1

BAB I

PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang Masalah

Berdasarkan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2009

tentang Kepariwisataan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009

Nomor 11, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4966,

selanjutnya disebut sebagai UU Kepariwisataan), Pariwisata adalah berbagai

macam kegiatan wisata dan didukung berbagai fasilitas serta layanan yang

disediakan oleh masyarakat, pengusaha, Pemerintah, dan Pemerintah Daerah.

Apabila dilihat dari Pasal 12 ayat (3) Undang-Undang Republik Indonesia Nomor

23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik

Indonesia Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan Lembaran Negara Republik

Indonesia Nomor 5587, selanjutnya disebut UU Pemerintahan Daerah), urusan

pariwisata dikualifikasikan sebagai urusan pemerintahan konkuren sub urusan

pemerintahan pilihan.

Berkaitan dengan urusan pemerintahan, sesuai dengan UU Pemerintahan

Daerah disebutkan bahwa urusan pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan

absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum. Urusan

pemerintahan absolut adalah urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi

kewenangan pemerintah pusat. Urusan pemerintahan konkuren adalah urusan

pemerintahan yang dibagi antara pemerintah pusat dan daerah provinsi dan daerah

kabupaten/kota. Urusan pemerintahan konkuren tersebut diserahkan kepada

daerah dan menjadi dasar pelaksanaan otonomi daerah. Urusan pemerintahan

2

konkuren yang menjadi kewenangan daerah terdiri atas urusan pemerintahan

wajib dan urusan pemerintahan pilihan. Urusan pemerintahan wajib terdiri atas

urusan pemerintahan yang berkaitan dengan pelayanan dasar dan urusan

pemerintahan yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar. Pemetaan urusan

pemerintahan pilihan dilakukan untuk menentukan daerah yang mempunyai

urusan pemerintahan berdasarkan potensi, proyeksi penyerapan tenaga kerja, dan

pemanfaatan lahan. Sedangkan urusan pemerintahan umum adalah urusan

pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan.

Adapun urusan pemerintahan secara lengkap dapat disampaikan sebagai berikut :

Salah satu urusan pemerintahan pilihan yang dipilih Pemerintah Daerah di

Provinsi Bali mendasarkan pada pembagian diatas adalah urusan bidang

URUSAN PEMERINTAHAN

ABSOLUT KONKUREN UMUM

WAJIB

Berkaitan

dengan

Pelayanan

Dasar

Tidak

Berkaitan

dengan

Pelayanan

Dasar

PILIHAN

a. Kelautan dan

perikanan;

b.Pariwisata;

c. Pertanian;

d.Kehutanan;

e. Energi dan sumber

daya mineral;

f. Perdagangan;

g.Perindustrian; dan

h.Transmigrasi.

3

pariwisata. Hal ini berkaitan dengan potensi yang berkembang pesat di Bali,

khususnya Kabupaten Badung. Potensi utama sektor pariwisata Bali termasuk

yang ada di Kabupaten Badung adalah keindahan alam dan keunikan budayanya

sebagai daya tarik wisata. Sementara itu, salah satu daya tarik wisata yang sedang

berkembang saat ini adalah wisata bahari (marine tourism).

Dalam UU Kepariwisataan tidak ditemukan definisi mengenai wisata

bahari. Konsep wisata bahari dapat ditemukan dalam Peraturan Menteri

Kebudayaan dan Pariwisata Nomor : PM.96/HK.501/MKP/2010 tentang Tata

Cara Pendaftaran Usaha Wisata Tirta (selanjutnya disebut Permenbudpar) yang

merupakan tindak lanjut dari UU Kepariwisataan. Wisata bahari dikemukakan

sebagai bagian dari wisata tirta. Hal ini dapat disimak pada Pasal 1 angka 3

Permenbudpar yang menyatakan bahwa, “Wisata bahari adalah penyelenggaraan

wisata dan olahraga air, termasuk penyediaan sarana dan prasarana serta jasa

lainnya yang dikelola secara komersial di perairan laut”. Jenis usaha wisata

bahari meliputi :

a. Wisata selam;

b. Wisata perahu layar;

c. Wisata memancing;

d. Wisata selancar;

e. Dermaga bahari, dan sub jenis lainnya.

Agar usaha wisata bahari ini dapat beroperasional, pengusaha pariwisata

diwajibkan untuk mendaftarkan usahanya terlebih dahulu kepada Pemerintah atau

Pemerintah Daerah. Hal ini telah diatur dalam Pasal 15 UU Kepariwisataan,

dimana ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pendaftaran usaha pariwisata

4

diatur dengan Permenbudpar. Selanjutnya Pasal 3 Permenbudpar menyatakan

sebagai berikut :

(1) Pendaftaran usaha pariwisata, kecuali untuk sub-jenis usaha dermaga

bahari, ditujukan kepada Bupati atau Walikota tempat kedudukan kantor.

(2) Pendaftaran usaha pariwisata khusus untuk sub-jenis usaha dermaga bahari,

ditujukan kepada Bupati atau Walikota tempat dermaga bahari berlokasi.

(3) Pendaftaran usaha pariwisata untuk Daerah Khusus Ibukota Jakarta

ditujukan kepada Gubernur.

Sebagai tindak lanjut dari Permenbudpar tersebut, maka Bupati Badung

menetapkan Peraturan Bupati Badung Nomor 13 Tahun 2012 tentang Tata Cara

Pendaftaran Usaha Pariwisata (Berita Daerah Kabupaten Badung Tahun 2012

Nomor 13, selanjutnya disebut sebagai Perbup Badung).

Sebagaimana telah disampaikan diatas bahwa wisata bahari tersebut

dilakukan di kawasan perairan laut, sedangkan sesuai dengan UU Pemerintahan

Daerah, laut merupakan kewenangan Pemerintah Provinsi. Pasal 27 UU

Pemerintahan Daerah menyebutkan bahwa :

(1) Daerah Provinsi diberi kewenangan untuk mengelola sumber daya alam di

laut yang ada diwilayahnya.

(2) Kewenangan Daerah Provinsi untuk mengelola sumber daya alam di laut

sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi :

a. Eksplorasi, eksploitasi, konservasi, dan pengelolaan kekayaan laut di

luar minyak dan gas bumi;

b. Pengaturan administratif;

c. Pengaturan tata ruang;

d. Ikut serta dalam memelihara keamanan di laut; dan

e. Ikut serta dalam mempertahankan kedaulatan negara.

(3) Kewenangan Daerah provinsi untuk mengelola sumber daya alam di laut

sebagaimana dimaksud pada ayat (1) paling jauh 12 (dua belas) mil laut

diukur dari garis pantai ke arah laut lepas dan/atau ke arah perairan

kepulauan.

(4) Apabila wilayah laut antardua Daerah provinsi kurang dari 24 (dua puluh

empat) mil, kewenangan untuk mengelola sumber daya alam di laut dibagi

sama jarak atau diukur sesuai dengan prinsip garis tengah dari wilayah

antardua Daerah provinsi tersebut.

5

(5) Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dan ayat (4) tidak berlaku

terhadap penangkapan ikan oleh nelayan kecil.

Dari uraian tersebut diatas dapat dijelaskan bahwa yang dimaksud dengan

pengaturan administratif antara lain berkaitan dengan aspek perizinan, kelaikan,

dan keselamatan pelayaran. Dengan demikian maka pengelolaan ruang laut

sampai dengan 12 (dua belas) mil di luar minyak dan gas bumi merupakan

kewenangan Pemerintah Provinsi termasuk penerbitan izin dan pemanfaatan

ruang laut.

Dengan demikian, dari uraian tersebut diatas dapat disampaikan bahwa

berdasarkan Permenbudpar dan Perbup Badung untuk Usaha Wisata Selam

pendaftarannya merupakan kewenangan Bupati, sedangkan wilayah beroperasinya

dan pemanfaatan ruang laut merupakan kewenangan Pemerintah Provinsi.

Dampak dari pengaturan tersebut, Bupati Badung menyerahkan Penerbitan Tanda

Daftar Usaha Wisata Selam kepada Pemerintah Daerah Provinsi Bali melalui surat

Nomor : 556/776/Adm.Eko, tanggal 5 Maret 2015, perihal : Kepastian Pelayanan

Tanda Daftar Usaha Pariwisata (TDUP). Persoalan lebih lanjut adalah terjadi

ketidakjelasan dalam penerbitan Tanda Daftar Usaha Wisata Selam akibat dari

Pemerintah Daerah Provinsi Bali tidak memiliki kewenangan untuk menerbitkan

Tanda Daftar Usaha Wisata Selam, oleh karena itu penelitian tentang :

“PENERBITAN TANDA DAFTAR USAHA WISATA SELAM DI

KABUPATEN BADUNG DENGAN BERLAKUNYA UNDANG-UNDANG

NOMOR 23 TAHUN 2014” menjadi aktual dan menarik untuk dilakukan.

6

1.2. Rumusan Masalah

Berdasarkan uraian latar belakang diatas maka dapat dirumuskan pokok-

pokok permasalahan sebagai berikut :

1. Bagaimana pengaturan kewenangan penerbitan Tanda Daftar Usaha

Wisata Selam sebelum dan setelah berlakunya Undang-Undang Nomor

23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah ?

2. Bagaimana akibat hukum terhadap kewenangan penerbitan Tanda Daftar

Usaha Wisata Selam oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Badung setelah

berlakunya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang

Pemerintahan Daerah ?

3. Faktor-faktor apa yang menghambat dalam penerbitan Tanda Daftar

Usaha Wisata Selam di Kabupaten Badung setelah berlakunya Undang-

Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah ?

1.3. Ruang Lingkup Masalah

Untuk menghindari pembahasan yang menyimpang dan keluar dari

permasalahan yang akan dibahas, maka perlu adanya batasan-batasan tertentu

yang tercakup dalam ruang lingkup masalah. Adapun yang menjadi ruang lingkup

masalahnya, adalah mengenai pengaturan kewenangan penerbitan Tanda Daftar

Usaha Wisata Selam sebelum dan setelah berlakunya UU Pemerintahan Daerah,

akibat hukum terhadap kewenangan penerbitan Tanda Daftar Usaha Wisata Selam

oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Badung setelah berlakunya UU Pemerintahan

Daerah dan apa yang menjadi faktor-faktor penghambat dalam penerbitan Tanda

7

Daftar Usaha Wisata Selam di Kabupaten Badung setelah berlakunya UU

Pemerintahan Daerah.

1.4. Orisinalitas Penelitian

Untuk menunjukan orisinalitas penelitian ini, penulis melakukan

pemeriksaan perpustakaan. Dari hasil pemeriksaan tersebut dapat disampaikan

bahwa ada penelitian terdahulu yang sejenis namun dari segi substansi berbeda

dengan penelitian ini. Adapun penelitian yang sejenis dengan penelitian ini

adalah sebagai berikut :

NO. JUDUL

PENELITIAN

TAHUN TEMPAT RUMUSAN

MASALAH

1. Kewenangan

Pengelolaan Wisata

Bahari oleh

Pemerintah Desa di

Kabupaten Badung

(Suatu Studi

Pengelolaan Wisata

Bahari di Desa

Pecatu)

2014 Fakultas

Hukum

Universitas

Udayana

1. Bagaimana

kewenangan

pemerintah desa

dalam pengelolaan

wisata bahari di

Desa Pecatu?

2. Faktor-faktor apa

yang mendukung

dan menghambat

pengelolaan

wisata bahari di

Desa Pecatu?

2.

Pengaturan

Kewenangan

Pemerintah Daerah

dalam Kegiatan Usaha

Hulu Minyak dan Gas

Bumi di Wilayah Laut

2015

Fakultas

Hukum

Universitas

Brawijaya

1. Bagaimana

kewenangan

pemerintah daerah

dalam kegiatan

usaha hulu

minyak dan gas

bumi di wilayah

laut?

8

NO. JUDUL

PENELITIAN

TAHUN TEMPAT RUMUSAN

MASALAH

2. Apa akibat hukum

dan solusi

pengaturan

kewenangan

pemerintah daerah

dalam kegiatan

usaha hulu minyak

dan gas bumi di

wilayah laut?

1.5. Tujuan Penelitian

Dalam suatu karya ilmiah pastilah mempunyai tujuan tertentu. Adapun

tujuan dari penelitian ini adalah sebagai berikut :

1.5.1. Tujuan Umum

Adapun tujuan umum dari penelitian ini adalah untuk mengetahui sejauh

mana kewenangan Pemerintah Daerah Kabupaten Badung dalam penerbitan

Tanda Daftar Usaha Wisata Selam dengan berlakunya UU Pemerintahan Daerah.

1.5.2. Tujuan Khusus

Sesuai dengan permasalahan yang dibahas adapun tujuan khusus dari

penelitian ini adalah sebagai berikut :

1. Untuk mengetahui dan menganalisis pengaturan kewenangan penerbitan Tanda

Daftar Usaha Wisata Selam sebelum dan setelah berlakunya UU Pemerintahan

Daerah.

2. Untuk mengetahui dan menganalisis akibat hukum terhadap kewenangan

penerbitan Tanda Daftar Usaha Wisata Selam oleh Pemerintah Daerah

Kabupaten Badung setelah berlakunya UU Pemerintahan Daerah.

9

3. Untuk mengetahui dan menganalisis faktor-faktor yang menghambat dalam

penerbitan Tanda Daftar Usaha Wisata Selam di Kabupaten Badung setelah

berlakunya UU Pemerintahan Daerah.

1.6. Manfaat Penelitian

Manfaat penelitian secara umum dalam penulisan penelitian ini terdiri dari

manfaat yang bersifat teoritis dan manfaat yang bersifat praktis, yang dapat

dijabarkan sebagai berikut :

1.6.1. Manfaat Teoritis

Hasil penelitian ini diharapkan memberikan sumbangan dan manfaat

teoritis sebagai bahan penelitian bagi lembaga Fakultas Hukum Universitas

Udayana dan sebagai bahan referensi pada perpustakaan. Selain itu juga dapat

digunakan sebagai bahan pengembangan dalam ilmu hukum yang berkaitan

dengan bidang pemerintahan daerah khususnya pariwisata.

1.6.2. Manfaat Praktis

Adapun manfaat praktis yang diperoleh dari penelitian ini adalah sebagai

berikut :

1. Untuk memberikan pengalaman belajar dan melakukan penelitian bagi

mahasiswa sehingga mahasiswa mengetahui jalannya praktek hukum di

masyarakat secara langsung.

2. Untuk memberikan sumbangan pemikiran bagi Pemerintah Daerah khususnya

Pemerintah Daerah Provinsi Bali dalam mengambil kebijakan terkait

Penerbitan Tanda Daftar Usaha Wisata Selam.

10

1.7. Landasan Teoritis

1. Teori Negara Hukum

Negara Indonesia adalah negara hukum yang pada dasarnya segala tingkah

laku manusia haruslah diatur berdasarkan dengan adanya hukum yang ada, hal

tersebut tertuang dalam pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD 1945). Pasal 1 ayat (3) yang

menyatakan “Negara Indonesia adalah Negara Hukum”. Oleh karena itu hukum

bekerja dengan cara memberikan petunjuk tentang tingkah laku setiap manusia

dan karena itu pada hukum berupa norma yang hidup dan berkembang di dalam

masyarakat.1

Baharudin Lopa menyatakan, dengan penegasan sebagaimana Pasal 1 ayat

(3) UUD 1945 tersebut maka mekanisme kehidupan perorangan, masyarakat, dan

negara diatur oleh hukum (tertulis maupun tidak tertulis). Artinya baik anggota

masyarakat maupun pemerintah wajib mematuhi hukum tersebut.2

Secara konseptual istilah negara hukum di Indonesia dipadankan dengan

dua istilah dalam bahasa asing, yaitu :

a. Rechtsstaat (Belanda), digunakan untuk menunjuk tipe negara hukum yang

diterapkan di negara-negara yang menganut sistem hukum Eropa

Kontinental atau civil law system.

b. Rule of law (Inggris), menunju tipe negara hukum dari negara Anglo Saxon

atau negara-negara yang menganut common law system.3

1 Soerjono Soekanto, 2007, Sosiologi Suatu Pengantar, Raja Grafindo Persada, Jakarta,

(selanjutnya disingkat Soerjono Soekanto I), h. 179.

2 Baharudin Lopa, 1987, Permasalahan Pembinaan dan Penegakan Hukum di Indonesia,

Bulan Bintang, Jakarta, h. 101.

3 Gede Atmadja, I Dewa, 2010, Hukum Konstitusi : Problematika Konstitusi Indonesia

Sesudah Perubahan UUD 1945, Setara Press, Malang, h.157.

11

Konsep negara hukum di Indonesia disamakan begitu saja dengan konsep

rechtstaat dan konsep the rule of law. Hal ini dapat dimaklumi karena bangsa

Indonesia mengenal istilah negara hukum melalui konsep rechtsstaat yang pernah

diberlakukan Belanda pada masa kedudukannya di Indonesia, pada perkembangan

selanjutnya terutama sejak perjuangan menumbangkan apa yang dalam

periodesasi politik disebut perjuangan menumbangkan orde lama negara hukum

begitu saja diganti dengan the rule of law.4

Menurut Bagir Manan unsur-unsur terpenting dari negara hukum,

dikemukakan terdiri dari :

1. Ada UUD 1945 sebagai peraturan tertulis yang mengatur hubungan antara

pemerintah dan warganya.

2. Ada pembagian kekuasaan (machtenscheiding) yang secara khusus

menjamin suatu kekuasaan kehakiman yang merdeka.

3. Ada pemencaran kekuasaan negara atau pemerintah (spreading van de

staatsmacht).

4. Ada jaminan terhadap hak asasi manusia.

5. Ada jaminan persamaan dimuka hukum dan jaminan perlindungan hukum.

6. Ada asas legalitas, pelaksanaan kekuasaan pemerintah harus didasarkan

atas hukum (undang-undang).5

Dari uraian tersebut diatas dapat disimak bahwa adanya unsur legalitas

dalam unsur negara hukum mengamanatkan agar setiap tindakan pemerintah

harus berdasar atas hukum. Bila dikaitkan dengan penelitian ini maka setiap

tindakan pemerintahan dalam hal ini penerbitan Tanda Daftar Usaha Wisata

Selam harus berdasarkan atas hukum.

4 Philipus M Hadjon, 2007, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, sebuah studi

tentang Prinsip-Prinsinya, Penangannya oleh Pengadilan dalam Lingkungan Peradilan Umum

dan Pembentukan Peradilan Administrasi, Peradaban, Jakarta, (selanjutnya disingkat Philipus M

Hadjon I), h. 66-67.

5 Bagir Manan, 1994, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka

Sinar Harapan, Jakarta, h. 35.

12

2. Teori Kewenangan

Dalam konsep hukum publik, wewenang merupakan suatu konsep inti

dalam hukum tata negara dan hukum administrasi.6 Wewenang dalam arti yuridis

adalah suatu kemampuan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan

yang berlaku untuk menimbulkan akibat-akibat hukum.

Secara teoritik, kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-

undangan diperoleh melalui tiga cara yaitu atribusi, delegasi, dan mandat.

Mengenai atribusi, delegasi dan mandat ini H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt

mendefinisikan sebagai berikut :

a) Atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat Undang-

Undang kepada organ pemerintahan;

b) Delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ

pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya;

c) Mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya di

jalankan organ lain atas namanya.7

Pelimpahan kewenangan dalam jabatan kenegaraan, menurut pendapat

Suwoto Mulyosudarmo menggunakan istilah kekuasaan, karena kekuasaan dapat

mencakup lebih luas dari wewenang. Pada dasarnya pemberian kekuasaan dapat

dibedakan menjadi dua macam yaitu : kekuasaan yang bersifat atributif dan

derivatif. Kekuasaan yang diperoleh secara atribusi (attributie) menyebabkan

terjadinya pembentukan kekuasaan, karena berasal dari keadaan yang belum ada

menjadi ada yang menyebabkan adanya kekuasaan yang baru. Kekuasaan

derivatif (afgeleid) adalah yang diturunkan atau diderivikasikan kepada pihak lain.

Pembentukan kekuasaan bisa terjadi pada saat yang bersamaan dengan

6 Philipus M Hadjon, 1998, “Tentang Wewenang Pemerintahan (Bestuurbevoegdheid)”

Pro Justitia Tahun XVI Nomor 1 Januari 1998, (selanjutnya disingkat Philipus M Hadjon II), h.

90.

7 Ridwan H.R., 2003, Hukum Administrasi Negara,UII Press, Yogyakarta, h.73-74.

13

pembentukan lembaga yang memperoleh kekuasaan dan bisa terjadi kemudian

sesudah lahirnya lembaga atau badan.8

Dalam konteks penelitian ini, berkaitan dengan wewenang dapat

disampaikan bahwa setiap organ pemerintahan harus memiliki kewenangan dalam

melakukan tindakan hukum. Dalam hal ini, organ manapun yang menerbitkan

Tanda Daftar Usaha Wisata Selam harus memiliki kewenangan untuk itu.

3. Teori Otonomi Daerah

Otonomi Daerah berperan penting dalam pembagian wewenang yang

dilakukan oleh Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah yang kemudian

didistribusikan lagi kepada instansi yang berwenang untuk itu. Dalam Pasal 1

angka 6 UU Pemerintahan Daerah menegaskan tentang pengertian otonomi

daerah, yaitu “Hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur

dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat

dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia”.

Selanjutnya Sarundajang dalam buku karangan Juniarso Ridwan dan

Achmad Sodik yang berjudul Hukum Administrasi Negara dan Kebijakan

Pelayanan Publik mengartikan otonomi daerah merupakan :

a. Hak mengurus rumah tangganya sendiri bagi suatu daerah otonom, hak

tersebut bersumber dari wewenang pangkal dan urusan-urusan

pemerintahan (pusat) yang diserahkan kepada daerah.

b. Dalam kebebasan menjalankan hak mengurus dan mengatur rumah tangga

sendiri, daerah tidak dapat menjalankan hak dan wewenang otonominya itu

diluar batas-batas wilayah daerahnya.

c. Daerah tidak boleh mencampuri hak mengatur dan mengurus rumah tangga

daerah lain sesuai dengan wewenang pangkal dan urusan yang diserahkan

kepadanya.

8 Suwoto Mulyosudarmo, 1997, Peralihan Kekuasaan, Kajian Teoritis dan Yuridis

terhadap Pidato Nawaksara,PT. Gramedia Pustaka, Jakarta, h.39.

14

d. Otonomi daerah tidak membawahi otonomi daerah lainnya.9

Otonomi daerah di Indonesia dilaksanakan dalam rangka desentralisasi di

bidang pemerintahan. Menurut Tresna, yang dimaksud dengan desentralisasi

dalam kaitan desentralisasi kenegaraan (staatkundige decentralisatie) adalah

penyerahan kekuasaan untuk mengatur daerah lingkungannya sebagai usaha

mewujudkan asas demokrasi dalam pemerintahan negara. Desentralisasi

kenegaraan ini dibedakan antara desentralisasi territorial (territorial

decentralisatie) dan desentralisasi fungsional (functionele decentralisatie).

Desentralisasi territorial yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan

mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi), sedangkan desentralisasi

fungsional yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi

tertentu. 10

Pengertian ini sejalan dengan yang dikemukakan Amrah Muslimin maupun

Rondinelli dan Cheema. Amrah Muslimin berpendapat desentralisasi itu sebagai

“pelimpahan kewenangan pada badan-badan dan golongan-golongan dalam

masyarakat dalam daerah tertentu mengurus rumah tangganya sendiri”.11

Selanjutnya Rondinelli dan Cheema, mendefinisikan desentralisasi itu sebagai

“The transfer planning, decision making, or administrative authority from the

central government to its field organizations, local administrative units, semi

autonomous and parastatal organizations, local government, or non

9 Juniarso Ridwan dan Achmad Sodik, 2014, Hukum Administrasi Negara dan Kebijakan

Pelayanan Publik, cet. IV, Nuansa, Bandung, h. 110.

10 Kuntana Magnar, 1984, Pokok-pokok Pemerintah Daerah Otonom dan Wilayah

Administratif, Armico, Bandung, h. 15-16.

11 Amrah Muslimin, 1986, Aspek-aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, Bandung, h. 15.

15

governmental organizations.12 Secara lebih tegas lagi, mengenai kewenangan

yang dilimpahkan dapat disimak pendapat Scligman tentang desentralisasi

sebagaimana dikutip oleh Ermaya Suradinata yang mengemukakan desentralisasi

itu sebagai “suatu proses penyerahan wewenang dari pemerintah yang lebih tinggi

(yang mempunyai kekuasaan) kepada pemerintah yang lebih rendah derajatnya,

menyangkut bidang legislatif, yudikatif, atau administratif”.13

Berkaitan dengan otonomi daerah, Pemerintah Daerah Kabupaten Badung

berhak, berwenang dan berkewajiban mengatur dan mengurus sendiri urusan

pemerintahan demi kepentingan masyarakatnya. Mengingat dominasi potensi

Kabupaten Badung adalah pariwisata maka sebagai daerah otonom, Kabupaten

Badung diberi ruang untuk mengelola dan mengembangkan sumber daya

pariwisata secara optimal termasuk didalamnya mengatur mengenai wisata selam.

4. Teori Perizinan

Salah satu bentuk dari kewenangan yang dimiliki oleh Daerah adalah

perizinan yang bertujuan untuk mengendalikan setiap perilaku atau kegiatan yang

dilakukan oleh individu atau golongan. Pengendalian melalui perizinan

merupakan pengendalian yang bersifat preventif yang merupakan usaha yang

dilakukan untuk mencegah terjadinya penyimpangan terhadap norma dan nilai

sosial yang berlaku di masyarakat dan dilakukan sebelum terjadinya

penyimpangan dengan maksud untuk melakukan pencegahan sedini mungkin

guna menghindari kemungkinan terjadinya tindakan penyimpangan.

12 Rondinelli and Cheema, 1983, Decentralization and Development : Policy

Implementation in Developing Countries, Sage Publication, Beverly Hills, London, h.18.

13 Ermaya Suradinata, 1993, Kebijaksanaan Pembangunan dan Pelaksanaan Otonomi

Daerah, Perkembangan Teori dan Penerapan, Ramadan, Bandung, h. 46.

16

Menurut Ateng Syafrudin, izin bertujuan dan berarti menghilangkan

halangan dimana hal yang dilarang menjadi boleh. Penolakan atas permohonan

izin memerlukan perumusan limitatif.14 Sejalan dengan diberlakukannya UU

Pemerintahan Daerah dimana daerah diberi kekuasaan atau wewenang mengatur

rumah tangganya sendiri dan dengan demikian mau tidak mau pemerintah daerah

harus membiayai pengeluarannya dengan menggunakan pendapatan daerahnya

karena pemerintah pusat tidak mungkin menanggung seluruh pengeluaran daerah

yang ada. Dengan adanya kondisi tersebut maka pemerintah daerah

memberlakukan suatu ketentuan tentang perizinan yang dapat menambah

pendapatan daerahnya serta untuk menjalankan tertib administrasi. Izin yang

dapat diberlakukan oleh pemerintahan daerah antara lain :

a. Izin Lokasi;

b. Izin Peruntukan Penggunaan Tanah (IPPT);

c. Izin Mendirikan Bangunan (IMB);

d. Izin Gangguan (HO);

e. Izin Reklame;

f. Izin Trayek;

g. Izin Penggunaan Trotoar;

h. Izin Pembuatan Jalan Didalam Kompleks Perumahan, Pertokoan dan

sejenisnya;

i. Tanda Daftar Perusahaan (TDP);

j. Izin Usaha Perdagangan;

k. Izin Usaha Industri/Tanda Daftar Industri;

l. Tanda Daftar Gedung;

m. Izin Pengambilan Air Permukaan.

Dalam kaitan dengan teori perizinan, sesuai dengan penelitian ini maka

Pemerintah Daerah Kabupaten Badung berwenang menerbitkan perizinan dalam

hal ini menerbitkan Tanda Daftar Usaha Wisata Selam. Dimana tujuan penerbitan

14 Juniarso Ridwan dan Achmad Sodik, op.cit, h. 91.

17

Tanda Daftar Usaha tersebut agar dapat mengendalikan kegiatan wisata selam di

wilayahnya.

5. Teori Efektivitas Hukum

Teori Efektivitas Hukum menurut Soerjono Soekanto, efektif adalah taraf

sejauh mana suatu kelompok dapat mencapai tujuannya. Hukum dapat dikatakan

efektif jika terdapat dampak hukum yang positif, pada saat itu hukum mencapai

sasarannya dalam membimbing atau merubah perilaku manusia sehinga menjadi

perilaku hukum.15 Apabila seseorang membicarakan masalah berfungsinya hukum

dalam masyarakat, biasanya pikiran diarahkan pada kenyataan apakah hukum

benar-benar berlaku atau tidak. 16 Dalam teori hukum, biasanya dibedakan antara

tiga macam hal berlakunya hukum sebagai kaidah. Tentang hal berlakunya kaidah

hukum ada anggapan sebagai berikut :

1. Kaidah hukum berlaku secara yuridis, dalam hal ini Hans Kelsen

menyatakan bahwa hukum berlaku secara yuridis, apabila penentuannya

berdasarkan pada kaidah yang lebih tinggi tingkatnya, ini didasarkan pada

teori “Stufenbau”. Dalam hal ini perlu diperhatikan, apa yang dimaksudkan

dengan efektivitas hukum yang dibedakannya dengan hal berlakunya

hukum, oleh karena efektivitas merupakan fakta.

2. Kaidah hukum berlaku secara sosiologis, apabila kaidah tersebut efektif.

Artinya kaidah tersebut dapat dipaksakan berlakunya oleh penguasa dan hal

itu terlepas dari masalah apakah masyarakat menerima atau menolak (teori

kekuasaan) atau kaidah tadi berlaku karena diterima dan diakui oleh

masyarakat (teori pengakuan).

3. Kaedah hukum berlaku secara filosofis, artinya sesuai dengan cita-cita

hukum sebagai nilai positif yang tertinggi. 17

Pada dasarnya berlakunya hukum dari perspektif sosiologis adalah

mengenai efektivitas hukum yang akan melihat pengaruh dari kaedah hukum

15 Soerjono Soekanto, 1988, Efektivitas Hukum dan Penerapan Sanksi, CV. Ramadja

Karya, Bandung, (selanjutnya disingkat Soerjono Soekanto II), h. 80.

16 Soerjono Soekanto, 1983, Penegakan Hukum, Binacipta, Bandung, (selanjutnya

disingkat Soerjono Soekanto III), h. 29.

17 Ibid, h. 13-14.

18

tersebut. Menelaah efektivitas suatu perundang-undangan pada dasarnya

membandingkan antara realitas hukum dengan ideal hukum.

Dalam hubungannya dengan penelitian ini, akan dikaji dari teori efektivitas

hukum sebagaimana telah diuraikan diatas, apakah aturan yang mengatur

mengenai kewenangan penerbitan Tanda Daftar Usaha Wisata Selam dapat

berlaku efektif dan kemungkinan adanya beberapa faktor baik yuridis maupun non

yuridis yang menghambat pelaksanaan penerbitan Tanda Daftar Usaha Wisata

Selam.

1.8. Metode Penelitian

Penelitian adalah suatu usaha untuk menemukan, mengembangkan dan

menguji kebenaran suatu pengetahuan yang dilakukan secara metedologi dan

sistematis. Metedologi berarti menggunakan metode-metode yang bersifat ilmiah

sedangkan sistematis berarti sesuai pedoman/aturan penelitian yang berlaku untuk

karya ilmiah.18 Adapun metode penelitian yang digunakan dalam penelitian ini

adalah sebagai berikut :

1.8.1. Jenis Penelitian

Penelitian ini dapat dikualifikasikan sebagai penelitian yuridis empiris.

Penelitian yuridis empiris adalah penelitian hukum mengenai pemberlakuan atau

implementasi ketentuan hukum normatif secara in action pada setiap peristiwa

18 Sutrisno Hadi, 2002, Metedologi Research, Sinar Grafika, Jakarta, h.4.

19

hukum tertentu yang terjadi dalam masyarakat.19 Dalam penelitian ini yang diteliti

adalah pelaksanaan dalam penerbitan Tanda Daftar Usaha Wisata Selam di

Kabupaten Badung setelah diterbitkannya UU Pemerintahan Daerah.

1.8.2. Jenis Pendekatan

Jenis pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan

fakta (The Fact Approach) dan pendekatan perundang-undangan (The Statute

Approach). Pendekatan fakta adalah pendekatan yang dilakukan dengan melihat

langsung di lapangan berdasarkan fakta yang ada di Kabupaten Badung dalam

penerbitan Tanda Daftar Usaha Wisata Selam oleh Pemerintah Daerah Kabupaten

Badung. Data yang diperoleh tersebut untuk selanjutnya dibahas dengan kajian-

kajian berdasarkan teori-teori hukum dan kemudian di sambung dengan

pendekatan perundang-undangan. Sedangkan pendekatan perundang-undangan

yaitu pendekatan berdasarkan pada norma-norma hukum/kaidah-kaidah yang

berlaku yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,

Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1990 tentang Kepariwisataan, Undang-Undang

Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 10

Tahun 2009 tentang Kepariwisataan, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011

tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Undang-Undang Nomor

23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, Peraturan Pemerintah Nomor 38

Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah,

Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota,

Peraturan Menteri Kebudayaan dan Pariwisata Nomor :

19 Abdulkadir Muhammad, 2004, Hukum dan Penelitian Hukum, PT Cipta Aditya Bakti,

Bandung, h. 134.

20

PM.96/HK.501/MKP/2010 tentang Tata Cara Pendaftaran Usaha Wisata Tirta,

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pembentukan

Produk Hukum Daerah, Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan

Reformasi Birokrasi Nomor 15 Tahun 2014 tentang Pedoman Standar Pelayanan,

Peraturan Menteri Pariwisata dan Ekonomi Kreatif Nomor 15 Tahun 2014 tentang

Standar Usaha Wisata Selam, Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 7 Tahun

2007 tentang Usaha Penyediaan Sarana Wisata Tirta, Peraturan Gubernur Bali

Nomor 24 Tahun 2008 tentang Izin Usaha Penyediaan Sarana Wisata Tirta dan

Peraturan Bupati Badung Nomor 13 Tahun 2012 tentang Tata Cara Pendaftaran

Usaha Pariwisata yang berkaitan dengan bahasan permasalahan ini.

1.8.3. Sifat Penelitian

Penelitian ini bersifat deskriptif. Penelitian ini bertujuan menggambarkan

secara tepat sifat-sifat suatu individu, keadaan, gejala atau kelompok tertentu, atau

untuk menentukan penyebaran suatu gejala, atau untuk menentukan ada tidaknya

hubungan antara suatu gejala dengan gejala lain dalam masyarakat.

1.8.4. Data dan Sumber Data

Adapun data yang dipergunakan dalam penelitian ini diperoleh dari 2 (dua)

sumber, yaitu :

a) Data Primer

Untuk mendapatkan data primer maka dilakukan penelitian lapangan (Field

Research), yaitu dengan cara melakukan penelitian secara langsung dari

sumbernya yakni pada Dinas Pariwisata Provinsi Bali dan Dinas Pariwisata

Kabupaten Badung.

21

b) Data Sekunder

Untuk mendapatkan data sekunder dilakukan penelitian kepustakaan

(Library Research) yang terdiri dari :

1. Bahan hukum primer, yaitu bahan hukum yang isinya mengikat yaitu

berupa Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,

Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1990 tentang Kepariwisataan, Undang-

Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-

Undang Nomor 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan, Undang-Undang

Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-

undangan, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan

Daerah, Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian

Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi,

dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota, Peraturan Menteri Kebudayaan

dan Pariwisata Nomor : PM.96/HK.501/MKP/2010 tentang Tata Cara

Pendaftaran Usaha Wisata Tirta, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 1

Tahun 2014 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, Peraturan

Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor

15 Tahun 2014 tentang Pedoman Standar Pelayanan, Peraturan Menteri

Pariwisata dan Ekonomi Kreatif Nomor 15 Tahun 2014 tentang Standar

Usaha Wisata Selam, Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 7 Tahun 2007

tentang Usaha Penyediaan Sarana Wisata Tirta, Peraturan Gubernur Bali

Nomor 24 Tahun 2008 tentang Izin Usaha Penyediaan Sarana Wisata Tirta

dan Peraturan Bupati Badung Nomor 13 Tahun 2012 tentang Tata Cara

Pendaftaran Usaha Pariwisata.

22

2. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan hukum yang isinya membahas bahan

hukum primer, seperti buku-buku dan artikel hukum yang berhubungan

dengan permasalahan penelitian. Selain itu juga digunakan bahan-bahan

hukum yang diperoleh melalui internet.

1.8.5. Teknik Pengumpulan Data

Adapun teknik pengumpulan data yang dipergunakan dalam penelitian ini,

yaitu Teknik Wawancara dan Teknik Studi Dokumen.

1. Teknik Wawancara

Wawancara adalah proses interaksi dan komunikasi serta cara untuk

memperoleh informasi dengan bertanya langsung pada yang diwawancarai.

Wawancara ini dilakukan dengan narasumber terkait yaitu Kepala Bidang

Pengendalian Usaha Pariwisata, Dinas Pariwisata Provinsi Bali dan Kepala

Bidang Sarana Pariwisata, Dinas Pariwisata Kabupaten Badung, dimana

dilakukan dengan teknik tanya jawab dan diharapkan dapat berlangsung terarah.

Disamping itu agar tercapai proses tanya jawab yang terbuka dari informan, maka

tanya jawab tersebut dikembangkan di sekitar pokok permasalahan sehingga

relevan dengan permasalahan yang akan dibahas.

2. Teknik Studi Dokumen

Teknik studi dokumen merupakan teknik awal yang digunakan dalam

melakukan penelitian ini dengan cara mengumpulkan data berdasarkan pada

benda-benda berbentuk tulisan, dilakukan dengan cara mencari, membaca,

mempelajari dan memahami data-data sekunder yang berhubungan dengan hukum

sesuai dengan permasalahan yang dikaji yang berupa buku-buku, majalah,

23

literatur, dokumen, dan peraturan yang ada relevansinya dengan masalah yang

diteliti.

1.8.6. Pengolahan dan Analisis Data

Apabila keseluruhan data yang diperoleh dan sudah terkumpul baik melalui

studi dokumen ataupun dengan wawancara, kemudian mengolah dan menganalisis

secara kualitatif yaitu dengan menghubungkan antara data yang ada dan berkaitan

dengan pembahasan, selanjutnya disajikan secara deskriptif analisis. Maksudnya

data yang telah rampung dipaparkan dengan disertai analisis sesuai dengan teori

yang terdapat pada buku-buku literatur dan peraturan perundang-undangan yang

berlaku, guna mendapat kesimpulan sebagai akhir dari penulisan penelitian ini.