

dibiarkan saja begitu. Sehingga, kondisi pasien bisa saja semakin kritis dan meninggal.

Padahal, kalau pindah rumah sakit, nyawa pasien masih bisa tertolong. Hal disebabkan

juga oleh overload pekerjaan yang disebabkan oleh keterbatasan jumlah tenaga

kesehatan di rumah sakit dan mutu tenaga kesehatan.

Mengenai keterlambatan pihak manajemen menyangkut dana Jamkesmas, Kesra,

insentif dan lainnya karena perubahan status rumah sakit dari Satuan Kerja Pemerintah

Daerah (SKPD) menjadi Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) sejak awal 2011.

Perubahan status ini berdampak pada sistem pengelolaan keuangan, khususnya untuk

pembiayaan kebutuhan dan dana tunjangan seperti insentif dan lainnya. Persoalannya

lagi karena sistem yang baru belum didukung oleh kompetensi pendukung tenaga

pengelola di rumah sakit.

Saat masih berstatus SKPD pembayaran insentif jasa para dokter ditangani

pemerintah, sebaliknya, perubahan status ke BLUD mewajibkan pembayaran ditanggung

langsung oleh rumah sakit. Belum adanya ketersediaan dana yang cukup berimbas pada

terlambatnya pengucuran biaya operasional dan pembayaran insentif yang sering



46

terlambat. Klaim Jamkesda dan Jamkesmas membutuhkan waktu tiga sampai enam

bulan

Wawancara lain (tanggal 29 Januari 2012) mensinyalir adanya ketidakberesan

pihak manajemen rumah sakit dalam mengurus pembiayaan operasional layanan rumah

sakit serta pengadaan obat-obatan kepada pasien golongan rendah (peserta Jamkesmas)

contoh kasus yang sering terjadi dimana pasien Jamkesmas yang seharusnya

mendapatkan obat secara gratis, terpaksa mengeluarkan uang membeli di tempat lain

karena tidak tersedia di rumah sakit.

Buruknya kinerja manajemen RSUD Prof. Dr. W. Z. Yohannes selain tergambar dari

pelayanan yang belum memuaskan masyarakat, juga pengelolaan dana jamkesmas yang

tidak sesuai peruntukannya. Karena pengelolaan dana jamkesmas tidak sesuai

peruntukannya. Pihak LSM juga mempertanyakan banyaknya jumlah dana Jamkesmas

yang disetor kembali, karena dianggap menunjukkan tidak optimalnya jangkauan layanan

kepada masyarakat miskin. Pengelolaan Jamkesmas juga memunculkan kerugian, karena

terkait dengan tunggakan klaim yang mencapai 3-4 bulan. Apabila anggaran Jamkesmas

disetor kembali, berarti pengelolaannya tidak professional. Apabila ada stok obat, maka

tidak diperuntukkan bagi pasien Jamkesmas.

Pada layanan pendidikan masih ditemui pungutan-pungutan liar seperti uang buku.

Komite sekolah tidak berpihak pada peserta didik tapi pada kepentingan sekolah.

Misalnya ditarik uang untuk pembelian kursi, padahal kursi masih bagus. Harga kursipun

tidak sesuai harga pasar. Pungutan di sekolah Negeri tidak memiliki dasar yang jelas dan

tidak bisa dipertanggungjawabkan.



47

V. A. 3. d. Temuan yang diperoleh dalam FGD dengan LSM se-Kota Kupang (khususnya

mengenai kritik atas Prioritas Alokasi APBD Kupang 2010).2

Temuan LSM menggambarkan timpangnya pengakomodasian kepentingan public

akan kebutuhan dasar dibandingkan kepentingan elitis. Dapat digambarkan dalam

beberapa butir masalah di bawah ini:

Anggaran untuk perbaikan gizi masyarakat hanya sebesar Rp. 110 juta (0.29 % dari

anggaran Dinkes). Padahal Dinas Kesehatan kota Kupang melaporkan ada 2432

baliti gizi kurang dan 187 gizi buruk. Padahal standar penanganan gizi yang

dikembangkan Dinkes tahun 2005, anak gizi buruk membuthkan Rp. 12.500/anak

selama 90 hari. Jadi, dengan hanya sedkikit alokasi anggaran, hanya akan cukup

untuk 97 anak (52%) penyandang gizi buruk. Demikian pula untuk gizi kurang hanya

tertangani kebutuhan 293 anak gizi kurang.

Anggaran untuk peningkatan keselamatan ibu melahirkan dan anak tercantum Rp.

167,7 juta (0,37 % keseluruhan anggaran Dinas Kesehatan). Bila dibandingan untuk

bantuan tugas belajar, ikatan dinas, seleksi penerimaan PNS dan penempatan PNS

yang dialokasikan BKD sebesar lebih dari Rp. 1,3 Milyar, maka anggaran untuk

membantu perempuan miskin dalam melahirkan sangatlah tidak sebanding.

Anggaran untuk ketahanan pangan yakni untuk alokasi produksi pangan, dan

dukungan akses pada pangan melalui penguatan ekonomi kerakyatan. Pada alokasi

anggaran untuk sektor peningkatan ekonomi / penguatan UKM hanyalah sebesar

2 Kajian ini dilakukan oleh LSM Geng Motor iMuT (Aliansi Masyarakat Peduli Ternak dan NTT Policy Forum).

LSM tidak bisa mendapatkan APBD 2011-2012 karena tidak diberikannya RAPBD sebagai suatu kajian Publik

yang seharusnya disharingkan melalui public hearing seiring dengan adanya UU keterbukaan Infomrasi Publik.



48

Rp.883 juta untuk mendukung iklim wirausaha, kualitas serta kelembagaan UKM.

Sementara anngaran langsung untuk penguatan UKM sebesar Rp. 2,36 M lebih dari

setengahnya untuk gaji pegawai dan 6,6 % untuk keperluan administrasi kantor.

Dibanding dengan alokasi peningkatan kapasitas 30 orang DPRD Rp. 991,6 juta,

maka anggaran tersebut di atas sangatlah minim. Apabila bila dikaji bahwa Tahun

2009 tercatat 5.421 pencari kerja di kupang, dan yang terserap hanya 1.112 jiwa.

Ada Rp.4,3 M yang dialokasikan untuk gaji 30 orang anggota DPRD. Ditambah

dengan biaya kenyamanan lain seperti perawatan rumah dinas, dan biaya untuk

menjamin kelancaran aktivitas mencapai Rp. 19,141 M. Bila dibandingkan untuk

alokasi anak gizi buruk dan kurang sunggulah ironi. Pada sekretariat dewan

anggaran Rp. 1,5 M dialokasikan untuk rapat koordinasi dan konsultasi ke luar

daerah (studi banding).

Di sekretariat daerah ada Rp. 12,225 M untuk kelancaran tugas pejabat eksekutif.

Pengadaan kendaraan dinas /operasional Rp.5,1 M, pemeliharaan rutin mobil dinas

sebesar Rp. 2,088 M.

Oleh karena itu, bagi Kota Kupang, maka potret APBD Kupang 2010

menggambarkan ketimpangan antara kenyamanan bagi pejabat dan kebutuhan sosial

masyarakat. Dikaitkan dengan visi pimpinan wilayah Kota Kupang 2007-2012 adalah

“Terwujudnya Masyarakat Kota yang cerdas, beradab, berbudaya, sejahtera dan berdaya

saing”, maka realisasi visi ini akan terus dipertanyakan.



49

V. A. 4. Kontaminasi korupsi, kolusi dan nepotisme.

Dalam pelayanan publik, ditemukan bahwa lemahnya mutu pelayanan publik juga

dipengaruhi oleh kontaminasi praktek faktor koruptif dan kolusi, nepotisme. Beberapa

temuan lapangan di bawah ini dapat menjadi indikatornya.

V. A. 4. a. Keluhan masyarakat melalui LSM advokasi pelayanan publik.

Pada layanan pendidikan di kota Kupang karena jumlah sekolah tidak sebanding

dengan peserta didik, dan terbatasnya daya tampung sekolah favorit, memunculkan

praktek-praktek “surat sakti”. LSM mengatakan seringkali orang tua murid menghubungi

kenalannya atau saudaranya yang menjadi pejabat di pemerintahan (baik di kantor

walikota maupun DPRD) untuk dapat memasukkan anaknya di sekolah favorit atau

sekolah yang diinginkan.

Pengawasan eksternal tidak memiliki akses untuk menilai akuntabilitas penerimaan

beasiswa untuk murid. Dari pihak pemerintah merasa bahwa telah menyalurkan bantuan

kepada siswa, namun dari luar, pihak LSM merasa bahwa masih ada ketidakjelasan

siswa yang menerima beasiswa, berapa alokasi yang diterima, dan sebagainya

mengingat ada yang bersumber dari dana BOS dan ada yang bersumber dari DAK

(dana alokasi khusus).

Mekanisme komplain tidak jelas. Hanya tersedia kotak saran saja tanpa adanya

mekanisme tindak lanjut (follow up) yang jelas. Bahkan untuk mengajukan keluhan

ataun komplain dibutuhkan link atau relasi supaya keluhan/komplain dapat didengar.



50

V. A. 4. b. Hasil Temuan BPK RI

Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia, telah melaksanakan Pemeriksaan

atas Pendapatan dan Belanja Tahun Anggaran 2009 dan Tahun Anggaran 20103. Hasil

pemeriksaan BPK RI yang dipimpin oleh Rudi F. H. Sinaga, S.E., Ak, M.B.A., C.F.E yang

berakhir pada 31 Desember 2010 mengungkapkan ketidakpatuhan dalam pengelolaan dan

pertanggungjawaban atas Belanja Daerah, antara lain sebagai berikut:

Terdapat pendapatan dari klaim Jamkesmas Tahun Anggaran 2009 yang tidak dapat

diklaim oleh RSUD Prof. Dr. W. Z. Johannes Kupang sebesar Rp 2.146.050.443,37,

Pendapatan Retribusi Pelayanan Kesehatan dari klaim Askes terlambat diklaim

sebesar Rp 15.333.007.050,00, terlambat disetor ke Kas Daerah sebesar

Rp16.959.936.721,00, dan belum disetor sebesar Rp 116.053.542,00,

Pemberian keringanan dan atau pembebasan biaya pelayanan kesehatan Tahun

Anggaran 2009 sebesar Rp 117.247.550,00 dan Semester I Tahun Anggaran 2010

sebesar Rp 46.347.500,00 tidak sesuai ketentuan,

Pendapatan dari susulan klaim Jamkesda Tahun Anggaran 2009 belum dapat diterima

oleh RSUD Prof. Dr. W. Z. Johannes Kupang sebesar Rp 1.314.456.643,19,

Pemakaian lahan dan ruangan RSUD Prof Dr W. Z. Johannes Kupang oleh pihak

ketiga untuk Ruang Pelayanan Kas dan ATM Bank NTT, lahan parkir, apotik, dan

kantin belum didukung perjanjian kerja sama,

Pembebasan biaya atas selisih tarif Ruang Utama dan Ruang Kelas bagi pasien

pegawai dan keluarga pegawai RSUD yang menggunakan Askes tidak sesuai

ketentuan, Pengguna Anggaran RSUD Prof. Dr. W. Z. Johannes Kupang tidak

3 Sumber dari http://sergapntt.wordpress.com/2012/01/09/temuan-bpk-ri-di-rsud-prof-w-z-yohanes-kupang/. Data

ini diperoleh oleh Tim peneliti dari LSM PIAR NTT.

http://sergapntt.wordpress.com/2012/01/09/temuan-bpk-ri-di-rsud-prof-w-z-yohanes-kupang/



51

mengangkat Pejabat Pembuat Komitmen, Dokumen perencanaan sebagai bahan

penyusunan Rencana Kerja Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD)

belum akurat,

Perhitungan Harga Perkiraan Sendiri atas Pengadaan Alat-Alat Kesehatan Rumah

Sakit tidak disusun sesuai ketentuan,

Penyerahan hasil pengadaan barang/jasa Tahun Anggaran 2009 sebesar Rp

2.611.128.100,00 dan 2010 sebesar Rp 2.880.554.435,00 belum didukung dengan

dokumen Berita Acara Penyerahan,

Perhitungan Harga Perkiraan Sendiri Pengadaan Belanja Cetak tidak sesuai ketentuan

dan terdapat kekurangan volume sebesar Rp 78.720.000,00 serta terdapat denda

keterlambatan yang belum dikenakan minimal sebesar Rp 50.865.478,44,

Pengadaan genset dan kelengkapannya diterima oleh Pengguna Anggaran sebelum

pekerjaan selesai 100% dan terdapat denda keterlambatan yang belum dikenakan

sebesar Rp 47.261.862,50,

Pengadaan Software dan Hardware SIM RS Tahap II senilai Rp 495.660.000,00 belum

dapat dimanfaatkan sesuai perencanaan,

Denda keterlambatan pelaksanaan pekerjaan Pengadaan Alat-alat Angkutan Darat

Bermotor sebesar Rp 12.030.040,00 belum ditetapkan,

Penatausahaan Aset Tetap di RSUD Prof. Dr. W. Z. Johannes Kupang tidak memadai,

Terdapat alat kesehatan pada RSUD Prof. Dr. W. Z. Johannes belum dikalibrasi,

Pelaporan Persediaan Obat, Bahan Habis Pakai, dan Alat Kesehatan Pakai Habis di

RSUD Prof. Dr. W. Z. Johannes tidak sesuai ketentuan.



52

V. A. 4. c. Temuan BPK (data sekunder bersumber dari LSM PIAR NTT tentang temuan BPK).

BPK RI menemukan adanya ketidakpatuhan terhadap peraturanperundang-undangan

dalam pengelolaan keuangan negara yakni:

Sisa kas di Bendahara pengeluaran TA 2001 sampai dengan 2010 sebesar Rp.

1.572.612.960, sampai dengan januari 2011 belum disetorkan ke kas daerah.

Penyaluran bantuan bea siswa pendidikan pada Dinas Pendidikan Pemuda dan

Olahraga Prop.NTT sebesar Rp. 15.285.480.000,- belum didukung laporan

pertanggungjawaban keuangan.

Prosedur pemberian dan penatausahaan bantuan keuangan kepada guru kontrak

sebesar Rp. 19.082.200.000. hibah sebesar Rp. 6.819.140.300, dan bantuan social

sebesar Rp. 10.744/804.000 TA 2010 tidak sepenuhnya sesuai dengan ketentuan.

Ketentuan harga perkiraan sendiri untuk Pengadaan traktor, roda empat, dan roda

dua pada badan ketahanan Pangan dan Penyuluhan Propinsi NTT tidak tepat dan

terdapat keterlambatan pelaksanaan pekerjaan.

Berangkat dari temuan-temuan tersebut, maka dapat dikemukakan alur pikir guna

menganalisis mengenai implementasi pelayanan publik berintegritas di Kota Kupang.

Seyogyanya institusi pelayanan publik merupakan bagian dari tatanan masyarakat yang

luas, yang tidak hanya mencakup kepentingan pemerintah atau bahkan individu, melainkan

bagian dari kenyataan sosial yang sarat dengan berbagai masalah keadilan. Badan pelayanan

publik bukan untuk melayani kepentingan elite tertentu yang memiliki kekuasaan politik maupun

modal, tapi lebih dari itu badan pelayananan publik, memiliki Publik Spirit, yang melayani civil



53

society. Oleh karena itu perlu pemberdayaan layanan publik yang berpihak pada kebenaran

dan keadilan substansif dengan paradigma moral.

Berkaitan dengan menumbuhsuburkan dan menguatkan akuntabilitas publik, maka perlu

dikemukakan media pengawasan. Pengawasan bisa meliputi aspek pengawasan internal

melalui the role of government inspectorats maupun pengawasan eksternal meliputi judicial

control, parlementary control, supervisory control by National Ombudsman Comission (Komisi

Ombudsman Nasional) or supervisory control of administration by members of publik. Oleh

karena itu perlu dibuka suatu jalinan antara pelayanan publik dan accountable dengan

pengawasan anggota masyarakat atau konstituen terhadap aparatur birokrasi.

Munculnya fenomena kurangnya akuntabilitas pelayan publik merupakan suatu

displacement of goal dari pelayan publik yang tidak lepas dari karakteristik birokrasi dengan

bangunan formal prosedural yang yang dijabarkan dalam spesialisasi, hirarki, ynag berarti

menekankan keseragaman dan pembatasan. Pembatasan inilah yang memunculkan

kemampatan bekerjanya birokrasi sesuai dengan kebutuhan kenyataan yang ada, dan bahkan

terjadi selektivitas dari bekerjanya birokrasi. Pembatasan demikian menimbulkan pengaburan

pengertian antara apa yang seharusnya dilakukan dengan apa yang senyatanya terjadi.

Pembatasan yang ada dan melingkup birokrasi termasuk individu-idividu adalah pada

sumber daya keuangan atau pembiayaan dan sarana serta sumber daya manusia.Oleh karena

itu membuka kemungkinan birokrasi untuk survive dan berusaha mencari jalannya sendiri.

Situasi masyarakat Indonesia merupakan suatu masyarakat kompleks.Pola kehiduan

sosial bergerak ke arah terciptanya masyarakat terbuka heterogen. Dalam penerapannya

proses birokratisasi di Indonesia mengalami suatu kemandegan dalam birokrasi rasional



54

.Organisasi formal masih ditandai dengan kekakuan (inflexibility), kemandegan struktutal

(structural statis), tata cara yang berlebihan (ritualism), dan penyimpangan sasaran (prevesion

of goals) perilaku yang tidak pribadi /impersonality), pengabaian /alienation, dan menutup diri

terhadap perbedaan pendapat (constrain of dissent) (Blau & Meyer, hal. ix).

Menurut Brown (Hardiyansyah, 2011, hal. 51-52), di mata masyarakat kualitas

pelayanan meliputi ukuran-ukuran sebagai berikut:

1. Reability: yaitu kemampuan untuk memproduksi jasa sesuai yang diinginkan secara tepat,

assurance, yaitu pengetahuan dan kemampuannya untuk meyakinkan.

2. Empathy: yaitu tingkat perhatian dan atensi individual yang diberikan kepada pelangganan.

3. Responsiviness: yaitu kemampuan untuk membantu pelanggan memberikan pelayanan yang

tepat.

4. Tangibel yakni penyediaan fasilitas fisik dan kelengkapan serta penampilan pribadi.

Menurut Lenvinne, dimensi kualitas pelayanan terdiri atas: responsiveness,

responsibility, dan accountability.

1. Responsiveness atau responsivitas ini mengukur daya tanggap providers terhadap harapan,

keinginan, dan aspirasi serta tuntutan customers.

2. Responsibility atau responsibilitas adalah suatu ukuran yang menunjukkan seberapa proses

pemberian pelayanan publik itu dilakukan dengan tidak melanggar ketentuan-ketentuan

yang telah ditetapkan.

3. Accountability atau akuntabilitas adalah suatu ukuran yang menunjukkan seberapa besar

tingkat kesesuaian antara penyelenggaraan pelayanan dengan ukuran-ukuran eksternal

yang ada di masyarakat dan dimiliki oleh stake holders, seperti nilai dan norma yang

berkembang dalam masyarakat.



55

Berdasarkan fakta-fakta yang telah dikemukakan di atas, maka kualitas pelayanan

public di kota Kupang belumlah optimal untuk sesuai dengan aspirasi dan kebutuhan social

masyarakat. Ukuran modalitas seperti kurangnya responsiveness, kurangnya responsibility, dan

kurangnya accountability memunculkan tindakan yang kurang mengarah pula pada integritas

publik.

Bisa jadi, bagi warga kota Kupang tidak hanya kurang puas pada layanan public

khususnya pada layanan kesehatan dan pendidikan, tetapi lebih dari itu konstelasi penilaian

masyarakat belumlah sampai pada tingkat kepuasan, tapi pada ketersediaan pelayanan akan

pemenuhan hak-hak dasar yang ada. Masyarakat Kota Kupang belum bisa menyatakan

kepuasan atau ketidakpuasan disebabkan standar nilai yang ada belumlah bisa dipahami

masyarakat. Ketersediaan pelayanan yang tidak ada merupakan hal fundamebtal dalam

pemenuhan hak substansial rakyat. Jadi, bagaimana bisa merasa puas kalau tidak terlayani

merasakan pelayanan?

V. B. Pembahasan

Implementasi integritas, diawali dari sebuah proses pemahaman (di sini tidak hanya

dimaksudkan sebagai mengetahui, melainkan juga berawal dari menginternalisasi nilai-nilai

integritas), mencakup bagaimana pemaknaan integrtas yang mempengaruhi kerangka pikir.

Dalam penerapan integritas, manusia berinteraksi secara sosial dengan individu lain

termasuk juga di dalam kerangka organisasi.

Bekerjanya birokrasi pelayanan publik tak lepas dari konteks lingkungan yang

mempengaruhinya. Sistem yang terbuka yang ada bagi sebuah birokrasi, membuat birokrasi



56

tak lepas dari pelbagai bentuk kekuatan-kekuatan seperti politik, ekonomi, dan sebagainya

yang memunculkan konflik kepentingan.

Bekerjanya birokrasi pelayanan publik dengan individu yang ada di dalamnya tak lepas

dari kultur birokrasi. Integritas merupakan komponen dalam budaya hukum atau legal

culture. Budaya hukum merujuk pada “parts of general culture- customs, opinions, ways of

doing and thinking-that bend social forces toward or away from the law and in particular

ways” (Friedman, 1975). Integritas terbangun oleh nilai-nilai yang dianut oleh individu

maupun organisasi. Sebagai suatu nilai etika, maka integritas akan nampak dalam suatu

tindakan-tindakan. Perwujudan sebuah makna integritas akan dipengaruhi atau bahkan

dipelajari dari suatu proses interaksi antar aktor sosial. Proses interaksi sosial penyelenggara

pelayanan publik tak lepas atau bisa dipengaruhi oleh nilai-nilai yang dianut oleh organisasi.



57

Gambar 4. Alur pikir terhadap kajian integritas pelayanan publik

Blau and Meyer mengungkapkan bahwa organisasi formal seringkali ditandai oleh

“constraint of dissent” dalam arti menutup diri terhadap perbedaan pendapat. pembagian

tegas antara suasana formal dan informal akan terus dipertanyakan dalam birokrasi. Namun

Pelayanan Publik sbg makna simbolik

dalam suatu interaksi antar actor sosial

Perilaku manusia diawali

dengan proses pemahaman

Kekuatan social, budaya, hukum, mental yang melatar

belakangi perilaku Pelayan Publik/ Rule of The Game

KULTUR PELAYANAN PUBLIK

Implementasi /Wujud Pelayanan

Publik bagi masyarakat

JAMINAN BAGI HAK PUBLIK

Mekanisme

komplain

Adil dan Non

diskriminasi

Responsivenes

dan efisiensi

AKuntabilitas

Transparansi

Partisipasi

masyarakat

INTEGRITAS PELAYANAN PUBLIK

Kepastian

Hukum



58

adalah tetap relevan untuk menyelidiki di luar apakah pola-pola hubungan informal dan

praktek-praktek di luar kedinasan memiliki akibat yang cukup berarti pelaksanaan dan

keberhasilan tujuan organisasional (Blau & Meyer, 1987, hal. ix dan 54).

Akuntabilitas publik tercabik-cabik bisa terjadi dalam beberapa hal manakala birokrasi

layanan publik melanggar konstitusi, dan juga apabila tidak transparannya kesenjangan

terhadap akses informasi. Birokrasi yang sentralistik, dan tidak peka terhadap aspirasi

masyarakat, perilaku feodalistik seperti penguasa yang memiliki kekuatan untuk menjalankan

kepentingan publik, sistem yang sudah ketinggalan jaman, dan tidak mengakomodasi aspek

demokrasi, dan perkembangan kebutuhan sosial. Sumber munculnya penyelewengan

birokrasi, antara lain lembaga pelayanan umum yang terkooptasi atau tersubordinasi oleh

kekuasaan lain misalnya kekuasaan judikatif terkooptasi oleh kekuasaan eksekutif,

rendahnya integritas penegak hukum. Hal ini memunculkan proses pelayanan publik yang

tidak transparan.

Keadaan birokratis tidak dapat terhindarkan mengakibatkan tidak cepatnya, tidak

sederhananya, dan mahalnya memasuki birokrasi. Pendekatan yang seharusnya rasional

menjadi pendekatan yang mempunyai ikatan. Istilah yang ada bersifat pilih kasih. Dalam

konteks ini bisa terjadi yang dikenal dengan freis ermessen (discretionary government) yang

memberikan keleluasaan atau diskresi bagi administrasi untuk bertindak sendiri apabila

dalam beberapa hal ada persoalan yang belum diatur oleh hukum. Hal ini bisa memberi

peluang birokrasi untuk melakukan tindakan yang sulit dipertanggungjawabkan.

Patrimonialisme dalam birokrasi menciptakan situasi, sehingga managemen lebih responsif

terhadap koneksi atau hubungan feodalistik dibanding tuntutan umum (popular demands),

yang berarti pula akuntabilitas publik hanyalah diatas kertas belaka.



59

V. B. 1. Faktor yang membangun model integritas pelayanan publik

V. B. 1. a. Pengawasan

Peningkatan integritas pelayanan publik sangat dipengaruhi oleh aspek pengawasan

internal/pengawasan melekat maupun pengawasan eksternal. Oleh karena itu transparansi

menjadi sangat penting untuk mempertanggungjawabkan penyelenggaraan pelayanan

publik.

Dalam penelusuran data primer, dapat diketahui bahwa birokrasi tertutup

memunculkan celah tidak adanya kesempatan bagi masyarakat untuk melakukan control

atas bekerjanya pengawasan publik. Oleh karena itu control social menjadi sangat penting

dan memiliki pengaruh positif dan signifikan terhadap integritas pelayanan public di Kota

Kupang khususnya layanan pendidikan dan kesehatan.

Beberapa permasalahan pelayanan instansi pemerintah di NTT yang diidentifikasi

berdasarkan laporan/keluhan yang disampaikan kepada kantor Ombudsman perwakilan NTT

dan NTB adalah sebagai berikut (Wawancara dan data sekunder):

Pertama; aparatur kita di tingkat NTT belum sepenuhnya responsive. Kondisi ini

terjadi pada hampir semua tingkatan unsur pelayanan, mulai pada tingkatan

petugas front office sampai dengan penanggung jawab. Hal ini nampak dari

banyaknya laporan masyarakat kepada lembaga ombudsman dengan substansi

maladministrasi penundaan berlarut.

Kedua: terlalu birokratis. Pelayanan khususnya pelayanan perijinan pada umumnya

dilakukan melalui beberapa meja sehingga penyelesaian pelayanan menjadi

sangat lama. Panjangnya meja birokrasi ini dimanfaatkan oleh oknum aparat untuk



60

meminta pungutan tambahan (pungli) sehingga biaya pelayanan menjadi mahal.

Rumitnya birokrasi ini juga menjadi salah satu penyebab engganya pelaku bisnis

berinvestasi di daerah ini. Padahal, para pelaku bisinis tersebut membutuhkan

kepastian waktu dan iklim usaha yang aman untuk berinvestasi. Hasilnya, NTT

menjadi daerah dengan urutan kesekian dari daftar daerah tujuan investasi/bisnis

bagi pengusaha. Kita patut berbangga karena Kota Kupang dan sejumlah

kabupaten di NTT telah melakukan upaya pembenahan pelayanan antara lain

dengan membuka kantor pelayanan satu atap/pintu.

Ketiga; kurang mau mendengar keluhan/aspirasi masyarakat. Pada umumnya

aparat pelayanan kurang peduli terhadap keluhan/saran/aspirasi masyarakat.

Akibatnya, pelayanan yang diberikan apa adanya, tanpa perbaikan dari waktu ke

waktu.

Pada aspek pengawasan pelayanan publik sebagai atensi publik untuk mengawal

integritas pelayanan publik. Civil society yang terwadahi akan memberikan daya tawar untuk

mngevaluasi penerapan kebijakan publik. Aspek laporan masyarakat ini menyediakan

informasi penting mengenai pentingnya perubahan kebijakan birokrasional. Masyarakat

melalui LSM maupun media, serta ombudsman dapat melakukan share the common goal of

serving the publik. Untuk itu perlu pencerahan kepada masyarakat untuk memahami hak-hak

substansialnya guna mendapatkan pelayanan publik berkualitas.

Namun, pemberdayaan civil society haruslah diimbangi dengan paradigma

responsif dari penyelenggaran pelayanan publik. Seyogyanya institusi pelayanan publik

merupakan bagian dari tatanan masyarakat yang luas, yang tidak hanya mencakup



61

kepentingan pemerintah atau bahkan individu, melainkan bagian dari kenyataan sosial yang

sarat dengan berbagai masalah keadilan. Badan pelayanan publik bukan untuk melayani

kepentingan elite tertentu yang memiliki kekuasaan politik maupun modal, tapi lebih dari itu

badan pelayananan publik, memiliki public spirit, yang melayani civil society. Oleh karena itu

perlu pemberdayaan layanan publik yang berpihak pada kebenaran dan keadilan substansif

dengan paradigma moral.

Berkaitan dengan menumbuhsuburkan dan menguatkan akuntabilitas publik, maka

perlu dikemukakan media pengawasan. Pengawasan bisa meliputi aspek pengawasan

internal melalui the role of government inspectorats maupun pengawasan eksternal meliputi

judicial control, parlementary control, supervisory control by National Ombudsman Comission

(Komisi Ombudsman Nasional) or supervisory control of administration by members of

publik. Oleh karena itu perlu dibuka senantiasa suatu jalinan antara pelayanan publik dan

accountable dengan pengawasan anggota masyarakat atau konstituen terhadap aparatur

birokrasi.

V. B. 1. b. Conflict of interest dalam birokrasi pelayanan publik

Perilaku birokrasi termasuk di dalamnya perilaku individu penyelenggara pelayanan

publik memiliki signifikansi untuk mereaklisasikan wujud kualitas layanan.

Perilaku penyelenggara pelayanan publik ini dipengaruhi oleh motivasi kerja.

Motivasi kerja memiliki dimensi baik bersumber dari faktor internal maupun faktor eksternal.

Faktor internal seperti kebutuhan, insentif. Faktor eksternal seperti tekanan dari atasan

atau bahkan sistem yang memunculkan kerentanan rendahnya kualitas pelayanan publik.



62

V. B. 1. c. Konteks norma sosial dan budaya, dan nilai-nilai organisasi yang dianut.

Bekerjanya pelayanan publik memiliki makna bagi reformasi pencapaian

akuntabilitas publik untuk mengacu pada birokrasi yang responsive dan menciptakan pelayanan

publik yang berwawasan hukum demokratis dan berkeadilan menuju kesejahteraan. Integritas

dengan sendirinya merupakan kemutlakan yang harus ada untuk dianut dalam etika individual

maupun etika organisasi pelayanan publik. Ketertutupan birokrasi dalam pengembilan

keputusan maupun self defence ketika berhadapan dengan masyarakat, menjadikan birokrasi

jauh dari harapan kualitas layanan publik sebagaimana harapan aspirasi masyarakat. Birokrasi

yang tertutup mmencerninkan sikap sentralistik birokrasi yang masih terkontaminasi oleh

budaya patron klien yang berwatak penguasa daripada pelayan. Kultur ini akan menjadi kontra

produktif dengan pencapaian kualitas melalui integritas pelayanan publik.

V. B. 2. Membangun Model Integritas Pelayanan Publik

Dalam mendorong integritas, maka dirasa perlu adanya dimensi acces to justice

yang membutuhkan ‘accessibility’ maupun ‘intelligibility, sehingga acces to justice

membutuhkan suatu “open justification’ pada taraf proses dari justifikasi (D’Agostino, 1996, hal.

58-60). Oleh karena itu, paradigma kerakyatan memberikan adanya suatu partisipasi publik,

pengawasan publik yang mengegaliterkan suatu kekuasaan, supaya lebih dirasa populis dan

humanis. Hal ini berarti memberikan suatu ruang publik untuk memperjuangkan hak-hak

substansial mereka.

Mengubah orientasi pelayanan publik kepada rakyat / public membutuhkan perubahan

mindset. Kualitas pelayanan publik pada instansi pemerintah masih dirasa belum memenuhi

harapan kebutuhan sosial masyarakat. Untuk itu integritas memegang kunci peran yang sangat

penting.



63

Birokrasi pelayanan publik masih terwarnai oleh paradigma “rule government” yang

mengedepankan prosedur, berubah dan atau bergeser menjadi paradigm good governance

yang mengedepankan kebersamaan, transparansi, akuntabilitas, keadilan, kesetaraan dan

kepastian hukum.



64

BAB VI: KESIMPULAN & REKOMENDASI

VI. A. Kesimpulan

Fenomena pelayanan publik di pemerintahan kota Kupang menggambarkan masih

adanya sikap secretive dan self defence dari birokrasi ketika berhadapan dengan masyarakat.

Wajah pelayanan publik di mata masyarakat Kupang masih diwarnai oleh tuduhan yaitu

diskriminatif, tertutup dalam pengkonstruksian pengambilan keputusan, tertutup terhadap aspek

pengawasan publik, tidak profesional, kurang memihak pada kepentingan masyarakat marginal.

Beberapa hal penting yang terungkap dalam penelitian ini adalah sebagai berikut:

- Fakta bahwa sudah ada pelayanan publik yang baik (Badan Pelayanan Perijinan Terpadu,

Kantor Samsat Kota Kupang, dan penyediaan dana pendukung bagi kesehatan dan pendidikan)

dan bisa menjadi contoh bagi pengembangan pelayanan publik yang lebih baik di lembaga

pemerintahan lainnya.

- Fakta masih adanya pelayanan publik yang bermasalah di pemerintahan Kota Kupang seperti

kurangnya akses kepada informasi publik, integritas pelayanan kesehatan, perencanaan dan

pengadaan fasilitas kesehatan, integrasi sistem layanan kesehatan, dan integritas pelayanan

pendidikan. Sistem kesehatan yang bermutu masih menghadapi kendala keterbatasan sumber

daya manusia, baik secara kualitatif maupun kuantitatif. Sistem pendidikan yang bermutu juga

membutuhkan peningkatan secara kualitatif dan kuantitatif.

- Fakta bahwa pemerintah kota Kupang mengusahakan peningkatan mutu, pemerataan

pendidikan, dan akses masyarakat miskin kepada pendidikan. Usaha ini baik dilakukan sendiri



65

melalui program pemerintah maupun dalam kerjasama melalui lembaga-lembaga pendidikan

swasta.

- Fakta bahwa masyarakat, khususnya lembaga swadaya masyarakat, masih mengalami

hambatan untuk melakukan pengawasan karena kurangnya keterbukaan informasi publik,

sehingga menyulitkan upaya untuk melakukan advokasi seperti upaya untuk menganalisis

ketimpangan APBD.

Secara umum dapat disimpulkan, bahwa masih muncul persoalan integritas pelayanan

publik di pemerintahan Kota Kupang pada umumnya, sementara telah ada perbaikan pada

beberapa lembaga yang dapat menjadi model dan best practice bagi perbaikan menyeluruh.

Persoalan integritas tampak dari masalah akses informasi publik, mutu pelayanan publik, dan

penataan ruang publik kota.

VI. B. Rekomendasi

Dari berbagai persoalan yang ditemukan di atas, dapat direkomendasikan beberapa hal

untuk langkah perbaikan pelayanan publik di Kota Kupang sebagai berikut:

1. Perlunya perhatian akan mutu penyelenggaraan pelayanan publik, baik melalui peningkatan

kapasitas dan kompetensi lembaga maupun mutu sumberdaya manusia. Diperlukan program-

program di luar dari program yang diselenggarakan oleh pemerintah sendiri untuk

melaksanakannya.

2. Mengefektifkan penyelenggaraan pelayanan umum supaya dapat berdaya guna dan berhasil

guna.



66

3. Mengakomodasi partisipasi dan peran serta masyarakat dalam melakukan pengawasan

maupun dalam memberikan kontribusi pemikiran publik. Pemberian ruang kesempatan bagi

partisipasi masyarakat ini akan mengakomodasi secara lebih responsif terhadap kebutuhan

sosial warga masyarakat, yang pada akhirnya nanti akan terkonstruksi komitmen

penyelenggara pelayanan publik yang akuntabel dan berintegritas.



67

DAFTAR PUSTAKA “Kota Kupang”. Diunduh dari http://www.petantt.com/kota-kupang/ .

Acemoglu, D. (2008 April). Interactions between governance and growth: what World Bank

economists need to know. Governance, growth and development decision-making.

Washington DC: World Bank.

Angrosino, M. V. (2005). Recontextualizing observation. Dalam N. K. Denzin & Y. S. Lincoln

(Eds.), The Sage handbook of qualitative research (3rd ed., hal. 729-745). Thousand

Oaks, London, New Delhi: Sage Publications.

Blau, P. & M. W. Meyer (1997). Birokrasi dalam Masyarakat Modern (Penerjemah: G. R. Jusuf).

Jakarta, UI Press.

BPS. (2010). Kota Kupang dalam angka 2010. Kupang: BPS Kota Kupang.

BPS. (2011). Penduduk kota Kupang 2011. Diunduh 20 April 2012, dari

http://kupangkota.bps.go.id/index.php/component/content/article/7-berita/33-penduduk-

kota-kupang-2011

Chambliss, W. & R. B. Seidman (1970). Law, Order, and Power. Reading, Mass.: Addison-

Wesley Publishing Company.

Creswell, J. W. (1994). Research design - qualitative and quantitative approaches. Thousand

Oaks, London, New Delhi: Sage Publications.

D'Agostino, F. (1996). Free public reason - making it up as we go. New York dan Oxford: Oxford

University Press.


http://kupangkota.bps.go.id/index.php/component/content/article/7-berita/33-penduduk-kota-kupang-2011

http://kupangkota.bps.go.id/index.php/component/content/article/7-berita/33-penduduk-kota-kupang-2011



68

Denzin, N. K., & Lincoln, Y. S. (2005). Introduction: the discipline and practice of qualitative

research. Dalam N. K. Denzin & Y. S. Lincoln (Eds.), The Sage handbook of qualitative

research (3rd ed., hal. 1-32). Thousand Oaks, London, New Delhi: Sage Publications.

Etzioni, A. (1964). Modern organizations. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Fontana, A., & Frey, J. H. (2005). The interview: from neutral stance to political involvement.

Dalam N. K. Denzin & Y. S. Lincoln (Eds.), The Sage handbook of qualitative research

(hal. 695-728). Thousand Oaks, London, New Delhi: Sage publications.

Friedman, L. M. (1975). The Legal system: a social science perspective. New York: Russell

Sage Foundation.

Guba, E. G., & Lincoln, Y. S. (1994). Competing paradigms in qualitative research. Dalam N. K.

Denzin & Y. S. Lincoln (Eds.), Handbook of qualitative research (hal. 105-117).

Thousand Oaks, CA: Sage Publications.

Hardiyansyah (2011). Kualitas pelayanan publik: konsep, dimensi, indikator dan

implementasinya. Yogyakarta: Gava Media.

Haryatmoko (2011). Etika publik untuk integritas pejabat publik dan politisi. Jakarta: PT

Gramedia Pustaka Utama.

Honigmann, J. J. (1970). Sampling in ethnographic field work. Dalam R. Naroll & R. Cohen

(Eds.), A handbook of method in cultural anthropology (hal. 266-281). New York:

Columbia University Press.

Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2007). Governance Matters VI: Governance

Indicators for 1996-2006. SSRN eLibrary. Diunduh dari: http://ssrn.com/paper=999979

Kaufmann, D., Kraay, A., & Zoido, P. (1999). Governance Matters. Diunduh dari:

http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/govmatters1.pdf

http://ssrn.com/paper=999979

http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/govmatters1.pdf



69

Kemper, E. A., Stringfield, S., & Teddlie, C. (2003). Mixed methods sampling strategies in social

research. Dalam A. Tashakkori & C. Teddlie (Eds.), Handbook of mixed methods in

social and behavioral research (hal. 273-296). Thousand Oaks, London, dan New Delhi:

Sage Publications.

Kleden, B. (2009). Kampung - bangsa – dunia. Yogyakarta: Penerbit Lamalera.

Marshall, C., & Rossman, G. B. (1999). Designing qualitative research (3rd ed.). Thousand

Oaks, London, dan New Delhi: Sage Publications.

Miles, M. B., & Huberman, A. M. (1992). Analisis data kualitatif (Penerjemah: T. R. Rohidi).

Jakarta: UI Press.

Miller, G., & Fox, K. J. (2004). Building bridges - the possibility of analytic dialogue between

ethnography, conversation analysis and Foucault. Dalam D. Silverman (Ed.), Qualitative

research - theory, method and practice (hal. 35-55). London, Thousand Oaks, dan New

Delhi: Sage Publications.

Moleong, L. J. (1996). Metodologi penelitian kualitatif. Bandung: Remaja Rosdakarya.

Muhajir, N. H. (1996). Metodologi penelitian kualitatif. Yogyakarta: Rake Sarasin.

Nasution, S. (1996). Metode penelitian naturalistik kualitatif. Bandung: Tarsito.

Nonet, P. & P. Selznick (1978). Law and society in transition: toward responsive law. New York:

Harper and Row.

Rosdianasari, E. S., Anggriani, N., & Mulyani, B. (2009). Dinamika penyusunan, substansi dan

implementasi perda pelayanan publik. Jakarta: DSF, World Bank, ADKASI, YIPD.

Sedarmayanti (2003). Good governance Dalam rangka otonomi daerah. Bandung: Mandar

Maju.

SLRC. (n.a.). “Socio legal research centre”, diunduh dari http://www.griffith.edu.au/criminology-

law/socio-legal-research-centre

http://www.griffith.edu.au/criminology-law/socio-legal-research-centre

http://www.griffith.edu.au/criminology-law/socio-legal-research-centre



70

Stewart, J., Hedge, D. M., & Lester, J. P. (2008). Public policy: an evolutionary approach (3rd

ed.). Boston: Thomson Wadsworth.

Susilowati, C. M. I. (2006). Akuntabilitas pelayanan publik dalam perspektif hukum. Majalah

Pengembangan Ilmu Sosial Forum, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas

Diponegoro, Semarang., 34(2).

Tjokrowinoto, M. (2001). Kontribusi partisipasi publik dalam mewujudkan good governance.

Jurnal Refleksi Hukum - Fakultas Hukum Universitas Kristen Satya Wacana, edisi April-

Oktober 2001.

UBLS. (2011). “Socio-legal research”, diunduh dari

http://www.bristol.ac.uk/law/research/centres-themes/socio-legal-studies.html#01

Warrasih, E. (2005). Pranata hukum sebuah telaah sosiologis. Semarang: Suryandaru Utama.

Widodo, J. (2001). Good Governance: telaah dan dimensi akuntabilitas dan kontrol birokrasi

pada era desentralisasi dan otonomi daerah. Surabaya: Insan Cendekia.

http://www.bristol.ac.uk/law/research/centres-themes/socio-legal-studies.html#01

implementasi pelayanan publik yang berintegritas dalam

Documents