guÍa para la legislaciÓn municipal - 2016

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Guía para laLegislación Municipal

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GUÍA PARA LA LEGISLACIÓN MUNICIPAL

Equipo técnico

– Ludmila Santa Cruz

– Ricardo Montecinos

– Carlos Portocarrero

Edición de publicación

– Isabel Mercado Heredia

Edición general

– Unidad de Comunicación PADEM

Diseño y diagramación

– Arturo Rosales

Ilustraciones

– Marco Peñaloza

Este documento se imprimió con el apoyo de la Cooperación Suiza en Bolivia.

Se autoriza su reproducción, total o parcial, a condición de citar la fuente y la propiedad.

Impreso en Bolivia

2016

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Guía para la Legislación Municipal

CONTENIDO

GLOSARIO DE TÉRMINOS 5

INTRODUCCIÓN 6

Objetivo del manual 6

Destinatarios de la guía 6

Cómo utilizar la Guía 7

El proceso legislativo 7

FASE PREPARATORIA 9

Identificación y análisis del problema 10

Análisis de alternativas de solución 12

Análisis de viabilidad de la iniciativa legislativa 14

FASE DE FORMULACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN 21

Técnica legislativa 22

Requisitos básicos del texto legislativo 22

Formulación del proyecto de Ley 23

Estructura del texto legislativo 24

Redacción de las leyes 31

Dinámica Legislativa 32

Fundamentación y presentación del proyecto de ley 34

FASE DE DISCUSIÓN Y APROBACIÓN 38

ANEXO 1 Metodología lluvia de ideas y árbol de problemas 42

ANEXO 2 Consideraciones procedimentales para audiencias públicas 46

ANEXO 3 Grupos del texto normativo 50

Bibliografía 56

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Guía para la Legislación Municipal

GLOSARIO DE TÉRMINOS

ArcaismoElemento lingüístico cuya forma o significado, o ambos a la vez, resultan anticuados en relación con un momento determinado.

Barbarísmo Extranjerismo no incorporado totalmente al idioma.

EufemismoManifestación suave o decorosa de ideas cuya recta y franca expresión parecería malsonante. Expresión de ideas adornada.

Exégesis (exegético) Explicación, interpretación de un texto.

Iniciativa legislativaPropuesta normativa de un ente o representante con facultades para proponer.

Instrumento normativo

Cualquier documento que dispone y expresa mandatos: ley, decreto, ordenanza, etc.

Legitimidad

Es la cualidad según la cual un acto, hecho o decisión política está basada en criterios sólidos y consideraciones que representan las aspiraciones, intereses e ideales de la sociedad. En razón de esta consideración respeta, acata y valora dicho acto político.

Ley

Conjunto de normas que se aprueban de una sola vez, en un solo acto normativo. Dentro de este concepto genérico no sólo caben las leyes, sino cualquier otro dispositivo normativo: desde una Constitución Política y una Carta Orgánica hasta una resolución municipal.

ModismoExpresión fija, privativa de una lengua, cuyo significado no se deduce de las palabras que la forman.

NormaPrecepto jurídico unitario. Es el módulo unitario irreductible de la ley.

Preceptivo Que manda hacer algo

ProblemaEs una carencia o déficit que afecta a la población o un grupo de ésta, en tanto se hacen manifiestas: las inconveniencias, insatisfacción, hechos negativos que genera.

Representatividad Cualidad de representativo.

Valor público

Básicamente son aquellas acciones, bienes públicos, servicios públicos generados por el Estado que son apreciados y valorados por los ciudadanos receptores en tanto y en cuanto les reportan mejoras en su calidad de vida, responden a sus necesidades y aspiraciones; y son respuestas efectivas a los problemas de la sociedad.

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La realidad municipal boliviana reporta debilidades en el proceso de concepción y asunción eficaz de la recientemente instituida facultad legislativa.

Los cambios en el escenario político e institucional han evidenciado la aparición de nuevos actores en la dinámica municipal y una renovación de élites políticas que denotan un fortalecimiento del proceso democrático y sociopolítico sin precedentes.

Estos cambios, y los factores positivos que conllevan, pueden venir acompañados de un debilitamiento de las capacidades de gestión legislativa, fiscalizadora y ejecutiva, determinados por la alta rotación y movilidad funcionarias.

Si bien, hasta hace poco, el concejal y el funcionario municipal boliviano han tenido experiencias de desarrollo y formulación de textos normativos como Ordenanzas y Reglamentos; ahora esta función ha sido reforzada, más desarrollada bajo el nuevo orden jurídico establecido por la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales4, la Ley Marco de Autonomías5 y la Constitución Política del Estado6, que amplian el alcance de la autonomía con la facultad legislativa, entre otras disposiciones.

La presente Guía para la Legislación Municipal ha sido desarrollada como un medio para apoyar el trabajo de los legisladores municipales bolivianos. Se prevé que sea un instrumento de capacitación y desarrollo de capacidades de los legisladores (políticos y técnicos) de los municipios del país.

En ese sentido, la guía presentada tiene por objetivo contribuir al desarrollo de las capacidades de los concejales (legisladores políticos) y equipos técnicos municipales (legisladores técnicos) en el proceso de asunción de la facultad legislativa por el que atraviesan los gobiernos municipales bolivianos.

Cumpliendo este objetivo se podrá contribuir a que el ordenamiento jurídico emergente del ejercicio pleno de la autonomía municipal y de la facultad legislativa, represente mayores grados de valor público y se constituya en respuestas efectivas a las necesidades y aspiraciones de los electores.

Si bien esta guía está concebida para apoyar el trabajo del concejal municipal boliviano, en el ejercicio de su rol legislativo; uno de los sujetos clave del proceso de desarrollo de

4 Ley N° 482 de 9 de enero de 2014

5 Ley N° 031 de 19 de julio de 2010.

6 Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009.

INTRODUCCIÓN

Objetivo del Manual

Destinatarios de la Guía

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Guía para la Legislación Municipal

capacidades está representado por el funcionario municipal, principalmente aquel que trabaja apoyando y asesorando a los concejales, pero también aquel que trabaja en el órgano ejecutivo municipal y le toca formular y defender iniciativas legislativas ante el ente deliberante.

Este es un documento referencial que da recomendaciones pautas para el trabajo de los legisladores.

Siendo las Cartas Orgánicas Municipales y dispositivos normativos municipales específicos (al estilo de una Ley de Ordenamiento Jurídico) que deben definir el proceso legislativo de cada municipio, no es viable ni posible dar reglas mandatorias; sólo pautas orientadoras demostrando su valor y contribución al proceso legislativo.

Asimismo, la presente guía municipal será un texto base del proceso de fortalecimiento de capacidades y está concebido para ser una herramienta de apoyo en el mismo, que intuimos de mediano y largo plazo.

El proceso legislativo municipal básicamente debería estar constituido por:

i. El análisis del problema central a resolver, sus causas y efectos;ii. El análisis de las alternativas de solución, los objetivos de la ley, sus

medios y fines;iii. La formulación de un proyecto de ley o dispositivo normativo (iniciativa

legislativa);iv. Su fundamentación y presentación;v. El tratamiento en el ente deliberante (discusión), su aprobación,

promulgación y entrada en vigencia.

Los puntos i y ii son parte de la fase preparatoria, normalmente poco estudiada y promovida por los manuales de técnica legislativa externa e interna.

El punto iii y iv son parte de la fase de formulación y redacción; así como de sustentación de la iniciativa, donde abundan detalles de técnica legislativa interna, que el presente manual ha tratado de adecuar a la realidad de las autonomías municipales.

Finalmente, el punto v corresponde a la fase de discusión y aprobación. Este punto describe un procedimiento acorde a la normativa vigente establecida en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales que corresponde a la fase de tratamiento y aprobación.

Cómo utilizar la Guía

El proceso legislativo

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1

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Guía para la Legislación Municipal

La fase preparatoria de una iniciativa legislativa es importante y valiosa para la formulación y fundamentación de un proyecto de ley o texto normativo; sin embargo, su desarrollo y práctica efectiva son muy poco difundidos y promovidos, en general.

Esta fase abarca la identificación y análisis del problema que se pretende resolver, asimismo, abarca el análisis de las diferentes alternativas de solución a partir del problema identificado.

FASE PREPARATORIA

1RA PARTE

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El problema es una carencia o déficit que afecta a la población o un grupo de ésta, en tanto se hacen manifiestas las inconveniencias, insatisfacción, hechos negativos que genera.

El problema no constituye una hipótesis abstracta, es una situación real que puede medirse, afecta a la población, un sector de la misma que se identifica con precisión (edad, sexo, género, condiciones social, ubicación geográfica, aspectos culturales, entre otros), grupo social o institución. Existe evidencia empírica y su importancia puede ser demostrada estadísticamente. No es la ausencia de una solución y por tanto su definición no debe hacerse anotando la falta de algo, sino las manifestaciones negativas de un estado.

Toda ley o texto normativo en general debe responder a una problemática social, política, económica, ambiental o institucional; por tanto, identificar el problema es esencial para que la ley cumpla su cometido y sea efectiva.

Una vez planteado un problema, se deben identificar sus causas y consecuencias a partir de lo cual se podrá definir las alternativas de solución. Bajo este abordaje, una iniciativa legislativa es en los hechos un proyecto y como tal requiere identificar un problema, para plantear las posibles respuestas sobre: cómo resolverlo, a qué costo, con qué recursos, con quiénes, en qué plazos o periodos para lograr su cometido.

La ley en tanto es un proyecto conlleva amplias implicancias financieras, ingenieriles, técnicas, administrativas, políticas, sociales, ambientales, institucionales, entre otras.

Una ley debe ser resolver un problema o satisfacer una necesidad de la población o de un sector, razón por la cual la identificación y análisis de la situación actual antecede a la preparación, propiamente dicha, del proyecto de ley.

Aspectos metodológicos para la identificación y análisis del problema

Los métodos participativos de “lluvia de ideas” y del “árbol de problemas” son los más reconocidos y aceptados para la identificación y el análisis del problema respectivamente. Estos métodos permiten contar con un registro de situación, percepciones de la población; e identificar la trascendencia del problema, es decir sus repercusiones en la población, las instituciones, las personas, el medio ambiente, etc.; y explorar sus efectos. Los efectos pueden ser además de dos tipos: los vigentes que ya se perciben y afectan a la población e instituciones; y los que se constituyen en amenazas y peligro de constituirse en repercusiones negativas si no se tratan y atienden oportunamente.

En el ANEXO N° 1, se describe en detalle los dos métodos mencionados, cuya aplicación permite determinar las causas y efectos (que pueden ser primarios y secundarios) del

Identificación y análisis del problema

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Guía para la Legislación Municipal

problema identificado. En el Gráfico N° 2, se observa el esquema metodológico de la relación causa efecto del problema identificado.

En el proceso de identificación del problema, la determinación de sus causas y efectos es fundamental para la preparación del proyecto de ley o texto normativo, por cuanto contribuye a:

Fundamentar nuestro proyecto de ley.

Conocer la magnitud del problema central, en términos cuantitativos: porcentaje de la población afectada, extensión geográfica afectada, número de casos reportados, etc.

Dimensionar la gravedad del problema: muertes ocasionadas, daños ocasionados, deterioro generado, etc.

Determinar la ubicación donde se verifican las consecuencias: área, distritos, zonas, barrios afectados.

Características de la población afectada: niveles de ingresos, grupos etarios, nivel educativo, estado de la salud, aspectos culturales u otros.

Formular respuestas y soluciones a través del instrumento de la ley.

Notas para el legislador:

La ley es un instrumento del órgano legislativo municipal. Siendo este órgano deliberante y legislador; y no ejecutivo. Es bueno recordar las limitaciones de la ley, en tanto su mera promulgación no implica necesariamente su ejecución.

Gráfico 2

RELACIÓN CAUSA - EFECTO

Causa 1 Efecto 1

Causa 2 Efecto 2

Causa 3 Efecto 3

PROBLEMA

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Análisis de alternativas de solución

Cuánto menos coherencia tiene la ley respecto de la realidad objetiva, de las necesidades, de los problemas (sus causas y consecuencias), de las aspiraciones de la población y las capacidades institucionales, menos verosímil será su ejecución y posterior logro de los objetivos propuestos.

Las alternativas son las diferentes formas para solucionar el problema identificado; por ende representan diferentes medios para alcanzar un objetivo. Por consiguiente, el análisis de alternativas debe considerar al compararlas: su costo, su localización, la tecnología, los riesgos y cualquier otro factor determinante.

La alternativa de solución seleccionada, debería ser:

i. La óptima desde el punto de vista técnico;

ii. La de menor costo desde el punto de vista económico; y

iii. La pertinente desde el punto de vista institucional, teniendo en cuenta el mandato, las competencias y los objetivos del gobierno autónomo municipal.

Para plantear la o las soluciones a un problema, se recomienda utilizar la metodología del “árbol de objetivos”, que permite transformar una situación negativa (problema central), utilizando una relación de tipo causas y efectos, en una situación positiva de tipo medios y fines.

Gráfico 3

ÁRBOL DE OBJETIVOS

Efecto 1 Fin 1

Causa 1 Medio 1

Efecto 2 Fin 2

Causa 2 Medio 2

PROBLEMA CENTRAL OBJETIVO CENTRAL

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Guía para la Legislación Municipal

La metodología plantea transformar el problema (redactado “en negativo”) en un objetivo central o propósito, convirtiendo el problema en su situación contraria, es decir el objetivo en términos positivos.

El objetivo central o propósito se relaciona con la solución del problema de manera estructural, en el área y ámbito de intervención; y sobre una población objetivo. El objetivo se convierte pues en el propósito de la ley o instrumento normativo que se pretende promulgar.

Los efectos de primer nivel se pueden revertir, expresados de forma positiva, en los fines de la ley, es decir los objetivos más generales, aquellos a los que la ley puede contribuir a lograr. Las causas de primer nivel de árbol de problemas pueden convertirse en los medios, y de los de segundo nivel en las actividades que contribuyen a cumplir nuestro propósito.

Notas para el legislador:

El legislador al identificar los medios, el objetivo central y los fines:

Comprende y aquilata las posibles soluciones, comple-tando una visión integral del asunto tratado;

Verifica la necesidad del instrumento normativo (¿es necesaria una ley, un reglamento, otro instrumento normativo, o ninguno?);

Analiza las potencialidades y limitaciones de la ley;

Identifica las limitaciones y potencialidades instituciona-les (disponibilidad de recursos financieros, pertinencia estratégica y programática, capacidades técnicas, res-tricciones ambientales y sociales).

Aplicando la metodología a una situación como la desnutrición en la población en edad escolar, el legislador podrá identificar que el gobierno autónomo municipal tiene el instrumento y facultades para contribuir en la solución del problema, contribuyendo a su objetivo central, a través de una intervención pública, mejorando la calidad, cobertura, oportunidad y cantidad del desayuno escolar.

Asimismo, priorizará la acción pública respecto de este objetivo en función del análisis de la magnitud y gravedad del problema. En el ejemplo dado, si los niveles de ausentismo y morbilidad son altos, tomar acciones al respecto debería ser una prioridad para contribuir a resolver el problema.

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Una vez identificado el problema y su posible solución, el legislador debe realizar un análisis integral de viabilidad de las soluciones que se promoverán a través de un proceso legislativo. En esta etapa se pretende contar con los elementos necesarios y suficientes para formular una iniciativa normativa cuyo cumplimiento sea viable y de aplicación práctica.

El análisis de viabilidad contempla el abordaje en cuatro ámbitos:

Análisis de viabilidad de la iniciativa legislativa

Gráfico 4

ÁRBOL DE OBJETIVOS

Efecto 1: Baja capacidad de aprendizaje

Fin 1: Mejoras en el nivel de aprendizaje

Efecto 2: Sistema inmunológico

debilitado

Fin: Fortalecimiento

del sistema inmunológico

Causa 2: Escasa formación

nuticional en la familia

Medio 2: Programas de comunicación

educativa nutricionales

Efecto 3: Altos índices de morbilidad

Fin: Reducción de los niveles de

morbilidad

Causa 1: Baja calidad de

alimentación en el hogar

Medio1: Mejorar la calidad y cobertura

del desayuno escolar

1. LEGAL

2. TÉCNICO SECTORIAL

4. POLÍTICO

3. ADMINISTRATIVO, OPERATIVO, FINANCIERO

PROBLEMA: El 50% de la población en edad

escolar del sistema público en el municipio

tiene problemas de desnutrición

ANÁLISIS DE VIABILIDAD

OBJETIVO CENTRAL: Se ha mejorado el

nivel de nutrición de la población en edad escolar del sietema

público en el municipio

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Guía para la Legislación Municipal

Análisis legal El análisis legal consiste en verificar si la iniciativa que se está promoviendo es coherente con el marco legal vigente, si no contradice una norma superior o va en sentido opuesto a otras disposiciones municipales, departamentales o nacionales. Asimismo, si la iniciativa está dentro de los mandatos y competencias del gobierno autónomo municipal.

Este análisis legal comprende, en primer término, la verificación de que el proyecto legislativo corresponda a una facultad o competencia exclusiva del municipio; y en segundo término, si son facultades o atribuciones del cuerpo legislativo muncipal o del órgano ejecutivo municipal. Asimismo, se debe revisar si la iniciativa legislativa demanda establecer mecanismos de coordinación con otros gobiernos municipales (horizontales) o con otros gobiernos e instancias públicas nacionales y departamentales (verticales).

La viabilidad jurídica equivale a constatar la correspondencia y concordancia con la Constitución Política del Estado, los tratados internacionales, las leyes nacionales, los estatutos autonómicos del departamento, las leyes departamentales, la ley de gobiernos autónomos municipales, la Carta Orgánica del Municipio y las leyes municipales.

Análisis técnico sectorialEl análisis técnico sectorial se refiere al estudio de las implicancias técnicas y operativas emergentes de la promulgación de una ley o instrumento normativo. Este análisis es conveniente realizarlo con el apoyo de personal técnico del área.

Dependiendo de la temática tratada (educación, salud, transporte, desarrollo urbano, cultura, patrimonio, etc.), se debe consultar sobre aspectos técnicos inherentes a la operativización del propósito central de la iniciativa con: especialistas en el tema, personal del ejecutivo municipal del área, cuerpos colegiados o académicos que investigan y trabajan en la temática. Resulta útil contar con el criterio u aporte de profesionales con amplia experiencia en la temática tratada.

Las consultas técnicas no son vinculantes; es decir, el hecho de consultar con un experto, sea a título personal o institucional, no implica que el legislador incluirá sus criterios en el diseño de la ley; más bien, es señal que el legislador ha tomado todas las previsiones asumiendo desafíos y riesgos, de forma que la ley o instrumento normativo pueda cumplir con su objetivo.

Notas para el legislador:

Coordinación entre poderes. Se refiere a la coordinación que puede existir entre un órgano legislativo y otro ejecutivo de gobierno; si bien ambos son independientes, se ha encontrado que la coordinación de acciones, por ejemplo, cuando se

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trabajan iniciativas legislativas, es un elemento cualitativo deseable y muy fructífero.

Aquellas iniciativas legislativas –independientemente de su origen– que son trabajadas en coordinación con el órgano ejecutivo municipal, tienen mayores chances de ser exitosas y lograr los objetivos, pues prevén aspectos que normalmente no son contemplados al momento de formular una iniciativa normativa.

Análisis administrativo, operativo y financieroMuchas de las iniciativas legislativas tienen amplio correlato con acciones de tipo administrativo, operativo o financiero al momento de implementarlas; muchas de estas acciones pueden derivar en la erogación de recursos municipales en una magnitud importante.

Por ello, conviene al legislador anticipar estas acciones y verificar su viabilidad4; una ley o disposición que no anticipa o, al menos estima las implicancias de las acciones propuestas, sobre todo cuando éstas son de consideración, no tiene muchas probabilidades de que se cumpla y tiende a ser inviable.

El legislador político y técnico deberán idealmente coordinar o recibir información del ejecutivo municipal respecto de las posibles implicancias en el orden administrativo, operativo y financiero a fin de constatar la verosimilitud de la disposición a emanar.

Implicancias administrativas:

i) Requerimientos de personal extra con capacidades específicas;ii) Requerimientos de tecnologías diferentes a las utilizadas;iii) Dotación de infraestructura y espacios de trabajo;iv) Dotación de equipamiento y mobiliario;v) Necesidad de prescindir de cierto personal, infraestructura, equipo o

sistemas;vi) Necesidad de adquirir materiales específicos para la actividad;vii) Otras.

Implicancias operativas:

i Necesidad de formular, validar, evaluar e implementar proyectos de inversión pública;

4 CPE, Artículo 321, parágrafo IV establece que “todo proyecto de ley que implique gastos o inversiones para el Estado deberá establecer la fuente de los recursos, la manera de cubrirlos y la forma de su inversión. Si el proyecto no fue de iniciativa del órgano ejecutivo, requerirá de consulta previa a éste”.

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Guía para la Legislación Municipal

ii) Necesidad de establecer contratos, convenios y acuerdos;iii) Necesidad de capacitar al personal;iv) Requerimientos de nuevos procedimientos, reglamentos y normas internas;v) Requerimientos de contratos de obras, bienes o servicios;vi) Necesidad de asistencia técnica especializada, temporal o permanente;vii) Otras.

Implicancias financieras:

i) Requerimiento de fondos para inversión, funcionamiento, operativos;ii) Formular, fundamentar y aprobar presupuestos y planes financieros;iii) Necesidad de buscar financiamiento vía deuda pública; iv) Necesidad de buscar financiamiento vía donación;v) Otras.

Análisis político

La decisión política que representa promover un proyecto legislativo, puede verse seriamente afectada por el respaldo o rechazo ciudadano en general; o de la población afectada por la disposición normativa. Por lo que agotar gestiones para lograr ese respaldo e informar pertinentemente sobre los objetivos, alcances y detalles de una propuesta normativa puede ser una de las acciones más deseables al momento de gestionar una iniciativa legislativa.

Una débil base de concertación, información, participación y retroalimentación social puede constituirse no sólo en un fracaso legislativo; sino incluso afectar la imagen institucional y de los promotores de la ley, así como sus créditos políticos.

Probablemente, en unos casos, las iniciativas legislativas son algunas de las acciones que más pueden legitimar y, a la larga, facilitar, la gestión legislativa del concejal. Desde la perspectiva del “rédito político”, este tipo de acciones no son de despreciar, pues permiten visibilizar el trabajo de legislador ante los electores y mandantes; y transparentar su gestión, logrando generar credibilidad y respaldo a su trabajo; así como legitimarlo como autoridad.

En general, los resultados de estos procesos de validación no son vinculantes; sin embargo, representan un compromiso político e institucional muy fuerte; y debe evaluarse seriamente su desarrollo y posibles resultados, generando escenarios, medidas de contingencia y estrategias y tácticas muy precisas que minimicen los riesgos.

Algunas acciones recomendadas en esta esfera son:

La consulta ciudadana previa puede ser un promotor u obstáculo para ciertas acciones y decisiones políticas; sin embargo, una vez conseguido el respaldo

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puede constituirse en la mejor garantía para su cumplimiento e implementación. (Ver ANEXO N° 2 sobre consideraciones procedimentales para la Audiencia Pública).

Las encuestas, son procesos sistemáticos de levantamiento de percepciones e información realizadas bajo ciertos criterios metodológicos, sobre muestras de la población (grupo meta u objetivo) y en las áreas a ser afectadas. Deben realizarse respetando principios y criterios mínimos para realizar encuestas (muestreo, neutralidad, claridad de objetivos, claridad de lenguaje, accesible a la comprensión del encuestado, evitar sesgos y preguntas capciosas).

Notas para el legislador

Todas las recomendaciones anteriores contribuirán a que la decisión política del legislador sea clara y objetiva, minimizando los riesgos y sobreto todo instaurando las bases y fundamentos de la propuesta normativa.

Un proyecto que no haya sido fundado en estas bases corre mayores riesgos de fracasar y desprestigiar a su promotor político e institucional. Sin enumerar los costes financieros e institucionales que puede generar este fracaso.

Gráfico 5 CLARIDAD EN LA DECISIÓN POLÍTICA

Identificación y plantenamiento del PROBLEMA CENTRAL, sus

causas y efectos

Formulación del OBJETIVO CENTRAL, sus medios y fines

ANÁLISIS LEGAL

ANÁLISIS TÉCNICO,

OPERATIVO

ANÁLISIS POLÍTICO

PROBLEMA: El 50% de la población en edad

escolar del sistema público en el municipio

tiene problemas de desnutrición

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Guía para la Legislación Municipal

Finalmente, el análisis integrado de todos los factores y aspectos recomendados debería llevar al legislador político y al legislador técnico a sustentar el análisis de viabilidad y oportunidad prácticas; y determinar si la iniciativa amerita un proyecto de ley u otro instrumento normativo.

Es necesario cerrar la fase preparatoria del proceso legislativo, verificando si lo que se pretende normar es de posible y viable cumplimiento.

Las leyes o instrumentos normativos son efectivos si se pueden cumplir; y si su cumplimiento puede controlarse. Para ello, el órgano ejecutivo, y eventualmente otros entes (policía, tránsito, bomberos, defensa civil, etc.), deben tener la capacidad y voluntad de organizar dispositivos específicos para monitorear y resguardar dicho cumplimiento.

Conviene, pues, verificar que no se caiga en factores de inviabilidad tales como:

i. Un exceso normativo: regulando detalles insignificantes o no regulables, de difícil o imposible control; cayendo en excesos o formulando un texto extremadamente puntilloso. También debe evitarse abarcar factores que la población considera que no deben regularse (considerando el valor público de la norma).

ii. Formular expresiones de deseos y buenas intenciones sin indagar los aspectos prácticos y operativos de implementación de la norma.

iii. Falta de capacidad de control institucionales (internos y externos por necesidad de convenios), normativos, administrativos, financieros.

iv. Débil legitimidad de la norma.

Determinación del tipo de proyecto

Cada objetivo, los fines y medios que se pretende promover pueden ser expresados en un tipo específico de norma. Por ello, sobre la base del análisis de viabilidad, el legislador-técnico debe asesorar sobre la propiedad y pertinencia de emanar Normas municipales5:

5 Ley N° 482, artículo 13° sobre jerarquía normativa municipal.

Gráfico 6

NORMAS MUNICIPALES

Normas emandas por el Órgano Legislativo

Normas emandas por el Órgano Ejecutivo

Ley municipal sobre sus facultades, competencias exclusivas y desarrollo de competencias compartidas.

Resolución para el cumplimiento de sus atribuciones.

Decreto municipal para reglamentar competencias concurrentes.

Decreto edil emitido por el alcalde/sa.

Resolución administrativa municipal emitido por la autoridad del Órgano Ejecutivo.

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Existe una diversidad de cuerpos legislativos y por ende las formas que tienen de fundamentarse los proyectos son diferentes, por ello cada órgano deliberante deberá reglamentar y orientar el uso de estos instrumentos, sobre la base de principios generalmente aceptados, sopesando y valorando su uso y aplicación de manera clara y precisa.

La iniciativa legislativa debe circunscribirse al ámbito de las competencias exclusivas del municipio, y tienen esta facultad todas las ciudadanas y ciudadanos, las organizaciones sociales, las concejalas y los concejales y el órgano ejecutivo municipal. En los dos primeros casos, el procedimiento y los requisitos para promover una iniciativa legislativa, debe sujetarse a una ley municipal6. Por su parte, las iniciativas promovidas por el órgano ejecutivo o por algún miembro del órgano legislativo se regirán por el procedimiento legislativo establecido en el artículo 23° de la Ley N° 482 de gobiernos autónomos municipales.

6 Ley N° 482, artículo 22° sobre iniciativa legislativa.

Gráfico 7

INICIATIVA LEGISLATIVA

Ciudadanas y ciudadanos

Organizaciones sociales

Concejalas y concejales

Órgano ejecutivo municipal

Iniciativa legislativa

Procedimiento y requisitos establecidos en Ley Municipal

Procedimiento y requisitos establecidos en Ley Municipal

Procedimiento legislativo Ley 482 Art. 23°

Procedimiento legislativo Ley 482 Art. 23°

Iniciativa legislativa

Iniciativa legislativa

Iniciativa legislativa

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Guía para la Legislación Municipal

Todos los insumos acumulados en la fase preparatoria, serán los elementos que contribuirán a la redacción del proyecto normativo, sea éste una ley, resolución u otro. Si bien este manual se enfoca en la redacción de una ley como máxima disposición normativa municipal después de la Carta Orgánica, la mayor parte de las recomendaciones son útiles para formular otros instrumentos normativos como las resoluciones y decretos.

FASE DE FORMULACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN

2DA PARTE

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22

La técnica para la redacción de la ley es más conocida como técnica legislativa y comprende el conjunto de consideraciones y aspectos a tomar en cuenta al momento de redactar un proyecto de ley. Existen varias definiciones de técnica legislativa7, que la describen como un conjunto de herramientas, de normas o pautas para elaborar leyes o incluso como el arte en materia de legislación. A su vez, la técnica legislativa es posible clasificarla en:

a) Técnica legislativa externa o formal (estructura externa): referida más a aspectos formales de presentación, procedimiento, tratamiento y promulgación.

b) Técnica legislativa interna, substancial o material (contenido): referida al contenido de la ley, redacción y formulación. Se refiere a los requisitos, preceptos y recomendaciones para redactar una ley y que ésta obtenga las cualidades de un texto normativo8.

El texto legislativo deberá cumplir con tres requisitos mínimos que hacen que la decisión y voluntad política del legislador sean traducidas a cabalidad. Por ello el legislador o técnico deben ser responsables de que el texto legislativo sea:

Coherente: considerando que la normativa que se propone, y eventualmente promulga, se incorpora a un ordenamiento jurídico amplio, diverso y complejo. Deben agotarse los esfuerzos para que la norma no vaya en contradicción e incoherencia con ese orden.

Fiel: a la decisión política que la promueve, cuidando que el texto redactado no tergiverse, modifique o difumine esa intención. Esa decisión y voluntad política deben ser interpretadas fácilmente al leer la ley; y no debería requerirse de interpretaciones o juicios particulares sobre lo que se pretende lograr con la norma.

7 Algunas definiciones orientadoras señalan que “la Técnica Legislativa (es) un conjunto de herramientas para hacer mejores leyes” (Ubertone, 1996). UBERTONE, Fermín Pedro, “Reglas de técnica legislativa interna en la Argentina”, 1996

“Bajo esta denominación de técnica legislativa se reúnen las normas o pautas para elaborar leyes en el sentido más amplio de la palabra, o sea, con inclusión de las leyes propiamente dichas, los reglamentos, los decretos, las ordenanzas, las resoluciones generales de los órganos administrativos, y las demás disposiciones de este mismo carácter”. (Clavell Borrás, 1984 ) CLAVELL BORRÁS, Javier”Introducción a la Técnica Legislativa”, Fundación Banco de Boston, Bs.As.1984, 106 págs.

“(…) la técnica legislativa es el arte y la destreza necesarios para poder dar un producto acabado y definitivo en materia de legislación”. CASTELLS, Alberto,”Introducción a la Técnica Legislativa”, versión taquigráfica de una conferencia pronunciada en el Curso de Capacitación Parlamentaria realizado en la Cámara de Diputados de la Nación,Bs.As., 1988, inédita. Citada por Ubertone, 1996.

8 “La técnica legislativa interna o substancial, (establece) los requisitos del texto legal para que sus disposiciones logren las indispensables cualidades de certeza o seguridad jurídica, unidad, orden, precisión, flexibilidad y claridad”. CLAVEL BORRAS, Javier, Op. Cit. Pág. 33.

Técnica legislativa

Requisitos básicos del texto legislativo

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Guía para la Legislación Municipal

Tenga una interpretación unívoca: el texto legislativo no puede dar lugar a interpretaciones contradictorias o disímiles. Debe ser interpretado de la misma manera por cualquier lector que acceda al mismo. De no ser así, no es factible garantizar los derechos elementales de seguridad jurídica e igualdad ante la ley (Pérez Bourbon, 2007). Diferentes interpretaciones de la norma derivan en resultados diferentes, lo que podría derivar en serios conflictos en desmedro de la población.

El proyecto de ley básicamente se compone de dos partes, cada una con un objetivo y valor diferente:

El articulado o dispositivo normativo: es decir el cuerpo normativo de la ley, el contenido mismo con todas las disposiciones establecidas por el texto9.

La fundamentación: es el texto que explica los objetivos de la norma; sus orígenes y causas; la problemática o intereses que la motivaron; y cómo esto es expresado en el articulado.

En materia de formulación de un texto legislativo se consideran ciertas reglas, que constituyen los pilares de la técnica legislativa y se agrupan en cuatro módulos:

1) La estructura: cuyo objeto es facilitar el conocimiento del contenido de la ley y de las normas en ella contenidas. El texto legislativo estará bien estructurado, si permite construir un índice de ley, facilitando al usuario, experto o no, ubicar de forma ágil la norma o el grupo de normas que necesita.

2) La redacción: permite asegurar que el texto legislativo sea interpretado del mismo modo por todos aquellos que deban utilizarlo.

3) La dinámica legislativa: contribuye a que las normas contenidas en el texto legislativo sean insertadas correctamente en el orden jurídico vigente. Cuando se sanciona una nueva ley, una administración efectiva de la dinámica legislativa facilitará la identificación de cuáles son las normas que mantienen su vigencia y cuáles no.

4) La lógica de los sistemas normativos: consiste en la verificación de la ausencia de incoherencias normativas, tales como contradicciones, vacíos, redundancias, tanto en el análisis del proyecto como respecto del orden jurídico vigente.

9 El texto normativo incluido en el articulado debe ser lo más preciso posible, haciendo esfuerzos y tratando que además sea claro y conciso. (Pérez Bourbon, 2007).

Formulación del proyecto de Ley

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Tomando en cuenta estas consideraciones conceptuales y lo que diferentes expertos en la materia han conceptualizado, se describe los aspectos más importantes de la técnica legislativa, orientados al trabajo del legislador municipal boliviano. El conjunto de pautas y reglas aquí inscritas, por su naturaleza, están más orientadas al trabajo del legislador-técnico que al del legislador-político.

La estructura tiene por objeto hacer accesible el conocimiento de la ley y de su contenido. En este sentido, una buena estructura facilita la comprensión de la ley. Cuando se desarrolla es importante tener presente quién será su principal usuario, de esta manera una ley dirigida a la población en general debe ser más fácil de comprender que otra, cuyo usuario principal será un especialista o experto en un sector determinado. Por ejemplo, una ley de iniciativa y convocatoria a referendúm municipal será de fácil comprensión para el común de la ciudadanía, en tanto que la ley de fondos fiduciarios en el municipio, será de interes de ciertos inversionistas.

El títuloEl título de la ley es el primer acercamiento que el usuario tiene a ésta, por lo que debe dar una idea clara de su contenido o acerca de qué trata.

El título de la ley debe transmitir de manera inequívoca y de la forma más concisa posible el contenido de la norma. Es decir, se transmite una idea fuerza, que de manera breve, concreta y sin artificios, refleje el contenido de la ley.

Debe evitarse repetir o duplicar el nombre o título de otra ley, así esta esté reemplazando a la misma, de forma que el dispositivo normativo tenga una identidad propia y no dé lugar a confusiones posteriores.

La norma y el artículoEl módulo unitario de la ley, respecto de su contenido jurídico, es la norma.

El módulo unitario de la ley, en relación con el texto escrito, es el artículo.

Por tanto, cada artículo debe contener una sola norma y cada norma debe estar contenida en su integridad en un único artículo.

Estructura del texto legislativo

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Guía para la Legislación Municipal

Por tanto, llamaremos Ley al conjunto de normas que se aprueban de una sola vez, en un mismo acto normativo. Dentro de este concepto se incluyen las resoluciones, los reglamentos, e incluso los actos normativos emanados del órgano ejecutivo.

Reglas sobre la estructura de las normasLa norma transcrita en un artículo debe ser precisa, clara y concisa.

Preciso: el texto normativo debe dar un mensaje indudable; y no dar lugar a demasiadas preguntas. Caso contrario, se crea un mensaje de ambigüedad y genera un escenario de riesgo para la aplicación efectiva y exitosa del instrumento normativo.

Claro: el texto normativo debe ser de fácil comprensión para todo aquel que accede a su texto, a menos que se trate de un documento técnico y especializado, como por ejemplo, un plan regulador urbano, en cuyo caso, se tendrá que sacrificar la fácil comprensión para el común de los ciudadanos, en favor de la fácil comprensión por todos los especialistas y técnicos relacionados con el área o temática que se regula.

Conciso: el texto normativo debe ser lo más breve posible y no más extenso de lo necesario y suficiente para garantizar su exactitud en la transmisión del mensaje.

• Deben agruparse por afinidad temática: facilitando el acceso y conocimiento de la norma. Todo lo prescrito en relación con una materia se encuentra en una sola parte de la ley.

Unidad básica de la ley (Módulo

Unitario)

Respecto del: CONTENIDO JURÍDICO

Respecto del: TEXTO ESCRITO

Unidad básica de la ley (Módulo

Unitario)

Gráfico 8

LA NORMA: precepto jurídico unitario.

EL ARTÍCULO: unidad básica, irreductible e indivisible de

la ley.

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• El orden propuesto para los grupos temáticos afines debe ir de lo general a lo particular, y de lo sustantivo a lo procesal, en el siguiente orden:

1. Disposiciones preliminares;2. Definiciones;3. Disposiciones generales y especiales o particulares;4. Disposiciones orgánicas y procedimentales;5. Disposiciones sancionatorias;6. Disposiciones financieras;7. Disposiciones finales; 8. Disposiciones transitorias.9. Remisiones o referencias

La explicación de cada de uno de estos grupos se encuentra en el ANEXO N° 3 sobre Grupos del Texto Normativo.

Ordenamiento sistemático de la leyTodo dispositivo normativo debe ordenarse de manera sistemática. La manera de estructurar una ley o herramienta normativa; y los criterios de desglose y agrupamiento de diferentes niveles, dependerán de la complejidad de los temas que se trata, su extensión y diversidad.

Los niveles de agrupamiento más aceptados y reconocidos, en orden de jerarquía son: Libros, Partes, Títulos, Capítulos, Secciones y se utilizan según los niveles de las materias tratadas:

Un solo nivel

Capítulos Títulos Capítulos

La división de libros está reservada para leyes y dispositivos normativos voluminosos como los códigos

Partes TítulosCapítulos; o

TítulosCapítulosSecciones

PartesTítulosCapítulosSecciones

Dos niveles Tres niveles Cuatro nivelesGráfico 9

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Guía para la Legislación Municipal

No es necesario usar todos los niveles; y la selección a usar se sustenta en la diversidad y estratificación de la materia tratada. Se recomienda mantener un determinado agrupamiento a lo largo de toda la ley, una vez elegido el esquema a usar.

Los grupos de artículos equivalentes en jerarquía temática, deben tener un mismo nivel de agrupamiento. Por ejemplo: si “Derechos y obligaciones de los propietarios de bienes inmuebles” es un capítulo; “Derechos y obligaciones de propietarios de vehículos” es otro capítulo.

AgrupamientosCada agrupamiento se numera y denomina de forma que represente el contenido de los artículos o normas que agrupa. Los nombres de los agrupamientos no deben repetirse.

Es recomendable utilizar la fórmula “De” al comienzo del nombre, por ejemplo: “Capítulo I.- De las multas y sanciones a infractores”; “Cap. IV.- “De las modalidades de elección de Subalcaldes”. Una vez elegida esta modalidad se mantendrá de principio a fin.

La numeración según el nivel de agrupamiento debería hacerse de esta manera:

Los agrupamientos deben estar por categorías y sub-categorías temáticas y su denominación debe abarcar el contenido de todos sus artículos o normas.

Cada agrupamiento debe tener su propia numeración independiente de los demás agrupamientos; es decir, no hay numeración correlativa entre agrupamientos, sólo al interior de éstos. Por ejemplo:

Primera Parte Segunda Parte

Título I Título I

Capítulo 1 Capítulo 1

Sección 1ª Sección 1ª

Título II Sección 2ª

Libro I

Libro II

Libro III

Parte Primera

Parte Segunda

Parte Tercera

Título I

Título II

Título III

Capítulo 1

Capítulo 2

Capítulo 3

Sección 1ª

Sección 2ª

Sección 3ª

PARTE: Ordinal literal

TÍTULO: Romanos

CAPÍTULO: Arábigos cardinal

SECCIÓN: Arábiga ordinal

Gráfico 10

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Capítulo 1 Capítulo 2

Sección 1ª Título II

Sección 2ª Capítulo 1

Título III Capítulo 2

Capítulo 1 Sección 1ª

Capítulo 2 Capítulo 3

Numeración de artículosLos artículos se enumeran de manera correlativa e ininterrumpida desde el principio del texto legal hasta su final, independientemente del agrupamiento al que pertenezcan. Cada artículo está codificado de manera inequívoca y no es posible confundirlos. Por ejemplo:

Primera Parte Segunda Parte

Título I Título I

Capítulo 1 Capítulo 1

Artículos del 1 a 7 Artículos del 28 al 36

Título II Capítulo 2

Capítulo 1 Artículos del 37 al 41

Artículos del 8 al 13 Título II

Capítulo 2 Capítulo 1

Artículos del 14 al 20 Artículos del 42 al 52

Capítulo 3

Artículos del 21 al 27 Artículo 53. De Forma

La numeración cardinal de los artículos es la recomendada, aunque es aceptada la numeración ordinal hasta el Artículo 9º, para proseguir con una numeración cardinal: Artículo 10, Artículo 11, etc.

El último artículo de la ley o texto normativo siempre es el de forma, de acuerdo a las convenciones establecidas: “Comuníquese al Órgano Ejecutivo Municipal, Promúlguese, Publíquese y Archívese”.

EpígrafesSon las denominaciones que se les da a los artículos a modo de “resumen referencial”; es una suerte de “título” o rótulo que se coloca al inicio de cada artículo. Su uso es valorado porque orienta y facilita el conocimiento del contenido de la norma incluida en el artículo en cuestión, brindándole una fácil identificación e individualización. Deben ser breves y claros para facilitar el objetivo de la norma del articulado.

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Guía para la Legislación Municipal

Se ubica después de la palabra “Artículo” y de la numeración; y antes del texto normativo incluido en el artículo. No es parte del texto de la norma, ni debe considerarse como parte de la redacción del artículo.

Por ejemplo: “Art. 24.- Beneficiarios del Desayuno Escolar Municipal. Son beneficiarios del desayuno escolar, sin restricciones ni discriminaciones de ningún tipo: los estudiantes de ambos sexos de entre 5 y 9 años de edad, inscritos y con asistencia regular a las escuelas del sistema regular de las jurisdicción del municipio de Mecapaca”.

No deben repetirse los epígrafes y su uso se restringe a un solo artículo o norma. Debe mantener la misma terminología que la utilizada en el articulado.

Los incisosSon utilizados para enumerar, detallar, especificar de manera más enfática asuntos tratados por el artículo. Es recomendable utilizar letras minúsculas seguidas de paréntesis: a), b), c)… Lo cual ayuda a su individualización, identificación y referenciación.

Por ejemplo: “proceder de acuerdo a lo establecido por el inciso c) del Artículo 9 de la Ley Municipal de Transporte Urbano”.

Su enumeración no es correlativa fuera del artículo en que se enumeran. Deben reiniciarse cada vez que se utilizan en un artículo. Deben finalizar en punto y coma (;) con excepción de último inciso. No deben subdividirse en otras enumeraciones menores al interior de cada inciso.

Normalmente, las enumeraciones pueden ser taxativas o enunciativas; las taxativas deben ir encabezadas con fórmulas del tipo: “sólo”, “únicamente”, “exclusivamente”, “solamente”; las enunciativas con fórmulas del tipo: “al menos”; “como mínimo”, “no menor a”.

Pueden tener un carácter acumulativo (deben cumplirse o verificarse todos los puntos enumerados); alternativo no-excluyente (deben cumplirse o verificarse al menos uno de los puntos enumerados); o alternativo excluyente (deben cumplirse o verificarse uno solo de los puntos citados). Para ello, es necesario utilizar correctamente las conjunciones “o” e “y”, en el penúltimo inciso; o precisar en el encabezado que antecede a la enumeración si se trata de: todos, al menos uno, algunos.

Por ejemplo: “Art. 11.- Son requisitos para poder ser electo como Alcalde Municipal:

a) Tener treinta y un años de edad cumplidos;

b) Ser residente con domicilio en la jurisdicción del municipio de Mecapaca.

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c) No tener sentencia ejecutoriada; y

d) No tener deudas pendientes con el Municipio de Mecapaca.”

Por ejemplo: “Art. 43.- Los propietarios de bienes inmuebles de requieran empadronarse deberán hacer acreditándose con al menos uno de los siguientes documentos:

a) Carnet de identidad vigente;

b) Pasaporte vigente;

c) Licencia de Conducir vigente; o

d) Certificado de registro en el Padrón electoral.”

Los anexosAlgunas leyes o dispositivos normativos pueden requerir anexos para incluir cuadros, tablas, listados, planos, modelos gráficos, esquemas o cualquier representación de información importante para la implementación de la disposición normativa que no puede ser representada en el articulado. Estos anexos facilitan mejor su conocimiento, comprensión e inteligencia.

Los anexos se enumeran con números romanos (Anexo I, Anexo II…Anexo V) y deben llevar un título. En el articulado es necesario especificar si el anexo es o no parte de la ley; pueden existir anexos que sólo son referenciales y no taxativos.

La redacción correcta y precisa debe facilitar el conocimiento y comprensión de la ley. Todos los lectores y usuarios de la ley deben entenderla de la misma manera.

Se debe utilizar un lenguaje correcto y apropiado evitando neologismos (palabras nuevas desconocidas para muchos o de dudoso significado), tecnicismos, lenguaje muy rebuscado o científico; a menos que sea estrictamente necesario y no se tenga alternativas. Asimismo deben evitarse arcaísmos, palabras o conceptos “de moda”, modismos, eufemismos.

La redacción debe ser en un lenguaje sobrio, objetivo, concreto, claro; y no debe contener adjetivos, juicios de valor, elementos subjetivos, ofensivos ni discriminadores. Asimismo, no es recomendable incluir enunciados reivindicativos o justificativos de lo que se legisla o dispone.

El texto redactado debe ser de carácter preceptivo (mandatorio), evitando textos y redacciones que expresen recomendaciones, insinuaciones, enunciados de intenciones o motivaciones del texto.

Redacción de las leyes

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Guía para la Legislación Municipal

Terminología Deben utilizarse términos correctos y palabras adecuadas, libres de ambigüedades

y vaguedades, que atenten contra el conocimiento de la norma.

No deben usarse sinónimos, el mismo concepto o término debe repetirse siempre con la misma palabra o giro verbal.

Nunca se debe utilizar el mismo término para referirse a dos cosas diferentes.

Deben evitarse las abreviaturas.

Debe evitarse el uso del término “y/o”.

No utilizar figuras gramaticales que, si bien son permitidas de manera general, en la redacción de una norma conspiran contra su inteligencia o comprensión; como omitir sujetos (sujetos tácitos) o reemplazar sustantivos por pronombres.

Por ejemplo:

“Él deberá pagar sus impuestos hasta el primer día hábil del mes posterior” (incorrecto)

“Deberá pagar sus impuestos hasta el primer día hábil del mes posterior” (incorrecto)

“El contribuyente deberá pagar sus impuestos hasta el primer día hábil del mes posterior” (correcto)

Debe evitarse el uso de términos extranjeros o barbarismos; exceptuando aquellos que son de uso generalizado y no puedan ser traducidos a la lengua oficial del municipio; o si su traducción desvirtúa el sentido que se pretende dar al término.

Cuando una ley existente es modificada deben utilizarse los mismos términos utilizados en la versión original; así como el estilo y características de la redacción; a menos que éstos sean incorrectos y no cumplan con las reglas prescritas.

SintaxisLa sintaxis es la parte de la gramática que enseña a coordinar y unir las palabras para formar las oraciones y expresar conceptos. Dicho de otra manera, es el orden en que se ponen las palabras al momento de redactar una oración o concepto.

En general debe cumplirse con el orden de: sujeto – verbo – objeto (sujeto y predicado). No se deben hacer construcciones complejas ni adornadas; sino más bien directas y simples. Los párrafos deben ser breves, eliminando toda palabra innecesaria, redundancias, adornos y adjetivos.

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Debe evitarse el uso de adverbios. A menos que sean muy necesarios. Los adverbios son aquellas palabras que pretender reforzar el sentido del verbo; por ejemplo: con cuidado, correctamente, con entusiasmo, fácilmente, rápido, en voz alta, con paciencia, rápidamente, tranquilamente.

Existencia de la leyEn general, y siguiendo un principio clásico, las leyes municipales comienzan su existencia a partir de su promulgación por el ejecutivo municipal, hasta entonces son proyectos de ley. Por tanto, los concejos municipales sólo sancionan proyectos de ley, pues no son leyes hasta que el ejecutivo las promulgue, pudiendo éste último vetarlas.

En cada municipio, la Carta Orgánica definirá el procedimiento legislativo a seguir para la aprobación y promulgación de las leyes municipales, en tanto no exista la Carta Orgánica, se aplicará el procedimiento establecido en el artículo 23 de la Ley N° 482.

Vigencia de la leyLa ley entra en vigor a partir de su publicación en la Gaceta Municipal10. Si se requiere una fecha posterior de entrada en vigencia, se debe especificar en la ley. La entrada en vigor de la ley también puede supeditarse a la ocurrencia de un evento o hecho particular, dejando aquello establecido por la ley.

Diferentes disposiciones de la ley pueden tener distintas fechas de entrada en vigor por lo que corresponderá, en este caso, dejarlo por sentado de manera clara y precisa.

La entrada en vigor de una ley es tanto para los ciudadanos como para el gobierno municipal, porque éste no podrá actuar en relación a lo prescrito por la ley antes de que ésta entre en vigencia.

Caducidad de la leyLa ley se extingue y entra en caducidad cuando por previsiones de la misma ley estaban sujetas a un plazo o una condición y éstos se han cumplido. Los plazos de vigencia de la ley deberían ser idealmente fijados con precisión, estableciendo fechas concretas: día, mes, año.

El cumplimiento del objetivo de la ley puede generar su caducidad; siendo esta una fecha incierta, es recomendable establecer un plazo máximo para el cumplimiento de este objetivo y por consiguiente para la caducidad de la ley.

10 Ley N° 031, artículo 135, parágrafo I establece que “las entidades territoriales autónomas crearán una gaceta oficial de publicaciones de normas. Su publicación en este órgano determinará la entrada en vigencia de la norma”.

Dinámica Legislativa

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Guía para la Legislación Municipal

Si la vigencia de la ley está sujeta a la ocurrencia de un hecho o condición, este hecho o condición debe quedar claramente explicitado para ser dado por ocurrido. Cuando esta situación pueda generar diferencias de opiniones, se puede encargar a un organismo o ente determinar la ocurrencia y verificación del hecho, de forma que este emita un acto expreso ante el hecho y lo publicite.

DerogaciónLa derogación total o parcial de leyes debe ser expresa y precisa. Identificando nominalmente por sus números y nombres, títulos o epígrafes, las leyes o partes de la ley que se derogan.

El término correcto a utilizar es la palabra: “Derógase” o “Se derogan”, detallando a continuación la ley, leyes o partes de la ley que se derogan. No deben usarse los términos “Queda sin efecto”, “Queda abolida” o fórmulas similares. Tampoco se recomiendan las derogaciones genéricas del tipo: “Quedan derogadas todas las leyes y disposiciones contrarias a la presente ley” o similares.

Cuando se establece un nuevo régimen legal en remplazo de otro, éste último debe ser expresamente derogado, dejando constancia clara y precisa de su eliminación. No deben usarse fórmulas del tipo: “se suprime el impuesto”, “se eliminan los trámites”, “se deja sin efecto”; sino sólo citar: “Se deroga la ley…”.

No es conveniente derogar leyes que ya estaban extinguidas o caducas pues da lugar a interpretar que estuvieron vigentes; a menos que esa extinción sea discutible, en cuyo caso corresponde declararla derogada: “Declárese derogada”.

Derogar una ley o algunos de sus artículos implica cambios en las leyes que se remitieron a esa ley; por tanto, la derogación debe considerar el análisis de lo que sucederá con las leyes que se remitieron a esas normas derogadas.

ModificaciónLa modificación total o parcial de una ley debe ser expresa; identificando precisamente la ley o disposición que se modifica, especificando su número, denominación y el epígrafe en el caso de los artículos.

Las modificaciones deben hacerse sobre la ley principal y no sobre otras modificaciones, las que no deben mencionarse, exceptuando sólo los textos ordenados.

La modificación de una parte de la ley se hace íntegramente, sustituyendo una parte del texto, el cual no podrá ser menor a un artículo. Así se quiera cambiar sólo una palabra, se modificará y enunciará modificación a todo el artículo.

También se puede modificar agregando nuevos textos en nuevos artículos, en ese caso el artículo agregado tomará la numeración del artículo inmediatamente anterior añadiéndole la palabra latina “bis”: “Artículo 14 bis” y así sucesivamente a otros artículos

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agregados a continuación. Se usa “ter” para el segundo artículo agregado; “quater” para el tercero; “quinquies” para el cuarto; “sexies” para el quinto; “septies” para el sexto; “octies” para el séptimo; “nonies” para el octavo y ; “decies” para el noveno.

Las leyes modificatorias deberían redactarse de la siguiente forma: “Modificase el Artículo 24 de la Ley Municipal de Juegos de Azar, el cual quedará redactado de la siguiente forma:…”

“Incorpórese a la Ley Nº23, “Ley Municipal de Juegos de Azar”, el siguiente artículo: “Artículo 14 bis.- Los propietarios de locaciones donde funcionan los juegos de azar que sólo arrendan su inmueble no tienen ninguna responsabilidad por las contravenciones a la norma de los propietarios de la empresa de juegos de azar”.

RestablecimientoEl restablecimiento de una ley debe hacerse por otra ley expresa, derogar la disposición derogatoria no es lo aconsejable.

En el caso de restablecer una ley que sufrió modificaciones antes de derogarse, debe especificarse qué versión se restablece, de no hacerlo se restablece la versión original y no así las modificaciones posteriores.

Las mismas reglas aplican para las leyes suspendidas sin fijación de plazo.

Notas para el legislador

Hasta aquí se han dado un conjunto de recomendaciones y reglas que hacen sobre todo a la redacción de Leyes Municipales; sin embargo, la mayor parte de las recomendaciones son útiles también para las Resoluciones Municipales.

Los proyectos de ley deben sustentarse o fundamentarse. Los gobiernos municipales son representantes de la sociedad y requieren justificar sus actos ante ésta.

En la primera parte de este manual se dan recomendaciones y pautas para generar esta información. La fundamentación debe ser preparada tanto por el legislador técnico como por la comisión que trata dicho proyecto.

La redacción debe estar orientada a convencer a los demás legisladores sobre la importancia y valor público de la ley que tratan.Por tanto, a diferencia de lo que se hace en el contenido de la ley (donde se evitan estas fórmulas), la fundamentación puede y debe ser persuasiva y convincente; motivante y hasta con carga emotiva.

Fundamentación y presentación del proyecto de ley

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Guía para la Legislación Municipal

El lenguaje puede usar una serie de figuras y recursos literarios para hacer su lectura agradable y llevadera.

Estructura de los fundamentosEn general, los fundamentos se deberían estructurar en un documento como sigue:

i. El título: En general, si el proyecto de ley tiene su origen en un legislador el título que se le da es el de fundamentos; si viene del ejecutivo debería llamarse mensaje; y cuando se remite desde una comisión deberían venir acompañados de un informe.

ii. El encabezamiento de estilo: Es la identificación que precisa la autoridad a quien se dirigen los fundamentos. Si proviene de un legislador o del ejecutivo deberán estar dirigidos a la máxima autoridad de concejo municipal: “Sr. Presidente”, “Sra. Presidenta”. Los informes que provienen de las comisiones se dirigen hacia el cuerpo legislativo, al estilo: Honorable Concejo Municipal.

iii. La apertura: Son uno o dos párrafos breves que sirven para presentar el proyecto especificando su tipo: ley, resolución, declaratoria; el tema que trata y su objeto; asimismo podrá especificarse su origen (legislador, comisión, ejecutivo).

iv. El análisis de viabilidad jurídica: Se desarrolla una redacción convincente, demostrando que el texto normativo que se presenta está acorde y en correspondencia con la Constitución, la Carta Orgánica y las leyes; y se demuestra fehacientemente que el gobierno municipal tiene competencia para legislar sobre este asunto.

El análisis legal recomendado en la primera parte de este manual proveerá los insumos para redactar esta parte.

v. El análisis de viabilidad social, política, técnica y económica: Supone la descripción de la situación existente (la situación que se desea cambiar o modificar); una clara y convincente descripción del problema que es objeto de regulación. Al describir el problema se deberá describir las causas que lo originan; las fuentes utilizadas para conocer el problema (estudios, estadísticas, noticias, datos, evidencias); a quiénes afecta o qué efectos genera y con qué intensidad, recurrencia y gravedad.

Seguidamente, se describirá el objeto o propósito de la ley y los fines (u objetivos mediatos), los cuales se alcanzarán en razón de la implementación de la normativa y el cumplimiento de su objetivo o propósito. Deberá demostrarse o ilustrarse cómo se espera que cambie la situación existente con la promulgación e inserción en el orden jurídico de la nueva herramienta normativa; y por qué es ventajoso adoptarla y promoverla.

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Finalmente, se describirá los medios (instrumentos) que utiliza la normativa para cambiar la situación inicial y lograr su propósito y fines. Es recomendable incluir las fuentes consultadas y que dan evidencia de la viabilidad de la ley propuesta11:

vi. El análisis exegético del articulado: Es un análisis sintético de lo que contiene la norma, cómo dispone e instituye los medios y normas que intentan modificar la situación prevalente.

No debe repetirse lo que dicen los artículos, sino resumir brevemente los lineamientos descritos en la ley, clasificándolos y demostrando su eficacia, pertinencia y concordancia con el análisis del problema y las alternativas de solución antes descritas.

Conviene justificar técnica y jurídicamente ciertas medidas contenidas en el articulado; por ejemplo: si se disponen ciertos derechos y obligaciones, se debe justificar bajo qué criterios se expiden éstos; si se establecen plazos perentorios, se debe justificar por qué se determinan esos plazos y no otros; si se dictaminan multas o sanciones, bajo qué criterios y cálculos se establecieron esas cuantías y penalidades y no otros.

Un correcto y completo análisis exegético del articulado facilitará y simplificará la discusión en detalle del proyecto de ley. Pudiendo acortar los plazos para dicha discusión

vii. Síntesis o conclusión: Consiste en resumir lo expuesto de manera lógica, llevando a partir de ello, a concluir la conveniencia y pertinencia de la aprobación del proyecto de ley.

Debe concentrarse en el tratamiento de problema central y sus soluciones prácticas; y no desviar la atención hacia temas accesorios. Debe hacer énfasis en cómo la iniciativa legislativa plantea una solución viable a la problemática.

viii. Cierre de estilo: Básicamente, es una fórmula que consiste en la solicitud expresa de apoyo a la iniciativa legislativa, por ejemplo:

11 Antecedentes legislativos: que demuestren experiencias legislativas y tratamientos similares, sean estas de origen nacional, departamental o de otros municipios, incluyendo legislación de otros países (legislación comparada). Antecedentes doctrinarios: material teórico de fuentes secundarias disponible en documentos que tratan la temática, analizan la problemática, presentan datos, estadísticas, estudian causas y efectos; brindan recomendaciones de medios de solución. Estos estudios pueden ser nacionales, locales o internacionales. Antecedentes técnicos: estudios propios (estudios, investigaciones, proyectos) encargados por el Gobierno Municipal o el Concejo que estudian la temática y problemática y proponen soluciones, medios y presentan alternativas de solución. Demuestran la factibilidad técnica de las medidas y su correlato con el logro del propósito u objetivo central de la ley y sus fines. Antecedentes sociales: se exponen los resultados de audiencias públicas y consultas previas realizadas con grupos y representantes de la sociedad civil; evidenciando la representatividad y legitimidad de la normativa propuesta. En algunos casos, se pueden presentar los acuerdos, pactos, alianzas a los que se llegó como resultado de negociaciones y procesos de acercamiento a los interesados y afectados por la problemática y sus soluciones. Antecedentes económicos e institucionales: se exponen los resultados de los análisis de viabilidad financiera, administrativa, económica de las medidas propuestas; demostrando convincentemente que son realizables; que se dispone o dispondrá de los recursos financieros, institucionales, humanos, logísticos y materiales suficientes y necesarios para lograr el objetivo central de la ley. Antecedentes jurisprudenciales: información jurídica que evidencia que el problema en cuestión fue resuelto por una iniciativa similar en otro contexto del nivel municipal, departamental o nacional; dando respaldo jurídico a la decisión a tomar.

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Guía para la Legislación Municipal

“Por lo expuesto, se solicita al H. Concejo Municipal, la aprobación del presente proyecto de Ley Municipal”

“Por los motivos y razones presentadas, solicito a H. Concejo Municipal, la pronta aprobación de la iniciativa legislativa presentada”

ix. Firmas: El autor del proyecto así como los coautores o quienes acompañan la iniciativa pueden firmar los fundamentos.En los casos que el legislador ha trabajado con organizaciones sociales y ciudadanos que promueven la normativa, éstos también pueden ser firmantes del documento.

La presentación

En general se recomienda un formato libre de muchas reglas de forma, y no aplicar el modelo de “Vistos y considerando”, que suele acostumbrarse, por ser limitativo y restrictivo; y, en ese sentido, conspirativo contra una adecuada fundamentación.

De ser de preferencia de los promotores, podrán usar la denominación de: “Exposición de motivos”, aunque se puede percibir que la denominación de “Fundamentación” parece ser más integral y adecuada.

La redacción de los fundamentos son una práctica muchas veces voluntaria y no obligada por algún ordenamiento legal; sin embargo, se comprobó su importancia, por lo que los gobiernos municipales deberían constituirlos en norma y exigencia general.

Los fundamentos por su parte no pueden ser aclaratorios ni complementarios de lo que dice el articulado, por lo que su redacción y formulación de contenido debe ser cuidadosa, en extremo. La imprecisión y lagunas del articulado no pueden ni deben subsanarse con los fundamentos. Ante una eventual discrepancia entre el articulado y los fundamentos es necesarios atenerse a lo que cita el articulado.

Formular cuestiones o aspectos en los fundamentos que no están en el articulado puede ser considerado como ofensivo y viciado; sin que necesariamente se haya tenido esa intención; esta situación puede generar rechazo a la iniciativa y sus promotores.

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El procedimiento legislativo que se describe a continuación es un esquematización didáctica de lo que establece el artículo 23° de la Ley Nro. 482 Gobiernos Autónomos Municipales, para iniciativas legislativas que provienen del órgano ejecutivo o de cualquier miembro del Concejo Municipal.

FASE DE DISCUSIÓN Y APROBACIÓN

3RA PARTE

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Guía para la Legislación Municipal

Paso 1

El proyecto de ley debe ser remitido por el Concejo Municipal a la Comisión que corresponda. La correspondencia se determina en base a la temática del proyecto de ley.

Es posible que dos o más comisiones tomen conocimiento del proyecto de ley en tanto exista correspondencia con la temática en cuestión.

La o las comisiones involucradas analizan el proyecto y emiten un informe.

Paso 2

El proyecto de ley con informe pasa a consideración del Plenario del Concejo Municipal. En esta instancia deberá ser tratado en estación:

– En grande: se da lectura a todo el texto y se aprueba el mismo.– En detalle: se da lectura a cada artículo y se pide su aprobación específica.– Modificado, rechazado o aprobado.

En cada estación, la aprobación requiere de la mayoría absoluta del total de los miembros del Concejo Municipal. Cuando esto se cumple en la instancia en grande y en detalle, el proyecto de ley es aprobado.

Paso 3 El proyecto de ley aprobado se remite al Órgano Ejecutivo Municipal para su promulgación como Ley Municipal.

Paso 4La Alcaldesa o el Alcalde Municipal tienen 10 días calendario para observar la ley municipal. De no existir observaciones la norma se promulgará y entrará en vigencia plena desde el día de su publicación en el medio oficial establecido por el Gobierno Autónomo Municipal.

Consideraciones importantes para el tratamiento de un proyecto de Ley Municipal en el marco de la Ley 482.

a. Cuando sea iniciativa del Ejecutivo Municipal, el proyecto de ley debe contar con un informe técnico – legal.

b. Si el proyecto de ley es propuesto por el legislativo municipal, y el mismo compromete recursos económicos para su ejecución, deberá ser remitido en consulta al Organo Ejecutivo para garantizar los recursos.

c. Sí la Comisión no ha emitido pronunciamiento sobre un proyecto de ley en un plazo de 30 días calendario, el concejal proyectista o el Órgano Ejecutivo como proyectista, puede ser considerado por el pleno del concejo.

d. Si el concejo municipal ha rechazado un proyecto de ley, podría ser presentado nuevamente en la siguiente legislatura, siempre y cuando se subsanen las observaciones que han motivado su rechazo.

e. El Alcalde Mmunicipal tiene 10 días calendario, a partir de la recepción del proyecto de ley aprobado por el Concejo Municipal, para observarlo y derivarlo nuevamente al Concejo con las observaciones planteadas. El Concejo Municipal, sí corresponde, modificará el proyecto y nuevamente lo remitirá al Órgano Ejecutivo para su promulgación.

f. Si el Concejo Municipal, considera que la observaciones planteadas por el Órgano Ejecutivo son infundadas, la Ley Municipal será promulgada por el Presidente del Concejo Municipal. Para ello se requiere el criterio de la mayoría absoluta del total de sus miembros.

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g. La ley municipal que no ha sido observada por el Alcalde Municipal (en el plazo de 10 días calendario), y no ha sido promulgada posterior a este plazo, podrá ser promulgada por el Presidente del Concejo Municipal.

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Guía para la Legislación Municipal

Anexos

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ANEXO 1METODOLOGÍA LLUVIA DE IDEAS

Y ÁRBOL DE PROBLEMAS

Paso 1:

Identificación del problema centrali. Lluvia de ideas12: Listado participativo (entre la población afectada, sus

representantes y/o técnicos municipales) y descriptivo de la situación que aqueja expresada en términos de problemas principales.

ii. Enuncia posibles redacciones del problema principal o problema central.

iii. Plantea únicamente los problemas más importantes en el contexto del análisis practicado.

iv. Sobre esa base, se elige el problema central apelando a la opinión de los participantes, beneficiarios de la ley y principales afectados e interesados; y evaluando el grado de la gravedad y dimensión del problema.

v. Verificar y contrastar con las recomendaciones expuestas en el punto anterior: “Aspectos a considerar al identificar un problema”.

Paso 2:

Análisis del problema El Árbol de problemas permitirá: Determinar las causas y efectos del problema

central.

Efecto: Conocer su importancia, sus incidencias, el peligro que representa, lo que ayuda al legislador a verificar el valor público de una posible resolución del problema. Es decir: ¿vale la pena atender este problema? ¿La acción del Estado –representado por el gobierno municipal autónomo– tiene sentido, coherencia, pertinencia, valor?

12 La técnica consiste en la simple expresión de ideas (en este caso problemas) que cumplan con ciertos criterios para calificar como problemas por los participantes; estas ideas son anotadas o registradas por un moderador-capacitador en un papelógrafo u otro soporte visible para todos los participantes; y tratar de ordenarlos según algún criterio: magnitud, tema, gravedad, tipo, área de trabajo. Además, el moderador deberá cuidar que las ideas cumplan con los requisitos para calificar como problemas, pidiendo la opinión de los demás participantes y haciendo notar la no observancia de esos criterios. Asimismo, deberá juntar aquellas ideas duplicadas, parecidas, concordantes, complementarias; y tratar de eliminar ideas redundantes, y duplicadas y mantener la idea que mejor represente el problema, pudiendo redactar un idea más completa en función de los otros aportes.

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Guía para la Legislación Municipal

Causa: La razón, origen o causal del problema; las causas que lo generan.

Esta información es el fundamento para plantear las soluciones, expresadas en la ley; y pueden constituirse en el cuerpo de la fundamentación de la misma (exposición de motivos).

Paso 1:

Coloque encima o a la derecha de problema central un primer nivel de efectos que tengan relación directa e inmediata con el problema. Con una flecha señale la relación entre el efecto que nace del problema.

Verificar si para cada efecto “del primer nivel”, existen otros efectos derivados representativos y que valga la pena considerar; de ser así representar a su vez como otros efectos secundarios. En este caso los efectos de primer nivel se constituyen causas de los efectos secundarios o indirectos.

Efecto 1

Efecto 1

Efecto 1.1

Efecto 2.1

Efecto 3.1

Efecto 1.2

Efecto 3.2

Efecto 2

Efecto 3

Efecto 3

PROBLEMA CENTRAL

PROBLEMA CENTRAL Efecto 2

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Continuar con este procedimiento, identificando efectos para otros niveles hasta arribar a un nivel último o más desarrollado, evaluando si, a ese nivel, aún conviene intervenir a través de la política pública, basados en las competencias, el valor público, las posibilidades de intervención, la disponibilidad de recursos, la verosimilitud de la intervención.

Paso 2:

Coloque debajo o a la izquierda del problema central un primer nivel de causas que originan dicho problema.

De manera similar proceda con las causas de nivel secundario o indirecto, derivadas del primer nivel de causas del problema central.

Causa 1

Causa 1

Causa 1.1

Causa 3.1

Causa 1.2

Causa 3.2

Causa 2

Causa 3

Causa 3

PROBLEMA CENTRAL

PROBLEMA CENTRALCausa 2Causa 2.1

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Guía para la Legislación Municipal

Esquema

EJEMPLO DE ÁRBOL DE PROBLEMAS CON CASO MUNICIPAL

Efecto 1: Baja capacidad de aprendizaje

Efecto 2: Sistema inmunológico debilitado

Efecto 3: Altos índices de morbilidad

Efecto 1: Baja capacidad de aprendizaje

Causa 2: Escasa formación nutricional

en la familia

PROBLEMA: El 50% de la población en edad escolar del sistema público en el

municipio tiene problemas de desnutrición

Causa3: Escases de recursos económicos en

las familias

Causa1: Baja calidad de la alimentación en el

hogar

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ANEXO 2

CONSIDERACIONES PROCEDIMENTALES PARA AUDIENCIAS PÚBLICAS

1. Consideraciones generales En el marco de un escenario autonómico corresponde a cada gobierno municipal,

en el ejercicio de su autonomía, regular y establecer los procedimientos, pautas y mecanismos para realizar audiencias públicas.

El presente apéndice brinda recomendaciones genéricas, basadas en principios y metodologías generalmente aceptadas; basadas en criterios aplicados en la realidad y avalados por dicha aplicación práctica. En ese sentido, no pretenden ser mandatorios sino más bien orientativos, para que, sobre esa base, cada gobierno autónomo pueda formular normas específicas que establezcan dichos criterios, procedimientos y mecanismos.

2. ¿Qué es la Audiencia Pública? La audiencia pública es un instrumento promotor de una gestión municipal

enriquecida y legitimada por la participación de la ciudadanía. Constituyéndose con ello en uno de los instrumentos más efectivos de la democracia participativa.

La audiencia pública es un ámbito de encuentro entre ciudadanos y sus representantes políticos: vecinos, organizaciones sociales, grupos especializados en distintos asuntos, instituciones y las autoridades de gobiernos municipales.

La audiencia pública es una instancia de participación en el proceso de toma de decisiones donde la autoridad convocante establece un espacio formal (real y/ o virtual13) para que la ciudadanía con algún interés o necesidad específica relacionada con una temática o problemática tratada, exprese sus opiniones, visiones, aspiraciones, necesidades, críticas, observaciones y proponga soluciones, alternativas, requerimientos.

Puede ser de carácter:

Opcional o facultativo: Cuando la autoridad decide realizarla o no, en función de la complejidad y naturaleza de la temática tratada.

13 Las tecnologías de información y comunicación vigentes permiten realizar audiencias públicas en línea a través de la WEB.

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Guía para la Legislación Municipal

Obligatorio: Cuando la autoridad está obligada a realizarla, caso contrario la ley o disposiciones emergentes están viciadas de nulidad. Los Concejos Municipales, al momento de reglamentar la audiencia pública, pueden darle el carácter obligatorio cuando se traten ciertos temas donde la participación de la ciudadanía, o grupos de ésta, sea un elemento que no se puede dejar de considerar.

A requerimiento de la ciudadanía: Cuando el reglamento de audiencias públicas y de ordenamiento jurídico de cada gobierno municipal puede considerar los medios y mecanismos para que los ciudadanos requieran ser atendidos en audiencia pública.

3. Objetivo de la Audiencia Pública (AP) En general, la Audiencia Pública tiene por objetivo promover la participación de

la ciudadanía en general; o de un grupo de ciudadanos en particular (grupos de interés, por ejemplo: vecinos del área colindante a un botadero municipal cuando se analiza esta problemática; grupos o personas especializadas o expertas, por ejemplo: colegios de profesionales) respecto de una determinada problemática relacionada con la gestión municipal; sus causas y efectos; y la evaluación conjunta de las alternativas de solución a la problemática, los medios y fines perseguidos. De esta forma se espera que la AP contribuya a mejorar la calidad, pertinencia y legitimidad de las decisiones que se tomen.

Desde el punto de vista legislativo, contribuye a mejorar la calidad, razonabilidad, pertinencia y legitimidad de las disposiciones que se emanen del órgano deliberante.

4. Criterios metodológicos genéricos La AP no es un debate14: Está más bien orientada a escuchar a los ciudadanos, y el

rol de la autoridad convocante es de carácter moderador, orientador, informador (sobre temas y asuntos desconocidos y consultados por los participantes), y sistematizador15 del proceso (recopilar fielmente las intervenciones, el orden de participación, identificar la fuente u origen de lo enunciado, levantar acta del proceso detallando el nombre de los participantes, origen institucional (si procede), fecha, hora, temática tratada y detalles del proceso.

14 La AP propiamente dicha no da cabida a debates públicos; sin embargo puede generar debates públicos específicos o particulares posteriores, en otra instancia y bajo otros parámetros metodológicos (por ejemplo, los debates públicos pueden circunscribirse más a un espacio con expertos y especialistas temáticos).

15 Las sistematización de la AP requiere a su vez una metodología muy precisa que detalle de manera fidedigna las intervenciones. El moderador y el o los sistematizadores podrán –a través del moderador– solicitar aclaraciones a las personas que intervienen cuando existan dudas sobre la interpretación de sus palabras, conceptos o ideas; de forma que se deje el menor espacio posible a la duda o interpretación errónea posterior.

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La AP no es vinculante: Las necesidades o requerimientos, aspiraciones, demandas o soluciones propuestas no necesariamente deben tomarse en cuenta en las decisiones de la autoridad convocante16. Es recomendable que la autoridad que emite una decisión o disposición que desestima las opiniones o consideraciones emanadas en una AP, fundamente ésta decisión.

La AP debe tener un Orden de Día (OD): Que detalle mínimamente los temas a ser tratados, los participantes ( tanto del órgano público como de la ciudadanía), el lugar y hora de convocatoria, los medios y recursos requeridos, los responsables, y la información que debe estar disponible. Preferentemente la OD deberá ser parte de una disposición convocante (convocatoria) del tipo Resolución u Ordenanza Municipal.

La AP debe funcionar bajo un reglamento específico: Cada gobierno municipal debe contar con un reglamento aprobado por disposición expresa. Este reglamento puede contar con procedimientos específicos y detallados; y debe ser de conocimiento previo de los participantes acreditados o registrados para el evento.

La AP se basa en un sistema oral de presentación y exposición de motivos y argumentos: La oralidad del procedimiento es la base de la AP. Todos los participantes exponen sus argumentos, motivos, dudas, aclaraciones, observaciones, causas, quejas, críticas y propuestas de manera oral. Estas expresiones deben ser registradas de manera exacta, precisa y sin agregar o quitar nada. Anotaciones específicas, que surjan como aclaraciones solicitadas por los sistematizadores y secretarios de actas, pueden figurar en pies de página o anexos.

Se puede abrir un periodo para presentación de opiniones y exposiciones escritas, sobre todo en aquellos casos en que dichos aportes requieren una exposición más detallada y explícita dada su complejidad y especificidad técnica o científica.

La AP cuenta con moderadores, facilitadores, sistematizadores con roles claramente definidos: Es preciso que cada reglamento y procedimiento de AP especifique roles y responsabilidades y que se disponga de personal idóneo para cumplir el rol de moderación, facilitación y sistematización del proceso. Asimismo, es preciso que se cuente con una metodología de sistematización idealmente apoyada en grabaciones sean estas de audio y/ o de audio y vídeo.

Los sistematizadores y secretarios de actas pueden utilizar diferentes metodologías y soportes para realizar su trabajo: papelógrafos, computadores

16 En especial, cuando estas expresiones se particularizan por no considerar el bien común de los ciudadanos, cuyo gobierno municipal está en la obligación de precautelar. En nuestro medio son comunes las demandas corporativas y reivindicativas que hacen prevalecer el bien particular o corporativo (grupal) por sobre el interés común; razón por la que es recomendable que el legislador comprenda y aquilate su responsabilidad y obligación ante el bienestar e interés del conjunto de la colectividad; siendo un principio básico de su mandato no poner intereses corporativos por sobre el bien e interés común: base de una subsistencia armónica y del pacto social de convivencia en sociedad.

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con procesadores de texto, tablas de hojas de cálculo, mapas mentales, árboles de problemas y soluciones. Muchas de estas metodologías son apoyo para las grabaciones de audio y de audio-vídeo. Es recomendable contar con más de un receptor de grabación como medio de respaldo.

5. Modalidades Existen básicamente dos modalidades:

Las AP legislativas: Se convocan para poner en consideración un proyecto de ley o disposición normativa.

Las AP administrativas: Son en general convocadas por el órgano ejecutivo, para tratar asuntos inherentes a sus funciones.

6. Participación en las AP Pueden participar de una AP:

a) Cualquier ciudadano de la jurisdicción municipal que perciba riesgos directos o indirectos, de vulneración de sus derechos propietarios, su salud o calidad de vida;

b) Cualquier ciudadano con residencia en el lugar donde se celebre la audiencia pública;

c) Representantes de los sectores regulados por la norma propuesta;

d) Instituciones privadas no-lucrativas (ONG,fundaciones) cuyo ámbito de acción y objeto social sea el tema tratado por la audiencia pública;

e) Entidades técnicas o académicas especializadas en la temática tratada;

f ) Asociaciones profesionales y empresariales;

g) Autoridades públicas de otros niveles de gobierno y jurisdicciones, potencialmente afectadas por la normativa propuesta;

h) Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Procuraduría del Estado.

Los reglamentos pueden ser más o menos flexibles en las convocatorias a los ciudadanos que pueden participar; sin embargo, es recomendable un sistema de lo más plural y participativo, que dé cabida a una amplia concurrencia.

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ANEXO 3

GRUPOS DEL TEXTO NORMATIVO

1. Disposiciones preliminares Las disposiciones preliminares comprenden:

Ámbito de aplicación material y el objeto de la ley; por ejemplo: “La presente ley tiene por objeto establecer las normas y criterios para uso de vías públicas en el área urbana del municipio” 17.

Ámbito de aplicación territorial; por ejemplo: “La presente ordenanza es de aplicación y cumplimiento de toda la jurisdicción municipal del municipio de Santa Rosa del Yacuma”; “La presente ley es de aplicación y cumplimiento en el área urbana, delimitada por el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial del municipio de Santa Cruz de la Sierra”.

Ámbito de aplicación personal o de los sujetos de la ley (a qué personas se aplica); por ejemplo: “La presente ordenanza se aplica a todos los comerciantes ambulantes y los distritos 1, 3 y 4 del municipio de La Paz”; “La presente disposición reglamentaria es aplicación obligatoria e irrestricta a todos los habitantes, vecinos y propietarios de inmuebles del municipio de La Paz”.

Ámbito de aplicación temporal de la normativa que se emana; es decir la puesta en vigencia de la disposición y su permanencia en el tiempo, que puede ser temporal o permanente. De esta manera, el usuario de la herramienta normativa tiene un mejor acceso a esta información tan relevante, al momento de dar cumplimiento a las prescripciones.

2. Definiciones Las definiciones son indispensables para el conocimiento, correcta interpretación

y aplicación de la ley. Sólo deben definirse aquellos términos que adquieren un significado más preciso o particular.

Las definiciones incluidas en la ley son de carácter estipulativo: establecen con precisión a qué objeto o sujeto se refiere la norma cuando se utiliza esa palabra o locución, acordando un uso y significado para los efectos de la norma; y no pretenden ahondar en aspectos semánticos o etimológicos; ni detalles sobre la naturaleza u origen del objeto o sujeto mencionado.

17 Todos los ejemplos son ficticios, aunque se basan en modelos aplicados en la realidad, a menos que se haga notar lo contrario.

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Pueden situarse en las disposiciones preliminares o en un anexo al final del dispositivo normativo. Si son aplicables sólo a un Libro, Parte, Título, Capítulo o Sección deben ubicarse al principio de éste.

Ejemplos:

“Artículo 69.- Son vecinos del municipio de El Alto toda persona con residencia efectiva en la jurisdicción municipal; y aquellos que aunque no residieren son propietarios de bienes inmuebles en dicha jurisdicción”;

“Artículo 70.- Son habitantes del municipio de El Alto todas las personas que no califiquen como vecinos o propietarios, tal cual lo define el artículo precedente. Los cuales, sin embargo, circulan y utilizan su infraestructura urbana; y laboran, circulan o permanecen por diferentes periodos en la jurisdicción municipal, aunque no residan en ella”.

3. Disposiciones generales y especiales o particulares Son normas que hacen referencia directa al tema central de la ley. Constituyen

el núcleo mismo de la ley y atienden al objetivo central, describiendo el fin y medios para lograrlo. Si se trata varios temas, se hará sucesivas iteraciones de disposiciones generales y especiales.

Las disposiciones generales deben anteceder a las especiales o particulares, si las normas son pocas se pueden transcribir en artículos sucesivos. Si las normas y temas son en diferentes temáticas de una misma materia, se deben transcribir en agrupamientos sucesivos (capítulos, secciones, etc.). El principio a respetar siempre es tratar de ir de lo general a lo particular.

Por ejemplo:

TÍTULO I DISPOCIONES GENERALES Para toda la ley

TITULO II DE LA GESTIÓN PÚBLICA 1er. Tema

TITULO III DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA 2do. Tema

CAPITULO I DISPOCIONES GENERALES Para el 2do. Tema

CAPITULO II DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO Disposición espcial o particular del 2do. Tema

SECCIÓN I DE LAS NORMAS TÉCNICAS COMUNES 1er. Sub tema – 2do. Tema

SECCIÓN II DE LOS RECURSOS 2do. Sub tema – 2do. Tema

SECCIÓN III DE LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA 3er. Sub tema – 2do. Tema

SECCIÓN IV DEL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO 4to. Sub tema – 2do. Tema

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PARTE PRIMERA DE LA ESTRUCTURA DE LA LEY DE PRESUPUESTO

Disposición especial o particular el 4to. Sub tema

PARTE SEGUNDA DE LA FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO Disposición especial o particular el 4to. Sub tema

PARTE TERCERA DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO Disposición especial o particular el 4to. Sub tema

PARTE CUARTA DE LA EVALUACIÓN DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Disposición especial o particular el 4to. Sub tema

SECCIÓN V DEL PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL SECTOR PÚBLICO 5to. Sub tema – 2do. Tema

CAPÍTULO III DEL SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO Disposición espcial o particular del 2do. Tema

CAPÍTULO IV DEL SISTEMA DE TESORERÍA Disposición espcial o particular del 2do. Tema

CAPÍTULO V DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD Disposición espcial o particular del 2do. Tema

4. Disposiciones orgánicas y procedimentales Estas disposiciones se aplican cuando el texto normativo instaura la creación de

órganos, en tal caso, las normas de creación y de organización de estos órganos deben ubicarse antes de los procedimientos que se les establezca, por tanto las normas de creación deben anteceder a las normas procedimentales.

En la norma se debe explicitar si el órgano creado es nuevo o en realidad es un órgano rediseñado antes existente. En este segundo caso, si el anterior y sus recursos son subsumidos por el nuevo órgano; y la inserción en la organización administrativa de la entidad creada. En caso de que un órgano sea liquidado definitivamente, la norma debe contemplar el destino y tratamiento del personal, activos, pasivos, patrimonio, funciones, mandatos y, en general, los asuntos inherentes al órgano sustituido18.

Las disposiciones procedimentales se refieren a los procedimientos de los órganos creados o rediseñados, que deben describirse cronológicamente y sistemáticamente. Cuando se instauren procedimientos muy detallados y minuciosos se debe evitar insertarlos en el texto legislativo; y dejarlos más bien a un dispositivo normativo del estilo reglamentario: resoluciones, reglamentos (aprobados vía ordenanza, resolución del concejo o del ejecutivo municipal)19.

Cada paso del procedimiento representa una norma, por lo que a cada paso procedimental corresponde un artículo específico. No es correcto describir un procedimiento con incisos al interior de un capítulo.

18 Nótese la importancia del “Análisis técnico”, recomendado en el capítulo anterior.

19 Este principio se basa en que una Ley Municipal debe ser de carácter más jerárquico, rector, principista, y normativo general; siendo que los procedimientos específicos, por su naturaleza, pueden tener una vida muy efímera y tienden a ser muy dinámicos. No es recomendable en absoluto normarlos en un dispositivo normativo de la jerarquía de una ley (que además para ser modificada supone muchas complicaciones y dilaciones), sino más bien, conviene incluirlos en dispositivos normativos más fáciles de gestionar, aprobar y promulgar del tipo resolutivo o reglamentario específico. En el Poder Ejecutivo a nivel nacional este papel lo juegan los Decretos Supremos y Resoluciones Ministeriales; en el ámbito municipal pueden bastar las Resoluciones Municipales o una norma de rango menor.

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Guía para la Legislación Municipal

5. Disposiciones sancionatorias La norma sancionatoria es aquella que determina cómo sancionar y proceder

en caso de incumplimiento de la norma; y pueden implicar no sólo sanciones a personas naturales y jurídicas, sino también normas específicas para establecer la solución legal en caso de incumplimiento.

Si las disposiciones sancionatorias son escasas y se refieren a asuntos diferentes entre sí, es recomendable situarlas en un artículo a continuación del que instaura la norma cuyo incumplimiento es sancionado.

Si las disposiciones sancionatorias son muchas y se refieren a temas múltiples, sean relacionadas o no, resulta más conveniente y recomendable agruparlos por tipos y temas, en Partes, Títulos y Capítulos, o agruparlas en un solo cuerpo.

6. Disposiciones financieras En algunos casos es necesario establecer disposiciones de índole financiera

que aseguren el correcto cumplimiento de la herramienta normativa, sobre todo en aquellos casos que se crean nuevas funciones, roles, actividades, proyectos, órganos, procedimientos que demandarán erogación de fondos no presupuestados ni previstos al presente.

Las disposiciones de este tipo deben idealmente ser estudiadas con carácter previo; y evaluadas con criterios técnicos y de sostenibilidad, para ello es más que aconsejable acudir a una coordinación con el ejecutivo municipal para evaluar alternativas, límites de endeudamiento, techos presupuestarios, alternativas de financiación, elegibilidad de los gastos.

7. Disposiciones finales Son el conjunto de normas que se incorporan en razón de la incorporación del

dispositivo normativo a la legislación y ordenamiento jurídico vigente. Se agrupan en:

i. Derogatorias: Que producen la derogación de otras normas.

ii. Modificatorias: Que producen la modificación de otras normas; antiguamente se las conocía como abrogatorias.

Las disposiciones derogatorias y modificatorias promueven la armonía jurídica y del sistema de normas, evitando contradicciones e incoherencias.

iii. Transitorias: Que rigen el paso de un régimen legal a otro. Estas disposiciones contribuyen a pasar de un ordenamiento jurídico a otro, de manera ordenada. El paso de un sistema a otro puede requerir el cumplimiento de etapas, proceso de adecuación y asimilación; puesto que

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las realidades no cambian automáticamente al promulgarse una nueva norma.

Por ejemplo: “Art. 82.- Por vez única y durante lo que queda de la gestión 2012, el Gobierno Municipal aceptará declaraciones juradas impositivas, en papel corriente, en tanto la Unidad de Recaudaciones, rediseña y adecúa el nuevo sistema y los nuevos formularios”.

Aunque se recomienda que el ámbito de aplicación temporal de la ley debería incluirse entre las disposiciones preliminares, es común que muchos redactores lo incluyan en esta parte haciendo referencia a la entrada en vigor de la norma.

8. Las Remisiones o referencias Son instrumentos de redacción legislativa que permiten articular dos normas

o grupos de normas en una misma ley o a otras normas contenidas en otra ley o dispositivo normativo, de manera que esta ligazón se mantenga aun cuando existan modificaciones posteriores.

Se denomina norma remitente a la disposición que refiere o direcciona hacia otra norma; y norma remitida a aquella norma sujeto de la referencia.

Por ejemplo:

“Art 99.- Las multas y sanciones, costes administrativos, accesorios y actualizaciones de valor en los que incurren los contribuyentes morosos se calcularán de acuerdo a lo establecido por el Art.13 (Multas y Sanciones) de la presente ley”.

En este caso: el Art. 99 es la norma remitente; y el Art. 13 la norma remitida.

Si la norma remitente y la remitida pertenecen a un mismo dispositivo normativo (ley, ordenanza, resolución, u otro), se trata de una remisión interna. Si pertenecen a dos textos normativos diferentes, estamos hablando de una remisión externa.

Se deben evitar las remisiones “en cadena”, es decir remitir a una norma que a su vez refiere a otra. Deben evitarse referencias del tipo: “del capítulo anterior”; del artículo precedente”; “del título precitado”.

La remisión interna debe ser precisa, refiriendo de manera expresa al número de artículo referido y la norma contenida en éste; o al conjunto de artículos o al Capítulo, Título, Sección; especificando además si se refiere a la totalidad de esta norma remitida o sólo a una parte de ésta. No conviene repetir la referencia: “de la presente ley” o “de esta ley”, salvo que la aclaración sea absolutamente necesaria y contribuya a clarificar su inteligencia.

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Guía para la Legislación Municipal

La remisión externa debe prever (y hacer notar) que la modificación de la norma remitida afectará y modificará automáticamente la norma remitente. Si se desea utilizar alguna norma del ordenamiento jurídico y no se desea que las modificaciones en esta norma afecten nuestra norma remitente, lo aconsejable es copiar la norma remitida dentro de la ley o herramienta normativa que se redacta; si esta norma fuera muy extensa o ampulosa y se opta por una remisión, debe hacerse notar que la norma remitida es la vigente al momento de promulgar la ley y que modificaciones posteriores no tendrán efecto sobre la norma remitente.

Las remisiones externas pueden ser expresas o genéricas:

• Las expresas remiten a una norma o grupo de normas específicas de manera precisa, identificando la ley y el o los artículos a los que se remiten.

• Las genéricas remiten a un ordenamiento general sin precisar artículos ni grupo de normas; por ejemplo: “Art. 22.-Los valores calóricos y nutricionales del desayuno escolar, en ningún caso, podrán ser menores a lo señalado por las Directrices Nutricionales para Niños y Adolescentes, aprobadas por el Decreto Supremo Nº 33855”.

Pueden existir remisiones a normas no-jurídicas de carácter técnico; teniendo en cuenta que su inclusión en la ley les otorgará un carácter jurídico, para el caso. Por ejemplo: “Art. 69.- El plan de estudios y los criterios metodológicos y técnico-prácticos aplicados en las Escuelas Deportivas Municipales, deberán regirse a lo establecido por la “Guía y principios para la operación de escuelas deportivas” del Comité Olímpico Boliviano. Aprobada según Resolución Nº 12/1995”.

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Bibliografía

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ZAMBRANA, Fernando-CLAROS, Marcelo. Manual de Técnica Legislativa Instrumento para construcción de normas.

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UBERTONE, Fermín Pedro: “Reglas de técnica legislativa interna en la Argentina”, 1996

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Curso de Capacitación Parlamentaria realizado en la Cámara de Diputados de la Nación,Bs.As., 1988, inédita. Citada por

Ubertone, 1996

COMISIÓN FEDERAL DE MEJORA REGULATORIA, Centro de Investigación y Docencia Económicas, AC. Técnica normativa

para elaborar regulaciones municipales. Guías para la mejora regulatoria. México (no cita año).