BASES PARA UNA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA MUNICIPAL

Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos IGLOM

Septiembre, 2004

Documento preparado para la Comisin de Fortalecimiento del Federalismo, H. Cmara de Diputados

NDICE Presentacin.........................................................................................................................5

Visin contempornea .....................................................................................................5 Trayectoria histrica ........................................................................................................6 Fuentes de la reforma municipal......................................................................................7 Descripcin del documento .............................................................................................8

I. Dimensin histrica y conceptual ..................................................................................10 Libertad municipal.........................................................................................................10

Componentes de la libertad municipal ......................................................................11 Municipio y federalismo mexicano: el debate...........................................................11 Reforma institucional municipal................................................................................13 Principios constitucionales del municipio .................................................................16

Libertad municipal y reforma constitucional.................................................................16 Municipio y estructura constitucional .......................................................................16 Municipio y soberana popular ..................................................................................18 Municipio y garanta institucional de autonoma ......................................................19 Municipio y concepto constitucional.........................................................................20 Municipio y federalismo mexicano: el concepto.......................................................20

Diversidad de la institucin municipal ..........................................................................22 Diversidad y municipio indgena...............................................................................23 mbitos de la diversidad municipal ..........................................................................23

II. Dimensin poltica ........................................................................................................25 Sistema de representacin poltica.................................................................................26

Reeleccin inmediata de autoridades municipales ....................................................26 Periodo de los Ayuntamientos ...................................................................................28 Atribuciones ciudadanas y poltica municipal ...........................................................29 Integracin de los Ayuntamientos .............................................................................32

Sistema de participacin ciudadana y vecinal ...............................................................33 III. Dimensin administrativa y hacendaria ......................................................................36

Organizacin administrativa interna..............................................................................39 Modalidades en la provisin de servicios y funciones ..................................................39

Directa........................................................................................................................40 Indirecta .....................................................................................................................40 Organizacin territorial interna..................................................................................41

Coordinacin intergubernamental .................................................................................41 Cooperacin internacional .............................................................................................43 Racionalidad de la gestin administrativa .....................................................................45

Profesionalizacin del servicio pblico .....................................................................45 Planeacin de funciones y servicios municipales......................................................47

Funciones y servicios municipales ................................................................................48 Atribuciones concurrentes .........................................................................................49

Hacienda municipal .......................................................................................................52 Fiscalizacin ..............................................................................................................53

IV. Sumario de propuestas IGLOM ..................................................................................55 V. Documentos complementarios......................................................................................59

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1. Hacia una Ley Reglamentaria del Artculo 115 (Teresita Rendn Huerta)...............60 2. Ttulo Quinto y Artculo 41 (Carlos Fco. Quintana Roldn).....................................68 3. Garanta institucional de la autonoma municipal (Jacinto Faya Viesca)..................70

VI. Anexos.........................................................................................................................72 1. El municipio en las constituciones de los estados (con integracin de las reformas del Artculo 115 de la constitucin del pas, de 1999) ..................................................73

Cuadro 1. Formas de participacin ciudadana en procesos de gobierno municipal ..75 Cuadro 2. Integracin y funcionamiento del ayuntamiento.......................................76 Cuadro 3. Integracin y funcionamiento de autoridades auxiliares municipales ......77 Cuadro 4. Regulaciones a la hacienda pblica municipal .........................................78 Cuadro 5. Atribuciones polticas de los ayuntamientos. Integracin y relaciones intergubernamentales.................................................................................................79 Cuadro 6. Atribuciones polticas de los ayuntamientos (decisiones en cabildo).......80 Cuadro 7. Atribuciones hacendarias de los ayuntamientos .......................................81 Cuadro 8. Atribuciones administrativas de los ayuntamientos..................................82 Cuadro 9. Atribuciones administrativas de los ayuntamientos. Unidades submunicipales y autoridades auxiliares ...................................................................83 Cuadro 10. Atribuciones de los ayuntamientos. Creacin de municipios y desarrollo urbano ........................................................................................................................84 Cuadro 11. Atribuciones administrativas de los ayuntamientos. Servicios pblicos 85

2. Municipio y Poder Ejecutivo en las constituciones de los estados (con integracin de las reformas del Artculo 115 de la constitucin del pas, de 1999)..............................86

Cuadro 12. Atribuciones de los ejecutivos estatales respecto a los municipios. Suspensin de ayuntamientos y relaciones intergubernamentales ............................87 Cuadro 13. Atribuciones polticas de los ejecutivos estatales respecto a los municipios. Representacin y regulacin de decisiones............................................88 Cuadro 14. Atribuciones hacendarias de los ejecutivos estatales respecto a los municipios..................................................................................................................89 Cuadro 15. Atribuciones administrativas de los ejecutivos estatales respecto a los municipios..................................................................................................................90 Cuadro 16. Atribuciones de los ejecutivos estatales respecto a los municipios. Servicios pblicos municipales..................................................................................91

3. Municipio y Poder Legislativo en las constituciones de los estados (con integracin de las reformas del Artculo 115 de la constitucin del pas, de 1999) .........................92

Cuadro 17. Atribuciones polticas de los congresos locales respecto a los municipios...................................................................................................................................93 Cuadro 18. Atribuciones de los congresos locales respecto las decisiones de los municipios..................................................................................................................94 Cuadro 19. Atribuciones hacendarias de los congresos locales respecto a los municipios..................................................................................................................95 Cuadro 20. Atribuciones de congresos locales respecto a la fiscalizacin y patrimonio municipales .............................................................................................96 Cuadro 21. Atribuciones de los congresos locales respecto a la administracin municipal y submunicipal..........................................................................................97 Cuadro 22. Atribuciones de los congresos locales respecto a la creacin del municipio y desarrollo urbano ...................................................................................98

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Cuadro 23. Atribuciones de los congresos locales respecto a los servicios municipales ................................................................................................................99

4. Iniciativas de reforma a la constitucin del pas en materia municipal ...................100 Fuentes histricas.....................................................................................................102 Iniciativas de reforma en curso legislativo ..............................................................109

VII. Crditos ....................................................................................................................115

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Presentacin

El presente documento ha sido elaborado por la Red de Investigadores en Gobiernos

Locales Mexicanos (IGLOM), en colaboracin con la Comisin de Fortalecimiento del

Federalismo de la H. Cmara de Diputados. Su objetivo es contribuir a la definicin de

los principios constitucionales que establezcan nuevas bases institucionales para el

municipio en Mxico.

El contenido de este documento aspira a condensar la perspectiva que desde la

experiencia acadmica se reconoce sobre el municipio y sus actuales necesidades de

modernizacin, asumiendo un enfoque integral y multidisciplinario. Su elaboracin

identifica en el municipio a una institucin esencial para el desarrollo y para la

consolidacin de la democracia, as como a un mbito de gobierno destinado a acrecentar

su peso relativo en la estructura del Estado mexicano. Con este punto de partida,

compartimos con los legisladores del pas y con los propios actores del municipalismo

mexicano una visin descentralizada y federalista de la nacin y de sus instituciones, que

reconoce en el municipio un sustento estratgico para el desarrollo y gobernabilidad

democrtica de Mxico.

Visin contempornea

Con una perspectiva hacia el siglo XXI, la reforma municipal en Mxico requiere

fundamentar sus propuestas en las necesidades contemporneas de la institucin

municipal, en la consolidacin de la democracia de las sociedades municipales, en la

concepcin de lo local como nuevo eje del desarrollo nacional y, con una perspectiva ms

amplia, en lo esencial de la reforma del Estado. Desde estos parmetros, la reforma

municipal no es un proceso de dimensin local, con un impacto limitado; por el contrario,

implica un amplio proceso de transformacin nacional que avanza en direccin al

perfeccionamiento de la democracia en el entorno ms concreto para los ciudadanos;

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promueve adems la descentralizacin de la vida pblica y modifica el conjunto de la

estructura y funcionamiento del Estado mexicano. Con estas caractersticas, en sntesis, la

reforma municipal significa una nueva visin del Estado mexicano y del desarrollo

nacional, de sus ejes, dinmica y actores fundamentales.

Trayectoria histrica

Del mismo modo que requiere asentar sus principios en el tiempo contemporneo y en

una visin prospectiva, la nueva reforma municipal no puede desligarse de la larga

historia del municipio en Mxico. En particular, no puede hacer abstraccin del histrico

debate constitucional que ha definido su actual perfil, con sus potencialidades y

restricciones. Si bien los antecedentes del municipio se remontan a ms de cuatro siglos

en nuestro pas, en nuestro marco legislativo contemporneo sus fundamentos

conceptuales tienen por sustento los debates originarios de la constitucin de 1857, los

cuales heredaron las fuentes y parmetros jurdicos que asumi la constitucin de 1917,

actualmente vigente. Reconociendo esta herencia, an viva en aspectos esenciales, la

nueva reforma municipal puede reconocerse como la fase contempornea de una

trayectoria social y legislativa construida a lo largo de casi 150 aos.

El debate constitucional transcurrido durante este amplio periodo no puede ser ignorado,

pues en l se condensan el mapa jurdico y el debate poltico que ha acompaado la

historia del municipio mexicano. El reconocimiento anterior no se desprende nicamente

del obligado respeto de la historia, sino por la continuidad de un proceso que requiere ser

analizado y comprendido en sus expresiones an vigentes a pesar del tiempo transcurrido.

Con este parmetro histrico, el contenido contemporneo de la reforma municipal puede

comprenderse y requiere disearse- como fase actual de un ciclo de largo tiempo.

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Fuentes de la reforma municipal

La propuesta aqu ofrecida retoma entonces dos componentes centrales: las necesidades

contemporneas de la institucin municipal, desde el horizonte de aquello que es factible

plantear para el texto constitucional nacional en la actual coyuntura. Adicionalmente, la

recuperacin del debate -y de los conceptos que han tenido continuidad- que sobre el

municipio se ha expresado el legislativo federal en el periodo posterior a 1857.

Cabe precisar que la reforma de la institucin municipal es un proceso que no se agota en

los contenidos establecidos por la constitucin general del pas. Nuestro sistema federal

implica la atribucin y responsabilidad de los estados para precisar, consolidar e incluso

ampliar el contenido institucional del municipio. Adicionalmente, en ejercicio de sus

propias atribuciones, los municipios pueden incidir sobre su propio desarrollo

institucional, configurando a travs de la reglamentacin o prcticas consuetudinarias-

sus formas institucionales concretas. Considerando la complejidad y amplitud de este

escenario, el objetivo del presente documento est acotado a los elementos esenciales del

proceso, correspondientes a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

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Descripcin del documento

El presente documento est organizado en tres partes generales, que describen los temas

fundamentales de la reforma municipal en el escenario contemporneo. La primera,

corresponde a la Dimensin histrica y conceptual, en la cual se analizan los

componentes del debate legislativo sobre el municipio a partir de la constitucin federal

de 1857, as como la continuidad de este debate histrico y poltico, considerando sus

efectos en la constitucin de 1917, vigente. El objetivo especfico es identificar la

contribucin del municipio en la composicin del Estado mexicano, as como en el

sistema federal, para concluir los lineamientos de reforma constitucional que estn

pendientes y que se derivan de este proceso de largo plazo.

La segunda parte es relativa a la Dimensin poltica, que corresponde al anlisis de las

necesidades de modernizacin institucional municipal que tienen efecto en la democracia

local, su profundidad y calidad, as como en el desarrollo de la ciudadana. La

democracia municipal se reconoce como fundamento de la democracia en el conjunto de

la nacin. En este rubro se analiza el sistema de representacin poltica municipal y el

sistema de participacin ciudadana y vecinal, en donde se incluyen problemticas

especficas sobre temas como reeleccin inmediata, periodo de los ayuntamientos,

atribuciones de la ciudadana e integracin de los ayuntamientos, de las cuales se derivan

especficos lineamientos de reforma constitucional.

La tercera parte del documento consiste en la Dimensin administrativa y hacendaria,

enfocada a revisar los temas de reforma pertinentes para la modernizacin funcional e

instrumental de los gobiernos municipales. En este caso, la reflexin y los lineamientos

de reforma sugeridos estn vinculados con el concepto de autonoma administrativa de

los municipios y con el objetivo de consolidar una institucin eficiente. Los temas

especficos abarcan la organizacin administrativa interna, las modalidades en la

provisin de las funciones y servicios, las bases para la coordinacin y cooperacin

intergubernamental, as como las necesidades sobre profesionalizacin del servicio

pblico municipal y las prcticas de planeacin. De igual manera, se revisan el marco de

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las atribuciones municipales, con nfasis en aquellas concurrentes, as como los

fundamentos de la hacienda municipal y sus respectivas necesidades de reforma.

Como puede concluirse de las tres dimensiones anteriores, los lineamientos de reforma

aqu expuestos conciben a un municipio con una definicin constitucional ms coherente

en la estructura del Estado y en el sistema federal mexicano; un municipio ms

evolucionado en su estructura democrtica y con bases ms slidas para el ejercicio del

autogobierno; y un municipio ms responsable, funcional y eficiente, capaz de proveer en

calidad, cantidad y equidad sus responsabilidades pblicas.

El documento tiene textos complementarios que amplan ideas expuestas en el cuerpo

principal, as como anexos relativos al marco institucional del municipio en las

constituciones de los estados y, adicionalmente, un sumario temtico de las fuentes

histricas y contemporneas que ilustran el amplio e intenso debate legislativo sobre el

municipio mexicano.

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I. Dimensin histrica y conceptual

Para la presente propuesta, el anlisis histrico tiene pertinencia por su capacidad para

reflejar a los procesos y conceptos esenciales de la relacin entre el municipio y el Estado

mexicano. Los primeros, expresados a travs de distintos actores sociales, de sus

movimientos, organizaciones y particularmente a travs de su accin poltica, que incluso

ha comprendido periodos de conflicto armado. Los segundos, reflejados particularmente

en el debate legislativo y en el reto de expresar en el marco jurdico nacional y de los

estados a las posiciones polticas que han tenido al municipio como objeto central.

Ahora bien, del entorno correspondiente al debate legislativo, la presente propuesta ha

recuperado sus conceptos esenciales, caractersticos de la visin federalista y mexicana

del municipio. Ambos nfasis son necesarios, dado que el debate legislativo reconstruido

para esta propuesta se refiere a la etapa federal delimitada a partir de 1857 y hasta

nuestros das. De igual modo, el acento en el concepto mexicano es importante para

distinguir entre el federalismo como concepto poltico general, del federalismo y su

concepto que ha sido elaborado desde la experiencia nacional. Nuestra historia poltica y

constitucional ha desarrollado un concepto propio del federalismo, que precisamente

destaca por la posicin que reconoce al municipio en la estructura del Estado.

Libertad municipal

La libertad municipal es el eje conceptual fundamental del debate legislativo sobre el

municipio en Mxico, en nuestra etapa federalista. Sus elementos configuran la visin

nacional del tema municipal, del federalismo y del Estado mexicano. La historia poltica

del municipio puede reconstruirse y ser comprendida como movimiento poltico social

que ha reivindicado a la libertad municipal en muy distintos momentos. Ha sido un

concepto fundamental en el conjunto del proceso histrico municipalista. Desde esta

perspectiva, la libertad municipal puede reconocerse como un concepto surgido de una

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demanda profunda, democrtica, de las sociedades locales en Mxico. La libertad

municipal ha sido la vanguardia de las distintas manifestaciones sociales que han

reivindicado los objetivos e intereses de los gobiernos y sociedades locales en la historia

del pas, en su vertiente federalista y promotora de profundos valores democrticos. Por

este motivo, el concepto lo reconocemos como un eje que ha guiado el debate legislativo

federal en sus momentos ms intensos y que todava tiene pertinencia en la etapa

contempornea.

Componentes de la libertad municipal

Desde una lectura contempornea, el objetivo de la libertad municipal puede desglosarse

en dos elementos esenciales, a partir de sus reivindicaciones: establecer las bases

institucionales del autogobierno municipal y el reconocimiento de su autonoma. El

primero, como reivindicacin de las aspiraciones democrticas de los pueblos y

sociedades municipales; el segundo, como base para delimitar en entorno institucional

propio del gobierno municipal.

Municipio y federalismo mexicano: el debate

A partir de la Constitucin de 1857, la determinacin jurdica de los anteriores principios

municipalistas fue objeto de debate entre dos paradigmas conceptuales sobre el

federalismo mexicano, que reconocan su pertinencia pero que conceban de manera

distinta su localizacin constitucional. Por un lado, el paradigma estrecho del

federalismo, tradicional en su concepcin, para el cual el municipio y su definicin

correspondan al rgimen interior de los estados heredada del constituyente de 1824- y,

por consecuencia, todos sus elementos jurdicos pertenecan a las cartas constitucionales

respectivas. Del otro lado, el paradigma ampliado del federalismo, que

progresivamente avanz hacia la insercin de la libertad municipal en la constitucin

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general del pas. A lo largo de este debate la posicin predominante ha resultado la

segunda, sin que actualmente pueda afirmarse que se ha concluido el recorrido del

camino. De hecho, el debate entre ambos paradigmas contina reproducindose en los

espacios legislativos y en las concepciones sobre el federalismo mexicano.

Entre ambos paradigmas y su coyuntura se ha definido el concepto del municipio libre o

libertad municipal en la constitucin del pas, con un saldo que progresivamente ha

favorecido a la concepcin ampliada. No obstante sus formas inacabadas, la consecuencia

ms relevante de lo anterior es que el desarrollo conceptual del municipio en la

constitucin general ha implicado la construccin de un concepto de federalismo y del

Estado que lo incluye como uno de sus componentes bsicos, si bien todava no se

expresan de manera categrica ambas derivaciones en el texto constitucional. Cabe

aadir que detrs de este debate no se encuentra solamente una polmica terica, sino

ante todo un proceso poltico prctico y, en algunos momentos, un conflicto social de

elevados costos y expresiones armadas en algunos momentos histricos.

De manera paralela al debate legislativo y conceptual, la historia poltica de la nacin

persisti en una inercia centralizada y autoritaria que tuvo entre sus objetos de control a

las sociedades municipales y a su gobierno. Los ejecutivos y legislaturas estatales no

desplegaron las reivindicaciones municipalistas en sus respectivos marcos jurdicos. Por

el contrario, se orientaron a formalizar y a preservar un conjunto de regulaciones y

controles jurdicos y polticos de facto, con la notable excepcin de Hidalgo y Tlaxcala

que por un periodo definieron al municipio incluso como un poder poltico (ltimo tercio

del siglo XIX).

En estas condiciones polticas, la opcin por el desarrollo institucional municipal desde el

paradigma federalista tradicional (dual), fue cancelada en la prctica por los estados.

Como tambin en los hechos persistieron las reivindicaciones de la libertad municipal

como concepto poltico y movimiento social, que al final del camino ha sido la fuerza que

inclina la balanza hacia el concepto ampliado del federalismo mexicano.

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El primer logro de esta ltima trayectoria fue el reconocimiento del municipio libre como

parte de la estructura del Estado nacional, mediante su definicin bsica en la

constitucin poltica de 1917: en primera instancia por el Artculo 3 y su definicin del

Estado que incluye al municipio; y ms adelante, por el Artculo 115 y las bases mnimas

que estableci para los municipios, fundamentalmente. De entonces a la fecha, las

sucesivas adaptaciones del texto constitucional se han dirigido a ampliar su definicin

institucional, particularmente a partir de la reforma de 1983.

Reforma institucional municipal

A partir de la Carta de 1917, la definicin institucional municipal se ha desenvuelto en

dos mbitos constitucionales: el nacional y el respectivo de los estados (a las cuales debe

aadirse la capacidad reglamentaria de los ayuntamientos, que por el momento slo

indicamos). La consecuencia es de una enorme relevancia: el municipio dej de ser

objeto exclusivo del rgimen interior de los estados, en la medida que se define como

una institucin del Estado nacional. La anterior constituye una modificacin cualitativa

de profundo significado histrico para el propio Estado, no solamente para el municipio.

En cuanto institucin del Estado, el municipio libre qued as reconocido en primera

instancia por la constitucin general del pas y, en segunda instancia, por las respectivas

constituciones de las entidades federativas. Por consecuencia, su relacin con el rgimen

interior de los estados se modific tambin de manera cualitativa al transitar como

objeto del constituyente federal; cuanto ms relevante, como amplia su definicin

constitucional.

No obstante el nuevo escenario constitucional dual para el municipio, durante el siglo XX

la inercia legislativa dominante en los estados se ha caracterizado por no desarrollar los

conceptos fundamentales de la libertad municipal: las bases de su autogobierno y el

reconocimiento de su autonoma. Dicho en trminos generales, se preserva la inercia

legislativa previa al giro constitucional de 1917, la correspondiente al rgimen interior.

Pero sobre todo se prolongan las prcticas polticas de subordinacin que en no pocas

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ocasiones seguan reflejadas en el texto de las constituciones estatales. Con

independencia de los factores que lo explican, el hecho es que las constituciones estatales

no reflejaron (ni estimularon) el mandato del municipio libre de la constitucin general.

En los aspectos ms significativos, el desarrollo conceptual y jurdico del municipio ha

procedido de las reformas a la constitucin general, como muestran las experiencias de

1983 y de 1999. En comparacin, la contribucin de los estados ha sido marginal para el

desarrollo municipal. En la mayora de los casos, las legislaturas estatales se han limitado

a aadir a las cartas estatales las mismas disposiciones de la constitucin nacional, sin

innovar el diseo institucional municipal e incluso sin revisar algunos anacronismos que

arrastran de tiempo atrs. Cabe aadir que recientemente y en el contexto de la reforma

constitucional de 1999, algunas legislaturas corrigieron el rumbo, como especialmente

sucedi en Coahuila y en algunas otras entidades que aportaron elementos originales ms

puntuales. Sin embargo, el panorama nacional contina siendo de escasa innovacin

legislativa en los estados, como ha sido la trayectoria histrica dominante.

Considerando este marco de definicin institucional dual, que muestra un significativo

subdesarrollo por parte de las legislaturas de los estados, en distintos momentos se ha

planteado la necesidad de ampliar el marco constitucional nacional y legislativo federal a

travs de una ley reglamentaria del Artculo 115. Se trata de una alternativa jurdica que

existe en otros pases y que en Mxico se ha propuesto e incluso se han elaborado

proyectos desde tiempo atrs (por ejemplo, en 1925 por la Cmara de Diputados), siendo

ahora retomada por distinguidos acadmicos. No obstante, considerando la coyuntura de

nuestro federalismo y la evolucin de las instituciones legislativas federal y estatales, en

este documento slo se indica la existencia de esta alternativa que se detalla en el

complemento documental correspondiente (Dra. Teresita Rendn Huerta).

Del rpido balance anterior puede concluirse que la constitucin del pas an requiere

consolidar su congruencia respecto al municipio como mbito de gobierno y desarrollar

el concepto de libertad municipal, con sus implicaciones de autogobierno y autonoma,

fundadas a su vez en el concepto democrtico de la soberana popular. Si bien toda

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constitucin es un documento integral, su contenido puede reflejar distintos momentos

histricos e incluso implicar concepciones en tensin alrededor de temas fundamentales,

como es la estructura del Estado y el sistema federal mexicano.

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Principios constitucionales del municipio

Considerando entonces la trayectoria del municipio en el marco constitucional del pas -

que ha generado un paradigma propio de la estructura del Estado nacional- son necesarias

adecuaciones adicionales que permitan consolidar al municipio como parte de esa

estructura y que, adicionalmente, definan nuevos parmetros para modernizar el marco

constitucional y leyes de los estados, en congruencia con la historia y necesidades

contemporneas de la libertad municipal.

Libertad municipal y reforma constitucional

Los componentes jurdicos y conceptuales de la libertad municipal tienen implicaciones

muy relevantes para el texto constitucional vigente, en la medida que implican revisar la

congruencia entre la libertad municipal y su expresin en el articulado de la carta

constitucional. Por lo menos, las implicaciones se refieren al desarrollo de los siguientes

rubros: a) en la estructura de la Constitucin, modificando el Ttulo Quinto para incluir a

los municipios; adicionalmente, aadiendo un Captulo correspondiente al municipio en

dicho Ttulo; b) en el reconocimiento de que el Municipio constituye una expresin de la

soberana popular; y c) en el reconocimiento de la autonoma y de la garanta

institucional correspondiente.

Municipio y estructura constitucional

La relevancia poltica del Municipio en la estructura del Estado mexicano requiere ser

correspondida con la estructura de la carta constitucional. Como ha sido indicado

previamente, el Municipio progresivamente ha incrementado su peso institucional en el

marco del Estado nacional, como muestran su inclusin en el Artculo 115 de la

constitucin y las sucesivas reformas de dicho artculo que han ratificado su definicin

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como mbito de gobierno en s mismo, como en particular sucedi con la reforma de

1999. No obstante, esta trayectoria no fue correspondida con las necesarias

modificaciones a la estructura del texto constitucional que reconocieran su perfil como

componente del Estado, distinguible de los poderes federales y estatales.

Desde la perspectiva de la estructura constitucional, ha prevalecido el paradigma

federalista dual que se consolid desde 1857. Es decir, la estructura del vigente texto

constitucional no ha sido congruente con la evolucin de su propio contenido, respecto a

la institucin municipal. Por un lado, ha avanzado en desarrollar su definicin en el

articulado constitucional, de tal manera que la ha convertido en parte de la estructura del

Estado. Del otro, la estructura del texto persiste en la inercia del Estado dual, que remita

la definicin municipal al rgimen interior de los estados. Para superar esta tensin e

incongruencia que expresa la evolucin de nuestro marco constitucional en materia

municipal, la propuesta de reforma incluye adecuar el Ttulo Quinto de la Constitucin

general, incluyendo al municipio como uno de sus elementos, en paralelo a las entidades

federativas y al Distrito Federal. De manera complementaria y para ratificar el estatus

constitucional que ha adquirido el municipio en el texto vigente, el Ttulo Quinto

convendra organizarlo en tres captulos, correspondientes a la materia municipal, a los

estados de la federacin y al Distrito Federal.

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Municipio y soberana popular

En la medida que el concepto del municipio mexicano ha evolucionado en mbito de

gobierno propio, distinguible de las entidades federativas y del gobierno federal, pero a

un tiempo parte estructural del Estado, el fundamento nico en el cual descansa este

proceso es la soberana popular. La existencia del municipio no es la derivacin de un

poder externo; menos an se trata de alguna extensin administrativa de los ejecutivos

estatales, como en algunos momentos fue planteado. En estas condiciones, la relacin del

municipio con la soberana popular es el fundamento poltico y jurdico de su perfil

constitucional vigente, en cuanto mbito de gobierno propio.

En este rubro, la propuesta consiste en hacer explcita esa relacin que conceptualmente

ya existe de manera indirecta, entre soberana popular y municipio. Siguiendo los

trminos constitucionales, el pueblo ejerce tambin su soberana por medio de los

ayuntamientos en el mbito que es propio al municipio. De ese ejercicio soberano se

deriva al municipio como institucin componente de la estructura del Estado y como

institucin de gobierno propia.

Adicionalmente, hacer explcita la relacin entre municipio y soberana popular

ratificara la naturaleza democrtica de ste, haciendo de esa relacin la base esencial del

autogobierno de la sociedad municipal. Con esta relacin enunciada de manera directa, se

ampliara el espacio para la forma ms intensa e inmediata de ejercer la soberana popular

y la democracia, adems de fundamentar de manera congruente al marco institucional del

municipio ya vigente.

En consecuencia, se propone aadir a los ayuntamientos como expresin e instrumento

del ejercicio de la soberana popular, en trminos equivalentes a como este concepto se

relaciona con los poderes federales y estatales (Documento complementario de Carlos

Quintana Roldn).

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Municipio y garanta institucional de autonoma

La consolidacin del mbito municipal de gobierno, considerando un contexto histrico

que continuamente ha acotado su existencia o reproducido inercias de control poltico,

requiere de recursos jurdicos y conceptuales que garanticen su entorno propio. A lo largo

de la historia del debate legislativo federal se ha insistido y utilizado el concepto de

autonoma municipal, si bien esta categora an no se integra al texto constitucional

general.

La evolucin alcanzada por el municipio en el marco constitucional requiere

complementarse con la categora de autonoma, como parte consecuente de su trayectoria

jurdica y como parmetro para regular en mejores trminos sus relaciones con los otros

mbitos de gobierno. Es decir, una vez que se le ha reconocido como entidad

gubernamental propia, requiere del instrumento que le permita ejercer las atribuciones

que le han sido reconocidas, sin mayor interferencia de los poderes estatales o federales y

en beneficio de la sociedad municipal como finalidad nica. El concepto de autonoma

fortalece las bases de auto organizacin de la administracin municipal y de la funcin

reglamentaria, adems de estimular la adecuacin del gobierno municipal a las

necesidades especficas de la sociedad municipal, mejorando las capacidades locales.

Si bien el concepto de autonoma es necesario y congruente con la evolucin

constitucional del municipio en Mxico, cabe aadir que es tambin un principio

valorado internacionalmente por su contribucin a la democracia local y al desarrollo de

las naciones, en la medida que fortalece el autogobierno y promueve el despliegue de las

capacidades locales para atender los asuntos pblicos inmediatos.

La propuesta considera entonces desarrollar el concepto de autonoma municipal como

una garanta institucional constitucional, lo cual se especifica en el documento

complementario correspondiente (Jacinto Faya Viesca).

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Municipio y concepto constitucional

La carta constitucional vigente carece de un concepto integrado del municipio que

recupere sus elementos constitutivos, adicionales a su tradicional definicin como

demarcacin territorial y con gobierno propio, como se reconoci en 1999. En particular,

se requiere enfatizar su naturaleza como espacio primario de organizacin poltica de la

sociedad, de sustento democrtico, mediante un concepto que refiera al principio de

autogobierno.

La propuesta sugiere as introducir un concepto de municipio que en particular lo

reconozca como espacio de la organizacin democrtica de la sociedad, junto con los

elementos de gobierno responsable, eficiente y como demarcacin territorial.

En el mismo sentido que el concepto anterior, la propuesta considera integrar un

concepto de Ayuntamiento que trascienda su definicin actual, enfatizando los siguientes

aspectos: como institucin que representa a la voluntad democrtica de la sociedad

municipal para la organizacin y gestin de sus intereses; que tiene una naturaleza

colegiada en su integracin y funcionamiento; y como institucin titular de las facultades

reconocidas al municipio.

Municipio y federalismo mexicano: el concepto.

Como ha sido planteado previamente, la trayectoria constitucional del municipio en

Mxico ha implicado modificar la estructura del Estado, al reconocer tres rdenes de

gobierno. De esta manera, el concepto dual de nuestro sistema federal tambin ha

evolucionado hacia una dinmica tridimensional que no ha sido enunciada por el texto

constitucional. En la prctica si puede llamarse de esta manera- el federalismo mexicano

ha girado hacia un concepto ampliado de s mismo, al trasladar la definicin del

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municipio del rgimen interior de los estados hacia el marco constitucional general. No

obstante, el concepto de la federacin mexicana nicamente contempla a las entidades

federativas (los estados) y al gobierno federal, sin aludir a la esfera municipal. Es decir, el

concepto explcito de federacin persiste en el marco tradicional (dual) definido por la

constitucin de 1824 y retomado en 1857, que remita el municipio al entorno legislativo

de los estados. Nuestro texto constitucional vigente se encuentra as con alguna tensin

entre la estructura constitucional del Estado que enuncia tres rdenes de gobierno- y el

concepto de federacin que permanece en el paradigma dual (que remite la definicin del

municipio a los estados).

Por su parte, la reciente evolucin poltica, gubernamental y administrativa de los

municipios afirma en la prctica la pertinencia (e inevitabilidad) del Estado mexicano

como estructura tridimensional. Dicho en los trminos contemporneos, el sistema

federal mexicano se ha orientado hacia el modelo cooperativo en su dinmica prctica.

Ms an, las leyes nacionales recientemente aprobadas asumen esa interaccin

cooperativa en la provisin de las funciones y polticas pblicas nacionales, como es el

caso de la Ley General de Desarrollo Social (2004).

De esta manera, tanto por la evolucin conceptual del municipio en el texto

constitucional, como por la prctica intergubernamental y evolucin misma de la

institucin municipal, en ambos escenarios puede apreciarse un concepto implcito del

federalismo mexicano de contenido ampliado. Esta evolucin muestra signos de desfase

con el concepto explcito de federalismo vigente, concebido en 1824 es decir, en un

contexto histrico con otros parmetros y escenarios polticos- que evidentemente no

pudo anticipar la trayectoria del municipio en la estructura del Estado nacional, ni en la

carta constitucional del pas.

Las implicaciones de lo anterior conducen, por lo menos, a actualizar el debate sobre el

concepto constitucional del federalismo mexicano, analizando la pertinencia jurdica e

histrica de hacer explcito su contenido ampliado, en correspondencia con la evolucin

legislativa y prctica alcanzada por el municipio. En el escenario internacional, cabra

21

considerar en esta reflexin a las experiencias de Brasil y de Blgica, como ejemplos de

estados federales que trascienden al concepto dual tradicional.

Diversidad de la institucin municipal

La inclusin del municipio libre en el marco constitucional tuvo la valiosa consecuencia

de reconocerlo como institucin del Estado nacional. Sin embargo, su definicin ha ido

acompaada de una carga conceptual que tiende a acotar la diversidad en su diseo

institucional y, en esta medida, a reducir su flexibilidad y adecuacin a las necesidades

concretas de las sociedades municipales, restringiendo adems la calidad de la

representacin poltica configurada por los ayuntamientos.

Por estas condiciones, el reto constitucional en la definicin del municipio consiste en

equilibrar entre los principios generales comunes y, del otro lado, la necesaria diversidad

de la institucin que debern desplegar las legislaturas estatales y adems los propios

municipios en ejercicio de su autonoma.

El principio de la autonoma es as fundamental para el pleno desarrollo de la diversidad

institucional municipal, en la medida que posibilita la mejor correspondencia con el perfil

de la sociedad municipal respectiva, sus necesidades colectivas, organizacin social y

valores culturales. Lo anterior, con respeto de los principios constitucionales generales,

del estado o las previsiones de las leyes estatales y federales.

Del reconocimiento de la heterogeneidad social y regional del pas, as como de la

pluriculturalidad de la sociedad nacional, surge as la necesidad de un principio

constitucional explcito sobre la diversidad institucional municipal, asentado en: las

bases constitucionales generales; en la constitucin y leyes de los estados; y en la

autonoma municipal. De manera paralela, reconociendo la capacidad iniciativa de los

municipios para promover esa diversidad ante la instancia legislativa estatal

22

correspondiente y, adems, para evitar que la diversidad pueda incurrir en desigualdad o

inequidad.

Diversidad y municipio indgena

La primera derivacin del principio anterior es reconocer la categora del municipio

indgena, cuya relevancia social amerita su inclusin en la carta constitucional general.

Esta categora jurdica requerir definirse como un componente especfico del mbito

municipal de gobierno, de consideracin necesaria por los poderes estatales y federales

cuando incidan en la materia municipal. En segundo trmino, supone remitir a los

constituyentes estatales los elementos para su definicin y aquellos otros bsicos relativos

a su integracin poltica, principios administrativos y de organizacin territorial.

mbitos de la diversidad municipal

En cuanto principio general, en primera instancia incide en la estructura del gobierno

municipal, es decir, en el ayuntamiento, su integracin y dinmica poltica; en sus

atribuciones y organizacin administrativa y espacial internas, as como en sus

dimensiones y capacidades operativas.

De manera paralela, el principio de diversidad incide en el marco de las relaciones

intergubernamentales, permitiendo niveles diferenciados de coordinacin, cooperacin e

intervencin subsidiaria, preservando la capacidad de iniciativa municipal y los criterios

de equidad social y regional. Puede valorarse mejor el principio anterior considerando la

aeja historia de centralizacin poltica y administrativa del Estado, que ha ido

acompaada de poderosas inercias de polticas, programas y acciones pblicas en riesgo

continuo de perder eficiencia y eficacia debido a su diseo ajeno a las particularidades

regionales y municipales.

23

El principio de diversidad institucional municipal posibilita as la categora de municipio

indgena, paralelo a un concepto general de municipio que no excluye a su

heterogeneidad. Con este principio, se abre la posibilidad de que las legislaturas

estatales especifiquen la diversidad institucional municipal en su respectiva constitucin

y leyes, con el objetivo de adecuar el perfil del gobierno municipal a las caractersticas

sociales, culturales y regionales del municipio, con un criterio ltimo de beneficio

colectivo; no en su perjuicio.

De manera paralela, el principio de diversidad institucional municipal implica que los

estados y la federacin diseen e instrumenten sus planes, programas y acciones en

coherencia con ste. Preservando el derecho de los municipios para participar en sus

distintas fases, con el objetivo de estimular su simplicidad operativa y la provisin

descentralizada y no sustitutiva de las capacidades municipales. Los municipios podrn

demandar el cumplimiento de estos principios, en caso necesario, promoviendo las

alternativas que correspondan.

Para estimular la instrumentacin del principio de diversidad municipal en el marco

intergubernamental, las leyes de los estados y federales debern prever una fase de

consulta y coordinacin con los rdenes de gobierno involucrados, asegurando una

representacin municipal adecuada.

24

II. Dimensin poltica

Volviendo a asumir como eje conceptual a la libertad municipal y a sus componentes

histricos y polticos, en este concepto radica el fundamento democrtico del

autogobierno de las sociedades municipales en Mxico, particularmente cuando se

relaciona con el principio de soberana popular. En su contenido esencial, el concepto no

ha variado a lo largo de siglo y medio de historia, sobreviviendo ms como reclamo y

demanda poltica. Lo que actualmente est a debate son las formas polticas

contemporneas de la democracia local, sus actores, procedimientos e instrumentos

institucionales, que adems ahora estn articulados con los valores universales de la

democracia y la ciudadana. Si bien nuestras aspiraciones democrticas surgen de nuestra

propia evolucin poltica como nacin, el parmetro de nuestra democracia y de los

derechos ciudadanos no puede desligarse de aquellos reconocidos por la sociedad global

contempornea.

La reivindicacin de la persona concreta y del ciudadano, junto con sus derechos

individuales y colectivos, es una gua para evaluar las necesidades de reforma municipal

en materia poltica. En este sentido, las bases democrticas del autogobierno local son

condicin necesaria para el ejercicio concreto de los derechos polticos de los ciudadanos

concretos. Las expresiones ms evolucionadas e integrales de la ciudadana slo son

factibles en el mbito local, en la medida que existan los recursos institucionales

adecuados para ejercerlas. En la modernizacin poltica del municipio estn as

implicadas tanto la calidad del gobierno y de la democracia local, como la evolucin

misma de los derechos polticos de la ciudadana.

Con esta ltima perspectiva se explica que la consolidacin de la democracia municipal

sea un factor fundamental para la consolidacin de la democracia en el conjunto de la

nacin. Como tambin, que la democracia municipal sea base de la ciudadana y de su

ejercicio efectivo. Las implicaciones de la democracia municipal son as de amplia

escala, pertinentes a la modernizacin de la relacin entre sociedad y Estado.

25

Sistema de representacin poltica

En este apartado se analizan los temas relativos a la reeleccin inmediata de las

autoridades municipales, el periodo de los ayuntamientos, las atribuciones ciudadanas y

la integracin de los ayuntamientos, como elementos centrales para una reforma poltica

y electoral municipal.

Reeleccin inmediata de autoridades municipales

El Artculo 115 de la constitucin prohbe de manera categrica la reeleccin inmediata

de las autoridades municipales, cualquiera que haya sido el cargo ocupado en el

Ayuntamiento. Esta disposicin se introdujo mediante iniciativa en 1932 y promulgada

en 1933. No obstante, el perfil de la institucin municipal entre esa poca y la actual es

muy distinto, considerando el desarrollo democrtico del pas y en particular de las

sociedades municipales, as como las dimensiones y amplitud de funciones que tienen

ahora los gobiernos municipales; y adems, reconociendo como certeza de que se

incrementar la relevancia estratgica de los municipios para el desarrollo local y

nacional, incrementando su peso relativo en el marco intergubernamental del pas.

La profunda transicin de la institucin municipal y, del otro lado, la no reeleccin

inmediata de autoridades municipales, junto con el periodo relativamente breve del

Ayuntamiento, se encuentran actualmente en tensin. Las segundas restringen a la

primera y le imponen elevados costos a la sociedad municipal y a la evolucin propia del

gobierno y administracin municipales.

En el mbito internacional esta tensin se ha resuelto mediante la reeleccin inmediata de

las autoridades locales, la cual es una prctica generalizada en las democracias del

mundo, incluidas las latinoamericanas. Como demuestran estas experiencias, la

reeleccin no es un principio o valor poltico ajeno a la democracia, particularmente

26

cuando es dependiente de prcticas firmes de autogobierno local y de efectivos controles

democrticos. Por otro lado, en el aspecto institucional, a la reeleccin se le reconoce

como una condicin bsica para la estabilidad y desarrollo de los gobiernos y

administraciones locales.

A partir de los elementos anteriores, la presente propuesta considera que la disposicin

constitucional que impide la reeleccin inmediata de las autoridades municipales es un

factor en contradiccin con el perfil contemporneo y dinmica de la institucin

municipal en Mxico, que tiene un creciente costo institucional y econmico para el pas

y evidentemente para los municipios. Se propone entonces eliminar esta disposicin del

Artculo 115, posibilitando entonces que las legislaturas estatales precisen las

modalidades y lmites de la reeleccin en los estados, considerando la especificidad de

sus respectivos municipios.

Es de gran relevancia precisar que esta propuesta es imprescindible que sea simultnea al

desarrollo de instrumentos de modernizacin de la democracia municipal, que

modifiquen los sistemas electorales municipales los mecanismos de integracin de los

ayuntamientos, consoliden los derechos polticos ciudadanos, el control democrtico del

gobierno y la rendicin de cuentas por parte de ste. Sin estos principios de

modernizacin poltica, no es pertinente eliminar la prohibicin de reeleccin inmediata

del texto constitucional del pas.

Adicionalmente, los elementos anteriores de modernizacin poltica pueden ser

reconocidos como la forma contempornea de desarrollar el contenido democrtico del

esencial principio de la libertad municipal. Por este motivo, resulta necesaria su

consideracin como parte de la reforma municipal propuesta. Pero adems, como ya se

indic, son complemento necesario de la reeleccin inmediata de las autoridades

municipales.

Se propone entonces aadir a la eliminacin de la prohibicin de reeleccin inmediata un

conjunto de mnimo de disposiciones que permitan: un nuevo diseo de integracin de

27

los ayuntamientos, el ejercicio integral de la ciudadana y de los derechos polticos en el

mbito municipal, incluyendo instrumentos de democracia participativa y rendicin de

cuentas de los ayuntamientos. Estas disposiciones seran objeto de desarrollo por las

legislaturas estatales e incluso por la reglamentacin municipal, como se detalla

posteriormente.

Periodo de los Ayuntamientos

De manera paralela al debate sobre la reeleccin inmediata de autoridades municipales, el

periodo de gobierno de los ayuntamientos ha sido tambin objeto de amplia reflexin,

relacionada con las capacidades contemporneas de los ayuntamientos. Frente a sus

nuevos retos institucionales, de notablemente mayor complejidad y escala que en dcadas

anteriores, el periodo trianual resulta insuficiente para la implementacin de funciones y

servicios que impliquen mediano y largo plazos, sobre todo cuando el ayuntamiento est

sujeto a la no reeleccin inmediata. Adicionalmente, la carencia de un sistema profesional

del servicio pblico municipal y la consecuente inestabilidad administrativa contribuyen

a que la insuficiencia resulte ms aguda. Del mismo modo, la fragilidad administrativa de

las instancias de planeacin municipales es una fuente adicional que hace disfuncional al

reducido periodo.

El diagnstico del periodo de los ayuntamientos se encuentra as relacionado con un

contexto poltico (no reeleccin inmediata) y con estructuras administrativas (carencia de

sistemas profesionales del servicio pblico municipal y de instancias eficaces de

planeacin). Es decir, en s mismo el periodo no es problemtico para el ayuntamiento,

sino que resulta disfuncional debido al contexto poltico y administrativo en el cual se

desenvuelve.

El periodo trianual de gobierno los ayuntamientos mexicanos es comn en el escenario

internacional. Esta referencia nos vuelve a indicar que su perfil problemtico de la

experiencia mexicana destaca por las condiciones en que ste se ejerce.

28

Por otra parte, la constitucin general del pas no hace referencia alguna al periodo de los

ayuntamientos, por lo que ha correspondido a las legislaturas estatales su definicin.

Actualmente, los estados de Coahuila y Oaxaca son los nicos que tienen variaciones

respecto a la homologacin trianual que es vigente en el resto de las entidades. El

primero, por haber aprobado recientemente la ampliacin de los periodos municipales a

cuatro aos. El segundo, por reconocer periodos variables hasta por tres aos en el caso

de los municipios indgenas (que usualmente es de 1, conforme a los usos y costumbres),

dejando su determinacin a la propia comunidad.

No obstante la atribucin implcita que han tenido las entidades federativas respecto al

periodo de los ayuntamientos, la presente propuesta estima conveniente hacerla

explcita, como un elemento para estimular la discusin sobre la pertinencia del periodo

en cada entidad y sobre las modalidades que ste puede tener. Por ejemplo, no

necesariamente todos los ayuntamientos deben tener periodos iguales en cada estado,

como es ya evidente en el estado de Oaxaca.

De igual manera, para reducir el costo institucional del periodo del ayuntamiento

derivado de su contexto administrativo, la propuesta estima necesario introducir

disposiciones que fundamenten la profesionalizacin del servicio pblico de carrera

municipal y consoliden a las instancias de planeacin municipal. Estos elementos se

argumentarn de manera ms amplia en seccin posterior de este documento.

Atribuciones ciudadanas y poltica municipal

La modernizacin de la poltica municipal y la determinacin de mejores condiciones

para el autogobierno municipal coinciden con el ejercicio efectivo de las prerrogativas

que la constitucin del pas y las de los estados reconocen a los ciudadanos. En el mbito

municipal es donde la ciudadana y su organizacin poltica pueden y deben desplegarse

con mayor diversidad y amplitud, lo cual consolidara a la democracia local y al conjunto

29

de la vida poltica nacional, como ya fue referido. En particular, amerita ser estimulada la

capacidad ciudadana para ser votado para todos los cargos de eleccin popular,

establecida por el Artculo 35 de la constitucin del pas.

La evolucin reciente de la democracia en Mxico ha perfeccionado a un sistema

electoral, con reglas de legalidad y certeza en su estructura y procedimientos, que

garantiza la capacidad ciudadana para determinar a su gobierno. Sin embargo, de manera

paralela se ha persistido en una alta dosis de centralizacin de la organizacin y

representacin poltica, a travs de partidos los polticos nacionales. Si bien los partidos

polticos nacionales son fundamentales para el sistema democrtico nacional, la

eficiencia y calidad de su funcin de representacin poltica local tiende a ser limitada

debido a su propia naturaleza de organizacin nacional. Dicho en trminos generales,

aquello que se ha criticado del centralismo en la administracin pblica, tiene su

equivalente en la representacin poltica de las sociedades locales a travs de partidos

polticos nacionales.

Si se aade a lo anterior que las constituciones y leyes estatales en materia electoral

determinan que la representacin poltica nicamente se expresa mediante partidos

polticos (con la excepcin del estado de Veracruz), la representacin de la ciudadana

municipal y de sus particulares intereses colectivos queda sujeta a la permeabilidad de

partidos polticos nacionales, cuya agenda dominante es precisamente nacional, no local.

Desde la perspectiva de la agenda pblica local, el resultado es que sta no pueda

expresarse directamente en su gobierno, sino con la mediacin de la agenda pblica

estatal y adems nacional, que inevitablemente se refleja al interior de los partidos

polticos nacionales. Si bien la legislacin de los estados posibilita la formacin de

partidos polticos estatales, la evolucin centralizada de nuestro sistema poltico ha

determinado que esta alternativa sea mnima y que, en los casos existentes, la

organizacin de los partidos estatales obedezca a precisamente a parmetros de este

mbito y no municipales.

30

Los partidos polticos son instituciones necesarias de los sistemas democrticos y no

puede plantearse uno sin los otros. Pero no son todo el sistema de representacin poltica

de una nacin, de una entidad federativa o de un municipio. Especialmente en los

municipios, la diversidad social, cultural, poltica y econmica de sus sociedades

implican una agenda pblica extensa, haciendo prcticamente imposible que los partidos

polticos nacionales puedan reflejarla en su conjunto. Menos an, cuando estas

organizaciones logran consolidar a una lite poltica local, estatal y nacional, que si bien

es funcional para la especializacin de la actividad poltica, es adems un factor que

reduce la permeabilidad de estas organizaciones para integrar a la representacin poltica

local, diversa y dinmica.

La estructura centralizada del sistema poltico electoral, que domina el escenario en los

estados y en los municipios -con el efecto de ser poco eficiente para reflejar la diversidad

de la representacin poltica local- y, por otro lado, el esencial atributo de la ciudadana

para determinar y ser parte del gobierno, justifican reformar el principio jurdico que

concentra la representacin poltica nicamente en los partidos polticos. En la esfera

municipal son necesarias formas alternativas para organizar y representar los intereses

pblicos, ms flexibles y adecuadas a la sociedad municipal, derivadas de su propio

perfil. La propuesta considera entonces indicar en el texto constitucional que la

organizacin poltica de los ciudadanos en los municipios pueda expresarse a travs de

figuras adicionales a los partidos polticos, como son las asociaciones polticas

municipales o las candidaturas independientes de ciudadanos, adems de las

organizaciones comunitarias tradicionales en el caso de los municipios indgenas.

Si bien las legislaturas de los estados tendran la responsabilidad de definir las

condiciones y modalidades de estas figuras polticas municipales, lo relevante es la

preservacin del derecho ciudadano a integrar los gobiernos municipales de la manera

ms inmediata posible, sin regulaciones que en la prctica impongan un obstculo entre

este derecho y el proceso electoral municipal.

31

Integracin de los Ayuntamientos

La ampliacin de figuras polticas para la organizacin y representacin poltica

municipales tiene implcita la reforma de los sistemas electorales locales. Los sistemas

vigentes han sido concebidos dentro de los parmetros de los partidos polticos

nacionales y estatales en menor medida, por lo que requerirn de adecuaciones para

integrar a las nuevas formas de organizacin poltica. En esta materia, se abre un abanico

de posibilidades que eventualmente puede conducir a modernizar las formas de eleccin

tradicionales, como es la planilla municipal.

En el escenario contemporneo de la democracia municipal, no ha terminado de

superarse el debate sobre los equilibrios polticos entre los partidos y la integracin de los

ayuntamientos, congruentes con los resultados de la eleccin municipal. En la mayora de

los estados del pas la integracin de los ayuntamientos ha avanzado hacia mejores

balances entre los partidos y los puestos ocupados en los ayuntamientos, pero nicamente

5 estados cumplen efectivamente con la regla de proporcionalidad indicada por el

Artculo 115 de la constitucional general. Con este precedente, conviene insistir en el

principio de proporcionalidad y en una definicin complementaria que estimule su

aplicacin congruente por las leyes electorales de los estados.

Por otro lado, la coyuntura contempornea de la democracia municipal tiene por nueva

prioridad a la calidad de la representacin poltica. De ah la trascendencia de consolidar

formas alternativas de organizacin de la poltica municipal y de su representacin en la

integracin de los ayuntamientos. El debate contemporneo por la calidad democrtica

incluye revisar el actual sistema electoral basado en planillas, en la medida que

histricamente ha estimulado modelos presidencialistas de gobierno, junto con una dbil

configuracin poltica para las regiduras y sindicaturas municipales. Su revisin podra

iniciar desde las reglas y procedimientos de su integracin al interior de los partidos

polticos, de tal modo que la relativa fragilidad poltica de los regidores y sndico(s)

32

pueda compensarse. La naturaleza colegiada del ayuntamiento pierde balance

precisamente por fincarse en un sistema de planillas asentado en desequilibrios de origen

entre sus integrantes, lo cual multiplica su efecto si la integracin de los ayuntamientos

obedece a reglas electorales que garantizan el predominio al partido que obtenga ms

votos, independientemente de la diferencia obtenida respecto a los partidos minoritarios.

Cuanto ms notable resulta el desfase en la calidad de la representacin poltica, como

diversa y extensa sea la sociedad municipal. Lo anterior explica que en los municipios

urbanos sea insistente la propuesta de elegir a los integrantes del ayuntamiento mediante

alguna distritacin territorial, que permita sentar bases efectivas de representacin

poltica propia para los cargos de regidura. Esta alternativa, en su caso, pueden asumirla

las legislaturas estatales en la respectiva ley electoral, al igual que otras posibilidades que

incluso han existido en los estados del pas, como la eleccin de los ayuntamientos por

mitad.

Sistema de participacin ciudadana y vecinal

De manera paralela al sistema de representacin poltica, la participacin ciudadana y

vecinal constituye un componente fundamental del proceso de gobierno municipal, en

donde puede reflejarse con mayor plenitud su naturaleza democrtica y la

instrumentacin del principio de autogobierno. No obstante, a pesar de las cotidianas

experiencias de participacin ciudadana que existen en los municipios del pas, en esta

materia es todava necesario consolidar el esfuerzo y, particularmente, traducir esas

prcticas en procedimientos y normas institucionales. El diseo del proceso de decisiones

en los ayuntamientos, desde su horizonte formal, ha sido poco permeable a

procedimientos de participacin ciudadana y vecinal. Lo usual es que stas se

circunscriban a la informalidad y, las ms de las ocasiones, que deriven y concluyan en

funcin de coyunturas y circunstancias especficas.

33

Por este motivo, el reto contemporneo consiste en intensificar, diversificar y

especialmente en institucionalizar los procedimientos de participacin ciudadana y

vecinal en los municipios, orientando su contenido hacia formas ms amplias y

coherentes con los principios contemporneos de la democracia participativa.

Actualmente, el ideal democrtico del gobierno local en el escenario mundial contempla

un balance virtuoso entre la democracia representativa y la participativa. La democracia

municipal no puede reducirse a la primera dimensin, sino que su propia naturaleza y

proximidad con la ciudadana le impele a que la segunda le sea esencial.

Desde la perspectiva de la sociedad municipal, la amplitud de los procedimientos de

participacin ciudadana y vecinal equivale a dar concrecin y viabilidad a los atributos

ciudadanos y a sus derechos polticos. Precisamente, de estos procedimientos e instancias

depende la dimensin integral de la democracia, al incluir tanto la determinacin del

gobierno como la participacin ciudadana en su funcionamiento. Mientras sta sea

circunstancial, acotada y no institucional, la misma caracterstica tendrn los derechos

polticos de los ciudadanos, lo cual expresara una caracterstica de subdesarrollo

democrtico. Conviene aadir que el principio de la libertad municipal, en su contenido

como autogobierno de la sociedad municipal, tiene en estos procedimientos de

participacin su objeto fundamental.

Con esta perspectiva, resulta importante la atribucin que permite a los ayuntamientos del

pas reglamentar la participacin ciudadana y vecinal, como reconoce el texto

constitucional vigente. Pero al mismo tiempo, puede aceptarse que se trata de una

disposicin insuficiente, en la medida que el contenido de dicha participacin

permanezca indefinido.

Debido a estas condiciones, la propuesta considera relevante el desarrollo de principios

constitucionales que configuren tanto garantas ciudadanas (derechos polticos) como

procedimientos de democracia participativa, fundamentando as de mejor manera las

bases del autogobierno municipal. Correspondera a las legislaturas de los estados la

precisin y formas concretas de estos principios, como tambin a los propios reglamentos

34

municipales. De hecho, el nfasis estara dirigido a que la reglamentacin municipal se

desarrollara en esta materia, considerando que es condicin para la consolidacin de la

ciudadana, de sus derechos polticos y del sistema de democracia participativa.

Los nuevos elementos podran integrarse por principios que garanticen los derechos

polticos y vecinales relativos a la equidad de gnero, a la igualdad de acceso a funciones

y servicios municipales y a la participacin ciudadana en las decisiones de gobierno. Para

este ltimo objetivo, seran objeto de reglamentacin la transparencia de la informacin

pblica gubernamental, la rendicin de cuentas peridica y pblica sobre el desempeo

de las funciones y servicios municipales, as como las figuras de iniciativa popular,

consulta pblica, plebiscito, referndum, revocacin de mandato, cabildo abierto y voz

ciudadana.

35

III. Dimensin administrativa y hacendaria

Las necesidades contemporneas de reforma institucional municipal no se limitan a su

contenido democrtico, sino que adems incluyen la modernizacin de su dimensin

administrativa. En cuanto aparato de gobierno titular de la provisin de un creciente

nmero de funciones y servicios de valor estratgico para la vida cotidiana de las

personas, su funcionamiento responsable implica la utilizacin ptima de los recursos

pblicos, de manera oportuna y en calidad y cantidad adecuadas. Actualmente, la

funcionalidad operativa y la eficiencia son conceptos que forman parte de los principios y

criterios administrativos de los gobiernos municipales, de carcter imprescindible, los

cuales requieren traducirse a cada proceso que instrumente sus tareas pblicas.

Durante la ltima dcada, son cotidianos y numerosos los ejemplos de gobiernos

municipales en Mxico que han impulsado procesos de modernizacin administrativa. La

implementacin de nuevas tecnologas, la innovacin en los procesos administrativos, la

provisin indirecta de los servicios pblicos, la corresponsabilidad de la obra pblica con

organizaciones sociales, entre otros muchos ejemplos, son muestra categrica del impulso

que en esta materia han generado los ayuntamientos. No obstante, tambin es cierto que

determinadas estructuras internas y externas al gobierno municipal configuran un

obstculo que impide la consolidacin y continuidad de estas prcticas de modernizacin.

La evolucin administrativa de los ayuntamientos se enfrenta as a factores internos y

externos que limitan su consolidacin y estabilidad como aparatos prestadores de

funciones y servicios pblicos. Su funcionalidad y eficiencia quedan as comprometidas y

acotadas, independientemente de las iniciativas de modernizacin que en cada

administracin introduzcan sus autoridades y funcionarios.

Entre los limitantes ms conocidos se encuentra el siguiente: la no reeleccin inmediata

de las autoridades municipales tiene un elevadsimo costo institucional, en la medida que

va acompaada de la renovacin trianual de gran parte del personal, cuadros directivos,

36

medios e incluso de base de las administraciones municipales, perdindose as la

experiencia y memoria administrativa, adems de la suspensin de programas y obras en

curso. Debido a estas condiciones, las administraciones municipales estn presionadas a

funcionar entre ciclos cortos y con variables circunstanciales, lo cual se traduce en una

ineficiencia continua en su atencin a las necesidades sociales que requieren de visin y

proyectos de mediano y largo plazo.

Adicionalmente, entre otros factores que acotan la eficiencia administrativa municipal se

encuentran las restricciones que las legislaturas de los estados imponen todava a los

ayuntamientos en aspectos como provisin indirecta de servicios pblicos (concesiones,

por ejemplo), creacin de entidades paramunicipales o restriccin a la contratacin de

deuda, por ejemplo. Estas restricciones son tambin un freno para la innovacin y

capacidad de iniciativa de las autoridades municipales, sobre todo cuando implican

gestiones laboriosas y largas ante los legislativos estatales, de entrada disfuncionales para

el horizonte trianual del ayuntamiento.

Por otro lado, el ejecutivo federal y sus dependencias tambin se han constituido en una

fuente de dispersin y desarticulacin de las administraciones municipales, en la medida

que cada secretara del ejecutivo federal y, regularmente, cada uno de sus programas de

impacto local, promueven la creacin de instancias administrativas municipales

dedicadas a la gestin individual de estos programas. Desde la perspectiva de la

administracin municipal, lo anterior se ha traducido en un incremento artificial de su

aparato administrativo, junto con la fragmentacin de sus dependencias, recursos y

objetivos municipales, lo cual conduce a una administracin de elevado costo y escasa

eficacia. Los programas del ejecutivo federal son diseados sin considerar su impacto en

las administraciones municipales y, evidentemente, sin coordinacin entre las propias

dependencias federales. Lo anterior conduce a que la fragmentacin de las polticas

pblicas federales estimule y promueva una fragmentacin equivalente o mayor en las

administraciones municipales, que se vuelve ms compleja por las oscilaciones trianuales

de los ayuntamientos o por la propia modificacin de los programas federales.

37

Por otra parte, la estructura y funcionamiento de la administracin municipal no puede

concebirse de manera aislada de los vnculos internacionales. El proceso de globalizacin

ha diversificado y extendido el escenario de las relaciones internacionales, que ya no se

constrien a los estados nacionales. Progresivamente, se ha generado un ambiente de

cooperacin internacional sustentado e instrumentado por los gobiernos locales de

prcticamente todos los pases del mundo, no slo como un gesto de solidaridad

internacional sino como una necesaria estrategia de desarrollo socioeconmico. En el

caso de Mxico, la prctica de estos vnculos ha sido limitada por una concepcin

centralizada de las relaciones internacionales y, del otro lado, por la insuficiencia de

principios jurdicos que estimulen la promocin de estas redes interinstitucionales por los

gobiernos locales, que especialmente en las franjas fronterizas del territorio son

indispensables. Preservando los lmites infranqueables de la soberana nacional, as como

las atribuciones exclusivas de los poderes federales en materia de relaciones

internacionales, el escenario de la cooperacin internacional ofrece amplias

potencialidades para los municipios del pas a los cuales podra acceder.

En sntesis, la dimensin administrativa de la presente propuesta contempla la necesidad

de introducir los elementos constitucionales que permitan la estabilidad y consolidacin

administrativa de los ayuntamientos, junto con estmulos a su funcionalidad eficiente y

responsable. De manera paralela, principios que permitan fortalecer la autonoma

administrativa municipal, para ampliar su capacidad de decisin en procesos de

innovacin y reforma administrativa, as como acceso a recursos alternativos.

Finalmente, principios que permitan bases funcionales de coordinacin y cooperacin

intergubernamental, con estados y la federacin -guiada por los criterios de eficiencia,

eficacia y subsidiariedad-, as como aquellos que fundamenten la cooperacin

internacional.

38

Organizacin administrativa interna

La organizacin administrativa interna constituye un objeto esencial de la autonoma

municipal, siendo entonces conveniente reconocer y consolidar la definicin de esta

relacin, as como su finalidad nica: el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida

de la poblacin. Es pertinente reiterar que la autonoma municipal tiene un origen y

objetivo determinados, que no pueden desligarse conceptualmente ni en la prctica: por

un lado, sustentada en el autogobierno; y por el otro, orientada por una finalidad

especfica que es el bienestar colectivo.

Desde el punto de vista funcional, la autonoma municipal y su reflejo en la estructura

administrativa de los ayuntamientos permitiran mejorar la adecuacin de esta

organizacin en funcin de las dimensiones municipales, agenda especfica de

necesidades pblicas, territorio y caractersticas sociales, culturales y econmicas del

municipio. Entre ms eficiente sea la instrumentacin de este principio, mayor

probabilidad de eficiencia de la administracin municipal, dada su vinculacin estrecha

con el perfil del municipio.

En primer trmino, la autonoma en materia administrativa implica as la capacidad para

reglamentar su estructura orgnica administrativa, con atribuciones para la creacin,

modificacin y supresin de instancias administrativas, incluyendo entidades

paramunicipales.

Modalidades en la provisin de servicios y funciones

De manera complementaria, la provisin de los servicios y funciones municipales

requieren de flexibilidad en sus modalidades, precisamente considerando el amplio

39

espectro de la heterogeneidad municipal del pas. En la prctica, la diversidad de

modalidades se ha abierto camino, pero no siempre como atribucin municipal, sino con

la mediacin de las legislaturas estatales en varias de ellas. La propuesta en este rubro

plantea que las modalidades en la provisin de los servicios sean parte de la autonoma

municipal en materia administrativa, sin dejar de ser stos responsabilidad municipal y

preservando las funciones de fiscalizacin de los congresos de los estados.

Directa

La provisin directa es la forma natural para la administracin municipal y su sustento

operativo, por lo cual se preservar como la alternativa dominante. En este sentido, las

formas indirectas conceptualmente tienen un carcter complementario, si bien en

determinados servicios puedan ser operativamente de mayor escala que la modalidad

directa.

Indirecta

En las modalidades indirectas radica la flexibilidad de la administracin municipal,

derivada de la amplia diversidad de actores sociales e institucionales con los cuales el

ayuntamiento puede articular recursos y proveer los servicios y funciones municipales.

La propia comunidad municipal y sus organizaciones sociales, las empresas privadas,

otros ayuntamientos e incluso el gobierno estatal y el federal. El alcance y temporalidad

de estos vnculos necesita tambin ser flexible, avanzando desde modelos asociativos a

modelos delegados; desde servicios y su atencin integral, hasta nicamente acuerdos

sobre determinadas fases o espacios territoriales.

Lo relevante es garantizar la atribucin municipal para determinar las modalidades en la

provisin de los servicios y funciones de su responsabilidad, incluyendo formas

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indirectas, parciales o integrales, en acuerdo con la comunidad local, otros municipios,

gobiernos estatales o federal, todas determinadas en funcin del beneficio colectivo. En

cualquier caso, la flexibilidad adquiere pertinencia cuando se justifica por los criterios de

mayor eficiencia, eficacia y cobertura social y territorial.

Organizacin territorial interna

La autonoma municipal en materia administrativa requiere incluir la organizacin

territorial interna para la provisin de los servicios y funciones municipales; entre estas

ltimas, por ejemplo, las relacionadas con la planeacin del desarrollo y regulacin de

usos del suelo. La provisin de servicios y funciones municipales no puede desligarse de

su contenido espacial y de una distribucin territorial determinada. De este modo, la

organizacin del territorio municipal en funcin de las necesidades administrativas

necesita preservarse como atribucin municipal. Lo anterior sin desconocer que al

interior de los municipios pueda existir alguna dispersin poblacional, que

adicionalmente vaya acompaada de valores sociales y culturales diferenciados. La

organizacin interna del territorio municipal demanda entonces integrar parmetros

culturales y sociales, paralelos a los criterios administrativos, con el propsito de evitar

inequidad o exclusin en la provisin de los servicios municipales.

Coordinacin intergubernamental

La coordinacin intergubernamental, su concepto jurdico y bases instrumentales, expresa

una de las grandes transiciones del Estado mexicano en su conjunto, derivada de su

evolucin reciente. La necesidad del concepto constitucional expresa a los nuevos

equilibrios polticos e institucionales entre los mbitos municipal, estatal y federal de

gobierno, los cuales demandan innovar tanto procesos y prcticas administrativas, como a

su respectivo soporte jurdico. Debido a estas caractersticas, la esencia del concepto de

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relaciones intergubernamentales es de naturaleza poltica; pero al mismo tiempo, tiene un

sustento material en el espectro conjunto de las funciones y servicios pblicos, de

sustancia administrativa.

Desde la perspectiva municipal, el nuevo marco de las relaciones intergubernamentales

significa la posibilidad de interlocucin equilibrada institucionalmente con los gobiernos

estatal y federal. Sin excluir sus dimensiones y respectivas atribuciones, la interlocucin

precisamente parte de reconocer esas diferencias, de donde se deriva el objetivo de

coordinacin y cooperacin, sometidas a su vez por la finalidad del beneficio social.

El nuevo balance en la estructura del Estado mexicano implica reconocer al concepto de

relaciones intergubernamentales y a su objetivo necesario: la coordinacin y

cooperacin entre mbitos de gobierno, con la finalidad nica de mejorar la calidad de

vida de la poblacin, a travs de la provisin ms eficiente y eficaz de los servicios y

funciones pblicas. En particular, es prioritario reconocer la inclusin del municipio en

el marco intergubernamental y su rol de interlocutor, considerando que la historia del

centralismo lo haba ubicado en un espacio marginal. El planteamiento anterior tendra

validez al interior de los estados, as como en el diseo de las polticas pblicas

nacionales, mediante procedimientos de representacin adecuados a cada materia.

Detrs del concepto anterior se encuentra un giro en el rol del municipio en la historia

tradicional de sus relaciones con los estados y con el gobierno federal: del municipio que

recibe, al municipio que colabora; del municipio que reacciona frente a dinmicas

externas, al municipio que puede aportar y orientar iniciativas. Es pertinente reconocer

que este proceso se encuentra en curso en la prctica, pero carece an de la base jurdica

que permita potenciar su dinmica.

Desde la perspectiva administrativa, la experiencia internacional sobre la coordinacin

intergubernamental permite multiplicar recursos pblicos, as como promover la

eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los objetivos sociales. Tiene la posibilidad de

identificar y evitar duplicidades burocrticas, especialmente valiosa cuando el sistema

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federal contempla inercialmente en su estructura elementos redundantes. Adems,

promueve la adecuacin entre la provisin de los servicios pblicos y las necesidades

especficas municipales, para el conjunto del sistema gubernamental tripartita. La

coordinacin intergubernamental, por otra parte, se convierte en un estimulante continuo

para los procesos de descentralizacin e incluso para la intervencin subsidiaria, en los

casos necesarios.

Cabe aadir, finalmente, que el concepto y la necesidad prctica de la coordinacin

intergubernamental incluyente del municipio se deriva de la propia evolucin de ste en

la estructura del Estado mexicano, como lo define la constitucin general del pas.

Conforme se ha consolidado la presencia del municipio en la constitucin, tanto en lo

jurdico como en la prctica se ha avanzado hacia un modelo tridimensional y

cooperativo entre los tres mbitos de gobierno.

En el marco de la presente propuesta, se sugiere as la inclusin de un principio sobre

relaciones intergubernamentales, con un propsito de coordinacin, cooperativa y

subsidiara, que reconozca al municipio como interlocutor con capacidad para

representar los intereses municipales ante los poderes ejecutivos estatales y federal,

cuando las funciones de stos confluyan con las respectivas municipales o se trate de

materias que se beneficiaran de la coordinacin o acuerdo subsidiario.

Cooperacin internacional

Por su parte, la cooperacin internacional tambin se ha convertido en una prctica e

inters creciente para los gobiernos municipales en Mxico, siguiendo el ritmo que han

impuesto los procesos de globalizacin econmica. La experiencia internacional y la

propia del pas refieren que el desarrollo socioeconmico requiere de fuertes lazos

internacionales, que cada vez ms tienen sustento en iniciativas locales. Sin excluir a las

polticas y estrategias nacionales, que no pierden su relevancia, son necesarios al mismo

tiempo esfuerzos locales complementarios, desde las regiones y particularmente desde los

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municipios. Los vnculos internacionales se han convertido as en una herramienta

imprescindible del desarrollo y, adicionalmente, en fuentes de experiencia administrativa,

de gobierno e incluso de recursos procedentes de la cooperacin internacional.

Por otro lado, la colindancia de Mxico con los Estados Unidos, hacia el norte, junto con

la colindancia con Guatemala y Belice en el sur, han generado un amplio nmero de

materias pblicas locales compartidas en