Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Halaman 175175175
TRANSFORMASI KEUANGAN PUBLIK MENJADI KEUANGAN PERDATA DALAM PENDIRIAN BADAN USAHA MILIK NEGARA
(BUMN) OLEH PEMERINTAH
Oleh : Ari Wuisang, S.H., MH
Abstrak
Perseroan terbatas yang didirikan oleh negara
merupakan badan hukum perdata yang tidak mempunyai kewenangan publik. Kekayaan negara yang menjadi modal dalam bentuk saham dari badan usaha tersebut tidak lagi merupakan kekayaan negara, melainkan telah berubah status hukumnya menjadi kekayaan badan usaha tersebut. Di sini telah terjadi apa yang disebut transformasi keuangan negara menjadi keuangan privat. Demikian pula kedudukan hukum pejabat pemerintah yang duduk sebagai pemegang saham atau komisaris sama atau setara dengan pemegang saham lainnya. Kata kunci : keuangan negara, keuangan privat, transformasi hukum, BUMN.
A. Latar Belakang Masalah
Keuangan negara merupakan urat nadi negara. Tanpa
uang, negara tidak dapat menjalankan hidupnya. 1
Penyelenggaraan pemerintahan secara rutin cukup banyak
menggunakan sumber dana, apalagi disertai pembangunan.
1 Arifin P. Soeria Atmadja, Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum
Teori, Kritik dan Praktik (Jakarta : Radjawali Press, 2009), hal. 54.
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Halaman 176176176
Sumber dana tersebut, diperoleh baik dari dalam maupun
luar negeri. 2 Keuangan rumah tangga negara dituangkan ke
dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).
Dalam bahasa Inggris, keuangan berasal dari
terjemahan kata monetary atau moneter, sedangkan kata
finance mempunyai arti pembiayaan. Sementara itu, istilah
keuangan negara biasa dikaitkan dengan public finance.
Finance atau pembiayaan adalah kegiatan yang berkaitan
dengan uang. Sedangkan uang dapat diartikan baik secara
fisik konkrit, yaitu uang kertas atau uang logam, atau bisa juga
dilihat uang dalam pengertiannya yang abstrak, yaitu suatu
konsep tentang tentang alat tukar ekonomis. 3
Jika dikaitkan dengan subjek pemilik atau
pengaturnya, uang dan keuangan itu ada yang merupakan
uang negara atau uang publik dan ada yang bukan uang
negara. Bagaimanapun keuangan negara dalam konteks
hukum publik harus dibedakan dari keuangan privat dalam
konteks hukum perdata. Uang milik perorangan warga
negara, uang atau dana modal atau kekayaan perusahaan
sebagai badan hukum juga harus dibedakan dari pengertian
mengenai keuangan negara.
2 Arifin P. Soeria Atmadja, Mekanisme Pertanggungjawaban Keuangan
Negara (Jakarta: Gramedia, 1986), hal. 3. 3 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi
(Jakarta : PT Bhuana Ilmu Populer, 2007), hal. 807.
Halaman 177177177
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Di dunia akademis, banyak sarjana yang menyamakan
pengertian keuangan negara itu dengan anggaran negara
(state budget). Misalnya Wirjono Prodjodikoro, dan juga
Harun Alrasid, termasuk sarjana yang berpendapat demikian.
4 Dalam disertasi Arifin P. Soeria Atmadja, yang kemudian
dibukukan, dalam judul Bab II, juga menggunakan istilah
“anggaran negara”. 5
Terkait dengan batasan anggaran negara, tidak jarang
pengaruh-pengaruh ekstern yang memberi corak tersendiri
turut menentukan rumusan definisi anggaran negara, sejalan
dengan sejarah perkembangan sesuatu bangsa maupun
negaranya, dari tingkat yang paling sederhana ke arah yang
paling rumit dan luas serta berselimut berbagai macam aspek
yang dominan di dalamnya. Selanjutnya dalam menelaah
pengertian anggaran negara, perlu senantiasa
dipertentangkan kedudukan negara dalam kehidupan
ketatanegaraan suatu bangsa, yang bergerak sesuai dengan
konsepsi mengenai negara dan pemerintahan dari bangsa itu
sendiri, namun secara etimologis perkataan anggaran
bersumber dari kata “anggar” atau “kira-kira” atau
“perhitungan”, sehingga pengertian anggaran negara berarti
4 Ibid., hal. 809. 5 Arifin P. Soeria Atmadja, “Mekanisme Pertanggungjawaban Keuangan
Negara”, op.cit., hal. 9.
Halaman 178178178
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
perkiraan atau perhitungan jumlahnya pengeluaran atau
belanja yang akan dikeluarkan negara. 6
Pada zaman Hindia Belanda secara resmi pemerintah
menggunakan perkataan anggaran dengan begrooting;
perkataan ini dipergunakan baik pada zaman Regering
Reglement (RR), maupun pada zaman Indische Staatsregeling
(IS). Selanjutnya pada zaman pendudukan Jepang
berdasarkan Peraturan Gunseikan tahun 2603, digunakan
istilah anggaran. Kemudian sejak Proklamasi 17 Agustus
1945, istilah “Anggaran Pendapatan dan Belanja” dipakai
dalam Pasal 23 UUD Tahun 1945, yang dalam perkembangan
selanjutnya secara resmi pula ditambahkan kata “negara”,
sehingga lengkapnya sampai saat ini dipergunakan istilah
“Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara” disingkat APBN. 7
Sementara itu, Muchsan berpendapat bahwa anggaran
negara merupakan inti dari keuangan negara, karena
anggaran negara itu merupakan alat penggerak untuk
melaksanakan keuangan negara. Dewasa ini, negara giat
mendirikan perseroan terbatas 8 yang dikenal dengan nama
Badan Usaha Milik Negara (BUMN), di mana negara (yang
dipersonifikasikan oleh pemerintah) berkedudukan sebagai
6 Ibid. 7 Ibid., hal. 10. 8 Perseroan Terbatas berkedudukan sebagai Badan Hukum Perdata.
Halaman 179179179
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
pemegang saham. Sebagai pemegang saham, tentu
negara/pemerintah menanamkan sejumlah uang/modal di
BUMN tersebut. Persoalan muncul tatkala membicarakan
status keuangan negara yang sudah ditanam dan dipisahkan
menjadi modal atau saham dalam BUMN bersangkutan.
B. Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang di atas, maka dapat
dikemukakan rumusan masalah sebagai berikut :
a. Bagaimana kedudukan Perseroan Terbatas yang
didirikan pemerintah ?
b. Adakah transformasi keuangan negara menjadi keuangan
privat dalam hal negara menjadi pemegang saham di
BUMN ?
C. Konsep Badan Hukum sebagai Subjek Hukum
Dalam ilmu hukum, subjek hukum (legal subject)
adalah setiap pembawa atau penyandang hak dan kewajiban
dalam lalu lintas hukum atau hubungan-hubungan hukum.
Pembawa hak dan kewajiban itu dapat merupakan orang
yang biasa disebut juga naturlijke persoon (menselijk person)
atau bukan orang yang biasa disebut pula dengan
rechtspersoon.
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Halaman 180180180
Rechtspersoon itulah yang biasa dikenal sebagai badan
hukum yang merupakan persona ficta atau orang yang
diciptakan oleh hukum sebagai persona (orang fiktif). 9
Pandangan demikian dianut oleh banyak sarjana seperti von
Savigny, C.W. Opzoomer, A.N. Houwing dan juga Langemeyer.
Mereka berpendapat bahwa badan hukum itu hanyalah fiksi
hukum, yaitu merupakan buatan hukum yang diciptakan
sebagai bayangan manusia yang ditetapkan oleh hukum
negara. Oleh karena itu, dalam berbagai literatur, aliran
pandangan yang demikian ini disebut sebagai teori fiktif atau
teori fiksi. 10
Di samping itu ada beberapa sarjana yang mendekati
persoalan badan hukum ini dari segi harta kekayaan yang
dipisahkan tersendiri. Pandangan ini biasa disebut pemisahan
kekayaan dengan beberapa variasi. Teori van het ambtelijk
vermogen yang diajarkan oleh Holder dan Binder
mengembangkan pandangan bahwa badan hukum adalah
badan yang mempunyai harta yang berdiri sendiri yang
dimiliki oleh pengurus harta yang bersangkutan. 11
Dalam ilmu hukum, ada 2 (dua) jenis badan hukum
dipandang dari segi kewenangan yang dimilikinya, yaitu :
9 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara
Pasca Reformasi (Jakarta : Sekjen MK-RI, 2006), hal. 70. 10 Ibid. 11 Ibid.
Halaman 181181181
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
1. Badan hukum publik (persone morale) yang mempunyai
kewenangan mengeluarkan kebijakan publik, baik yang
mengikat umum atau algemeen bindend (misalnya
Undang-Undang Perpajakan) dan tidak mengikat umum
(misalnya UU APBN);
2. Badan hukum privat (personne juridique) yang tidak
mempunyai kewenangan mengeluarkan kebijakan publik
yang bersifat mengikat umum.
Sementara itu, negara merupakan badan hukum publik
yang tidak mungkin melaksanakan kewenangannya tanpa
melalui organnya yang diwakili oleh pemerintah sebagai
otoritas publik. Negara dapat mendirikan badan hukum
publik lain (daerah) maupun mendirikan badan hukum
perdata (persero) seperti Nederlandse Bank N.V. di Belanda
atau Javaansche Bank N.V. pada masa Hindia Belanda, yang
organisasi dan pendiriannya berdasarkan pertimbangan
tertentu dilakukan oleh hukum publik, sedangkan badan
hukum perdata tidak mempunyai kewenangan membentuk
badan hukum publik.
Dalam doktrin, badan hukum mempunyai hak dan
kewajiban yang sama dengan subjek hukum lainnya seperti
manusia (naturlijke persoon). Oleh karena itu, sangat tipis di
depan hukum untuk membedakan hak dan kewajiban kedua
Halaman 182182182
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
subjek hukum tersebut. Meskipun badan hukum tidak dalam
pengertian jus gentium, sebagaimana halnya subjek hukum
manusia yang memerlukan persyaratan tertentu untuk dapat
dikatakan memiliki rechtsbevogheid atau kemampuan hukum
(Pasal 29 KUH-Perdata), badan hukum memerlukan syarat
yuridis formal dan empat syarat materiil, yaitu : 12
1. Mempunyai kekayaan terpisah;
2. Mempunyai tujuan tertentu;
3. Mempunyai kepentingan tertentu;
4. Mempunyai organisasi yang teratur.
D. Perseroan Terbatas
Bentuk-bentuk badan usaha (business organization)
yang dapat dijumpai di Indonesia demikian beragam
jumlahnya. Sebagian besar dari bentuk-bentuk usaha tersebut
merupakan peninggalan masa lalu, yaitu dari pemerintah
Belanda. Di antaranya memang ada yang telah diganti dengan
sebutan dalam bahasa Indonesia, tetapi masih ada juga
sebagian yang tetap mempergunakan nama aslinya. Nama-
nama yang masih terus digunakan dan belum diubah
12 Arifin P. Soeria Atmadja, “Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum….”, op.cit., hal. 93-94.
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Halaman 183183183
pemakaiannya misalnya maatschap, firma disingkat Fa dan
commanditaire vennotschap yang disingkat CV.
Namun, selain itu ada juga yang sudah diindonesiakan
seperti Perseroan Terbatas atau PT yang sebenarnya berasal
dari sebutan naamloze vennootschap. Kata vennootschap
diterjemahkan menjadi kata “perseroan”, sehingga dengan
demikian dapat dijumpai sebutan perseroan firma, perseroan
komanditer dan perseroan terbatas.
Apabila memperhatikan kata “perseroan”, pokok
katanya adalah “sero” yang artinya saham atau andil (aandeel
– Belanda), sehingga perusahaan yang mengeluarkan saham
atau sero disebut perseroan, sedangkan yang memiliki sero
dinamakan “pesero” atau yang sekarang lebih dikenal dengan
sebutan pemegang saham. 13 Kemudian tentu dipertanyakan,
bagaimana halnya perusahaan yang tidak mengeluarkan sero
tetapi ternyata perusahaan tersebut juga disebut perseroan ?
Dengan demikian, maka ada perseroan yang merupakan
terjemahan dari vennootschap dan ada juga perseroan dalam
arti penyebutan perusahaan secara umum.
Barangkali yang paling “kena” atau sesuai, adalah
pemakaian kata perseroan dalam hal penyebutan suatu
perseroan terbatas, karena dalam kenyataannya PT itu
13 I.G. Ray Widjaya, Hukum Perusahaan (Jakarta : Megapoin, 2000), hal. 1.
Halaman 184184184
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
memang mengeluarkan saham atau sero. 14 Seluruh modal PT
adalah terbagi dalam saham, sebagaimana dinyatakan dalam
Pasal 1 butir (1) UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan
Terbatas.
Yang dimaksud dengan perseroan terbatas adalah
badan hukum yang merupakan persekutuan modal, didirikan
berdasarkan perjanjian, melakukan kegiatan usaha dengan
modal dasar yang seluruhnya terbagi dalam saham dan
memenuhi persyaratan yang ditetapkan dalam UU No. 40
Tahun 2007 serta peraturan pelaksanaannya. Perseroan
adalah persekutuan modal (asosiasi modal) yang oleh
undang-undang diberi status badan hukum. Karena itu, tidak
salah bila dikatakan bahwa sesungguhnya perseroan adalah :
1. Badan hukum, yaitu subjek hukum mandiri; dan
2. Sekaligus wadah perwujudan kerjasama para pemegang
saham. 15
Yang dimaksud dengan “persekutuan modal” adalah
bahwa modal dasar Perseroan terbagi dalam sejumlah saham
yang pada dasarnya dapat dipindahtangankan (transferable
14 Ibid., hal. 2. 15 Undang-Undang Perseroan Terbatas Indonesia dalam Tanya Jawab,
dihimpun oleh Hadi Setia Tunggal (Jakarta : Harvarindo, 2007), hal. 1.
Halaman 185185185
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
shares). Sehubungan dengan ini perlu ditegaskan bahwa
sekalipun semua saham dimiliki oleh 1 (satu) orang, konsep
persekutuan modal tetap valid karena perseroan tidak
menjadi bubar melainkan tetap berlangsung sebagai subjek.
Perseroan dikatakan memperoleh status badan hukum pada
tanggal diterbitkannya Keputusan Menteri mengenai
pengasahan badan hukum perseroan.
E. Keuangan Negara
Dalam level konstitusi, masalah keuangan negara ini
diatur dalam Pasal 23 UUD Tahun 1945 yang menentukan :
Pasal 23
(1) Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud
dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap
tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara
terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat.
(2) Rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan
belanja negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas
bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan
Halaman 186186186
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan
Daerah.
(3) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui
rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara yang
diusulkan oleh Presiden, Pemerintah menjalankan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang
lalu.***)
Pasal 23A
Pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa
untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang.
Pasal 23B
Macam dan harga mata uang ditetapkan dengan undang-
undang.
Pasal 23C
Hal-hal lain mengenai keuangan negara diatur dengan
undang-undang.
Pasal 23D
Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan,
kedudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan
independensinya diatur dengan undang-undang.
Halaman 187187187
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Jimly Asshiddiqie dalam bukunya Pokok-pokok Hukum
Tata Negara Pasca Reformasi menghimpun 5 (lima)
pengertian keuangan negara yaitu : 16
1. Pengertian pertama dalam arti semua hak dan kewajiban
yang menyangkut kekayaan milik negara atau dikuasai
oleh negara baik yang berupa uang, barang, atau berupa
apa saja yang bernilai ekonomis atau dapat dinilai
dengan uang, baik yang bersifat nyata dan konkrit atau
masih bersifat potensial dan abstrak;
2. Pengertian kedua dalam arti semua kekayaan milik
negara yang dapat dinilai dengan uang dan memiliki nilai
buku atau yang termasuk dalam catatan kekayaan
akuntansi negara;
3. Pengertian ketiga dalam arti hak dan kewajiban yang
menyangkut keuangan atau dana milik negara yang
pengelolaannya dilakukan melalui APBN, APBD dan/atau
melalui anggaran perusahaan negara dan perusahaan
daerah, serta badan-badan lain, termasuk badan swasta
yang mengelola keuangan negara;
16 op.cit., hal. 819-820.
Halaman 188188188
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
4. Pengertian keempat dalam arti anggaran pendapatan dan
belanja negara, baik tingkat pusat (APBN) maupun
tingkat provinsi dan kabupaten/kota;
5. Pengertian kelima, yang merupakan pengertian yang
lebih sempit lagi, yaitu hanya dikaitkan dengan
pengertian Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
(APBN) tingkat pusat saja seperti yang dikemukakan oleh
Wirjono Prodjodikoro, Harun Alrasid dan Arifin P. Soeria
Atmadja. Pengertian keuangan negara yang terakhir ini
dibedakan dan diperlawankan dengan pengertian
keuangan daerah. Keuangan negara artinya bukan
keuangan daerah, sebaliknya keuangan daerah artinya
bukan keuangan negara. Pengertian ini merupakan
pengertian asli yang dirumuskan oleh the founding
leaders Indonesia dalam rumusan UUD Tahun 1945
sebelum perubahan. Menurut Jimly Asshiddiqie, setelah
Pasal 23 UUD 1945 mengalami perubahan yang sangat
fundamental, pengertian ini tidak dapat dipertahankan
lagi. Namun demikian, terlepas dari kenyataan telah
terjadinya perubahan normatif mengenai hal ini,
menurut Arifin P. Soeria Atmadja, “dilihat dari
kedudukan dan fungsinya secara yuridis masing-masing
sangat berbeda antara keuangan negara, keuangan
daerah maupun keuangan BUMN dan BUMD”. Karena itu,
Halaman 189189189
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
menurutnya jangkauan kewenangan lembaga pemeriksa
keuangan publik atau Badan Pemeriksa Keuangan
terhadap keuangan negara, keuangan daerah, dan
keuangan BUMN dan BUMD harus dibedakan, mengingat
secara yuridis kedudukan dan fungsinya juga memang
berbeda satu dengan yang lain. Untuk itu, kejelasan
mengenai batas-batas kewenangan ini sangat diperlukan
agar tidak timbul pemeriksaan yang tumpang tindih.
Ruang lingkup pengawasan dan pemeriksaan yang
terlalu luas dapat mengakibatkan adanya objek
pemeriksaan atau pengawasan yang luput dari perhatian
sehingga terhindar dari pengawasan dan pemeriksaan. 17
Dalam Pasal 1 butir (1) UU No. 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara didefinisikan sebagai “Keuangan Negara
adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai
dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun
berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung
dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut”. terkait
dengan terbitnya UU No. 17 Tahun 2003, Arifin P. Soeria
Atmadja berpendapat, bahwa substansi yang diatur dalam
undang-undang tersebut bukan mengenai hal-hal lain
keuangan negara, melainkan antara lain, penyusunan APBN,
17 Ibid., hal. 817.
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Halaman 190190190
APBD, dan hubungan keuangan antara pemerintah dan
perusahaan negara, perusahaan daerah, perusahaan swasta,
serta Badan Pengelolaan Dana Masyarakat yang berada di
luar domain hukum keuangan negara. Rupanya pembuat
undang-undang tidak memahami perbedaan prinsipil antara
keuangan negara, keuangan daerah, keuangan perusahaan
negara, maupun perusahaan daerah, bahkan keuangan swasta
pun turut diatur oleh undang-undang.
Sementara itu, Judul undang-undang tersebut adalah
Undang-Undang tentang Keuangan Negara tetapi substansi
yang diatur tidak hanya keuangan negara. Akan tetapi, juga
keuangan daerah, keuangan BUMN dan BUMD, bahkan
keuangan badan-badan lain yang memperoleh fasilitas dari
pemerintah, di mana pengelolaan dan pertanggungjawaban
keuangannya telah diatur secara rinci dalam peraturan
perundang-undangan tersendiri. Dengan demikian, antara
judul undang-undang dan substansi yang diatur tidak
sinkron.18
18 Arifin P. Soeria Atmadja, “Keuangan Publik dalam Perspektif
Hukum…”, op.cit., hal. 74.
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Halaman 191191191
F. Posisi Hukum (Rechtspositie) Pemerintah
Pemerintah atau administrasi negara merupakan
subjek hukum, sebagai drager van de rechten en plichten atau
pendukung hak-hak dan kewajiban-kewajiban. Sebagai subjek
hukum, dalam kenyataan sehari-hari menunjukkan bahwa
pemerintah di samping melaksanakan aktivitas dalam bidang
hukum publik, juga sering terlibat dalam lapangan
keperdataan.
Dalam pergaulan hukum, pemerintah sering tampil
dengan twee petten, dengan dua kepala, sebagai wakil dari
jabatan (ambt) yang tunduk pada hukum publik dan wakil
dari badan hukum (perdata) yang tunduk pada hukum
privat.19 Pendek kata, pemerintah mewakili 2 (dua)
kedudukan hukum (rechtpositie), yaitu sebagai jabatan
(badan hukum publik) dan sebagai badan hukum perdata.
Sebagai subjek hukum pemerintah melakukan
berbagai macam tindakan baik tindakan nyata, maupun
tindakan hukum. Tindakan nyata adalah tindakan-tindakan
yang tidak ada relevansinya dengan hukum dan oleh
19 Ridwan HR., Hukum Administrasi Negara (Jakarta: PT RadjaGrafindo Persada, 2006), hal. 71-72.
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Halaman 192192192
karenanya tidak menimbulkan akibat-akibat hukum. 20
Tindakan hukum pemerintahan adalah tindakan-tindakan
yang dilakukan oleh organ pemerintahan atau administrasi
negara yang dimaksudkan untuk menimbulkan akibat-akibat
hukum dalam bidang pemerintahan atau administrasi negara.
21 Sehubungan dalam sistem hukum yang berlaku di
Indonesia sampai sekarang dikenal adanya pembagian hukum
perdata (privat/sipil) dengan hukum publik,22 maka tindakan
hukum pemerintah terbagi lagi menjadi 2 (dua) yaitu:
1. Perbuatan (tindakan) hukum perdata;
2. Perbuatan (tindakan) hukum publik.
20 Ridwan HR, op.cit., hal. 112. Sebagai contoh, perbuatan Dinas Tata
Kota untuk melakukan penebangan pohon peneduh jalan. Perbuatan tersebut dapat dikategorikan sebagai perbuatan nyata (material) karena yang melakukan adalah pegawai Dinas Tata Kota yang memang mempunyai tugas menjaga agar pohon itu tetap memenuhi fungsinya sebagai peneduh. Agar`tetap rindang, tetapi tidak menjadi sangat lebat, maka diperlukan pemangkasan atau penebangan sehingga tidak mengganggu pemandangan dan membahayakan umum. Pegawai Dinas Tata Kota melakukan pemangkasan secara rutin tidak dengan maksud menimbulkan akibat hukum tertentu. Namun demikian, perbuatan nyata dalam hal-hal tertentu dapat menimbulkan konsekuensi hukum tertentu. Sebagai contoh, apabila pegawai Dinas Tata Kota ketika melakukan pemangkasan atau penebangan pohon perindang, tanpa sengaja pohon yang dipotong jatuh pada mobil yang melintas di jalan sehingga mengakibatkan rusaknya mobil tersebut. Dalam hal seperti itu, sekalipun tidak dimaksudkan menimbulkan akibat hukum, perbuatan pegawai Dinas Tata Kota telah menimbulkan kerugian bagi pihak lain. Oleh karena itu, tidak tertutup kemungkinan bagi pemilik kendaraan itu untuk mengajukan klaim ganti kerugian atas apa yang menimpa barang miliknya.
22 Philipus M. Hadjon, dkk., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia
(Yogyakarta : Gadjah Mada University Press), hal. 64.
Halaman 193193193
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Tindakan hukum perdata melahirkan apa yang disebut
dengan Keputusan yang merupakan perbuatan hukum
perdata, yaitu keputusan yang dikeluarkan oleh badan atau
pejabat tata usaha negara untuk mengatur, mengesahkan dan
melaksanakan suatu perbuatan perdata yang dilakukan oleh
badan atau pejabat tata usaha negara dengan seseorang atau
badan hukum perdata. 23 Sebagai contoh, Walikota membeli
rumah dinas.24 Contoh lainnya, pemerintah menjadi
pemegang saham pada PT Persero (BUMN).
Tindakan hukum publik terbagi lagi menjadi tindakan
hukum beberapa pihak dan tindakan hukum sepihak.
Tindakan hukum publik beberapa pihak (beberapa segi),
antara lain dapat dilihat dalam badan layanan umum (BLU), di
mana BLU menurut peraturan perundang-undangan adalah
instansi pemerintah (kepanjangan pemerintah), namun dalam
beberapa hal terkait pengelolaannya diserahkan kepada pihak
swasta. Berarti di sini pemerintah menandatangani kontrak
perdata. Peristiwa ini terjadi misalnya dalam pengelolaan
Trans Jakarta Bus Way.
Tindakan hukum publik sepihak menghasilkan
keputusan yang bersifat (berentang) umum dan keputusan
23 Johanes Usfunan, op.cit., hal. 48. 24 Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Administrasi di Indonesia (Bandung :
PT Citra Aditya Bakti, 2001), hal. 61.
Halaman 194194194
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
konkrit individual. Keputusan yang bersifat umum berarti
ditujukan untuk umum (setiap orang), misalnya norma
konkrit, peraturan kebijakan (policy rules/beleidsregel) dan
lain-lain.
Keputusan yang bersifat individual disebut juga
beschikking/ketetapan atau dalam hukum positif disebut
dengan Keputusan Tata Usaha Negara. Kata individual
menunjukkan bahwa keputusan ini ditujukan untuk orang-
orang atau badan-badan tertentu. Menurut J.B.J.M ten Berge,
Ketetapan (beschikking) adalah keputusan hukum publik yang
bersifat konkret individual : keputusan itu berasal dari organ
pemerintahan, yang didasarkan kepada kewenangan hukum
publik... dibuat untuk satu atau lebih individu atau berkenaan
dengan satu atau lebih perkara atau keadaan. Keputusan itu
memberikan suatu kewajiban pada seseorang atau organisasi,
memberikan kewenangan atau hak pada mereka.25
G. Transformasi Keuangan Negara Menjadi Keuangan Privat
dalam PT Persero (BUMN)
Dalam sub bab sebelumnya telah dikemukakan bahwa
pemerintah dalam kedudukannya sebagai badan hukum
perdata, dapat melakukan tindakan hukum perdata dalam
25 Ridwan HR., op.cit., hal. 147.
Halaman 195195195
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
bentuk perjanjian biasa. Karena itu, di sini terjadi
transformasi hukum dari keuangan negara menjadi keuangan
privat. Sebagai contoh, dalam pengadaan barang dan jasa.
Kemudian, bagaimana kalau negara mendirikan badan hukum
perdata misalnya mendirikan BUMN yang berbentuk
perseroan terbatas dan kemudian pemerintah menjadi
pemegang sahamnya? Di sini juga terjadi transformasi
keuangan negara menjadi keuangan perdata.
Menurut Arifin P. Soeria Atmadja, BUMN merupakan
badan hukum perdata yang tidak mempunyai kewenangan
publik. Kekayaan negara yang menjadi modal dalam bentuk
saham dari badan usaha tersebut tidak lagi merupakan
kekayaan negara, tetapi telah berubah status hukumnya
menjadi kekayaan badan usaha tersebut. Demikian pula
kedudukan hukum pejabat pemerintah yang duduk sebagai
pemegang saham atau komisaris sama atau setara dengan
kedudukan hukum masyarakat biasa atau pemegang saham
swasta lainnya. Imunitas publiknya sebagai badan penguasa
tidak berlaku lagi, dan kepadanya tunduk dan berlaku
sepenuhnya hukum privat, meskipun saham perusahaan
tersebut 100 % milik negara. 26
26 Arifin P. Soeria Atmadja, “Format Fungsi Publik Pemerintah dan Badan-Badan Hukum”, Makalah pada Rapat di Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara RI, 10 Juni 2004, hal. 3 dst.
Halaman 196196196
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Dengan kata lain, tatkala muncul willsvorming
pemerintah untuk mendirikan PT, maka implementasinya
dilakukan atas dasar perjanjian. Hal ini berarti ketika
pemerintah menyatakan keinginannya untuk mendirikan
suatu badan hukum perseroan terbatas, maka berdasarkan
UU No. 40 Tahun 2007, implementasinya dilakukan atas dasar
perjanjian atau kerja sama dengan pihak lainnya.27 Karena itu,
tindakan-tindakan hukum yang dilakukan pemerintah
berubah menjadi tindakan perdata dan status hukum para
pendiri adalah berbadan hukum perdata biasa. Identitas
publiknya hilang sama sekali dan kedudukan hukumnya
adalah horisontal.
Karena itu pula, dalam melakukan perjanjian
pembentukan perseroan terbatas, pemerintah harus tunduk
pada syarat-syarat sahnya perjanjian sebagaimana diatur
dalam Pasal 1320 KUH-Perdata, yaitu adanya kesepakatan,
kecakapan, mengenai suatu hal tertentu, dan suatu sebab
yang halal. Setelah PT hasil willsvorming pemerintah didirikan
dan kemudian mendapat persetujuan dari Dephuk HAM,
maka resmilah PT tersebut menjadi badan hukum yang
tunduk pada UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan
Terbatas.
27 Arifin P. Soeria Atmadja, “Keuangan Publik dalam Perspektif
Hukum”, op.cit., hal. 95.
Halaman 197197197
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Dalam hal pendirian perseroan terbatas, pemerintah
tidak dapat bertindak menggunakan kekuasaan dan
kewenangan publiknya untuk mengatur dan mengelola
perseroan. Hal demikian disebabkan keikutsertaan
pemerintah dalam perseroan bertindak sebagai subjek hukum
privat sehingga tanggungjawab dalam pengelolaannya pun
tidak dapat dibebankan pada pemerintah sebagai badan
hukum publik. Misalnya beban pertanggungjawaban
perseroan yang sahamnya antara lain dimiliki negara, yang
menyebabkan kerugian pada pihak lain tidak dapat
dibebankan kepada pemerintah sebagai badan hukum publik.
Akan tetapi, dibebankan kepada perseroan untuk
menjalankan ketentuan Pasal 1365 KUH-perdata sebagai
berikut, “setiap perbuatan melanggar hukum yang membawa
kerugian pada orang lain, mewajibkan kepada orang yang
karena salahnya menerima kerugian itu, mengganti kerugian
tersebut”.
Apabila tanggungjawab untuk mengganti kerugian
tersebut dibebankan kepada pemerintah sebagai badan
hukum publik, dikhawatirkan pelayanan publik akan
terganggu. Demikian pula dengan perencanaan dan pekerjaan
pemerintah tidak akan terlaksana dengan baik disebabkan
adanya tuntutan dan gugatan perdata yang diajukan oleh
Halaman 198198198
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
pihak lain terhadap pemerintah sebagai badan hukum
perdata.
Dalam UU BUMN, dikatakan apabila 50 persen saham
dimiliki pemerintah, maka disebut PT persero. Ini tidak tepat,
harusnya tetap menggunakan istilah PT seperti dimaksud
dalam UU PT, dan tidak perlu ada pembedaan semacam itu.
Kemudian, dalam UU KN ditentukan, kekayaan yang
dipisahkan dalam BUMN dan BUMD dikategorikan keuangan
negara juga. Hal ini berarti berlaku ketentuan BUMN, padahal,
seharusnya ketentuan yang berlaku dalam PT adalah murni
ketentuan UU PT.
Sebagai bukti telah terjadi transformasi hukum
keuangan negara menjadi keuangan perdata, bahwa apabila
PT merugi dan dilikuidasi, maka yang dilikuidasi adalah PT
itu, sedangkan negara tidak dilikuidasi. Jadi ketentuan Pasal 2
huruf g UU KN tidak pada tempatnya mengkategorikan
kekayaan yang terpisah pada perusahaan negara sebagai
keuangan negara juga. Berikut penulis gambarkan diagram
transformasi keuangan negara menjadi keuangan privat.
Dengan adanya pembedaan peranan negara, yang
direpresentasikan oleh pemerintah, sebagai badan hukum
privat dalam perseroan terbatas, kerugian perseroan terbatas
yang disebabkan adanya penyimpangan dana perseroan
seperti halnya korupsi, maka tidak dapat disebut sebagai
Halaman 199199199
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
merugikan negara, dalam arti merugikan keuangan negara
atau perekonomian yang diatur dalam UU Pemberantasan
Tindak Pidana Korupsi. Oleh sebab itu, jika penuntut umum
menerapkan pasal-pasal dalam UU Pemberantasan Tindak
Pidana Korupsi, untuk mendakwakan seseorang yang
melakukan penyelewengan dana perseroan terbatas
(persero) yang sahamnya seluruh atau sebagian dimiliki
negara, maka dakwaan tersebut dapat dinyatakan tidak
memenuhi unsur-unsur pidana korupsi karena ketentuan
tersebut berlaku bagi perseroan terbatas. 28
Dalam perspektif yang berbeda dengan teori
transformasi hukum, menurut Ridwan HR, ternyata dalam
literatur hukum administrasi, badan hukum keperdataan
dapat dikategorikan sebagai administrasi negara
(pemerintah) dengan syarat-syarat sebagai berikut :
1. Badan-badan itu dibentuk oleh organisasi publik;
2. Badan-badan tersebut menjalankan fungsi
pemerintahan;
3. Peraturan Perundang-undangan secara tegas
memberikan kewenangan untuk menyelenggarakan
28 Ibid., hal. 96-97.
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Halaman 200200200
urusan pemerintahan dan dalam kondisi tertentu
berwenang menerapkan sanksi adminsitratif 29
Selanjutnya Ridwan HR mengatakan, sebenarnya
pengelompokkan BUMN dan BUMD sebagai instansi
pemerintah atau bukan tergantung dari jenis, format, dan
operasionalisasi dari BUMN/BUMD itu sendiri, serta
tergantung pada 3 (tiga) persyaratan badan swasta yang
dikategorikan sebagai pemerintah tersebut di atas. 30 Pendek
kata, perusahaan negara dimungkinkan pula berkedudukan
sebagai badan hukum publik.
Namun demikian, menurut penulis, teori transformasi
hukum lebih kuat karena didukung pula oleh teori hukum
administrasi negara yang disebut dengan teori melebur. Pada
intinya, menurut teori ini, bahwa tindakan hukum pemerintah
berdasarkan hukum publik dapat menyatu (melebur) ke
dalam perbuatan perdata yang dilakukan, sehingga pada
akhirnya tindakan/keputusan tersebut menjadi bersifat
perdata murni. 31
Transformasi keuangan dapat juga terjadi dari
keuangan perdata menjadi keuangan publik. Misalnya, kalau
29 Ridwan HR, Op.Cit., hal. 86. 30 Ibid., hal. 88. 31 Untuk lengkapnya, lihat Johanes Usunan, op.cit., hal. 47-48. Lihat
juga Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang Peradilan Tata Usaha Negara.
Halaman 201201201
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
PT mendapat keuntungan maka harus membayar pajak. Di
sini uang perdata berubah menjadi uang negara saat
disetorkan ke kas negara.
H. KESIMPULAN
Berdasarkan uraian yang telah dikemukakan di atas
maka dapat ditarik beberapa kesimpulan sebagai jawaban
atas rumusan masalah sebagai berikut :
1. Perseroan terbatas yang didirikan oleh negara
merupakan badan hukum perdata yang tidak
mempunyai kewenangan publik. Kekayaan negara yang
menjadi modal dalam bentuk saham dari badan usaha
tersebut tidak lagi merupakan kekayaan negara, tetapi
telah berubah status hukumnya menjadi kekayaan
badan usaha tersebut. Demikian pula kedudukan hukum
pejabat pemerintah yang duduk sebagai pemegang
saham atau komisaris sama atau setara dengan
kedudukan hukum masyarakat biasa atau pemegang
saham swasta lainnya. Imunitas publiknya sebagai
badan penguasa tidak berlaku lagi, dan kepadanya
tunduk dan berlaku sepenuhnya hukum privat,
meskipun saham perusahaan tersebut 100 % milik
negara.
Halaman 202202202
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Dalam hal pemerintah mendirikan perseroan
terbatas seperti BUMN, maka pemerintah tidak dapat
bertindak menggunakan kekuasaan dan kewenangan
publiknya untuk mengatur dan mengelola perseroan.
Hal demikian disebabkan keikutsertaan pemerintah
dalam perseroan bertindak sebagai subjek hukum privat
sehingga tanggungjawab dalam pengelolaannya pun
tidak dapat dibebankan pada pemerintah sebagai badan
hukum publik. Misalnya beban pertanggungjawaban
perseroan yang sahamnya antara lain dimiliki negara,
yang menyebabkan kerugian pada pihak lain tidak dapat
dibebankan kepada pemerintah sebagai badan hukum
publik. Akan tetapi, dibebankan kepada perseroan untuk
menjalankan ketentuan Pasal 1365 KUH-perdata
sebagai berikut, “setiap perbuatan melanggar hukum
yang membawa kerugian pada orang lain, mewajibkan
kepada orang yang karena salahnya menerima kerugian
itu, mengganti kerugian tersebut”.
2. Dalam hal negara mendirikan perseroan terbatas, maka
terjadilah transformasi keuangan negara menjadi
keuangan privat. . Kekayaan negara yang menjadi modal
dalam bentuk saham dari badan usaha tersebut tidak
lagi merupakan kekayaan negara, tetapi telah berubah
status hukumnya menjadi kekayaan badan usaha
Halaman 203203203
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
tersebut. Demikian pula kedudukan hukum pejabat
pemerintah yang duduk sebagai pemegang saham atau
komisaris sama atau setara dengan kedudukan hukum
masyarakat biasa atau pemegang saham swasta lainnya.
Imunitas publiknya sebagai badan penguasa tidak
berlaku lagi, dan kepadanya tunduk dan berlaku
sepenuhnya hukum privat, meskipun saham perusahaan
tersebut 100 % milik negara. didukung pula oleh teori
hukum administrasi negara yang disebut dengan teori
melebur. Pada intinya, menurut teori ini, bahwa
tindakan hukum pemerintah berdasarkan hukum publik
dapat menyatu (melebur) ke dalam perbuatan perdata
yang dilakukan, sehingga pada akhirnya
tindakan/keputusan tersebut menjadi bersifat perdata
murni.
Halaman 204204204
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
DAFTAR PUSTAKA
A. Buku, Makalah, Artikel.
Asshiddiqie, Jimly. Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi. Jakarta : PT Bhuana Ilmu Populer,
2007.
. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi. Jakarta : Sekjen MK-RI, 2006.
HR., Ridwan. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: PT
RadjaGrafindo Persada, 2006.
M. Hadjon, Phlipus dkk. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1993.
Mustafa, Bachsan. Sistem Hukum Administrasi di Indonesia.
Bandung : PT Citra Aditya Bakti, 2001.
P. Soeria Atmadja, Arifin. “Format Fungsi Publik Pemerintah dan Badan-Badan Hukum”. Makalah pada Rapat di Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara RI, 10 Juni 2004.
. Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum Teori,
Kritik dan Praktik. Jakarta : Radjawali Press, 2009.
. Mekanisme Pertanggungjawaban Keuangan
Negara. Jakarta: Gramedia, 1986.
Halaman 205205205
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :
Undang-Undang Perseroan Terbatas Indonesia dalam Tanya Jawab, dihimpun oleh Hadi Setia Tunggal. Jakarta : Harvarindo, 2007.
Usfunan, Johannes. Perbuatan Pemerintah Yang Dapat Digugat. Jakarta : Djambatan, 2002.
2000. Widjaya, I.G. Ray. Hukum Perusahaan. Jakarta : Megapoin,
B. Peraturan Perundang-undangan
Indonesia. Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945.
. Undang-undang tentang Keuangan Negara. UU No. 17 Tahun 2003.
Halaman 206206206
Pakuan Law Review Volume 1, Nomor 2, Juli-Desember 2015
e-ISSN :