(i · dan permintaan (demand) bahan pangan ... c. besaran pengaruh tingkat selisih (marjin) harga...

Bab I

PENGAJUAN MASALAH

A. Latar Belakang

Badan Urusan Logistik (BULOG) adalah suatu Lembaga Pemerintah Non

Departemen (LPND) yang ditugasi untuk mengendalikan dan menjaga kestabilan

harga bagi produsen dan konsumen, serta mengelola persediaan bahan pangan dan

pakan antara lain beras, gula pasir, gandum, tepung terigu dan kedelai '. Mekanisme

yang digunakan sejauh mungkin adalah mekanisme pasar, dengan melakukan

intervensi bilamana diperlukan untuk mencapai keseimbangan antara pasok (supply)

dan permintaan (demand) bahan pangan yang bersangkutan.

Secara umum disebutkan oleh Amang (I 995a), kebijaksanaan harga yang

diterapkan pemerintah bertujuan untuk :

melindungi produsen dari kemerosotan harga pasar yang biasa teIjadi saat musim

panen,

melindungi konsumen dari kenaikan harga yang melebihi daya beli khususnya di

musim paceklik,

mengendalikan tingkat inflasi melalui stabilisasi harga pangan.

Di'lljuk dari Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 50 lahun 1995 tentang Badan U'llsanLogislik sebagai pengganti Keppres R.1. no. 103 tahun 1993 tentang Badan U'llsan Logistik .Pada Waktll illl pejabal Kepala Badan U'llsan Logistik (KABULOG) dirangkap oleh MenteriNegara Urusan Pangan. Dengan keluamya Keppres R.I. no. 50 tahun 1995, Menteri NegaraU'llsan Pangan tidak lagi menjabat KABULOG dan pejabat KABULOG ditetapkan tersendiri olehPresiden.

http://www.mb.ipb.ac.id/

2

Untuk melaksanakan hal tersebut di atas, BULOa melaksanakan fungsi

pengadaan (procurement) dari dalam negeri pada masa panen, saat biasanya harga

merosot tajam. Di lain pihak BULOa juga melaksanakan fungsi penyaluran

(penjualan) pada waktu paceklik, saat biasanya harga mulai naik karena pasok yang

berkurang. Dengan kedua mekanisme tersebut, maka diharapkan stabilitas harga dapat

tercapai sehingga laju inflasi dapat terkendali.2 Selain itu BULOa juga melaksanakan

fungsi pengadaan luar negeri (impor), fungsi penyimpanan dan perawatan stok serta

fungsi penyebaran stok ke seluruh wilayah Indonesia.

Pengadaan dalam negeri bertujuan untuk : (a) Stabilisasi harga gabah di

tingkat produsen agar petani memperoleh harga yang minimal sarna dengan harga

dasar ketetapan pemerintah, sehingga akan mendorong peningkatan pendapatan petani

dan juga peningkatan produksi, (b) Menyediakan stok bagi pemerintah untuk : ( i )

pembagian beras bagi golongan anggaran (anggota ABRI dan pegawai negeri) dan

perusahaan milik negara, ( ii ) keperluan operasi pasar guna menjamin tingkat harga

beras yang layak bagi konsumen, dan ( iii ) guna memenuhi bahan baku industri

(BULOa, 1996 b).

Dasar hukum pelaksanaan pengadaan dalam negeri oleh BULOa adalah

Instruksi Presiden (INPRES) tentang penetapan harga dasar gabah bagi petani dan

2 Dirujuk dari Lampiran Pidato Kenegaraan Presiden Republik Indonesia di depan Sidang DewanPerwakilan Rakyat Republik Indonesia tanggal 16 AguslUs 1995 tentang Pelaksanaan TahunPertama REPELITA VI (I April 1994 s.d. 31 Maret 1995) bab V, him. V/6.


3

harga pembelian gabahlberas oleh BULOG yang secara berkala ditinjau kembali

dan disesuaikan dengan perkembangan perekonomian '.

Prinsip dasar pengadaan dalarn negeri adalah BULOG wajib melakukan

pembelian pada tingkat harga pembelian yang telah ditetapkan apabila harga beras /

gabah di pasar berada di bawah atau sarna dengan harga dasar. Bila harga pasar telah

berada di atas harga dasar, BULOG tidak wajib membeli, karena petani produsen

dianggap telah memperoleh harga yang wajar dan mereka bebas menjual kepada

siapapun juga (Atmodiwiryo, 1993). Karena sasarannya adalah stabilitas harga, maka

BULOG tidak menetapkan sasaran (target) kuantum pengadaan dalarn negeri setiap

tahunnya. Yang ditetapkan adalah perkiraan jumlah pengadaan dalam negeri sebagai

dasar rencana operasional (prognosa) dalam penyiapan dana dan sarana yang

dibutuhkan untuk melaksanakan pengadaan dalam negeri.

Amang (1995a) menyatakan bahwa dalarn operasinya BULOG lebih

mengutarnakan penggunaan stok dari dalarn negeri. Namun apabila karena satu dan

lain hal jumlah pengadaan dalam negeri tidak mencukupi untuk keperluan operasi

stabilisasi BULOG, maka kekurangannya ditutup dengan beras impor. Oleh karena

jumlah beras yang diperdagangkan di pasar intemasional tidak terlampau besar, maka

akan sangat riskan bagi Indonesia apabila hanya mengandalkan beras impor guna

3 Ibid.


4

menghimpun stok nasional.' Selain itu impor jelas membutuhkan devisa, di

samping nilai tambahnya pun akan jatuh ke tangan petani luar negeri.

Mengingat pentingnya peranan stok hasil pengadaan dalam negeri untuk

stabilisasi harga beras, perkiraan akurat jumlah pengadaan dalam negeri sangat

diperlukan dalam penyusunan rencana operasional jangka pendek BULOG. Dengan

diketahuinya perkiraan tersebut, maka BULOG akan dapat menghitung berapa

kekurangan atau kelebihan persediaan yang diperlukan untuk penyaluran rutin kepada

golongan anggaran maupun penyaluran dalam rangka stabilisasi harga melalui operasi

pasar. Dengan demikian BULOG akan dapat lebih dini mempersiapkan

langkah-langkah yang diperlukan, misalnya mengimpor bila diperkirakan jumlah

pengadaan dalam negeri tidak mencukupi, atau mungkinjustru harus mengekspor bila

temyata stok yang diperoleh berlebihan.

B. Perumusan Masalah

Jumlah pengadaan beras dalam negeri BULOG selama ini berfluktuasi setiap

tahunnya seperti terlihat pada Tabel I. Hal tersebut disebabkan BULOG hanya

,Amang (1995b) menyatakan, berdasarkan data Departemen Pertanian Amerika Serikat (USDA)tahun 1992, produksi dunia 511,4 juta ton gabah (setara dengan 332,4 juta ton beras), jumlah yangdiperdagangkan 13,3 juta ton, atau hanya sekitar 4,0% dari produksi dunia. Sedangkan biji-bijianlain (seperti gandum, jagung) jumlah yang diperdagangkan sekitar 14,95% dari produksi totaldunia. Selain itu majalah Business Week edisi 20 Mei 96 dalam artikel utamanya "The NewEconomics of Food" menyebutkan bahwa pennintaan pangan dunia akhir-akhir ini melonjakbegitu cepatnya, sementara pasokan tidak dapat mengimbanginya. Akibatnya harga-harga bahanpangan dan pakan sepcrtj gandum, jagung dan kedelai tahun 1996 ini meningkat cepat, yang akanmemberatkan banyak negara miskin dan negara berkembang dunia.


5

Tabcll. Rata-rata Pengadaan Gabah-Beras Dalam Negeri olehBULOG dan Nisbahnya Terhadap Produksi, 1969 - 1996

PELITNTahun J)

JumlahPengadaanON I Tahun(Ion beras)

ProduksiBeras 2)

(000 Ion)

Nisbah Pengadaan ON lerha

dap Produksi(%)

PELITA I (69-73) 347.406 13.38\ 2,60PELITA II (74-78) 550.\80 15.94\ 3,45PELITA III (79-83) 1.388.77\ 21.433 6,48PELITA IV (84-88) 1.747.552 27.016 6,47PELITA V:

\989 2.577.267 29.072 8,87\990 1.270.457 29.366 4,321991 1.430.340 29.047 4,921992 2.564.913 31.356 8,181993 1.963.174 31.318 6,33

PELITA VI:1994 938.346 30.3\7 3,12\995 922.980 32.334' 2,85\996 1.430.3423) 32.521 4,40

Catatan"

I) Angka rala-rala 5 lahun, kecuali PELITA V dan VI angka lahunan2) Berdasarkan angka lelap BPS, kecuali \996 berdasarkan angka ramalan III

BPS, Oklober 19963) Sampai dengan 31 Oesember 1996 (angka sementara)

Sumber: BULOG (\996)

membeli sampai sasaran stabilitas harga dasar tercapai, dan tidak menetapkan sasaran

jumlah (kuantum) pengadaan. Hal 1m cukup menyulitkan penyusunan rencana

operasional BULOG. Oleh karena itu, BULOG seyogyanya mampu menyusun

ramalan/prakiraan jumlah pengadaan dalam negeri secara lebih dini dan akurat,

sehingga manajemen BULOG akan lebih mudah mengadakan persiapan langkah


6

operasional yang diperlukan guna suksesnya misi stabilisasi harga yang ditugaskan

oleh Pemerintah.

BULOG hanya dapat membeli beras yang ditawarkan di pasaran umum

(marketed supply atau MS). MS adalah sebagian produksi beras yang tidak ditahan

oleh petani untuk konsumsinya sendiri, juga bukan untuk benih, pakan ternak dan

susut atau hilang tercecer lainnya. Dengan demikian jumlah pengadaan beras dalam

negeri oleh BULOG akan dipengaruhi oleh fak'tor-faktor yang mempengaruhi jumlah

MS tersebut di alas.

Telah banyak penelitian dan tulisan mengenai MS dan pengadaan dalam

negeri oleh BULOG serta faktor-faktor yang mempengaruhinya, antara lain oleh Tim

Peneliti BULOG-IPB (1980), Mears (1981), Timmer dan Silitonga (1985), Ismet

(1988) serta Timmer (1995). Dari bahan-bahan rujukan tersebut di atas dapat

diidentifikasi bahwa faktor-faklor yang diperkirakan mempunyai pengaruh terhadap

jumlah pengadaan beras dalam negeri oleh BULOG adalah :

• Aspek produksi :

(I) Produksi beras tahun berjalan dan tahun lalu, (2) Deviasi (penyimpangan)

produksi tahun berjalan maupun tahun lalu terhadap trend-nya.

• Aspek harga :

(3) Harga eceran beras di pasaran umum, (4) Harga gabah di tingkat KUD, (5) Harga

dasar gabah ketetapan pemerintah, (6) Selisih (marjin) antara harga eceran beras di


7

pasar umum dan harga dasar / harga pembelian beras oleh pemerintah, (7) Stabilitas

harga beras di pasar.

• Aspek manajemen usahatani :

(8) Besar kecilnya ukuran usahatani (farm size), (9) Kebutuhan uang kontan petani

untuk berbagai keperluan, terutarna kebutuhan yang mendesak.

• Aspekjenis dan kualitas barang :

(10) Jenis / varietas padi yang ditanam petani, (II) Kualitas beras yang ditawarkan

petani.

• Aspek alamiah :

(II) Perubahan waktu panen karena faktor cuaca dan iklim.

Dengan berkembangnya waktu dan berubahnya situasi dan kondisi saat ini,

serta dengan terhimpunnya data yang lebih mutakhir, signifikansi dan besaran

pengaruh masing-masing faktor tersebut terhadap jumlah pengadaan dalam negeri

oleh BULOG kemungkinan telah mengalarni perubahan pula. Hal inilah yang

mendasari perlunya dilakukan penelitian ini.

Faktor lain yang juga diduga mempengaruhi pelaksanaan dan jumlah

pengadaan beras dalam negeri BULOG adalah jumlah stok beras yang dikuasai oleh

BULOG pada awal tahun. Stok yang terlalu besar akan menimbulkan masalah bagi

BULOG, karena akan menambah biaya perawatan dan penyimpanan. Hal ini

menyebabkan aparat BULOG cenderung berusaha memperkecil jumlah pengadaan

dalarn negeri. Sebaliknya bila stok kurang, maka seluruh aparat BULOG akan


8

berusaha meningkatkanjumlah pengadaan beras dalam negeri. Mengingat banyaknya

faktor yang diduga berpengaruh terhadap jumlah pengadaan beras oleh BULOG,

maka masalah yang diteliti difokuskan pada beberapa hal yang lebih memungkinkan

untuk dilaksanakan dalam waktu yang tersedia sebagaimana diuraikan di bawah ini.

Sampai saat ini, angka marketed supply (MS) beras secara nasional belum

pernah terungkap secara pasti, sehingga dalam model yang diteliti digunakan

pendekatan tidak langsung dengan menjabarkan lebih lanjut faktor tersebut. Jenis /

varietas padi yang ditanam, ukuran usahatani, kebutuhan uang kontan petani dan

bergesernya waktu panen karena bergesernya iklim, sulit diperoleh datanya secara

pasti. Oleh karena itu, penelitian dibatasi pada variabel-variabel yang datanya telah

tersedia secara nasional, namun diperkirakan besar pengaruhnya, yaitu : (1) data

produksi gabah / beras, (2) data harga dasar gabah dan harga pembelian beras oleh

BULOG, (3) data harga konsumen rata-rata bulanan beras kualitas medium, dan (4)

data stok beras yang dikuasai BULOG.

Dengan demikian, masalah yang dibahas dibatasi pada empat faktor yang

diduga berpengaruh pada jumlah pengadaan dalam negeri, yaitu : (a) produksi beras

nasional, (b) penyimpangan (deviasi) produksi beras dari trend-nya, (c) selisih

(marjin) harga eceran beras dengan harga dasar/pembelian beras pemerintah, dan (d)

stok beras yang dikuasai BULOG.


9

Memperhatikan identifikasi permasalahan serta pembalaSan masalah yang

telah disebutkan di muka, maka perumusan masalah yang diteliti dalam kajian ini

adalah sebagai berikut :

a. Adakah pengaruh nyata dan berapa besar pengaruh produksi beras nasional

terhadap jumlah pengadaan beras dalam negeri BULOG ?

b. Adakah pengaruh nyata dan berapa besar dampak deviasi produksi beras terhadap

trend-nya, baik produksi tahun berjalan maupun produksi tahun sebelumnya,

terhadap jumlah pengadaan beras dalam negeri BULOG ?

c. Adakah pengarllh nyata dari selisih (marjin) harga beras eceran rata-rata di pasar

lImum dengan harga pembelian beras oleh BULOG terhadap jumlah pengadaan

beras dalam negeri BULOG, dan berapa besaran pengaruh tersebut ?

d. Adakah pengaruh nyata dari jumlah stok beras yang dikuasai BULOG pada awal

tahun terhadap jumlah pengadaan beras dalam negeri BULOG, dan berapa

besaran pengaruh tersebut ?

C. TlIjllan dan Kegunaan Pcnelitian

Tujuan penelitian adalah untuk mengetahui :

a. Besaran pengaruh jumlah produksi beras nasional pada tahun berjalan terhadap

jllmlah pengadaan beras dalam negeri BULOG.


10

b. Besaran pengaruh deviasi produksi beras nasional tahun beIjalan maupun tahun

sebelumnya (terhadap Irend-nya masing-masing) terhadap jumlah pengadaan

beras dalam negeri BULOG.

c. Besaran pengaruh tingkat selisih (marjin) harga beras eceran rata-rata di pasar

umum dengan harga pembelian beras oleh BULOG terhadap jumlah pengadaan

beras dalam negeri BULOG.

d. Besaran pengaruh jumlah stok beras yang dikuasai BULOG pada awal tahun

berjalan terhadap jumlah pengadaan beras dalam negeri BULOG.

Kegunaan penelitian adalah bahwa dengan diketahuinya besaran pengaruh

variabel-variabel tersebut terhadap pengadaan dalam negeri, maka manajemen

BULOG secara lebih dini (yaitu bulan Februari) dapat memperkirakan jumlah

pengadaan beras dalam negeri BULOG untuk tahun berjalan. Selain itu perkiraan

akan lebih akurat karena didasarkan pada metode anal isis yang lebih dapat

dipertanggungjawabkan. Dengan demikian dapat disusun prognosa operasional

BULOG yang lebih baik, sehingga manajemen BULOG dapat lebih efektif dan lebih

efisien dalam menggunakan sumber daya yang tersedia. Di lain pihak penelitian ini

juga diharapkan dapat memberikan beberapa implikasi kebijakan yang berguna bagi

pemerintah, khususnya instansi-instansi yang ditugaskan untuk menangani masalah

perberasan nasional.


(i · dan permintaan (demand) bahan pangan ... c. besaran pengaruh tingkat selisih (marjin) harga...

Documents