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RED DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN - REDLA

GUÍA PARA LA DEFENSA JURÍDICA

Derecho a la admisión de solicitud de personalidad jurídica y otros trámites registrales de organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro

José Bernardo Guevara P.

Abogado. Profesor de DDHH UCAB y UNA

El presente trabajo está dirigido a promover en la República Bolivariana de Venezuela la vigencia efectiva de la libertad de asociación de las organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro (OSC) en relación con el marco específico del derecho a la admisión de solicitud de personalidad jurídica y otros trámites registrales.

1. LOS DERECHOS DE LAS OSC EN RELACIÓN CON LA ADMISIÓN DE SOLICITUD DE PERSONALIDAD JURÍDICA Y OTROS TRÁMITES REGISTRALES.

Iniciamos refiriéndonos a las normas que forman parte del bloque constitucional, bien por pertenecer a instrumentos internacionales de derechos humanos (DDHH) que por mandato del artículo 23 de la Constitución tengan jerarquía constitucional en nuestro país; o bien porque estén contenidas en la Constitución de 1999. Luego seguiremos con las normas de rango legal, y finalmente con las de carácter sub-legal.

1.1. Instrumentos internacionales de Derechos Humanos (DDHH).

Se reconoce la libertad de asociación de manera general, lo que implica el derecho a la admisión de solicitud de personalidad jurídica y otros trámites registrales.

La Declaración Universal de DDHH lo contempla en su Artículo 20; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el Artículo 22, admitiendo la posibilidad de restricciones, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su Artículo 16, admitiendo igualmente restricciones. A pesar de la denuncia realizada por parte del Estado venezolano respecto de este último instrumento internacional de DDHH, debe entenderse que los derechos allí contemplados pasaron a formar parte del bloque de derechos constitucionales que rigen en nuestro país, los cuales son irrenunciables. En respaldo de lo aquí señalado citamos el Artículo 19 de nuestra Constitución que establece:

“El Estado garantizará a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos. Su respeto y garantía son obligatorios para los órganos del Poder Público de conformidad con esta Constitución, con los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la República y con las leyes que los desarrollen.”

1.2. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

La norma matriz en materia de libertad de asociación es el Artículo 52 el cual establece:

“Toda persona tiene el derecho de asociarse con fines lícitos, de conformidad con la ley. El Estado estará obligado a facilitar el ejercicio de este derecho”.

Los fines de la asociación deben ser lícitos, pues, naturalmente, no podrían estar orientados por ejemplo a la generación de mafias o asociaciones para delinquir, en general. La promoción de la

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democracia, sería un propósito no solo lícito, sino en plena armonía con la Constitución venezolana vigente. Sobre este aspecto nos referiremos posteriormente, al analizar la aplicación de las normas por parte de los funcionarios.

1.3. Marco legal

Código Civil

El Artículo 19 del Código Civil establece en su ordinal 3° lo siguiente:

“.- Son personas jurídicas y por lo tanto, capaces de obligaciones y derechos:

...3º Las asociaciones, corporaciones y fundaciones lícitas de carácter privado. La personalidad la adquirirán con la protocolización de su acta constitutiva en la Oficina Subalterna de Registro del Departamento o Distrito en que hayan sido creadas, donde se archivará un ejemplar auténtico de sus Estatutos. “(Cursivas nuestras)

Ley de Registro Público y del Notariado

En un excelente trabajo conjunto de SINERGIA y CIVILIS, la “Guía para Asociarnos en 10 pasos” se precisa en este particular:

“En Venezuela, es competencia del Registro Público y del Registro Principal, en las secciones que éste delegue, la inscripción de los actos de constitución, modificación, prórroga y extinción de las asociaciones de carácter privado. Las atribuciones del Registro y los procedimientos para efectuar estos actos se encuentran en la Ley del Registro Público y del Notariado, cuya última reforma es del año 2006. El SAREN, es el Servicio Autónomo de Registros y Notarías, adscrito al Ministerio de Relaciones Interiores y Justicia, que debe garantizar la seguridad jurídica de los actos protocolizados y autenticados de los usuarios, en el marco de la legalidad, mediante procesos expeditos y oportunos y de un sistema integral de registros y notarías confiable, eficiente, auto-sustentable y transparente.” (Cursivas nuestras)1

“…El único requisito de admisión establecido en la Ley de Registro es el de la redacción y visado del documento por un abogado colegiado. La Ley de Registro también indica que un documento será registrado siempre que estén definidos y precisados los derechos inscritos respecto a su titularidad, naturaleza, contenido y limitaciones.”2

Se aprecia del texto transcrito, la amplitud de actos que pueden estar relacionados con la dinámica de las OSC que incluyen además de la constitución otras actividades como la modificación, prórroga y extinción de las asociaciones de carácter privado. Dentro de las modificaciones, a su vez, se encuentra una extensa gama de posibles actos, pues pueden referirse, por ejemplo, al objeto social, domicilio y su estructura organizacional.

Marco Sub-legal

El Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz emitió la Resolución Nº 019 publicada en la Gaceta Oficial Nº 40.332 de fecha 13 de enero de 2014. En la misma se estableció en su Artículo 9° los requisitos obligatorios para la tramitación de registro de asociaciones, corporaciones y fundaciones de carácter privado:

Artículo 9º—Para la tramitación de registro de asociaciones, corporaciones y fundaciones lícitas de carácter privado, deberán presentarse los siguientes requisitos:

1) Copia de la cédula de identidad de los integrantes.

2) Acta constitutiva o estatutos sociales.

1 SINERGIA y CIVILIS Guía para Asociarnos en 10 pasos.. http://www.civilisac.org/herramientas/guia-para-asociarnos-en-10-pasos Pág. 33 2 Ob. Cit. Pág. 34

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En caso de cajas de ahorro, deberá presentarse autorización de la Superintendencia de las Cajas de Ahorro, y si se trata de asociaciones con fines religiosos, el "visto bueno" por parte de la Dirección General de Justicia, instituciones religiosas y cultos, del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz.

Para el patrimonio de las fundaciones, si está integrado por bienes deberá presentarse el correspondiente balance visado por un contador público y si es dinero en efectivo, el correspondiente depósito bancario.

2. IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS Y LIMITACIONES: ESTABLECIMIENTO DE POSIBLES ESCENARIOS DE ACUERDO AL ORDEN DEL EJERCICIO DEL DERECHO DONDE PUEDAN ESTOS SER LIMITADOS O RESTRINGIDOS.

Fernando Savater reflexionó, hace algún tiempo, que el mayor desafío del siglo XXI es lograr la vigencia efectiva de los derechos humanos (DDHH). ¡Tiene razón el eximio filósofo español! Como legado del siglo XX, encontramos un desarrollo importante de normativas de DDHH y sistemas de protección para aplicar tales normas y hacerlas realidad. Estos sistemas se encuentran en primer término, a lo interno de cada Estado. Cuando los casos no logran ser solucionados en este marco doméstico, se puede trascender entonces las fronteras, recurriendo a órganos internacionales. Este derecho se encuentra acogido expresamente en el Artículo 31 de la Constitución venezolana que es del siguiente tenor:

“Toda persona tiene derecho, en los términos establecidos por los tratados, pactos y convenciones sobre derechos humanos ratificados por la República, a dirigir peticiones o quejas ante los órganos internacionales creados para tales fines, con el objeto de solicitar el amparo a sus derechos humanos.

El Estado adoptará, conforme a procedimientos establecidos en esta Constitución y la ley, las medidas que sean necesarias para dar cumplimiento a las decisiones emanadas de los órganos internacionales previstos en este artículo.”

El Estado, en todas sus dimensiones, debe orientarse a la plena vigencia del derecho a la libertad de asociación. Esto implica, en consecuencia, en primer lugar una estructura normativa alineada con la vigencia de tal derecho.

El primer riesgo consiste en la generación de normas ya sean de rango constitucional, legal o sub-legal, que sean contrarias al sentido y alcance de las normas internacionales de DDHH que el Estado venezolano hizo suyas, en el ejercicio libre de su soberanía. Es decir, se trata de una autolimitación en el ámbito de la soberanía, plenamente válida y además en sintonía con lo que ha sido la evolución del derecho en el campo de los DDHH.

En un segundo plano, pudiera darse el caso que las normas estén en plena armonía con el derecho a la libertad de asociación, pero haya desvíos en su aplicación, tanto en el ámbito administrativo como judicial que lleguen incluso a desconocer su propia existencia. Los funcionarios llamados a lograr la vigencia efectiva de la libertad de asociación, tienen la elevada responsabilidad de facilitar el ejercicio de tal libertad a tenor de lo establecido en el Artículo 52 de la Constitución, precedentemente transcrito. Las normas legales y sub-legales no pueden contrariar el claro mandato constitucional.

En este orden de ideas, debe tenerse presente el Artículo 40 de la Ley del Registro Público y del Notariado que expresa que el Registrador o Registradora titular “está facultado o facultada para ejercer la función calificadora en el sistema registral.” Esta facultad, como nos enseña Emilio Calvo Baca en su conocida obra “Derecho Registral y Notarial”3 está relacionada con el principio de la legalidad. En tal

sentido nos señala este autor, que el principio de la legalidad

3 Ediciones Libra, 2001, Pág. 63

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“es la esencia de toda organización registral; consiste en la atribución que tiene el Registrador de examinar el título cuya inscripción se solicita, a fin de verificar los requisitos legales necesarios para su ingreso en el Registro. Este principio se materializa mediante la calificación del título” (Cursivas nuestras)

Con base a esta revisión, continúa el autor, si el Registrador “considera que el título o documento presentado adolece de algún defecto que impida su registro o incumple con alguno de los requisitos que se establecen en la Ley… deberá negar la protocolización” la cual deberá razonar. Resulta básico formar a nuestros funcionarios debidamente en el área de los DDHH, para promover la debida sujeción a estos valores superiores, con ocasión de la realización de su labor en la calificación de los títulos. Se profundizará este tema al tratar sobre las restricciones.

En sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, dictada el 5 de octubre del 2001 se estableció al respecto:

“Los Derechos Humanos, como su nombre lo indica, son propios de las personas naturales. Sin embargo, algunos de ellos se han hecho extensivos a las personas jurídicas de derecho privado, no solo por ser compatibles con la naturaleza de dichas personas, sino porque al reconocérseles, de manera mediata se preserva el derecho de asociación que tiene toda persona natural (artículo 52 constitucional), al tutelarse otros derechos inherentes a los seres humanos que se verían menoscabados, si indirectamente, debido a la existencia de personas jurídicas con personalidad distinta a la de las personas naturales que las constituyen, se permitiera que sus derechos personales que se ejercen en dichos entes y que están protegidos constitucionalmente, pudieran burlarse. Así, a las personas jurídicas le son aplicables derechos civiles, colocados dentro del Título de los Derechos Humanos de la Carta Fundamental, tales como la inviolabilidad de los recintos `privados (artículo 47 constitucional), la inviolabilidad de las comunicaciones (artículo 48 eiusdem), el derecho a la defensa (artículo 49 de la vigente Constitución), el derecho a la confidencialidad (artículo 60 eiusdem), o el derecho a la libertad económica (artículo 112 constitucional), por ejemplo. Al reconocérseles esos derechos, se potencia el derecho de asociación, ya que las personas naturales que se asocian se ven protegidos a su vez en dichos derechos personales, en cuanto actúan como miembros o funcionarios de los órganos de las personas jurídicas.

En el fondo de la composición de las personas jurídicas de derecho privado, así en las sociedades de capitales sus socios sean otras personas jurídicas, están las personas naturales, ya que ellas son las que constituyen primigeniamente a las personas jurídicas, las cuales a su vez pueden fundar otras. Los derechos civiles de las personas naturales quedarían lesionados, si al asociarse en sociedades que adquieren personalidad jurídica diferente a la de los socios, pudiera violarse la correspondencia de dichas personas jurídicas, o irrumpir en su recinto privado sin orden de allanamiento; o impedir el derecho a la defensa de la persona jurídica, perjudicando así a las personas naturales que son socios, quienes verían como otros les intervienen las comunicaciones en que tienen interés como miembros o funcionarios de las sociedades, o irrumpen en los locales sociales donde ellos se encuentran, etc. Permitir tales situaciones equivaldría a lesionar el derecho de asociación, ya que las actividades anteriores al menoscabar a la persona jurídica, disminuyen a la asociación y a los socios.

Se trata de una cuestión bidireccional, porque tampoco pueden las personas naturales escudarse en la personalidad jurídica de las sociedades civiles o mercantiles, para lesionar ilícitamente y fraudulentamente a otras personas; y por ello doctrinas como la del “disregard” o el levantamiento del velo de la personalidad jurídica, han sido aceptadas por esta Sala en fallos del 15 de marzo de 2000 (Caso: Paul Harinton Schmos), o en el fallo del 18 de abril de 2001 (Caso: CADAFE), cuando en este último, se reconoce la existencia de unidades formadas por diferentes personas jurídicas que vienen a configurar los grupos económicos, concepto que deja en suspenso la personalidad jurídica individual de cada sociedad en tanto en cuanto forma al grupo.

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La Sala hace estos acotamientos, porque el Estado está obligado a facilitar el ejercicio del derecho de asociación por mandato del artículo 52 constitucional, y en lo posible garantizar a las personas jurídicas derechos civiles que le sean compatibles, -propios de las personas naturales que en alguna forma (directa o indirecta) son las que realizan el contrato constitutivo de la sociedad de derecho privado- a fin de facilitar el ejercicio del derecho de asociación y de proteger los derechos civiles de las personas naturales que se asocian…”4

Resulta indispensable destacar que el derecho a la asociación no se restringe a la protección del derecho a la solicitud para obtener la personalidad jurídica. Sin dudas este es un derecho fundamental, pero las OSC pueden funcionar sin tener tal personalidad jurídica; lo que no obsta para su protección por parte del Estado.

En la sentencia transcrita, se hizo énfasis en varios puntos que resultan esenciales. Pero de manera fundamental resaltamos la doctrina según la cual a las personas jurídicas le son aplicables derechos civiles, colocados dentro del Título de los Derechos Humanos de la Carta Fundamental. De manera puntual se hizo alusión “a la inviolabilidad de los recintos `privados (artículo 47 constitucional), la inviolabilidad de las comunicaciones (artículo 48 eiusdem), el derecho a la defensa (artículo 49 de la vigente Constitución), el derecho a la confidencialidad (artículo 60 eiusdem), o el derecho a la libertad económica (artículo 112 constitucional)”

El Estado debe abstenerse de realizar violaciones en los indicados ámbitos de los derechos civiles, que afecten el ejercicio del derecho a la asociación. Fue enfática la decisión en estudio al indicar que “el Estado está obligado a facilitar el ejercicio del derecho de asociación” Lo cual se violaría, si se incurre en prácticas que afecten los derechos civiles enunciados, así como cualquier otro relacionado con el ejercicio del derecho a la asociación.

En otro orden de ideas, debe ponerse en relieve respecto al acto fundamental por el cual se tramita la personalidad jurídica de las OSC, que en Venezuela “para el perfeccionamiento del convenio o contrato asociacional basta el consentimiento legítimamente manifestado por los asociados;...nuestra Constitución garantiza la libertad de asociación “en conformidad con la ley”. Esa libertad de asociarse no puede ser circunscrita a las asociaciones que cumplan con la formalidad de registro, pues esta no es una obligación sustancial del contrato asociacional sino el paso necesario para que el ente adquiera personalidad jurídica plena, es decir, sea capaz de tener derechos y obligaciones por sí mismo” 5

Por lo tanto, es exigible a los funcionarios reconocer por una parte que resulta suficiente para el perfeccionamiento del contrato asociacional “el consentimiento legítimamente manifestado por los asociados”; y por otro lado, es indispensable que en aquellos casos donde los asociados opten por el registro, se facilite así mismo tal formalidad, sin que sea dable oponer obstáculos que atentarían con el mandato constitucional de facilitar el ejercicio de tal derecho.

El punto anterior nos lleva al abordaje de las restricciones. Es pertinente hacer cita, una vez más del extraordinario documento de SINERGIA y CIVILIS:

“…Estas restricciones deben ser pocas, excepcionales, estipuladas de conformidad con lo dispuesto para la protección de este derecho en los Tratados Internacionales y, en general, ser compatibles con las exigencias de una sociedad democrática y de los otros derechos protegidos. Como lo establece el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, “El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás”.6

4 http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Octubre/1852-051001-01-0799.htm

5 Itriago M, Miguel Angel e Itriago M. Antonio, “Las asociaciones civiles en el derecho venezolano” pág. 157 6 Ob. Cit. Pág. 39

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Este norte, según el cual los funcionarios deben facilitar el ejercicio del derecho a la asociación y por lo tanto no poner obstáculos en dimensiones como la del derecho de registro, exige tener claridad en principios básicos a los fines de la interpretación de la normativa correspondiente. En este sentido, consideramos de gran utilidad la siguiente cita de doctrina del Tribunal Constitucional de Perú, que en nuestro criterio resulta plenamente aplicable a nuestra realidad local:

“… el Tribunal Constitucional ha señalado que la libertad de asociación se rige por tres principios: autonomía de la voluntad para pertenecer o no a un colectivo; autoorganización, que permite encauzar el cumplimiento de los fines de la asociación de la manera más conveniente a sus miembros, para lo cual el estatuto se convierte en el instrumento para regular esas relaciones; fin altruista, o desapego a la obtención de ventajas o beneficios económicos” (Cursivas nuestras) 7

Gunther Gonzales Barrón, autor de la cita jurisprudencial precedente, de manera muy acertada nos enseña en relación con la calificación de los fines de la asociación por parte del Registrador:

“El registrador debe calificar los fines de la asociación, evidentemente de acuerdo a lo que se indique en el estatuto, ya que este examen es meramente formal y se realiza en abstracto. Sobre el particular debemos hacer la salvedad que dicha evaluación exige amplitud de criterio y tolerancia, según los valores fundamentales contenidos en nuestro ordenamiento; por tal razón en caso de duda tendrá que aplicarse el principio pro libertate, y optar por la inscripción. Solo en casos evidentes y notorios de ilicitud se podrá denegar el acceso al registro… En tal sentido, el examen sobre la finalidad real de la asociación, y no simplemente de la que se consignan en el estatuto, no corresponde al registrador quien no hace un análisis de hechos. En ese caso, el Ministerio Público puede solicitar la disolución de la asociación… sin perjuicio de las consecuencias accesorias en caso de delito cometido en ejercicio o con ocasión de la actividad de la persona jurídica.” (Cursivas nuestras)

El principio pro libertate se erige como un faro orientador, a los fines de la interpretación por parte de los funcionarios, en plena armonía con los principios constitucionales.

En otro aspecto medular como el de la autoorganización, Gunther Gonzales Barrón destaca igualmente, que al ser los asociados los únicos interesados en el desarrollo interno de la entidad

“deben tener la mayor autonomía a efectos de regular sus relaciones internas, sus derechos y deberes, los órganos de actuación, etc. Por tal razón, el estatuto, que constituye la norma fundante de la asociación, no debe ser objeto de intromisión ilegítima por parte del Registro a través de dudosas interpretaciones o de fundamentos contrarios a la libertad de asociación…”

La cita expuesta, nos presenta de manera muy precisa las pautas para la interpretación por parte de los funcionarios llamados a conocer de las actuaciones por parte de los representantes de las OSC, en un área tan sensible como la autonomía “a efectos de regular sus relaciones internas, sus derechos y deberes, los órganos de actuación, etc.” Lo anterior debe entenderse aplicable no solo para el momento inicial cuando se tramita el registro de la OSC; sino igualmente durante todo el desarrollo de la institución, que en ejercicio de esa autonomía podrá realizar modificaciones en cualquier tiempo en las indicadas áreas.

3. ACCIONES LEGALES QUE PUEDEN EJERCERSE

Tal como se ha señalado con anterioridad, si bien el derecho a registrar una OSC es un aspecto fundamental dentro los temas que se abordan, existen otros aspectos que igualmente son de gran relevancia. Por lo tanto, el derecho marco que se propone promover y respaldar es el de admisión de todos los documentos y solicitudes que sean presentados para su trámite, salvo que existan razones

7 Sentencia de 20 de mayo de 2004, Exp. 1027-2004-AA/TC, publicada en el diario oficial el 24 de julio de 2004. Citada en estudio EL DERECHO FUNDAMENTAL DE LIBRE ASOCIACIÓN EN EL REGISTRO DE PERSONAS JURÍDICAS, de Gunther Gonzales Barrón. Fuente: http://www.derechoycambiosocial.com/revista020/libre%20asociacion.htm

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que justifiquen el rechazo, en cuyo supuesto las mismas deberán ser expresadas con toda claridad, para que los administrados puedan ejercer el control de los actos administrativos correspondientes.

Entre los aspectos que pueden surgir, diferentes al registro de la OSC, se encuentran:

Admisión condicionada a cambio de fines o actividades de la organización.

Admisión condicionada a número o carácter de los miembros.

Admisión condicionada a modificaciones de forma en un número irrazonable de oportunidades.

Admisión condicionada a otros requisitos no contemplados en ninguna ley compatible con el artículo 52 de la constitución y marco legal compatible con las normas internacionales.

El derecho al registro de las OSC es una manifestación del derecho a la libre asociación. En el excelente trabajo conjunto de SINERGIA y CIVILIS varias veces citado, la “Guía para Asociarnos en 10 pasos” se precisa:

“El Estado debe garantizar la mayor libertad y autonomía a las personas para ejercerlo (el derecho de libertad de asociación) y, en referencia a la solicitud de personalidad jurídica, en Venezuela los actos de los órganos competentes no son discrecionales, se encuentran sujetos a las disposiciones de ley, deben ser motivados y están sometidos a recursos legales.”8 (Cursivas nuestras)

De este texto se desprenden los aspectos centrales que deben tenerse en cuenta, a los efectos de la tramitación del registro por parte de las OSC.

Debe sostenerse la no discrecionalidad de los actos de los órganos competentes.

Así mismo que los actos deben sujetarse a las disposiciones de la Ley.

Es indispensable exigir la motivación de los mismos, lo cual está relacionado directamente con el control de tales actos.

Deben contemplarse recursos legales, no solo nominalmente, pues debe garantizarse una tutela efectiva, a tenor de lo establecido en el Artículo 26 de la Constitución.

Artículo 41 de la Ley del Registro Público y del Notariado

Contempla el ejercicio de varios recursos en caso de negativas de registro por parte del funcionario público. Establece esta norma:

“En caso de que el Registrador o Registradora rechace o niegue la inscripción de un documento o acto, deberá hacerlo por acto motivado, en un lapso no mayor de treinta días siguientes a la presentación del mismo y notificará al interesado o interesada, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. El o los interesados, la o las interesadas, podrán intentar, dentro de los quince días siguientes a su notificación, el recurso jerárquico ante el Servicio Autónomo de Registros y Notarías, el cual deberá decidir, mediante acto motivado, el recurso jerárquico dentro de un lapso no mayor de noventa días, confirmando la negativa o revocándola y ordenando su inscripción, si es el caso, quedando así agotada la vía administrativa. Si la Administración no se pronunciare dentro del plazo establecido se entenderá negado el recurso.

El administrado o administrada podrá acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa para ejercer los recursos pertinentes, dentro del lapso de seis meses, contados a partir de la notificación del acto que declare sin lugar el recurso jerárquico o a partir de la fecha en que opere el silencio administrativo.

8 SINERGIA y CIVILIS Guía para Asociarnos en 10 pasos.. http://www.civilisac.org/herramientas/guia-para-asociarnos-en-10-pasos Pág. 38

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La norma transcrita alude tanto el recurso jerárquico en sede administrativa, como la vía ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

El recurso por abstención o carencia y otras consideraciones de orden procesal

En una excelente conferencia, titulada “El contencioso de los servicios públicos”9 dictada el 6 de marzo del 2002 por el profesor Carmelo De Grazia Suárez, en las VI Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo "Allan Randolph Brewer-Carias" se refirió a los litigios sobre el funcionamiento de servicios públicos. Al respecto precisó:

“los conflictos sobre el funcionamiento del servicio… pueden producirse en dos sentidos:

Uno, encaminado a su efectiva y normal prestación.

Otro, encaminado a exigir las responsabilidades derivadas de su defectuoso funcionamiento.”

En este caso, nos referiremos al primero de los indicados ámbitos, es decir las acciones “para la efectiva y normal prestación del servicio.”

Un primer aspecto que destaca De Grazia, es la distinción “entre los servicios que se reducen a la emisión de un acto administrativo y aquellos se vinculan con actividades materiales de carácter prestacional.” En efecto, agrega De Grazia

“…en ocasiones los servicios o actividades públicas, se reducen al mero otorgamiento, a favor del interesado, de un acto administrativo formal, previa constatación de que el interesado cumple los requisitos para obtener la decisión administrativa…” (Cursivas nuestras).

Al abordar esta situación, De Grazia distingue a su vez 2 posibilidades:

“a.- El primer supuesto que cabe considerar es que la Administración no dicte el acto.

En esos casos, el medio procesal previsto en la legislación venezolana, para forzar a la Administración a producir el acto administrativo, es el recurso por abstención o carencia…” (Cursivas nuestras)

El actor se sustentaba, en aquel entonces en los artículos 42, numeral 23, y 182, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En la actualidad debe tomarse en cuenta la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa10 Además se aplica el juicio breve a tenor de lo

establecido en el Artículo 65 de dicha Ley:

Artículo 65. Supuestos de aplicación. Se tramitarán por el procedimiento regulado en esta sección, cuando no tengan contenido patrimonial o indemnizatorio, las demandas relacionadas con:

1) Reclamos por la omisión, demora o deficiente prestación de los servicios públicos. 2. Vías de hecho. 3. Abstención.

La inclusión de peticiones de contenido patrimonial, no impedirá que el tribunal de curso exclusivamente a las acciones mencionadas.

Agregaba De Grazia:

“…si la falta de expedición del acto, ocasiona perjuicios irreparables por la definitiva, puede el interesado solicitar que se dicte una medida cautelar, por medio de la cual se ordene a la Administración emitir un acto provisional, sujeto a las resultas del juicio por abstención. “

En cuanto al segundo supuesto, el autor examinado asentó lo siguiente:

9 http://www.badellgrau.com/?pag=26&ct=107 10 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 39.447 de fecha 16 de junio de 2010

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b.- El segundo supuesto, que debemos plantearnos es que la Administración dicte el acto administrativo, pero lo haga en forma irregular, bien porque niegue algo que lícitamente es procedente; o porque otorgue algo que jurídicamente estaba prohibido. (Cursivas nuestras)

Para la época de la conferencia, procedía según De Grazia como recurso ordinario el contencioso administrativo de nulidad, “regulado en los artículos 121 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual puede ser interpuesto por toda persona que tenga interés legítimo en la impugnación del acto. “11

Es pertinente distinguir entre el recurso por abstención o carencia, el silencio administrativo y el recurso de nulidad. En tal sentido citamos un extracto de la sentencia dictada el 9 de agosto del 2010 por el Juzgado de Sustanciación del Tribunal Supremo de Justicia:

Es menester para este Juzgado de Sustanciación puntualizar las diferencias existentes entre el recurso por abstención o carencia, el silencio administrativo y el recurso de nulidad. En primer lugar, el recurso por abstención o carencia se ejerce para que la Administración dicte un acto al que por ley está obligada a dictar, es decir, a que la Administración cumpla con una obligación específica y concreta establecida en la Ley, a diferencia, en segundo lugar, de los recursos administrativos, entre los cuales se encuentra como en el caso que nos ocupa, el recurso jerárquico, los cuales se han instituido como una garantía de los Administrados frente al poder de la Administración, de allí que, al ejercerse un recurso administrativo, el Administrado tiene la garantía de que si el mismo no es decido en el tiempo legalmente establecido para ello, debe entenderse que operó el silencio administrativo y su petición fue por lo tanto, negada, por lo que el Administrado puede entonces continuar ejerciendo los recursos siguientes, sin necesidad de someter al Administrado a una espera infinita para la resolución de sus recursos, cuestión que finalmente, haría nugatorio los derechos de los Administrados, y por último, el recurso de nulidad, el cual tiene como finalidad, hacer desaparecer de la esfera jurídica de los particulares, un acto administrativo que menoscabe los derechos subjetivos de los Administrados, lo que de por si presupone, la existencia de un acto administrativo.

Determinado lo anterior y efectuado un análisis del expediente, se puede evidenciar que la Administración dictó un acto administrativo, el cual consiste, como se indicó, en la negativa por parte del Registro Público del Primer Circuito del Estado Vargas, en expedir la certificación de gravamen sobre un inmueble de la presunta propiedad de los ciudadanos Eusebia Pimentel y Nelson Alexander Fernández Pimentel, contra el cual, los recurrentes ejercen el correspondiente recurso jerárquico ante el funcionario competente para ello, sin que el mismo hubiese sido decidido, configurándose de esta manera, el silencio administrativo negativo, por lo cual debe entenderse, que la administración decidió negativamente el recurso jerárquico, confirmándose así el acto administrativo primigenio, con lo cual se puso fin a la vía administrativa, quedando allanada así la vía para que los mencionados ciudadanos acudan a la jurisdicción contencioso administrativa, como en efecto acudieron.

Por otra parte, es oportuno hacer mención, una vez más, a la excelente Guía de SINERGIA y CIVILIS que se refiere de manera muy didáctica a las siguientes acciones y recursos. Invitamos a su lectura detenida y extensa en la fuente original:

Denuncia

Permite iniciar la investigación de hechos, para determinar si se está en presencia de violaciones de derechos humanos y determinar las responsabilidades del caso. Se hace referencia a un Manual de Provea (2009) en este tema: “La Denuncia, una herramienta práctica para defender derechos” 12

Los entes públicos ante quienes pueden tramitarse las denuncias son la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público. .13

11 Artículos 76 y siguientes en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 12 Ob. Cit. Pág. 41

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Inicio de procesos judiciales:

Se destacan 2 vías judiciales en la Guía “para que las personas puedan defender derechos vinculados a la libertad de asociación” Tales vías son las siguientes:

Recursos contencioso-administrativos: su objetivo es proteger a las personas de actos en los que la Administración Pública ocasione algún perjuicio a los particulares, dado que su función es estar al servicio de los ciudadanos y actuar conforme a la ley, y a los principios de honestidad, participación, rendición de cuentas y responsabilidad. A través de estos recursos es posible anular actos administrativos contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; y condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios.

Acción de amparo: su objetivo es que los tribunales amparen a las personas en el goce y ejercicio de sus derechos y garantías constitucionales y restituyan de manera inmediata una situación jurídica infringida por amenaza o violación de tales derechos y garantías, por medio de un procedimiento oral, público, breve, gratuito y no sujeto a formalidades innecesarias. 14

Un aspecto fundamental, es la fundamentación que debe presentarse, cuando se opta por la acción de amparo en lugar del recurso de abstención o carencia. Citamos un extracto de la decisión dictada el 14 de junio del 2012 por Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas

“(…) En este contexto es menester indicar que la postura que sirve de fundamento al fallo apelado ha sido corregida progresivamente por esta Sala hasta el punto de considerar que la parte actora puede optar entre el ejercicio de la acción de amparo y la vía de impugnación ordinaria (vid sentencia de fecha 15 de febrero de 2000 entre otras); no obstante, para ello debe poner en evidencia las razones por las cuales decidió hacer uso de esta vía -amparo- ya que de lo contrario se estarían atribuyendo a este medio procesal los mismos propósitos que el recurso de apelación, lo cual no ha sido en ningún momento la intención del legislador.

Ahora bien, en el presente caso la empresa accionante no ha expuesto motivo alguno que permita a esta Sala llegar al convencimiento de que el medio idóneo para lograr una efectiva tutela judicial era el amparo, en razón de lo cual, la acción propuesta debe desestimarse por cuanto la accionante no agotó la vía ordinaria, de conformidad con el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (…)”.

En aplicación de la sentencia parcialmente transcrita, no se evidencia del escrito contentivo de la pretensión de amparo constitucional, que los quejosos hayan aportado suficientes elementos de juicio para demostrar que la interposición del recurso de abstención o carencia (vía ordinaria), resultaba insuficiente para el restablecimiento de la situación jurídica presuntamente infringida, y que justamente por ello acuden a la vía extraordinaria del amparo.

Finalmente, en materia de competencia para conocer de las acciones de amparo, debemos resaltar el siguiente cambio de jurisprudencia, que tiene carácter vinculante, aludido en sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 13 de febrero del 2012:

“Ahora bien, a los fines de dirimir cuál es el criterio jurisprudencial acorde para determinar el órgano jurisdiccional competente para conocer de las acciones de amparo incoadas contra las negativas de los Registradores a inscribir un determinado documento o aquellos dirigidos contra un asiento registral por violación de derechos constitucionales, esta Sala Constitucional en sentencia N° 1.788 del 30 de noviembre de 2011 (caso: Marco Tulio Daly Escobar) abandonó el criterio sostenido en la sentencia N° 258 del 28 de febrero de 2008 (caso: José Enrique García Machado) y declaró, con carácter vinculante, que:

13 Ob. Cit. Págs. 42 y 43 14 Ob. Cit. Pág. 44

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“…cuando se trate de demandas de tutela constitucional contra asientos registrales, los tribunales competentes serán los Juzgados de Primera Instancia con competencia material según la naturaleza del asunto que se debata, en resguardo al derecho a ser juzgado por el juez natural de acuerdo con lo que establece el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que en el presente caso corresponde al Juzgado de Primera Instancia Civil, por tratarse de un asiento registral relacionado con la transferencia de propiedad de un inmueble, y, cuando se trate de demandas de amparo constitucional contra el rechazo o negativa del Registrador respecto a la inscripción de un determinado documento o acto, los tribunales competentes serán los Juzgados Superiores de la Jurisdicción Contenciosa Administrativo de la Región, conforme al contenido del artículo 41 de la Ley de Registro Público y Notariado. Así se declara…”. (Resaltado de la Sala)

Tomando en cuenta el criterio jurisprudencial transcrito supra, y visto que el caso de autos versa sobre la acción de amparo constitucional interpuesta por los miembros de la Junta Directiva de la Asociación Civil Sin Fines de Lucro del Parcelamiento Este de la Urbanización Independencia, contra las actuaciones atribuidas a la Oficina del Registro Inmobiliario del Municipio Miranda del Estado Falcón y al ciudadano Ramón Antonio Perozo, con ocasión del asiento registral efectuado el 2 de septiembre de 2010, resulta forzoso para esta Sala declarar que los tribunales competentes para conocer del presente asunto son los tribunales de primera instancia en lo civil de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, por tener estos la competencia material afín a la naturaleza del asunto, ya que está referido a la impugnación de un asiento registral de una Asociación Civil…” 15

MODELOS REFERENCIALES DE ESCRITOS O SOLICITUDES JURÍDICAS PARA EL EJERCICIO DE LA DEFENSA DE ESOS DERECHOS

Se transcribe a continuación un modelo de recurso jerárquico.

Director del Servicio Autónomo de Registros y Notarías (SAREN) Caracas

Ministerio del Poder Popular de Relaciones Interiores y Justicia

Su Despacho

Asunto: Recurso jerárquico previsto en el artículo 41 de la Ley del Registro Público y del Notariado contra el acto administrativo de fecha _______ emanado de (identificación del ente público emisor del acto administrativo) por el cual se negó el registro de (pronunciamiento)

Yo, (identificación del apoderado) procediendo en este acto en mi carácter de apoderada (o) judicial de ________ (datos de identificación de la OSC) carácter el mío que consta de instrumento poder otorgado en la Notaría _________________ el _______________ bajo el N° __, Tomo ___ de los Libros de Autenticaciones llevados por esa Notaría, cuyo copia se acompaña a este escrito marcado “1”, para que sea confrontada y certificada con el original que exhibo; suficientemente facultado para este acto según se evidencia del instrumento poder antes identificado, ante usted, con el debido respeto, ocurro de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley del Registro Público y del Notariado, con el fin de ejercer formal recurso jerárquico, como en efecto lo hago mediante el presente escrito, contra (identificar el acto administrativo recurrido) cuyo original se anexa a este escrito marcado “2”

LOS HECHOS

15 http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/febrero/26-13212-2012-11-0508.HTML

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En fecha _____________ se presentó ante el Registro Público ____________ una solicitud para registrar el acta constitutiva de una asociación civil bajo el nombre de _______________. Con posterioridad, el _____________ el indicado Registro Público dictó un acto administrativo que anexamos en copia marcado 3 mediante el cual rechazó el registro solicitado, con base en las siguientes razones:

(Transcripción de extracto del acto recurrido)

Del texto transcrito se desprende que las razones por las cuales se rechazó la solicitud de registro de mi representada, son las siguientes:

(Sistematización de las razones)

EL DERECHO

La norma matriz en materia de libertad de asociación en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es el Artículo 52 el cual establece: “Toda persona tiene el derecho de asociarse con fines lícitos, de conformidad con la ley. El Estado estará obligado a facilitar el ejercicio de este derecho”. Esta norma tiene su raíz en instrumentos internacionales de derechos humanos:

La Declaración Universal de DDHH lo contempla en su Artículo 20; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el Artículo 22, admitiendo la posibilidad de restricciones y la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su Artículo 16, admitiendo igualmente restricciones. A pesar de la denuncia realizada por parte del Estado venezolano respecto de este último instrumento internacional de DDHH, debe entenderse que los derechos allí contemplados pasaron a formar parte del bloque de derechos constitucionales que rigen en nuestro país, los cuales son irrenunciables. En respaldo de lo aquí señalado citamos el Artículo 19 de nuestra Constitución que establece:

“El Estado garantizará a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos. Su respeto y garantía son obligatorios para los órganos del Poder Público de conformidad con esta Constitución, con los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la República y con las leyes que los desarrollen.”

El Artículo 19 del Código Civil establece a su vez en su ordinal 3° lo siguiente:

“.- Son personas jurídicas y por lo tanto, capaces de obligaciones y derechos:

...

3º Las asociaciones, corporaciones y fundaciones lícitas de carácter privado. La personalidad la adquirirán con la protocolización de su acta constitutiva en la Oficina Subalterna de Registro del Departamento o Distrito en que hayan sido creadas, donde se archivará un ejemplar auténtico de sus Estatutos. “(Cursivas nuestras)

La Ley de Registro Público y del Notariado requiere la redacción y visado del documento por un abogado colegiado. La Ley de Registro también indica que un documento será registrado siempre que estén definidos y precisados los derechos inscritos respecto a su titularidad, naturaleza, contenido y limitaciones.

Por otra parte el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz emitió la Resolución Nº 019 publicada en la Gaceta Oficial Nº 40.332 de fecha 13 de enero de 2014. En la misma se establecieron requisitos obligatorios para todos los trámites a ser realizados ante los Registros Principales, Mercantiles, Públicos y Notarías del país.

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En su Artículo 43 se refiere a la tramitación de:

1) actas constitutivas.

2) asambleas de asociaciones civiles.

3) corporaciones.

4) fundaciones lícitas de carácter privado.

5) asociaciones cooperativas.

En su Artículo 9º—Para la tramitación de registro de asociaciones, corporaciones y fundaciones lícitas de carácter privado, deberán presentarse los siguientes requisitos:

1) Copia de la cédula de identidad de los integrantes.

2) Acta constitutiva o estatutos sociales.

En caso de cajas de ahorro, deberá presentarse autorización de la Superintendencia de las Cajas de Ahorro, y si se trata de asociaciones con fines religiosos, el "visto bueno" por parte de la Dirección General de Justicia, instituciones religiosas y cultos, del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz.

Para el patrimonio de las fundaciones, si está integrado por bienes deberá presentarse el correspondiente balance visado por un contador público y si es dinero en efectivo, el correspondiente depósito bancario.

Mi representada cumplió con todos y cada uno de los requisitos mencionados. En efecto: (Detallar cumplimiento de cada uno de los extremos)

En virtud de los fundamentos legales antes expuestos, solicito respetuosamente se ordene el registro del acta constitutiva de la asociación civil que represento pues se encuentran cumplidos

todos los requisitos formales de ley.

Señalo como domicilio de mi representada, a los efectos de cualquier notificación, el siguiente: ________________

Es justicia. En ____________ a los __________________


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