cuadernos para la democracia i

7/30/2019 Cuadernos Para La Democracia I

1/338


2/338

Cuadernos de Gobernabilidad

Democrtica


3/338

Este ejemplar es un borrador. La versindefinitiva de esta publicacin se encuen-

tra en la ltima instancia del proceso deedicin.

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PAR EL DESARROLLO (PNUD)

Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe

Rebeca Grynspan

Coordinador del Proyecto

Fernando Caldern

Coordinadora del Programa de Gobernabilidad Democrtica

Myriam Mndez Montalvo

Equipo de consultores

Benjamn Arditi, Guillermo Campero, Patricia Espinoza, Adolfo Figueroa,Sonia Fleury, Hernando Gmez Buenda, George Gray Molina, Martn Hopenhayn,Rodrigo Mrquez Arellano, Carolina Moreno Bravo, Gerrit Stollbrock,Juan Carlos Tedesco, Edelberto Torres Rivas

Equipo PNUD:

Mara Eugenia Bveda, Caterina Colombo, Gerardo Noto, Emilio Sampietro


4/338

CIUDADANA

Y DESARROLLO

HUMANO

Cuaderno de Gobernabilidad

Democrtica I

Fernando Caldern

(Coordinador)


5/338

La publicacin de este trabajo es posible gracias al cofinanciamientode la Unin Europea.

Portada: XXX

El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesaria-mente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de suJunta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se trata de una publicacin independien-

te, preparada por encargo de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribedel PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un conjunto de prestigiosos consulto-res del PNUD.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2007 1 UN Plaza,New York, New York, 10017, Estados Unidos de Amrica

2007, Siglo XXI Editores Argentina S. A.

ISBN

Impreso en

Hecho el depsito que marca la ley 11.723

Impreso en Argentina Made in Argentina


6/338

ndice

Prlogo 9

REBECAGRYNSPAN

Presentacin de los Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica 13

MYRIAM MNDEZ-MONTALVO

Introduccin 15

FERNANDO CALDERN

PARTE IReflexiones preliminares 29

1. Ciudadana y desarrollo humano 31

FERNANDO CALDERN

PARTE IILa ciudadana social y las nuevas condiciones del desarrollo 65

2. Trabajo y ciudadana 67

GUILLERMO CAMPERO

3. Los patrones de exclusin e inclusin social 97SONIAFLEURY

4 Ciudadana de geometra variable y empoderamientosocial: una propuesta 123

BENJAMNARDITI

5. Inclusin social, nuevos procesos de socializaciny ciudadana social en Amrica Latina 149

JUAN CARLOS TEDESCO


7/338

6. La dimensin cultural de la ciudadana social 169MARTN HOPENHAYN

7. Desarrollo econmico y ciudadana en Amrica Latina 201

ADOLFO FIGUEROA

PARTE IIISituaciones de ciudadana y desarrollo humano 217

8. Desarrollo humano sin ingresos: tres hiptesis

sobre ciudadana y desarrollo humano en Bolivia 219

GEORGE GRAYMOLINA- PATRICIAESPINOZA

9. Ciudadana y desarrollo humano en Brasil 241

SONIAFLEURY

10.Desarrollo sin ciudadanos: el modelo chileno

de los ltimos veinte aos 273RODRIGO MRQUEZARELLANO - CAROLINAMORENO BRAVO

11.La democracia y el conflicto armado en Colombia 297

HERNANDO GMEZ BUENDA- GERRIT STOLLBROCK

12.Guatemala: ciudadana, etnicidad y democracia

con bajo desarrollo humano 317

EDELBERTO TORRES-RIVAS

Los autores 341


8/338

PrlogoRebeca Grynspan

Amrica Latina se encuentra al trmino de un ciclo de reformas eco-nmicas y transicin hacia la democracia. Si bien el rgimen democrticoes hoy un patrimonio generalizado de la regin, an resta desarrollar yfortalecer las capacidades de actores y organizaciones polticas para resol-ver de manera eficaz los problemas que plantea el desarrollo y la mismademocracia. El futuro de la gobernabilidad y el desarrollo humano estndirectamente asociados con la capacidad que gobiernos y ciudadanos pose-an para lograr una mejor calidad de la misma democracia.

En el marco de su reflexin sobre Amrica Latina, el Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), trabaja sobre dos planosespecficos: democracia y desarrollo humano. Tal reflexin concibe a lademocracia no slo como un rgimen poltico, sino como una forma degobierno que permite ampliar la participacin de las personas y, de estemodo, brinda el contexto propicio para que las sociedades se involucrenen las decisiones que afectan su desarrollo humano.

En particular, el informe La democracia en Amrica Latina. Hacia unademocracia de ciudadanas y ciudadanos(PNUD, 2004)1, subraya la necesi-

dad de continuar fortaleciendo la democracia como rgimen y espacio1 Para mayor detalle vase PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina. Hacia una

democracia de ciudadanas y ciudadanos, Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara.


9/338

10 Ciudadana y desarrollo humano

de expansin de una ciudadana integrada. La nocin de ciudadanaintegrada considera que el ciudadano de hoy debe acceder a sus dere-chos cvicos, sociales, econmicos y culturales, y que todos ellos con-forman un conjunto indivisible y articulado. Es decir, cada plano de laciudadania requiere y posibilita al otro. de la . Por tal motivo, se utilizael apelativo de integrada, al aludir a la ciudadana que se desea alcan-zar. Uno de los dilemas presentes en Amrica Latina es la naturalezadesintegrada de la ciudadana, es decir, su avance irregular y asimtri-co, fuente de tensiones y frustraciones que inhiben el avance del desa-rrollo humano.2

Por su parte, los Informes Nacionales de Desarrollo Humano delPNUD en la regin se han concentrado en las capacidades de las perso-

nas, ms que en el mercado o el Estado como ejes del desarrollo, y en lanecesidad de potenciarlas a fin de expandir el Desarrollo Humano. Losvariados Informes Nacionales de Desarrollo Humano buscan desde dis-tintas perspectivas y temticas contribuir con una agenda de polticaspblicas orientadas hacia una mayor equidad y hacia una sustantiva dis-minucin de la pobreza.

Para el PNUD, la gobernabilidad democrtica es un elemento cen-tral del desarrollo humano, porque a travs de la poltica en democra-cia, y no slo de la economa, se pueden generar condiciones econmi-co-sociales ms justas que permitan incrementar las capacidades socialesy polticas de las personas y las sociedades. En la medida en que la demo-cracia posibilite mecanismos de dilogo y debate, incluya a los diferen-tes grupos presentes en las sociedades, y las instituciones pblicas se for-talezcan y sean ms eficientes ser posible aumentar los niveles dedesarrollo humano. La democracia es el marco propicio para abrir espa-cios de participacin poltica y social, sobre todo a quienes ms sufren:los pobres y las minoras tnicas y culturales.

Son esta clase de motivos, los que han impulsado al PNUD a profun-dizar el anlisis sobre la calidad de la democracia y el desarrollo humano.En el presente caso, a travs de una serie de cuadernos de trabajo sobregobernabilidad y bsqueda de estrategias de prevencin de las crisis.

Este primer Cuaderno aborda el vnculo entre Ciudadana y Desarro-llo Humano. Se trata de una primera tentativa de articular ambos con-ceptos, puesto que consideramos que la sociedad y quienes la integrandeben constituir el eje del desarrollo y de la democracia.

Consecuentes con el principio de pluralidad del PNUD, este volu-men no es la excepcin y presenta en sus pginas diferentes ideas, pos-

2 PNUD (2004), op. cit.


10/338

Prlogo 11

turas y pensamientos. En este sentido, profundizar el debate, precisa dell intercambio de opiniones y estas pginas son un aporte muy significa-tivo para tal fin.

En primer lugar, el documento repasa el marco conceptual que arti-cula ciudadana y desarrollo humano y, luego, se presentan los estudiosrelativos a las lneas temticas desarrolladas por diversos especialistas enDesarrollo Humano y por coordinadores de Informes Nacionales deDesarrollo Humano.

Es un placer invitarle a iniciar la lectura de este libro. Bienvenido eldilogo. Bienvenido el debate. Bienvenida sea una democracia fortaleci-da en toda Amrica Latina.


11/338


12/338

Presentacin de los Cuadernosde Gobernabilidad Democrtica

Myriam Mndez Montalvo*

Este primer numero de la serie de Cuadernos de Gobernabilidad Demo-crtica, sobre Ciudadana y Desarrollo Humano, constituye una iniciati-va regional de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Los Cuadernos deGobernabilidad Democrticaperidicamente pondrn a disposicin del lec-tor los resultados del trabajo de anlisis, investigacin y debate puestos enmarcha por los distintos proyectos que se impulsan a travs del rea deGobernabilidad Democrtica de la Direccin Regional.

Amrica Latina ha estado marcada en las ltimas tres dcadas por pro-

cesos de profundo y constante cambio en mltiples dimensiones. En lopoltico, asistimos a un ciclo histrico de democracia: los pases de laregin realizaron sus transiciones desde regmenes autoritarios, pusieronfin a prolongados y violentos conflictos y lograron institucionalizar, comonunca antes, aspectos esenciales del rgimen democrtico. Asimismo, enlo econmico, en lo social y lo cultural, los pases de la regin han enca-rado transformaciones en contextos de creciente globalizacin. A partirde demandas de los gobiernos y los actores nacionales, el PNUD desde su

trabajo tanto regional como nacional viene promoviendo la reflexin y el

* Asesora Regional - Gobernabilidad Democrtica-Direccin Regional para AmricaLatina y el Caribe, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.


13/338


debate amplio sobre estos fenmenos teniendo en cuenta la pluralidad ydiversidad de Amrica Latina.

Apuntamos al tema de la gobernabilidad, entendida como la forma enque los diversos actores del juego poltico se relacionan entre s para pro-veer a la solucin de los problemas comunes. Y destacamos que ese juegode interaccin sociopoltica debe asumir el carcter de gobernabilidaddemocrtica, ecualizando las soluciones a las demandas ciudadanas conlas instituciones en una suma positiva, que permita a la vez crear mas ciu-dadana y mas y mejor institucionalidad.

Por lo expuesto y atendiendo a los Objetivos del Milenio de NacionesUnidas, los principales temas que se abordarn en este primer nmero delos Cuadernos de Gobernabilidad Democrticase refieren a cuestiones de carc-

ter poltico-institucional, de constante debate en la regin, as como losreferidos a la situacin de la ciudadana en materia de inclusin y exclu-sin social, pobreza, desigualdad y diversidad, tanto tnica, cultural comode gnero.

Los ensayos y anlisis que se presentan en este primer numero de losCuadernos son el fruto del trabajo que el Proyecto de Desarrollo de laDemocracia en Amrica Latina impuls desde la publicacin en el 2004del Informe Democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciu-dadanas y ciudadanos con el valioso apoyo de la Unin Europea. Han sidoelaborados por un grupo de acadmicos y analistas bajo la coordinacinde Fernando Caldern, junto con el apoyo equipo del Proyecto Regionaldel PNUD sobre Anlisis Poltico y Escenarios de Corto y Mediano Plazopara fortalecer la Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina(PAPEP).

Esperamos que los Cuadernosse tornen en insumos de importanciapara el debate constante que, da a da, se est dando acerca de las vas dela gobernabilidad democrtica en la regin, particularmente en aquellos

pases donde para canalizar demandas polticas y sociales nuevas y no tannuevas, se exploran formas institucionales y caminos de institucionaliza-cin inditos. El ciclo histrico de democracia que vive la regin as comola actual coyuntura macroeconmica favorable, ofrecen una oportunidadpara identificar y discutir una agenda de cambios que apunten a unamayor inclusin social (en defensa no slo de los sectores mas popularessino tambin de los estratos medios), a fin de cimentar la vuelta al desa-rrollo y la construccin de ciudadana democrtica en los pases de Am-

rica Latina.Finalmente queremos hacer constar nuestro agradeciendo a la UninEuropea por el apoyo para permitir la difusin de estos anlisis.


14/338

IntroduccinFernando Caldern

Las sociedades cambian constantemente y estn organizadas sobre labase de relaciones de orden y conflicto. Hoy, en sociedades de cambio ace-lerado como las latinoamericanas, se combinan formas de orden y de con-flicto del ciclo industrial y nuevas formas de produccin social que apenasestn emergiendo desde el interior del nuevo sistema tecnoeconmico einformacional. Crisis y cambio son, pues, los signos distintivos de la poca.

La regin latinoamericana, gracias a los cambios asociados con la glo-balizacin, las reformas estructurales y los procesos de democratizacinque ha sufrido estos ltimos treinta aos, est cambiando su estructura

social y estara surgiendo un nuevo tipo de sociedad. Es decir, nuevamen-te se estara atravesando un momento de transicin societal. Tal momen-to plantea nuevos problemas, desafos y oportunidades a la democracia yal desarrollo. El presente texto explora algunas caractersticas y rasgos deeste cambio a partir de una serie de ensayos conceptuales, temticos ynacionales. Y aspira a dar cuenta de los cambios a partir de una miradacentrada en el desarrollo humano y la ciudadana.

Para abordar las relaciones entre ciudadana y desarrollo humano en

Amrica Latina, esta publicacin parte de un breve balance conceptual delos problemas y luego presenta dos tipos de contribuciones. Las primerasindagan la cuestin desde la perspectiva de la inclusin y la exclusin socialy sus efectos en las nuevas relaciones en el mundo del trabajo, las polticas


15/338


sociales, la agencia social, el desarrollo econmico, la reproduccin cul-tural y la socializacin. Las segundas recogen una serie de experienciasnacionales notables en las que la relacin entre desarrollo humano y ciu-dadana se analiza problemticamente y a partir de las caractersticas par-ticulares de los procesos histricos de cada pas. As, se estudia la relacinno siempre fructfera sobre ciudadana y desarrollo en Chile; el papel delas economas de pequea y mediana escala en Bolivia; el espacio pblico,el crecimiento econmico y la equidad en Brasil; la democracia y el con-flicto armado en Colombia; la etnicidad, la ciudadana y la exclusin enGuatemala, y las relaciones en el espacio pblico entre ciudadana y desa-rrollo humano en Honduras.

En una breve sntesis, a continuacin se destacan algunos de los prin-

cipales argumentos en estos anlisis y sus propuestas para profundizar unaestrategia de trabajo que haga ms fructfera la relacin entre desarrollohumano y ciudadana.

En la primera parte, Guillermo Campero analiza las limitaciones de lossistemas de representacin de los trabajadores y las nuevas condiciones laborales, apartir de la premisa de que la ciudadana poltica requiere de la ciudada-na social, ya que la desigualdad y la insatisfaccin de necesidades bsicasse traducen en exclusin, e interferiran con la capacidad de deliberacinpblica y la solidaridad como vnculo social. Ambas dimensiones de la ciu-dadana deben tener una institucionalidad capaz de brindar los mecanis-mos para que stas se ejerzan y se relacionen. En consecuencia, el gradode ciudadana estar vinculado a la solidez de los tres elementos mencio-nados previamente: reconocimiento, redistribucin y participacin.

A partir de las ya clsicas tesis de Castells, Campero se pregunta quest en juego en este nuevo paradigma laboral y seala cuatro factores: a)La nueva divisin del trabajo, con un aumento notable del sector servicios,ha fragmentado e incrementado la rotacin en el mercado laboral, y ya no

puede considerarse como el mecanismo de inclusin por excelencia; porende, para que el trabajo siga ofreciendo oportunidades y derechos, debengarantizarse oportunidades de acceso a empleos de buena calidad; b) elacceso a la sociedad del conocimiento, ya que se ha estrechado la relacin entreel nivel educativo, la capacitacin especializada y la calidad del empleoobtenido; c) la ruptura de la brecha tecnolgica, dado que el acceso y uso denuevas tecnologas constituyen recursos de conocimiento y cultura quecontribuyen al ejercicio de la ciudadana, por lo tanto, deben ser expan-

didos de forma universal a todos los individuos e incorporados por mediode decisiones pblicas y privadas de mediano plazo, y d) las nuevas relacio-nes laboralesque se derivan de este nuevo modelo, marcadas por un cre-ciente grado de individualizacin en la relacin entre el trabajador y la


16/338

Introduccin 17

empresa. Esto debilita las condiciones institucionales para lograr consen-sos sociales y polticos, y le dificulta al Estado la implementacin de pol-ticas generales. De modo que es necesario reformular los sistemas derepresentacin para que garanticen un umbral mnimo de cooperacinque permita contar con redes de proteccin social para todos los sectoreslaborales y sociales, especialmente los ms vulnerables.

Sonia Fleury aborda el tema de las polticas sociales y el acceso limitadoquetienen a ellas los ciudadanos. Repasa la evolucin reciente de la demo-cracia en Amrica Latina, destacando que no se ha logrado superar laslimitaciones impuestas por la democracia representativa. Para Fleury serequiere un nuevo modelo democrtico que asocie la democracia repre-sentativa con la democracia deliberativa, a fin de generar las condiciones

necesarias para la concertacin social en una esfera pblica ampliada, quepermita la creacin de un nuevo pacto poltico y que combata la exclusinsocial. Esto es particularmente relevante en Amrica Latina, ya que, debi-do a sus altos niveles de desigualdad y exclusin, la gobernabilidad demo-crtica no puede separarse de la bsqueda de soluciones para la inclusinsocial. Por otro lado, considera que la expansin de la ciudadana deman-da procesos innovadores de gestin pblica que induzcan a la construc-cin de nuevos sujetos polticos y a su insercin en el ejercicio del poderpoltico y la apropiacin de la riqueza social. Aqu, Fleury hace hincapien que es imposible combatir la exclusin en los pases de la regin sinredistribuir la riqueza.

En su anlisis destaca la relevancia de las polticas sociales que contie-nen un criterio de justicia social y que deberan ser guiadas por los prin-cipios de reconocimiento, participacin y redistribucin. La bsqueda deuna nueva institucionalidad para la democracia que atienda simultnea-mente esos principios marcara el actual momento de generacin de unaarticulacin entre innovacin social e innovacin institucional.

Fleury, asimismo, repasa los sistemas de proteccin social de AmricaLatina y concluye que su principal problema mayoritariamente causadopor las reformas liberales es el acceso limitado de sus beneficiarios, locual torna necesario una nueva configuracin de las polticas sociales. Estaconfiguracin pasara por desvincular los beneficios sociales de la inser-cin laboral o de la capacidad de contribuir con el sistema y vincularlaexclusivamente a la condicin de ciudadana. Es decir, implementar pol-ticas sociales universales. Fleury tambin enfatiza la necesidad de mejorar

la redistribucin de la riqueza.Benjamn Arditi basa su trabajo en el hecho de que la sociedad deman-da y ejerceformas de empoderamiento complementariasa la electoral, y en elreconocimiento de que se ha debilitado la hegemona de los partidos pol-


17/338


ticos. En consecuencia, busca desarrollar audaces propuestas que empo-deren a los excluidos y expandan sus posibilidades de accin colectiva.

Para Arditi, las polmicas ms recientes que intentan destacar ciertosconflictos existentes en torno a la ciudadana, identificaran problemas yplantearan cuestiones que podran modificar el carcter estrictamenteliberal de la ciudadana y de la poltica. En particular, segn Manin (1998)est ocurriendo una metamorfosis de la ciudadana y Bobbio se refiere ala inclusin como una expansin de la esfera de competencia ciudadana.Esto puede entenderse como la configuracin de un escenario polticopostliberal. Esta condicin posee dos sentidos: a) como indicador de quelas demandas democrticas clsicas de empoderamiento ciudadano se des-plazan en otra direccin, y b) como sntoma de que el campo y el alcance

de la poltica incluyen pero, a la vez, sobrepasan el esquema liberal de larepresentacin territorial dentro del Estado soberano.A partir de este debate, y retomando algunas tesis de Offe y Schmitter,

Arditi elabora una polmica propuesta para empoderar a la ciudadana,cuyos objetivos son reforzar la democracia y la capacidad de intervencinpoltica de colectivos humanos organizados que no centran su campo deaccin en el plano electoral. El autor recupera ideas de Offe (1992), quienidentifica como respuesta a la crisis de gobernabilidad de las democraciasel papel de los grupos de inters organizados, que son incorporados comosocios del gobierno para reducir el umbral de conflictos y mejorar la ges-tin pblica. Esta representacin funcional o corporativismo liberal, paraOffe, genera un circuito secundario en la poltica, que Schmitter denominaciudadana secundaria o segundo nivel de la poltica. Este ltimo habrapropuesto reforzar la democracia por medio de la institucionalizacin delsegundo nivel de la ciudadana, otorgndoles reconocimiento poltico yfinanciamiento pblico a los actores que operan en ese nivel, dado que enlas sociedades modernas los grupos de inters cuentan con un rol poltico

cada vez ms preponderante.La propuesta consiste en ofrecerles financiamiento a los grupos orga-

nizados de la sociedad que cumplan con ciertos requisitos, a cambiode regulacin. Con esto se pretende: a) asignar un estatus semipblico alos grupos de inters; b) financiarlos a travs de contribuciones obligato-rias (impuestos pagados por los contribuyentes); y c) dejar que sean losciudadanos quienes asignen los recursos a las diversas organizaciones.

Adolfo Figueroa busca determinar la relacin entre desarrollo econmico,

desigualdad y ciudadanacon especial referencia al caso de Amrica Latina.El concepto de desarrollo econmico que usualmente se utiliza en laciencia econmica es la combinacin de dos variables: el nivel de ingresomedio y el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso nacional.


18/338

Introduccin 19

El desarrollo econmico ser mayor dado un cierto nivel de desigual-dad cuanto mayor sea el ingreso medio y, para un determinado nivel deingresos, cuanto menor sea la desigualdad. Segn este criterio, los pasesdel primer mundo poseen un grado de desarrollo mayor que los del ter-cer mundo: no slo tienen mayor nivel de ingresos sino tambin menordesigualdad en la distribucin del ingreso. La paradoja que ha surgido enel marco de la globalizacin es que las disparidades entre el primer y eltercer mundo no se han reducido.

Con respecto a Amrica Latina, Figueroa seala que, dado su altogrado de desigualdad y el consecuente marco de inestabilidad prevale-ciente, la regin no ha progresado en trminos de crecimiento ni de equi-dad y, por ende, sigue detentando altos niveles de exclusin social. Las

reformas econmicas no han arrojado los resultados esperados, y no hantomado en cuenta la desigualdad en los activos polticos, es decir, en ciu-dadana. Esta desigualdad, afirma Figueroa, es un factor esencial del desa-rrollo. Sera necesario, entonces, introducir innovaciones institucionalesen el campo de la ciudadana. Invertir en ciudadana es un paso previopara invertir en capital humano, por ende, se requiere una poltica dedesarrollo. Resulta clave, antes que nada, determinar quines seran losagentes del cambio, capaces de generar estas polticas innovadoras.

Martn Hopenhayn explora los problemas relativos al dbil reconoci-miento multicultural asociado con exclusin social. Afirma que los derechos eco-nmicos, sociales y culturales buscan democratizar la ciudadana, y queexiste un amplio consenso con relacin a la interdependencia entre el res-peto a las libertades civiles, el ejercicio de los derechos polticos y el acce-so de las personas a los bienes, servicios y prestaciones que fomenten elbienestar. Esta interdependencia, adems de tica, es prctica: la ciuda-dana social puede promover mayor ejercicio de derechos civiles y polti-cos. A mayor libertad de expresin y asociacin, e igualdad en el ejercicio

de los derechos polticos y de la ciudadana, mayor ser la presencia de losgrupos excluidos en decisiones que inciden en las polticas distributivas.Consecuentemente, mayores sern las condiciones de traducir ciudadanapoltica en ciudadana social. En estas interrelaciones, se refuerza la per-tinencia del vnculo entre reconocimiento, participacin y redistribucin.

Hopenhayn inscribe, en el contexto del derecho a la autorrealizacin,las demandas por derechos de los indgenas, afrodescendientes, mujeresy jvenes. La etnicidad, el gnero y la generacin son principios constitu-

tivos de identidad que han ido adquiriendo cada vez mayor importancia,y los individuos pertenecientes a esos grupos articulan sus demandas,denunciando las discriminaciones que padecen. Esos grupos han sufridoy sufren las mayores privaciones de ciudadana. De esa manera, la desi-


19/338


gualdad va de la mano de la diferencia; es decir, se produce una negacindel otro que se transforma en exclusin social y poltica.

Si bien ha habido importantes avances en Amrica Latina sobretodo en materia de gnero y juventud persisten brechas sociales y depoder que condenan a aquellos grupos a situaciones de mayor pobreza yexclusin. Entonces, resulta imperativo que la ciudadana social incor-pore la mediacin cultural, a fin de incluir entre sus fundamentos el reco-nocimiento del otro en tanto otro. Por lo tanto, la ciudadana debe serampliada para buscar una mayor participacin basada en la diferencia, lainterculturalidad y el multiculturalismo. Hopenhayn propone avanzarhacia un multiculturalismo proactivo que compatibilice la libre autode-terminacin de los sujetos y la diferenciacin en cultura y valores, la par-

ticipacin y voz pblica de actores culturales en la deliberacin pblica,y polticas econmicas y sociales que hagan efectivos los derechos desegunda generacin. Esto debera traducirse en una reduccin de las bre-chas de ingresos, patrimonio, adscripcin, seguridad humana y acceso alconocimiento. Se trata de promover la igualdad en capacidades para afir-mar la diferencia y la autonoma. Hopenhayn concluye con una serie depropuestas concretas en educacin, salud, trabajo y proteccin social,territorio y autonoma.

Esta primera parte finaliza con un artculo de Juan Carlos Tedesco refe-rido a las instituciones de socializacin y cohesin social. Una de las principalescaractersticas del nuevo capitalismo sera su capacidad para erosionar lasbases sobre las que se asentaban los procesos de inclusin social del capi-talismo industrial, y la dificultad para reemplazarlas por otras de eficaciasimilar, o compatibles con las exigencias de cohesin social requeridas porla democracia.

Frente al carcter relativamente incluyente del capitalismo industrial,el nuevo capitalismo por el contrario provoca la erosin de los meca-

nismos institucionales de integracin. El cambio ms significativo se advier-te en el funcionamiento de esos mecanismos que ahora se basan, esen-cialmente, en la lgica de la demanda. Internet, la televisin por cable yla escuela centrada en la lgica del alumno-cliente invierten elesquema existente en el capitalismo industrial.

Los procesos clsicos de integracin social, basados en la incorpora-cin al mercado de trabajo y a la ciudadana, propios del Estado-nacin,tuvieron un desarrollo precario y parcial en los pases de Amrica Latina.

Es decir, los Estados-nacin latinoamericanos son dbiles en trminos desu funcin integradora. En este marco de exclusin se estn produciendolas transformaciones de los procesos de socializacin, asociadas a los pro-cesos de globalizacin en el nuevo capitalismo.


20/338

Introduccin 21

Tedesco seala, en primer lugar, que las caractersticas de la familiaestn atravesando importantes modificaciones. Son conocidos los cambiosen la composicin familiar, como las importantes modificaciones en losroles paternos y maternos. Adems, afirma que se estn produciendo cam-bios en los contenidos de la socializacin y en la forma en que dichos con-tenidos son transmitidos. Puede decirse que el proceso de socializacinfamiliar enfrenta una crisis de transmisin, dado que hoy en da la fami-lia ya no se basa en el principio de autoridad. Entonces, al transformarsela familia en una red integrada por individuos solidarios pero iguales,no hay transmisin sino intercambio.

Otro factor que estudia Tedesco es el nuevo papel de la escuela. Advier-te que, a diferencia de los pases avanzados donde la escuela cumpli su

rol integrador, en Amrica Latina las opciones fueron educar o no educar,integrar o excluir culturalmente. En este marco de debilidad del procesointegrador por medio de la escuela aparecen nuevos procesos culturalesque erosionan todava ms su rol como agencia de socializacin. La pecu-liaridad de Amrica Latina es que la cultura escolar comienza a masificarseuna vez que ha adquirido las caractersticas de una cultura empobrecida,obsoleta y relativamente aislada de los patrones culturales vigentes fuerade la escuela. Adems, la prdida de eficacia socializadora de esta institu-cin se ha producido en un contexto de cambios sociales, econmicos yculturales que redefinen el comportamiento ciudadano y los contenidosde su formacin.

Para Tedesco, los problemas mencionados deben ser enfrentadosmediante la implementacin de estrategias subjetivas que fomenten lacohesin democrtica; es decir, reconocer la importancia subjetiva que losnuevos fenmenos sociales plantean a la teora y la accin poltica. En par-ticular, plantea una serie de medidas para ser aplicadas en la escuela y enla socializacin de las elites.

La segunda parte del libro presenta diversas experiencias nacionales,en las que los problemas en torno a la ciudadana y el desarrollo humanoadquieren caractersticas especficas que responden a los procesos hist-ricos, polticos, econmicos, sociales y culturales de cada pas. Sin embar-go, en todos ellos puede verse cmo los problemas de inclusin/exclusinsocial y la demanda por una ciudadana ms amplia, universal y activa, con-fluyen en la necesidad de una reconstruccin del espacio pblico que posi-bilite el desarrollo de una democracia ms incluyente.

En el caso de Bolivia, George Gray Molina y Patricia Espinosa presen-tan tres hiptesis sobre ciudadana y desarrollo humano a partir de unrepaso de la historia reciente del pas y de su evolucin socioeconmica,la que se habra traducido en desarrollo humano sin ingresos. Los auto-


21/338


res afirman que el patrn de desarrollo humano sin ingresos ha gene-rado, adems de pobreza, ciudadanos a medio tiempo. En el futuro, larelacin entre ciudadana y desarrollo humano debera enfatizar la impor-tancia de reconocer la nueva estructura social del pas y que las institu-ciones y las polticas pblicas incorporen esa estructura.

La primera hiptesis sostiene que detrs de la necesidad de construiruna economa de base ancha, se encuentra una estructura social abigarra-da y en proceso de cambio. La sociedad boliviana empez a crear mecanis-mos alternos de movilidad social durante los ltimos treinta aos, los cualesconfiguran la estructura social dominante de hoy en da. Los desafos refe-ridos a la expansin de la base productiva conducen a una nueva articula-cin entre actores y sectores econmicos y, sobre todo, entre nuevos sujetos

sociales que anteriormente no eran visibilizados. La economa popular boli-viana se ha constituido como una formacin social y econmica compleja.La segunda hiptesis postula que es necesario reconocer que detrs de

los procesos de ampliacin de ciudadana social y econmica existen techosde vidrio resistentes al cambio intergeneracional. Por ejemplo, los migran-tes aymars o quechuas no pueden quebrar la brecha de los deciles inferio-res de la distribucin del ingreso. Un resultado importante de este procesode segmentacin social es el comportamiento poltico de los ltimos veinteaos. La gobernabilidad democrtica construida sobre esa segmentacin setradujo en un proceso de erosin poltica y, especialmente, social.

La tercera hiptesis afirma que a partir del triunfo del Movimiento alSocialismo (MAS) en las ltimas elecciones acceden al gobierno nuevosactores sociales y econmicos surgidos en el curso de los ltimos treintaaos. Esto sugiere resaltar algunos puntos. En primer lugar, la victoria delMAS parecera indicar el comienzo de un nuevo ciclo poltico ms queuna revalorizacin de la democracia. En segundo lugar, este nuevo cicloest siendo construido por actores formados en el perodo neoliberal; es

decir, son una suerte de hijos contestatarios. Tal vez las tensiones entreciudadana y desarrollo humano encuentran en este desempate coyuntu-ral un camino para construir una nueva comunidad ciudadana, basada enla diversidad y la igualdad social y poltica.

El tema de la ciudadana y el desarrollo humano en Brasil es analiza-do por Sonia Fleury, quien afirma que el enfoque del desarrollo humanodebe ser ampliado con una perspectiva que coloque la construccin delespacio pblico en el centro del debate. En este contexto, que Fleury iden-

tifica como la construccin y expansin de la ciudadana, el individuo-agente cede su lugar al sujeto poltico. Si bien el desarrollo humano haconvivido con las polticas asistenciales de combate a la pobreza, su inefi-cacia para reducir la desigualdad demuestra la necesidad de formular nue-


22/338

Introduccin 23

vas estrategias. En este sentido, se requiere la construccin de una esferapblica, plural e inclusiva, mediante la implementacin de polticas pbli-cas universales y a travs de la bsqueda de una nueva institucionalidad,en la que la generacin de espacios pblicos sea a la vez inducida y con-trolada por el Estado y la sociedad.

Sin embargo, el papel protagnico del Estado en la generacin deespacios pblicos y en la induccin de la subjetivacin no puede reforzarel autoritarismo; por el contrario, debe introducir mecanismos de coges-tin para que los sectores organizados de la sociedad participen en elmanejo de las cuestiones pblicas. Tambin debe tomarse en cuenta quela comunidad de ciudadanos slo se construir sobre la base de un ima-ginario colectivo, todava centrado en la nacin, aunque los ciudadanos

se identifican cada vez ms con su ciudad y con el mundo globalizado. Esteimaginario slo podr generarse colectivamente a partir de un proyectonacional de desarrollo, autnomo y sostenible, que plantee a la democra-cia como directriz y a la inclusin social como prerrequisito.

Fleury describe la historia del sistema de seguridad brasileo y las razo-nes por las cuales en Brasil persisten condiciones sociopolticas que repro-ducen estructuras que impiden que el crecimiento econmico se traduz-ca en una mayor equidad. Por ltimo, Sonia Fleury realiza propuestas pararevertir esta situacin, que enfatizan la necesidad de construir un espaciopblico, de contar con nuevos horizontes normativos y de tomar en cuen-ta la nueva estructura de la sociedad.

Con respecto a Chile, Rodrigo Mrquez y Carolina Moreno muestranque los niveles de desarrollo humano de los ltimos veinte aos son atri-buibles, en gran medida, a las propuestas y acciones polticas de la Con-certacin. Tanto la matriz de desarrollo que ha construido la concertacincomo sus logros tienen un sujeto central: el Estado. Este Estado es moder-nizador, con un alto nivel de institucionalizacin y una notable capacidad

de accin. La Concertacin, desde el retorno de la democracia, habrarecogido la opinin pblica y los intereses de los chilenos, quienes se hanexpresado a travs del voto. Sin embargo, segn los autores, la ciudadanacarece de planos para expresarse como sujeto efectivo y por lo tanto no seha constituido en sujeto activo del desarrollo humano, sino en ciudada-nos pasivos o de de baja intensidad.

El proceso iniciado por la Concertacin estara entrando en una etapade inflexin. Mrquez y Moreno muestran los lmites para el desarrollo

humano desde una ptica estatal y poltica y la ausencia de una dinmicade accin ciudadana. Es decir, una dinmica en la que el ciudadano seasujeto y no slo objeto del desarrollo. En este contexto, surgen interro-gantes: cmo se construye una nueva opcin que retome lo mejor de la


23/338


experiencia vivida?, cules sern las propuestas polticas?, y cul ser elrol de la ciudadana en ellas?

En el caso colombiano, Hernando Gmez Buenda trata las repercu-siones del conflicto armado sobre la democracia en Colombia, especial-mente sobre los derechos polticos y civiles y la participacin ciudadana.Gmez Buenda desagrega los efectos del conflicto armado en el centro yla periferia, y destaca la relevancia de un espacio pblico participativo quearticule democracia y desarrollo.

El autor seala que en la periferia, donde los grupos armados poseenmayor injerencia, existe en distintos grados un Estado alternodonde no hay democracia. Las consecuencias directas en estas zonas serelacionan con la violacin de los derechos que definen al Estado de dere-

cho; es decir, el conflicto afecta el ejercicio de todos los derechos civilesque son la base constitutiva y el supuesto del sistema poltico democrti-co. Adems, restringe el derecho a la libertad de expresin y de asocia-cin, obstruyendo la formacin y el fortalecimiento de grupos sociales. Deigual manera, el conflicto atentara contra los derechos polticos, puestoque limita severamente las posibilidades de ejercer el derecho al voto y elejercicio del derecho a ocupar cargos pblicos. El conflicto tambin haincidido de forma negativa en la participacin directa de la gente, impi-diendo que se profundice la democracia.

Con respecto a las repercusiones indirectas en los centros urbanos, elconflicto ha afectado al sistema democrtico, ya que, sobre todo en el cen-tro del pas, se ha producido una demanda desesperada de seguridad queredund en una disposicin de los actores polticos a aceptar restriccio-nes en los derechos polticos y civiles. Asimismo, ha incidido de forma indi-recta en el ejercicio de los derechos a la libre informacin y la libre expre-sin, estigmatizando la lnea de pensamiento de determinados sectores.

Por su parte, los derechos sociales constituyen uno de los grupos de

derechos ms golpeados en Colombia. En efecto, la pobreza se mantieneen niveles superiores al 50%. Gmez Buenda seala que en el sistemademocrtico todos los actores sociales poseen el mismo derecho a que susdemandas y opiniones sean incluidas en la agenda pblica y a luchar porque las polticas pblicas satisfagan esas demandas. Sin embargo, enColombia la estigmatizacin de las reivindicaciones sociales ha derivadoen que los grupos sociales no puedan ejercer libremente su derecho deasociacin ni de expresin. Esto, a su vez, ha restringido las posibilidades

de expandir los derechos sociales, dado que la imposibilidad de convocara la ciudadana a participar y a apoyar las demandas hace muy difcil quela expansin de los derechos sociales sea incluida en la agenda pblica.

El estudio de Edelberto Torres Rivas sobre el caso de Guatemala analiza


24/338

Introduccin 25

la evolucin de la democracia guatemalteca y las desigualdades sociales, en

particular las diferencias etnoculturales. Torres Rivas hace hincapi en la nece-

sidad de que en Guatemala se reconozcan los nuevos patrones sociales a fin

de incluir a la poblacin indgena en los procesos de toma de decisiones y de

contar con un Estado que asegure la inclusin de todos los ciudadanos.

El autor sostiene que la formacin de ciudadana debe ser un pro-ceso acumulativo de integracin social y participacin poltica, produc-to del modelo de regulacin que el Estado implemente frente a los dosejes que condicionan la constitucin de la ciudadana: la desigualdadsocial que excluye a los pobres y la diferencia cultural que excluye a losindgenas.

Para Torres Rivas el Estado democrtico tendr dificultades para con-

solidarse si se mantiene la actual situacin del pas. Son necesarios unamplio debate pblico que redunde en mayor participacin y menor desi-gualdad y el respeto por la multietnicidad, que se ve limitada por prcti-cas de discriminacin y racismo que impiden avanzar en su organizacin.Si el Estado no se fortalece y no es democrtico, si no extirpa sus racescoloniales, no podr ser plural. Los obstculos para que el desarrollohumano contribuya a incorporar a los indgenas y a los pobres como ciu-dadanos son numerosos. Se requieren polticas para superar la pobrezacon otras que permitan adquirir poder y autonoma a los grupos mayas.Esto ltimo se vincula con un fortalecimiento ciudadano, con accionesafirmativas en el campo poltico y, en suma, con la autonoma para el suje-to tnico vuelto ciudadano poltico.

Ms all de los procesos histricos analizados y las reflexiones mencio-nadas subyace la necesidad de una mayor fundamentacin terica sobre latransicin del tipo de sociedad mencionado al principio de esta introduc-cin. La complejizacin de la sociedad no slo ha supuesto una aceleracinen los mecanismos y las formas de la diferenciacin social o funcional,1 sino

tambin el desarrollo de nuevas formas de reproduccin sociocultural vin-culadas a la informacin, el conocimiento y la comunicacin. Estaramosante sociedades estructuradas en redes y jerarquizadas en flujos de comu-nicacin capaces de estructurar nuevas formas de poder. En este contextode cambio, el desarrollo est cada vez ms asociado al desarrollo de las capa-cidades sociales, tanto en el plano personal como colectivo.2

Vale la pena detenerse un poco en la idea (y en los lmites) de la repro-duccin de la sociedad puesto que en este concepto radicara la funda-

1 Para un anlisis torico de la complejizacin de la sociedad y sus repercusiones sobrela poltica, vase Caldern y Lechner(1998).

2 Por ejemplo, Mann (1991)argumenta que las sociedades estn constituidas por ml-tiples redes socioespaciales de poder que se superponen y se cruzan.


25/338


mentacin del momento de transicin que viviran las sociedades de laregin. Para Habermas, los cambios se generan cuando la estructura deun sistema de sociedad no es capaz de resolver problemas en funcin desu conservacin como tal. Asimismo, las crisis se producen por imperati-vos del propio sistema e implican, no un cambio de algunos elementos,sino de la misma identidad del sistema (Habermas, 1975: 16-18).

Las modificaciones en el sistema de la sociedad producto del cambio dealguno de sus elementos no implicaran necesariamente que ste entre encrisis, ya que la crisis slo se expresa cuando los miembros de la sociedadexperimentan los cambios de la estructura como crticos para el patrimoniosistmico y sienten amenazada su identidad social. De modo tal que la cri-sis sucedera cuando la amenaza a la identidad del sistema pone en riesgo

la cohesin social, es decir, cuando la sociedad se orienta (va el malestar)hacia el cambio o la anomia, porque la base de consenso de las estructurasnormativas resulta daada. Los estados de crisis se presentan como unadesintegracin de las instituciones sociales (Habermas, 1975: 16-18).

Empero, que los miembros de una sociedad sean conscientes de la cri-sis, no implica que sta exista objetivamente. La objetividad de la crisis radi-ca en la existencia de problemas de autogobierno no resueltos. En gene-ral, los miembros de la sociedad no son conscientes de ello pero losproblemas repercuten en sus conciencias de manera especfica, y as correpeligro el tejido social.

Sera preciso captar la relacin entre inclusin social (entendida comosistema de instituciones en que se socializan sujetos hablantes y actuan-tes, lo que implica un modo de vida estructurado por medio de smbo-los) e integracin sistmica (entendida como rendimientos de autogo-bierno especficos de un sistema autorregulado, lo que implica capacidadde los sistemas de sociedad para conservar sus lmites y su patrimoniodominando la complejidad de un ambiente inestable). El tema consistira

en asociar mundo de vida (valores y normas cuya funcin es fundamentalen la cohesin social) y sistema (mecanismos de autogobierno). Es nece-sario, por ende, analizar tanto los aspectos que hacen al autogobiernocomo aquellos que le dan validez.

Por lo tanto, cabe preguntarse: cules son tanto los mecanismos deautogobierno como los sistemas de valores que ponen en crisis la inclu-sin social? En qu medida sociedades con fuertes problemas de inte-gracin social como las latinoamericanas pueden asumir y sobrellevar una

crisis de su sistema de sociedad hacia una mayor inclusin? y qu rol letoca all al ciudadano(a)? Y ms precisamente los cambios producidos porlos procesos de globalizacin estn significando una crisis del mbito dela ciudadana, que no sera capaz de resolver, en su propia lgica y en sus


26/338

Introduccin 27

mismos elementos, su reproduccin como sistema? Y, en esta direccin,qu nuevos roles les competeran a la democracia y el desarrollo? Cules, en definitiva, la nueva sociedad o la nueva estructura social que emer-ge y qu desafos y autotransformaciones se le presentan al ciudadano?

Por cierto, responder estas preguntas constituye toda una estrategia deinvestigacin. Aqu, slo se inician algunas argumentaciones e hiptesisdesde la perspectiva del desarrollo humano y la ciudadana. Pero la cues-tin de fondo es comprender el tipo de sociedad y de desarrollo posible(s)y el orden cultural y poltico que ellos implican.

Todas estas reflexiones son el resultado de la integracin de una seriede estudios y trabajos realizados en los ltimos dos aos. Es preciso men-cionar, en primer lugar, el borrador presentado en el seminario sobre Ciu-

dadana y Desarrollo Humano que llev a cabo el PNUD en octubre de2005, como tambin el documento de proyecto que me toc coordi-nar sobre estrategias de fortalecimiento de la ciudadana social. Enambos trabajos fueron cruciales la cooperacin, las crticas y los comenta-rios de los colegas all presentes. Esperamos que este esfuerzo sea slo eldisparador de nuevos debates y una puerta para enriquecer las perspecti-vas de estudio del desarrollo humano.

Para finalizar, deseo agradecer a todos los que han hecho posible estetexto: a los colegas de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Cari-be y particularmente a Rebeca Grynspan, Directora del PNUD para Amri-ca Latina. Tambin a mis colegas del PNUD en Argentina y a su Represen-tante Residente Carlos Felipe Martnez, que siempre estuvieron dispuestosa echarnos una mano en el logro de ste y otros trabajos. Mi agradecimien-to tambin es para Caterina Colombo, quien colabor en la elaboracin deldocumento conceptual que da inicio a este texto; a Gerardo Noto, quien meapoy con ideas y con la gestin del texto; y a Emilio Sampietro y a EugeniaBveda por su apoyo en la realizacin de este estudio.

Buenos Aires, agosto 2007

Bibliografa

Caldern, F. y Lechner, N. (1998), Mas all del Estado, ms all del mercado la demo-cracia, La Paz, Plural Editores.

Habermas, J. (1975), Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo, Buenos Aires, Amo-

rrortu.Manin, B. (1998), Los principios del gobierno representativo, Madrid, Alianza.Offe, C. (1992), Ingobernabilidad. Sobre el renacimiento de teoras conservadoras

de la crisis, Partidos polticos y nuevos movimientos sociales, Madrid, Sistema.


27/338


28/338

Parte I

Reflexiones preliminares


29/338

1. Ciudadana y desarrollo humano

Fernando Caldern

Introduccin

En las ltimas dos dcadas, la regin ha experimentado importantescambios que modificaron su perfil. Las nuevas realidades exigen repensarlos enfoques de la democracia y el desarrollo.

Los cambios son diversos, y las situaciones y los resultados nacionales,distintos. Sin embargo, resulta fcil constatar que se ha perdido peso enla economa mundial, que se ha mantenido y complejizado la desigualdady que la pobreza a pesar de algunos avances contina siendo una ame-naza estructural. La democracia ha avanzado en varios planos, pero los

problemas polticos e institucionales persisten y la desconfianza en los sis-temas de representacin poltica crece en todas partes. Estamos frente aun horizonte abierto, con nuevas limitaciones y oportunidades. En el cen-tro se encuentran los cambios experimentados por la sociedad y las posi-bilidades de gestin poltica.

En el plano analtico, los enfoques centrados exclusivamente en elmercado o en la economa parecen insuficientes para enfrentar los nue-vos problemas y oportunidades generados por el cambio global. Desde una

perspectiva diferente, el enfoque de desarrollo humano que viene pro-moviendo el PNUD coloca el acento en las capacidades de las personas,ms que en el mercado o el Estado, como ejes del desarrollo. En el mismosentido, el informe La democracia en Amrica Latinaplantea la necesidad de


30/338


promover una democracia de ciudadanos y coloca el nfasis en el fortale-cimiento de las capacidades polticas de la sociedad. Es probable queambos planteamientos constituyan referentes importantes para reorientarlos enfoques del desarrollo y la democracia.

En el presente libro se aspira a indagar conceptualmente la cuestina partir de una visin que pretende articular ciudadana y desarrollo huma-no en el contexto de las nuevas condiciones sociales ya producidas por laglobalizacin.

Esta visin supone que la sociedad y las personas que la conformanconstituyen el centro de toda reflexin sobre el desarrollo humano. Porencima de cualquier factor, interesa el ser humano devenido actor, esdecir, el ser humano abierto a la accin creativa y dotado de voluntad y

capacidad para transformar su relacin con los otros, con su entorno yconsigo mismo. En los regmenes democrticos, esta comprensin del serhumano como actor se asocia estrechamente a la nocin de ciudadana.

Ser ciudadano implica estar incluido en una red de relaciones socia-les que permitan actuar, reproducirse y cambiar. Supone tambin formarparte de una colectividad de ciudadanos. Se trata, entonces, de ser partede un tejido social y cultural para poder actuar como ciudadano. En unaperspectiva democrtica, la inclusin social y el reconocimiento debenentenderse como partes de un proceso relacional de construccin de unacomunidad de ciudadanos.1 Para poder actuar e incidir en su vida, losgrupos excluidos tendrn que transformar sus necesidades y derechos endemandas institucionales y en pautas de accin y desarrollo.

El desarrollo humano es, pues, una ptica que busca el incremento delas capacidades de los actores (ciudadanos, organizaciones, movimientossociales, etc.) para que construyan su libertad y decidan, en funcin de susvalores y aspiraciones, el tipo de vida que desean tener. Precisamente poresto la inclusin y la exclusin en sociedades diversas como las actuales

son temas cruciales para el desarrollo de las personas y sus sociedades. Lainclusin supone reconocer las diferencias en muchos planos (culturales,sociales, econmicos, etc.), pero tambin construir un plano de igualdadpoltica y jurdica en el que las distintas libertades se puedan desarrollar.Es decir, supone el ejercicio poltico, social y civil del ciudadano. Por eso,

1 En el informe La democracia en Amrica Latinase afirma: Se trata de discutir cmo se puedeavanzar hacia una ciudadana integral, lo que supone poner en el centro a la poltica como forma

de que el ciudadano, y ms precisamente la comunidad de ciudadanos, pueda participar en deci-siones sustanciales. La globalizacin es un dato, pero no se trata pura y exclusivamente de admi-tir que todo lo que ocurre como consecuencia de la transformacin tecnolgica y de la expan-sin de los mercados debe aceptarse sin reflexin y sin accin (PNUD-PRODDAL, 2004: 195).Para una teora de la comunidad de ciudadanos, vase Schnapper (1994).


31/338

Ciudadana y desarrollo humano 33

bajo regmenes democrticos, el ciudadano es el sujeto y el objeto del desa-rrollo y de la misma democracia.

Los cambios vinculados a la globalizacin, no slo las reformas estruc-turales sino especialmente las transformaciones en los campos de la tecno-economa, la comunicacin y el informacionalismo, generaron nuevos pro-blemas en torno de la matriz social, tanto a nivel de desarrollo humano comode la ciudadana. Cambiaron las conformaciones nacionales y estatales, y tam-bin las estructuras sociales en trminos de sus patrones de inclusin y cohe-sin social, de reproduccin cultural y de estructuras de socializacin. Lassociedades latinoamericanas ya no son lo que eran hace veinte aos: hoyresultan ms complejas y cada pas enfrenta desafos especficos. Estamos,pues, frente a nuevos interrogantes para la poltica y sus vinculaciones con

un nuevo tipo de desarrollo, que es fundamental estudiar y comprender.Hoy, los enfoques sobre la ciudadana y el desarrollo humano tienenque responder de manera especfica y con nuevos cdigos a estos cam-bios, y orientarse adecuadamente para aprovecharlos, segn la direccin,la intensidad y la pertinencia que tengan a escala nacional y regional. Elpresente texto propone un anlisis de las caractersticas de estos proble-mas, tanto en los campos temticos especficos como en las experienciasrelevantes de los casos nacionales.

En sntesis, se busca: 1) plantear las nuevas condiciones sociales de laciudadana y el desarrollo en la globalizacin, 2) analizar el rol del espa-cio pblico y sus vinculaciones con la ciudadana y el desarrollo, 3) pro-poner la necesidad de horizontes normativos y, finalmente, 4) desarrollarnuevos temas y experiencias nacionales de cambio.

1. Las nuevas condiciones sociales de la ciudadanay del desarrollo humano en la globalizacin

El mundo vive la transicin de una sociedad centrada en el trabajo yla industria hacia otra centrada en el conocimiento y la informacin.2

Como consecuencia de estos procesos de transformacin histrica hay unacreciente complejizacin y diferenciacin de las sociedades, tanto en elinterior de sus relaciones como en las relaciones entre sociedades desa-rrolladas y sociedades en vas de desarrollo. Adems, el Estado perdipoder frente a la constitucin de actores supranacionales, y capacidad pol-

tica a favor de los mercados abiertos, los que le result prcticamenteimposible regular. Dadas las caractersticas de los mercados, esta prdida

2 Para mayor detalle vanse Castells (1996-1997); UNDP (1999), y Touraine (2003).


32/338


de capacidad poltica estatal provoc que no pudiesen garantizarse nive-les mnimos de equidad e inclusin social.

Sin embargo, no todas las sociedades y sus Estados se vinculan de la

misma manera a los procesos de cambio y globalizacin; de modo tal que

pueden distinguirse al menos dos formas: o se da una vinculacin pasiva

con tendencia a la descomposicin social, o una vinculacin ms proacti-

va que estimula el desarrollo de capacidades para incidir en esos procesos

desde las particularidades histricas. As, parece que cuanto mayor sea la

capacidad de una sociedad para manejar los cdigos modernos, mejor ser

la calidad de su matriz socioeconmica interna y ms slidas sus institu-

ciones democrticas, por lo que tendr mejores condiciones para enfren-

tar los procesos de cambio mencionados (y viceversa, es decir, mientras

menos sea su capacidad de manejar los cdigos modernos, ms baja serla calidad de su matriz socioeconmica interna y ms dbiles sus institu-

ciones democrticas, por lo cual las condiciones para enfrentar los cambios

en curso sern, ms desfavorables).3

La pregunta para los pases de Amrica Latina, que, como la mayorade las regiones del mundo, vive tambin esta transicin, es con qu baga-je cuentan para desempear un papel activo en ella. Qu capacidades deciudadana y desarrollo tienen para enfrentar el conjunto de desafos queplantea hoy la globalizacin? Es sostenible la globalizacin?

1.1 La globalizacin y el surgimiento de la sociedad de la informacin

En el mundo globalizado en que vivimos, los intereses del capital, los recur-

sos tecnolgicos y cientficos el desarrollo de conocimientos en ciencia y tec-

nologa y la capacidad de obtener y procesar informacin y las capacidades

polticas de los Estados nacionales se vuelven fundamentales para acceder a

los beneficios que ste brinda.4 En este nuevo marco, la interdependencia

entre pases y regiones aument y la desigualdad es un problema central.5El impulso bsico de los procesos de globalizacin viene dado por la

tecnoeconoma, pero abarca tambin los mbitos cultural, poltico, jur-dico y tico.6 Su rasgo central es que implica una interconexin simult-

3 Para mayor detalle vase Caldern y Castells (2003).4 Sin embargo, los Estados nacionales, precisamente debido a los procesos de globali-

zacin y frente al poder cada vez mayor de los actores supranacionales, fueron perdiendocapacidad de ejercer soberana nacional, pero no campo de accin. El Estado parece haber-

se colocado del lado de los mercados y alejarse de la sociedad, cuestin que hoy se est revi-sando poltica y acadmicamente. Para una discusin sobre este tema vanse, entre otros,Beck (1998); Habermas (1998); y ODonnell (2006).

5 La globalizacin ha incrementado la desigualdad global. Esto se ve reflejado en los docu-mentos de Cukrowski (2006), y Mehrotra (2006). Vase tambin Banco Mundial (2006).


33/338


nea entre diferentes sectores considerados econmicamente valiosos, dedistintos pases y regiones. Esto es posible gracias a las nuevas tecnologasde informacin que permiten concebir el espacio sin lmites y el tiempocomo nico para todos los habitantes del planeta.7 Pero, en sus mismosorgenes, pone de manifiesto la desigualdad que supone tanto en las rela-ciones entre las distintas sociedades como al interior de ellas mismas,donde un ncleo est conectado globalmente y puede actuar en el mundo,mientras que la mayora vive su insercin de manera precaria y pasiva, ysobre todo experimenta las consecuencias negativas de estos procesos.

Este nuevo tipo de sociedad, que Castells denomina sociedad-red oinformacional, se construye en torno a los avances en la tecnologa de lainformacin, que posibilita la flexibilizacin de la gestin del capital y la

descentralizacin e interconexin de las empresas. Otros rasgos de estasociedad-red son: el aumento del poder del capital con respecto al del tra-bajo, que implica un cambio profundo en las relaciones laborales y en laregulacin de los mercados de trabajo; la desrregulacin de los mercadoscon una intervencin mnima, cuando no inexistente, de los Estados; laintensificacin de la competencia econmica global en un contexto dediferenciacin cultural; la globalizacin del sistema financiero y la crea-cin de nuevos bloques econmicos.8

Como la globalizacin incluye nicamente a los sectores consideradoseconmicamente valiosos de los distintos pases, regiones o ciudades, pro-dujo una gran desigualdad, y en un mismo pas o regin conviven zonasincorporadas a ella y otras que permanecen en la miseria y la exclusin.Entonces, aunque estos procesos abren nuevas oportunidades, las desi-gualdades aparentemente crecen, pues la apertura de los mercados depen-de de las capacidades de los pases, las empresas y el capital humano. Sibien, en teora, el acceso a los mercados es libre y las normas que rigen lacompetencia son laxas, los pases desarrollados limitan de hecho la entra-

da de bienes y servicios a sus mercados segn su conveniencia, mientrasque los pases en vas de desarrollo no pueden hacerlo, lo que deja en evi-dencia que las reglas de la globalizacin no son iguales para todos. Lomismo ocurre en relacin con el mercado cultural, liderado por empre-sas de comunicacin internacionales con base en los pases desarrollados

6 Kliksberg (2002).7 Rocher hace una diferenciacin entre internacionalizacin, mundializacin y globa-

lizacin. La primera se refiere a los intercambios (econmicos, polticos y culturales) entre

las naciones; la segunda, a la ampliacin de esos intercambios por el mundo gracias a losavances en el transporte y las comunicaciones, y la tercera, al surgimiento de un sistema-mundo como un referente en s mismo, posible por la simultaneidad en la interconexin,que hace que las sociedades puedan funcionar como un todo. Vase Rocher (2001).

8Vanse Castells (1996); Castells (2001), y Castells (2006).


34/338


especialmente Estados Unidos que tienen un alcance global y deter-minan qu se consume culturalmente.

Adems, aunque los mercados globalizados pueden ser eficientes, no sonequitativos. Segn el Informe sobre Desarrollo Hymano (IDH) 2005, la dis-tribucin mundial del ingreso se parece a una copa de champagne. En la partede arriba, donde la copa es ms ancha, el 20% ms rico de la poblacin obtie-ne tres cuartas partes del ingreso mundial. En la parte inferior del pie [],el 40% ms pobre contiene slo 5% del ingreso mundial y el 20% ms pobre,slo el 1,5%.9 Estos datos reflejan el problema de la desigualdad entre pa-ses y al interior de ellos mismos. A esto hay que agregar que hoy los pasescompiten con empresas transnacionales cuyos beneficios y ganancias supe-ran en diversos casos el Producto Interno Bruto (PIB) de muchos de ellos.

La globalizacin tecnoeconmica no gener un mayor nivel de empleoni la expansin de trabajos ms calificados. Por el contrario, increment la

flexibilizacin de los mercados laborales, generando inestabilidad e inseguri-

dad laboral. Adems, como la velocidad de los avances tecnolgicos es mayor

que la de la capacitacin de la fuerza laboral, los trabajadores que no pueden

seguir el ritmo van perdiendo habilidades a medida que avanza la tecnologa.

Este factor del empleo tambin redunda en mayor inequidad. La intensifica-

cin de los movimientos migratorios tiene que ver con estos procesos, y si bien

las fronteras se han abierto en sentido comercial, no ocurri lo mismo para

los inmigrantes que, en su mayora por cuestiones econmicas vinculadas a la

falta de empleo o de polticas, se ven expulsados de sus lugares de origen,

muchas veces incluso para trabajar en condiciones indignas.

stos son los aspectos inequitativos de la globalizacin que producenuna gran exclusin socioeconmica, mayor pobreza y menores niveles departicipacin social y poltica. Como consecuencia, se debilitan las condi-ciones de la ciudadana y el mismo rgimen democrtico, que pierde legi-timidad al no poder responder de manera eficaz a la gente, que se enfren-

ta a los procesos descritos.Los gobiernos de los pases en vas de desarrollo tomaron medidas

para insertarse en la economa global que afectaron significativamente ala mayora de la poblacin, pues disminuy su seguridad social por la rees-tructuracin de la economa (principalmente por la privatizacin deempresas nacionales y la liberalizacin de los mercados).10 El Estado dej

9 PNUD (2005: 41).10

Este proceso no se dio de igual manera en todos los pases, aunque sigui ms o menosesta norma en los latinoamericanos. En el sudeste asitico el proceso de modernizacin e inser-cin en la globalizacin fue, contrariamente a lo dicho, liderado por Estados fuertes. AmricaLatina, Chile y en menor medida Costa Rica muestran experiencias diferentes de las del restode los pases. Vase Ohno (1996). Para el caso de Chile: Castells,(2005).


35/338


de asegurar y gestionar el bienestar social al abandonar o disminuir susresponsabilidades sociales.

En el plano de la poltica, la globalizacin y la visin economicista quela acompa pusieron de manifiesto sus lmites.11 La poltica, en general,no logra orientar y dirigir estos nuevos procesos. Entre los cambios que seviven en este campo se destacan: la ampliacin del espacio en el que actala poltica que desde lo nacional se extiende a lo regional y global yun debilitamiento de la representacin poltica nacional cuando sta dejade responder a las aspiraciones y demandas de la gente frente a la nuevasituacin, en la que unos pocos sectores privilegiados participan activa-mente en la globalizacin mientras aumentan, al mismo tiempo, las dis-tancias sociales. Adems, la nocin del tiempo en general y del tiempo

poltico en particular se modific: las experiencias pasadas ya no son ti-les para afrontar los tiempos que corren y el futuro, que era la apuesta dela poltica, aparece difuso luego de la crisis de los grandes relatos histri-co-polticos. Esto provoca que la poltica se centre slo en el presente ypierda perspectiva de largo alcance, lo cual afecta la toma de decisiones yla misma gobernabilidad.

Los actores sociales y polticos clsicos han sido incapaces de dar res-puesta a la nueva situacin; nuevos movimientos sociales, desde los aosochenta, han planteado crticas puntuales al nuevo patrn econmico yhan demostrado la debilidad de los clsicos movimientos sociales como lossindicatos que, en la reestructuracin, perdieron fuerza y poder. Esos movi-mientos se vinculan ms a la vida cotidiana, a las discriminaciones de gne-ro, al dao ecolgico, al rescate de identidades comunitarias que refuer-zan el lazo social, que a la poltica. Sin embargo, tampoco han sido unarespuesta efectiva a su crisis, porque la falta de articulacin entre ellos y lapuntualidad de sus demandas los debilita, e impide que tengan una visinms global y profunda de los cambios. Con todo, el nuevo movimiento

antiglobalizacin y, sobre todo, los denominados de alterglobalizacin,que demandan un nuevo tipo de globalizacin, expresan el malestar y lacrtica frente a estos procesos y constituyen una nueva forma, global, dehacer poltica.12

11 Para mayor detalle vanse Ocampo (2005) y Birdsall y Menezes (2005).12Wiewiorka desagrega en dos grandes grupos a los nuevos movimientos sociales que han

emergido a partir de fines de la dcada del 70: i) Movimientos globales y ii) Movimientos anti-sociales, que a su vez pueden clasificarse en: Antimovimientos globales, Terrorismo global y

Antisemitismo global. Para mayor detalle, vase Wiewiorka (2005). Por su parte, Castells sos-tiene que este movimiento democrtico, compuesto por mltiples actores a travs de una redde relaciones complejas, no es anti sino por una globalizacin distinta: propugna un meca-nismo y un debate sobre los contenidos de la globalizacin, replantea el control social y pol-tico de la economa y la tecnologa a partir de la sociedad y la poltica. Pero, como no es un


36/338


Todas estas cuestiones presentes en el mundo globalizado modifican lasrelaciones entre Estado, sociedad y economa, y entre Estados nacionales yorganismos transnacionales. Mientras los Estados pierden soberana, aunqueno posicin estratgica en la globalizacin, las economas refuerzan unadependencia asimtrica (donde las ms dbiles estn a expensas de las msfuertes) y las sociedades generan nuevos vnculos de atraccin y rechazo cul-tural entre unas y otras.13 En este contexto, se crean condiciones para que,desde religiones e ideologas fundamentalistas, se rechace a travs de la vio-lencia una globalizacin que excluye a muchos, y se refuercen identidadesprimarias tnicas, territoriales o nacionales en oposicin a estos procesos deglobalizacin.

1.2 Amrica Latina en la globalizacin

En los ltimos treinta aos la regin vivi un doble proceso de cambioasociado tanto a la globalizacin como a los rasgos especficos de las eco-nomas y los procesos polticos nacionales. Por un lado, se pas de econo-mas desarrollistas centradas en la creacin del mercado interno y en lasustitucin de importaciones a economas basadas en la apertura de losmercados; por el otro, se experimentaron transformaciones polticas vincu-ladas a la transicin de regmenes autoritarios a democrticos. Las nuevasdinmicas sociales generadas por estos cambios condicionan el futuro.

Si bien en cada pas los resultados de estos procesos fueron diferentes,en general la regin como un todo avanz en trminos de logros demo-crticos, pero los saldos econmicos y sociales condicionan el desarrollo yla misma democracia. La desigualdad, la pobreza y los lmites de la legiti-midad institucional siguen siendo tareas pendientes.14Adems, en este

actor en s, necesita la mediacin poltica. [] En cierto modo es el embrin de una sociedad

civil global. [] Es un movimiento social red, intentando conectar nodos del Estado-red queemerge en la sociedad red y en un contexto de redes globales de riqueza, informacin y poder.

As pues, parece que la configuracin concreta de actores sociales parte de actores locales ynacionales, tanto reivindicativos como identitarios, especficos de cada pas, que despus vanconectndose y superando sus estrechos lmites en ese movimiento alternativo por una glo-balizacin que generaliza sus proyectos y les proporciona alcance operativo en el nivel endonde se decide hoy por hoy la suerte de las sociedades, el nivel global. Vanse Chiriboga(2003), y Loazyza (2003). Para mayor detalle sobre estos temas vanse, tambin, Wiewiorka(2005); Caldern (coord) (2003) y Grzybowski (2004).

13 Hoy en da, las sociedades estn ms abiertas a las oportunidades de conocer nuevasculturas, pero en un contexto homogeneizador dado por los medios masivos. Esto no supri-

me, sin embargo, la tensin entre esa tendencia unificadora de los gustos e interpretacio-nes culturales y la fragmentacin de pblicos y la posibilidad de expresar la diversidad cul-tural como nunca antes. Vanse Hopenhayn (2003), y Fajnzylber (2003).

14 De acuerdo con datos de CEPAL, en 2005, 38.9% de los latinoamericanos se encon-traba por debajo de la lnea de pobreza.


37/338


perodo, a pesar de los esfuerzos realizados, Amrica Latina perdi relati-vamente importancia en la economa mundial y en el sistema multilateralde toma de decisiones.15

En algunos pases de la regin los menos, cuando se mantuvo cier-ta coherencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopo-lticos, cuando se aplicaron las reformas de manera ms o menos hetero-doxa y las condiciones econmicas lo permitieron, se pudo enfrentarmejor las crisis, y los resultados en trminos de desarrollo y democraciafueron diversos. El caso paradigmtico es Chile. En cambio, en los pasescon matrices sociopolticas inestables, recursos econmicos insuficientesy una aplicacin ms o menos ortodoxa de las reformas estructurales, losresultados en trminos de democracia y desarrollo no slo fueron preca-

rios sino que provocaron crisis institucionales muy graves. sta es la situa-cin de la mayora de los pases de la regin y ello condiciona los ritmosde la evolucin de la poltica y la democracia en el futuro.

La situacin actual de Amrica Latina frente a la globalizacin requie-re actores polticos y sociales que sean capaces de orientar los nuevos pro-cesos en un contexto tan difcil como el esbozado. Actores que puedanconstruir un desarrollo humano con inclusin. Para ello como vienen sugi-riendo los informes nacionales de desarrollo humano, se precisa fortale-cer la democracia, expandir la ciudadana, reformar la educacin, dartransparencia y eficacia a la burocracia estatal, lograr legitimidad estatal ypromover un modelo de desarrollo humano con un enfoque econmicoinformacional, dinmico y sostenible.16

En condiciones sociales y econmicas limitadas, como se pregunta elinforme La democracia en Amrica Latina, qu eleccin sobre cuestionessustantivas pueden hacer los ciudadanos?17 Al respecto seala algunasreflexiones a partir de repensar la relacin entre globalizacin y desarro-llo democrtico PNUD(2004:192-195): sostiene que si bien la globaliza-

cin foment la democracia, tambin limit a los Estados, afectando sulegitimidad. Hoy se cuestionan los roles limitados del Estado en la orien-

15 Por ejemplo, de acuerdo con datos del Banco Mundial, Amrica Latina en 1990 con-centraba 6,3% del PIB mundial, mientras que en 2005 ese porcentaje se redujo a 5,6%.

16 Para mayor detalle vanse los siguientes informes nacionales de desarrollo humano:PNUD Bolivia (2002), PNUD Chile (1998) y PNUD Mxico (2002) entre otros. Vase tam-bin Caldern (2003).

17 PNUD (2004:192). El Informe sostiene que la globalizacin deja al descubierto la

contradiccin entre la necesidad de la diversidad que demanda un importante grado deautonoma de los pases y un sistema mundial basado en normas claras y compartidas yun mundo homogeneizado por relaciones de poder que dejan a los actores nacionales lacapacidad de regulacin normativa slo en cuestiones relativamente marginales. En estesentido, adquiere significado la pregunta referida ms arriba.


38/338


tacin del desarrollo de la sociedad y en la promocin de ciudadana. ElEstado tendra que seguir velando por la inclusin social, aunque conmenos herramientas, ya que un requerimiento para insertarse en la glo-balizacin (por parte de los organismos internacionales de financiamien-to y por la movilidad del capital financiero) es precisamente que el Esta-do intervenga menos en la regulacin de las economas nacionales. Estono significa que deba aceptarse la pasividad estatal, sino que se tratara msbien de generar mayor autonoma para enfrentar estos procesos fortale-ciendo mbitos de negociacin a nivel regional.

La democracia adquiere as significacin real en los procesos naciona-les, puesto que la ciudadana se expresa dentro de los lmites nacionales. Ellogro de mayor desarrollo democrtico requiere representacin y partici-

pacin de los distintos actores en la toma de decisiones, y qur stas incidanen el desarrollo de sus sociedades. Desde los mbitos donde se genera pol-tica democrtica debera ser posible contrarrestar los efectos excluyentes dela globalizacin; esos mbitos, adems, deberan fortalecer la democracia.

Un asunto de importancia al respecto es que, como muchas decisio-nes en la actualidad se toman fuera de los mbitos democrticos, e inclu-so desde afuera, los ciudadanos tienden a restarle lealtad y valor a la demo-cracia. Esta cuestin es de particular cuidado y el informe la plantea congran preocupacin.

La generacin de espacios con mayor autonoma, donde se asumanlos problemas sociales y de desarrollo, es clave tanto en trminos nacio-nales como regionales. No se trata de crear nuevas instancias, sino de quelos Estados estn dispuestos a tratar polticamente estos temas. Se tratarade reconstruir la nacin y la regin de manera tal que se fortalezcan y com-plementen. Ello requiere un marco respetuoso de la diversidad entre losdistintos pases y al interior de ellos mismos.18

Si se desea promover un desarrollo sustentable en Amrica Latina se

necesita una suerte de cambio sustancial en el denominado desarrolloinformacional; o, en otras palabras, una explosin de conocimiento basa-da en la ciencia, en la tecnologa y en la educacin, [pues] mientras lassociedades latinoamericanas aseguren que la prxima generacin de niosestar equipada con educacin y destrezas para ser productiva en una eco-noma mundial de alta tecnologa, la regin puede esperar amplias mejo-ras en el bienestar material en los aos que se avecinan.19

Una relacin positiva entre nuevas tecnologas y desarrollo humano

requiere una amplia difusin del progreso tcnico en la sociedad para18 PNUD (2004: 192-195).19 Sachs (1999).


39/338


dinamizar las sinergias y complementariedades entre conocimiento, pro-duccin y equidad.20 Es decir, desarrollar capacidades informacionales ytcnicas de manera que incidan en las opciones del desarrollo cultural quese persigue.21

En este sentido, el primer Informe de Desarrollo Humanodel milenioplante la necesidad de realizar una reflexin sobre la vinculacin entreel progreso tcnico, expresado en las nuevas tecnologas, y el desarrollohumano. Segn este informe, el progreso tcnico ha sido y debe ser unaherramienta esencial para el desarrollo de las naciones. Sin embargo, ladesigual capacidad de creacin, difusin y utilizacin de las nuevas tec-nologas (la brecha tecnolgica), el desfase entre las prioridades de laagenda mundial de innovacin y desarrollo y las necesidades vitales de

la poblacin mundial (la brecha de prioridades), as como los posiblesriesgos socioeconmicos, ecolgicos y sanitarios de su aplicacin inten-siva, plantean un reto global: las innovaciones tecnolgicas deben ir acompa-adas de innovaciones en materia de polticas pblicas para acercar la tecnolo-ga a las personas y para que sta sea un instrumento efectivo de reduccin de lapobreza.

Ya en 1987, Fajnzylber planteaba la necesidad de modificar el patrnde desarrollo de Amrica Latina, cuya modernizacin se caracterizaba poruna asimetra creciente entre el elevado componente de imitacin y elcomponente marginal de innovacin econmico-social, poltica y cultural.El patrn de desarrollo regional, segn su enfoque, fue ms resultado deun proceso imitativo que de una reflexin sobre carencias y potencialida-des internas.22 La escasa incorporacin de progreso tcnico y el dbil apor-te de reflexin original seran las causas por las que el crecimiento eco-nmico de nuestros pases no se asoci a la consecucin de mayores nivelesde equidad. El casillero vaco del crecimiento con equidad sera enton-ces el reto pendiente del desarrollo humano en Latinoamrica, fenme-

no que estara vinculado a la incapacidad de las sociedades para abrir lacaja negra del progreso tcnico.

La causa de este problema radicara en el origen mismo de las forma-ciones latinoamericanas, su institucionalidad, el contexto cultural y un con-junto de factores econmicos estructurales cuya vinculacin con lo sociopo-

20 El Informe de Desarrollo Humano de 2001 hace referencia principalmente a los lti-mos progresos en materia de tecnologas de la informacin y de la comunicacin, as comoa la biotecnologa. Su principal hiptesis es que la mundializacin y las nuevas tecnologas

pueden constituir una oportunidad para el desarrollo humano (UNDP, 2001).21 Para una tentativa de vinculacin especfica entre cultura e informacionalismo vasePNUD Bolivia (2004).

22 Fajnzylber entenda la reflexin como la agregacin de valor intelectual a los recur-sos humanos y naturales disponibles (Fajnzylber, 1987).


40/338


ltico es compleja pero indiscutible.23 En el plano econmico, una atencinexclusiva a la necesidad de abrir los mercados internos habra intensificadola modernidad de escaparate, debilitado la frgil base empresarial y acen-tuado la insercin va los recursos naturales.Es preciso, por tanto, avanzar simul-tneamente hacia la articulacin econmica social interna y la insercin slida en laeconoma internacional. Para Fajnzylber, pretender la insercin internacionalpor la va de la exclusin parcial de sectores sociales y regiones resulta iluso-rio, como resulta frgil una propuesta de articulacin interna sin una refle-xin profunda sobre la necesidad de insertarse en la globalizacin.

Las reflexiones de Fajnzylber mantienen vigencia casi veinte aos des-pus de la publicacin de su artculo, pues la insercin latinoamericanaen los procesos de cambio tecnolgico y de globalizacin sigui un patrn

que parece intensificar esa modernidad de escaparate.Repensar el papel que juega el progreso tcnico en el crecimientocon equidad reclamado por Fajnzylber, o en el desarrollo humano con-ceptualizado por Sen y retomado por el PNUD, plantea el reto de recon-siderar esos factores institucionales, sociales, culturales, econmicos y pol-ticos que impiden abrir la caja negra del progreso tcnico y queconfiguran el escenario del subdesarrollo en nuestros pases.24

En esta perspectiva, parece clave entender una dinmica relativamen-te nueva de inclusin/exclusin que hoy est en el centro del devenirtanto de la democracia como del desarrollo humano en la regin. Quie-nes estn incluidos en el mundo formal de la economa y de la polticaestn subordinados a relaciones dependientes e inciertas, pues en el con-texto de la transformacin productiva estn a expensas de los vaivenes dela economa de mercado. Precisamente por ello, su capacidad de accincolectiva tiende a debilitarse, ya que el tipo de insercin refuerza com-portamientos particularistas que logran fortalecerse cuando se defiendeuna individualizacin en funcin del mercado del trabajo y del consumo.

Por su parte, quienes estn excluidos constituyen un grupo cada vez msheterogneo; ellos, como nunca antes en la historia del capitalismo, se hanvuelto prescindibles en el mercado de trabajo, pugnan por integrarse dealguna manera, aunque ms no fuera en los mrgenes del sistema, y serefugian en identidades comunitarias de diverso tipo, pero tambin creannuevas estrategias de vida y subsistencia que les permiten enfrentar su pro-pia reproduccin con creatividad y valenta. Son los que patentizan conms fuerza la necesidad de un Estado de derecho.

23 Fajnzylber (1987).24 Para mayor detalle vanse CEPAL (1990); CEPAL (1992) y Ocampo (2005).


41/338


1.3 Las nuevas condiciones socioculturales

Pareciera fundamental pensar nuevas categoras sociales que explicanlos mecanismos de la desigualdad y el poder. Sen, por ejemplo, critica eluso indiscriminado de la expresin exclusin social, vinculndola a lanocin de pobreza como privacin de capacidades, e indaga su conteni-do en la relacin social que supone. Si se entiende la pobreza como bajosingresos, entonces se distancia de la nocin de exclusin social, pero si sela entiende como privacin de capacidades, puede asociarse a ella. Y aun-que los bajos ingresos implican vivir con privaciones, ellos no son la nicainfluencia en este aspecto. Sen retoma la filosofa aristotlica para sealarque una vida empobrecida es aquella en la que se carece de libertad para

ejercer actividades consideradas importantes para una persona. Pobreza,en su enfoque, es privacin de capacidades. Hay capacidades y funciona-mientos sobre los que las personas tienen buenas razones para valorarlos;por ejemplo, existen buenas razones para valorar no ser excluidos de lasrelaciones sociales y ser parte de la vida de la comunidad sin sentimientosde vergenza, autocensura, discriminacin, etc. Adems, ser excluidos derelaciones sociales puede derivar en otras privaciones que limiten opor-tunidades de vida, como por ejemplo ser excluido de la oportunidad detener empleo o de recibir crditos, lo que puede conducir a un empo-brecimiento econmico, que a su vez puede generar otras privaciones(como quedarse sin vivienda, estar mal nutrido, etc.). La exclusin socialpuede, as, ser una parte constitutiva de la privacin de capacidades ascomo una causa instrumental de los diversos fracasos de capacidades.25

En este sentido, la inclusin servira para promover capacidades huma-nas. Sen enfoca el anlisis de la pobreza y la exclusin en sus rasgos rela-cionales: la pobreza es vista como carencia de libertad para realizar ciertascosas valoradas. La importancia de la idea de exclusin social descansa en

que enfatiza el rol de los rasgos relacionales en la privacin de capacidadesy, as, en la experiencia de la pobreza. Por ello, para Sen hay que ser cuida-doso en el uso del trmino para designar cualquier tipo de privacin, ya quelo fundamental es que se refiere a relaciones sociales. De este modo, losbajos ingresos por s solos no produciran exclusin social, pero s sus efec-tos (dificultades para estudiar, autocensura, etc.), pues inciden en las rela-ciones sociales. Asimismo, el ser excluido puede constituir en s mismo unaprivacin y tener una importancia intrnseca. Por ejemplo, no poder rela-

cionarse con otros y tomar parte en la vida de la comunidad puede empo-brecer directamente la vida de la persona. Es una prdida en s misma, suma-

25 Sen (2000: 5).


42/338


da a cualquier otra privacin generada de manera indirecta. Este es uncaso de relevancia constitutiva de la exclusin social (Sen, 2000: 3).

Los siguientes cuatro puntos, de alguna manera, sintetizan las nuevascondiciones sociales de la democracia y el desarrollo en la globalizacin,y quiz puedan incidir en la reconstitucin de escenarios de una renova-da ciudadana con mayor desarrollo humano.

i. La globalizacin viene generando asimetras en los patrones de inclusin yexclusin, tanto simblicas como materiales.Si bien es posible detectar disposiciones polticas para lograr unamayor inclusin democrtica, el funcionamiento de la economa demercado muchas veces impulsa tendencias hacia una mayor exclusin.

Esto se manifiesta en la precarizacin del trabajo, la distribucin regre-siva del ingreso y la segmentacin territorial y residencial, as como enla menor calidad de la educacin y la salud y en una desigual conec-tividad electrnica. Las promesas de interaccin a distancia y de libreacceso a la informacin, junto con la democratizacin poltica y lamayor transparencia de las instituciones, contrastan con la prdida decohesin social, el debilitamiento de los sentimientos de pertenenciacolectiva y la mayor desigualdad en el interior de las sociedades nacio-nales, todos fenmenos que los nuevos patrones productivos no slono mitigan sino que incluso pueden exacerbar.Las paradojas abundan en esta nueva dinmica entre inclusin yexclusin. Por ejemplo, mientras se universaliza cierto consumomeditico, la segmentacin en la conectividad interactiva producenuevas brechas en educacin, poder y comunicacin; mientras avan-za la cobertura escolar, se segmentan los logros educativos por gru-pos socioeconmicos, con la consiguiente reproduccin intergene-racional de la pobreza; mientras la sociedad de la informacin

mejora la distribucin de las imgenes, empeora la distribucin dela riqueza; mientras se crean condiciones para un mayor espaciopoltico y tecnolgico para el multiculturalismo, la penetracin delos grandes emporios mediticos y los patrones de consumo quetransmiten tienden a homogeneizar estilos de vida que aparecencomo los nicos posibles.El vnculo entre inclusin simblica y ma

cuadernos para la democracia i

Documents