1. OLD PUBLIC ADMINISTRATION & NEW PUBLIC SERVICES

A. Old Public Administrartion

Old Public Administration (OPA) pertama kali dikemukan oleh seorang Presiden AS dan

juga merupakan Guru Besar Ilmu politik, Woodrow Wilson. Beliau menyatakan bidang

administrasi itu sama dengan bidang bisnis. Maka dari itu munculah konsep ini, konsep Old

Public Administration ini memiliki tujuan melaksanakan kebijakan dan memberikan

pelayanan, dimana dalam pelaksanaannya ini dilakukan dengan netral, profesional, dan lurus

mengarah kepada tujuan yang telah ditetapkan. Ada dua kunci dalam memahami OPA ini,

pertama, adanya perbedaan yang jelas antara politik (policy) dengan administrasi. Kedua,

perhatian untuk membuat struktur dan startegi pengelolaannya hak organisasi publik

diberikan kepada manajernya (pemimpin), agar tugas-tugas dapat dilakukan secara efektif

dan efisien.

John M. Pffifner dan Robert V. Presthus memberikan definisi tentang administrasi

public:

1) Public Administration involves the implementation of public policy which has been

determine by representatative political bodies.

2) Public Administration may be defined as the coordination individual and group

efforts to carry out public policy. It is, mainly accupied with the daily work of

governments.

3) In sum, public administration is a process concerned with carrying out public

policies, encompassing innumerable skills and techniques large numbers of people.

Jika terjemahkan maka definisi dari Pfiffner dan Presthus adalah :

1) Administrasi Publik meliputi implementasi kebijakan pemerintah yang telah

ditetapkan oleh badan perwakilan politik.

2) Administrasi Publik dapat didefinisikan sebagai koordinasi usaha-usaha perorangan

dan kelompok untuk melaksanakan kebijakan pemerintah. Hal ini terutama meliputi

pekerjaan sehari-hari pemerintah.

3) Secara global, administrasi public adalah sebuah proses yang bersangkutan dengan

kebijakan-kebijakan pemerintah, pengarahan kecakapan teknik-teknik yang tidak

terhingga jumlahnya, memberikan arah dan maksud terhadap usaha sejumlah orang.

Berbagai pandangan, teori dan paradigma tersebut akan mengenalkan ciri-ciri yang dapat

dipergunakan untuk mengidentifikasi administrasi negara. Ciri-ciri administrasi negara ini

dikemukakan Thoha (2008:36-38), sebagai berikut :

1) Administrasi negara adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari (unavoidable).

Setiap orang selama hidupnya selalu berhubungan dengan administrasi negara.

Mulai dari lahir sampai meninggal dunia, orang tidak bisa melepaskan diri dari sentuhan

kegiatan administrasi negara, baik warga negara ataupun orang asing.

2) Administrasi negara memerlukan adanya kepatuhan.

Administrasi negara mempunyai monopoli untuk mempergunakan wewenang

dan kekuasaan yang ada padanya untuk memaksa setiap warga negara mematuhi

peraturan-peraturan dan segala perundangan yang telah ditetapkan.

3) Administrasi negara mempunyai prioritas.

Banyak kegiatan yang bisa dilakukan oleh administrasi negara. Dari sekian

banyaknya tersebut tidak lalu semuanya diborong olehnya. Prioritas diperlukan untuk

mengatur pelayanan terhadap masyarakat.

4) Administrasi negara mempunyai ukuran yang tidak terbatas.

Besar lingkup kegiatan administrasi negara meliputi seluruh wilayah negara, di

darat, di laut dan di udara.

5) Pimpinan atas (top management) bersifat politis.

Administrasi negara dipimpin oleh pejabat-pejabat politik. Hal ini berarti

pimpinan tertinggi dari administrasi negara dijabat oleh pejabat yang dipilih atau

diangkat berdasarkan ketentuan-ketentuan yang berlaku.

6) Pelaksanaan administrasi negara adalah sangat sulit diukur.

Kegiatan administrasi negara sebagiannya bersifat politis dan tujuan di antaranya

untuk mencapai perdamaian, keamanan, kesehatan, pendidikan, keadilan, kemakmuran,

pertahanan, kemerdekaan, dan persamaan, maka hal tersebut tidak mudah untuk diukur.

7) Banyak yang diharapkan dari administrasi negara.

Dalam hubungan ini akan terdapat dua standar penilaian. Satu pihak masyarakat

menghendaki administrasi negara berbuat banyak untuk memenuhi kebutuhan mereka. Di

pihak lain administrasi negara mempunyai kemampuan, keahlian, dana, dan sumber-

sumber lain yang terbatas.

Uraian ciri-ciri administrasi negara tersebut lebih menunjukkan betapa besar kekuasaan

negara dan bersifat monopoli, padahal di lain pihak akuntabilitas terhadap pelaksanaan

tugasnya sulit diukur, maka terhadap hal tersebut banyak sekali pandangan dan pendapat dari

para intelektual muda yang menginginkan perubahan orientasi public administration

(administrasi negara), dari lebih memerankan negara menjadi lebih memerankan rakyat.

Agar pemerintahan itu mempunyai struktur mengikuti model bisnis yakni mempunyai

eksekutif otoritas, pengendalian (controlling), yang amat penting mempunyai struktur

organisasi hierarki, dan upaya untuk melaksanakan kegiatan mewujudkan tujuan itu

dilakukan secara efisien. Konsep seperti ini yang dikenal sebagai “the Old of Public

Administration”. Tugasnya adalah melaksanakan kebijakan dan memberikan pelayanan.

Tugas semacam ini dilaksanakan dengan netral, profesional dan lurus mengarah kepada

tujuan yang telah ditetapkan.

Pendapat Wilson tersebut menekankan agar konsep ilmu administrasi negara yang

berjalan selama ini perlu mengadopsi struktur model bisnis, yang berintikan efisiensi, dan

konsep tersebut dikenal dengan istilah The Old Of Public Administration yang ditranliterasi

menjadi bahasa Indonesia yang artinya “administrasi negara” atau “administrasi public”.

Berikut adalah beberapa inti dari konsep administrasi Negara :

1) Titik perhatian pemerintah adalah pada jasa pelayanan yang diberikan langsung oleh dan

melalui instansi-instansi pemerintah yang berwenang.

2) Public policy dan administration berkaitan dengan merancang dan melaksanakan

kebijakan-kebijakan untuk mencapai tujuan-tujuan politik.

3) Administrasi publik hanya memainkan peran yang lebih kecil dari proses pembuatan

kebijakan-kebijakan pemerintah ketimbang upaya untuk melaksanakan (implementation)

kebijakan publik.

4) Upaya memberikan pelayanan harus dilakukan oleh para administrator yang bertanggung

jawab kepada pejabat politik dan yang diberikan diskresi terbatas untuk melaksanakan

tugasnya.

5) Para administrator bertanggung jawab kepada pemimpin politik yang dipilih secara

demokratis.

6) Program-program kegiatan diadministrasikan secara baik melalui garis hierarki organisasi

dan dikontrol oleh para pejabat dari hierarki atas organisasi.

7) Nilai-nilai utama (the primary values) dari administrasi publik adalah efisiensi dan

rasionalitas.

8) Administrasi publik dijalankan sangat efisien dan sangat tertutup, karena itu warga negara

keterlibatannya amat terbatas.

9) Peran dari administrasi publik dirumuskan secara luas seperti planning, organizing,

staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting.

Berdasarkan uraian di atas, bahwa administrasi publik generasi lama lebih menekankan

kepada kepentingan politik dan memberi porsi yang kecil kepada peran masyarakat, dengan

keterlibatan masyarakat yang sangat terbatas, sehingga sangat dirasakan ruang gerak

partisipasi masyarakat sangat sempit, yang pada gilirannya pelayanan kepada masyarakat

sangat tidak memuaskan.

Administrasi publik sangat perhatian terhadap terwujudnya tata kepemerintahan yang

baik dan amanah. Tata kepemerintahan yang baik (good governance) itu diwujudkan dengan

lahirnya tatanan kepemerintahan yang demokratis dan diselenggarakan secara baik, bersih,

transparan dan berwibawa. Tata kepemerintahan yang demokratis menekankan bahwa lokus

dan fokus kekuasaan itu tidak hanya berada di pemerintahan saja, melainkan justru harus

beralih dan terpusat pada tangan rakyat. Penyelenggaraan tata kepemerintahan yang baik

terletak seberapa jauh konstelasi antara tiga komponen, yaitu rakyat, pemerintah dan

pengusaha berjalan secara kohesif, selaras, kongruen dan sebanding. Berubahnya sistem

keseimbangan antara tiga komponen tersebut bisa melahirkan berbagai macam

penyimpangan termasuk korupsi, kolusi dan nepotisme berikut tidak ditegakkannya hukum

secara konsekuen.

B. New Public Services

Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang

cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, dan hierarkis

menjadi model manajemen sektor publik yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar.

Perubahan tersebut bukan sekedar perubahan kecil dan sederhana. Perubahan tersebut telah

mengubah peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dengan

masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sektor publik tersebut adalah

pendekatan New Public Management.

Konsep NPM pada dasarnya berorientasi pada pemangkasan/penghematan biaya,

mengutamakan mekanisme pasar, manajemen kinerja dan juga peningkatan kualitas

pelayanan. Dimana doktrin-doktrin yang cukup kuat mempengaruhi konsep NPM adalah

efisiensi, efektifitas, responsivitas, demand driven, penghematan anggaran, pengukuran

kinerja dalam rangka akuntabilitas, keterbukaan, desentralisasi, pemberian insentif yang adil,

peningkatan kualitas pelayanan, berorientasi hasil, privatisasi, downsizing dan juga korporasi.

Dari beberapa doktrin diatas, ada  yang unsur yang cukup penting dalam mengukur

kinerja instansi pemerintah :

1) Efisiensi, adalah perbandingan antara sumber daya yang digunakan dan ouput, artinya

berapa ouput yang dihasilkan dalam proses dibandingkan dengan input yang masuk.

Singkatnya makin  besar output yang dihasilkan dan semakin kecil input yang

diperlukan maka semakin efisien.

2) Efektivitas, adalah sejauh mana output yang dihasilkan dapat memenuhi sasaran dan

tujuan manajemen, dimana ukuran efektivitas hampir selalu digunakan untuk

menggambarkan kesesuaian rencana dengan realisasi.

3) Responsivitas/relevansi, menggambarkan apakah suatu program yang diusulkan itu

relevan dengan masalah yang hendak dipecahkan dimasyarakat.

4) Ekonomi, yaitu perbandingan antara biaya yang dikeluarkan dan kualitas sumber daya

yang diperoleh sebagai input manajamen. Singkatnya, makin ekonomis jika biaya

yang dikeluarkan kecil sedangkan kualitas sumber daya yang diperoleh makin baik.

Berikut adalah beberapa tujuan dari New Public Services :

1) Efektivitas, efisiensi dan ekonomisasi sektor publik

2) Kualitas dan kuantitas out put sektor publik

3) Pemerintahan yang berdaya hasil

Selain dari tujuan yang disebutkan di atas, new public services memiliki beberapa prinsip,

diantaranya adalah :

1) Berfokus pada manjemen profesional daripada kebijakan

2) Standar pengukuran yg jelas—-tujuan dan target harus jelas

3) Orientasi pada hasil (out put) bukan prosedur

4) Spirit kompetisi

5) Restrukturisasi dan reorganisasi

6) Budaya dan orientasi manajemen pada pelanggan

7) Memperlakukan masyarakat sebagai consumer dan customer

8) Berorientasi pada pasar

9) Kontrak dan privatisasi

Dalam konsep NPM dikenal adanya istilah kapasitas manajemen, yaitu kemampuan yang

melekat pada pemerintah untuk mengorganisasikan, mengembangkan, mengarahkan dan

mengendalikan sumber daya manusia, sumber daya fisik dan capital information untuk

mendukung keleluasaan arah kebijakan. Dimana kapasitas manajemen yang dimaksud adalah

manajemen keuangan, manajemen sumber daya manusia, manajemen modal dan manajemen

teknologi informasi.

Kapasitas manajemen merupakan konsep yang menggambarkan kapasitas dari 2 (dua)

unsur yaitu kapasitas manajer dan kapasitas sistem manajemen. Yang mana pada konsep NPM,

kemampuan manajer merupakan kunci utama dalam kesuksesan penerapan konsep ini.

Kemampuan manajer seperti apa yang diharapkan? Manajer-manajer yang kuat, visioner, kreatif,

inovatif dan berjiwa enterpreneur inilah yang dibutuhkan. Dalam pelaksanaannya, para manajer-

manajer ini harus diberi keleluasaan dalam mengelola unit atau organisasinya.

New Public Management berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada

kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma New Public Management tersebut

menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah di antaranya adalah tuntutan untuk

melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender.

Salah satu model pemerintahan di era New Public Management adalah model

pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam

pandangannya yang dikenal dengan konsep “reinventing government”. Perspektif baru

pemerintah menurut Osborne dan Gaebler tersebut adalah:

1) Pemerintahan katalis : fokus pada pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan

publik. Pemerintah harus menyediakan beragam pelayanan publik, tetapi tidak harus

terlibat secara langsung dengan proses produksinya (producing). Produksi pelayanan

publik oleh pemerintah harus dijadikan sebagai pengecualian, dan bukan keharusan,

pemerintah hanya memproduksi pelayanan publik yang belum dapat dilakukan oleh pihak

non-pemerintah.

2) Pemerintah milik masyarakat : memberdayakan masyarakat daripada melayani.

Pemerintah sebaiknya memberikan wewenang kepada masyarakat sehingga mereka

mampu menjadi masyarakat yang dapat menolong dirinya sendiri (self-help community).

3) Pemerintah yang kompetitif : menyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian

pelayanan publik. Kompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus

meningkatkan kualitas pelayanan. Dengan kompetisi, banyak pelayanan publik yang

dapat ditingkatkan kualitasnya tanpa harus memperbesar biaya.

4) Pemerintah yang digerakkan oleh misi : mengubah organisasi yang digerakkan oleh

peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi.

5) Pemerintah yang berorientasi hasil : membiayai hasil bukan masukan. Pada pemerintah

tradisional, besarnya alokasi anggaran pada suatu unit kerja ditentukan oleh kompleksitas

masalah yang dihadapi. Semakin kompleks masalah yang dihadapi, semakin besar pula

dana yang dialokasikan.

6) Pemerintah berorientasi pada pelanggan : memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan

birokrasi.

7) Pemerintahan wirausaha : mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar

membelanjakan.

8) Pemerintah antisipatif : berupaya mencegah daripada mengobati. Pemerintah tradisonal

yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik untuk memecahkan

masalah publik.

9) Pemerintah desentralisasi : dari hierarkhi menuju partisipatif dan tim kerja.

10) Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar : mengadakan perubahan dengan

mekanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme administratif (sistem

prosedur dan pemaksaan). Ada dua cara alokasi sumberdaya, yaitu mekanisme pasar dan

mekanisme administratif. Dari keduanya, mekanisme pasar terbukti sebagai yang terbaik

dalam mengalokasi sumberdaya. Pemerintah tradisional menggunakan mekanisme

administratif yaitu menggunakan perintah dan pengendalian, mengeluarkan prosedur dan

definisi baku dan kemudian memerintahkan orang untuk melaksanakannya (sesuai

dengan prosedur tersebut). Pemerintah wirausaha menggunakan mekanisme pasar yaitu

tidak memerintahkan dan mengawasi tetapi mengembangkan dan menggunakan sistem

insentif agar orang tidak melakukan kegiatan-kegiatan yang merugikan masyarakat.