IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PENGENDALIAN

IMPOR HORTIKULTURA

(Studi Implementasi Peraturan Gubernur Jawa Timur

Nomor 2 Tahun 2013 tentang Pengendalian Distribusi

Produk Impor di Jawa Timur)

Skripsi

DISUSUN OLEH :

AHMAD AFIF MAULANA

071011010

PROGRAM STUDI S1 ILMU ADMINISTRASI NEGARA

DEPARTEMEN ADMINISTRASI

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK

UNIVERSITAS AIRLANGGA

SEMESTER GENAP 2013/2014

i | S k r i p s i

KEBIJAKAN PENGENDALIAN IMPOR HORTIKULTURA

(Studi Implementasi Peraturan Gubernur Jawa Timur Nomor 2 Tahun 2013

tentang Pengendalian Distribusi Produk Impor di Jawa Timur)

SKRIPSI

Maksud : Sebagai salah satu syarat untuk menyelesaikan studi S1 pada

Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Airlangga

Disusun Oleh :

Ahmad Afif Maulana

071011010

Program Studi S1 Ilmu Administrasi Negara

Departemen Administrasi

Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

Universitas Airlangga

Semester Genap Tahun 2013/2014

ii | S k r i p s i

iii | S k r i p s i

iv | S k r i p s i

v | S k r i p s i

Halaman Persembahan

Skripsi ini kupersembahkan untuk Ayah dan Ibu

yang ingin melihat anaknya mendapat

pendidikan tinggi serta menjadi manusia yang

bermartabat serta berakhlak mulia.

Juga untuk segenap saudara, sahabat & semua

orang yang telah berjasa memberikan cinta dan

doanya hingga saat ini, jazakumullah...

vi | S k r i p s i

Pemuda akan dipandang (derajatnya)

tinggi tergantung seberapa tinggi

keyakinannya, dan jika pemuda tidak

memiliki keyakinan, maka ia tiada akan

bermanfaat. (Al-Imrithi)

Ya Tuhanku jadikanlah harapanku tidak sia-

sia di sisi-Mu dan jadikanlah keyakinanku

akan kebaikan-Mu tidak berkurang.

vii | S k r i p s i

Ucapan Terimakasih...

Alhamdulillah Terima kasih kepada Allah SWT yang telah memberikan Nikmat dan Anugerah yang tak terhingga hingga saat ini. Semoga selalu

bisa menjadi Hamba-Mu yang senantiasa syukur dan dzikir. Juga kepada

inspiratorku dan panutan terbaik manusia, Rasulullah Muhammad SAW

yang selalu kurindukan kehangatan cintanya. Assalamualaika Yaa

Rasulallah...

Salam tadzim dan hormat ananda kepada Ayahanda dan Ibunda yang senantiasa memberikan semangat, kasih sayang dan doa yang tulus dan

tiada terputus. Terima kasih atas perjuangan di siang dan malam untuk

merawat dan mendidik ananda dengan pendidikan yang terbaik. Semoga

Allah senantiasa menjaga dan melindungi panjenengan..

Kepada kedua kakakku Mas Arif dan Mas Fahmi beserta dua jagoan kecilnya Kak Fathir dan Dek Naufal semoga kalian bisa membanggakan orangtua, abi dan umik ya kelak...

Terimakasih kepada Bapak Drs. Roestoto H.P., S.U (Semoga Allah memanjangkan usianya) selaku pembimbing skripsi yang tak pernah lelah

membimbing dan mengajari kami dengan ilmu dan wejangan yang

membekas dihati, suara beliau selalu dirindukan saat kuliah di kelas AN...

Kepada segenap Dosen dan staf pengajar di Program studi S1 Ilmu Administrasi Negara: Dr. Falih Suaedi selaku Kaprodi Ilmu Administrasi

Negara, Prof. Jusuf Irianto M.Comm., Pak Gitadi Tegas Supramudyo

M.Si, Bapak Dr. Bintoro Wardianto, Bapak Dr. Antun Mardianta, Bapak

Soenaryo M.Pst, Bapak Eko Supeno M.Si, Bapak Nanang Haryono M.Si, Pak Philipus Keban M.Si, Ibu Erna Setijaningrum M.Si dan juga Ibu

Rochyati Wahyuni MS. Salam tadzim dan hormat ananda kepada panjenengan. Semoga ilmu-ilmu yang telah panjenengan berikan

membawa manfaat dan barokah untuk saya dan teman-teman semua...

Terimakasih untuk Bapak Eka setiyabudi, Bapak Adi Utomo, Ibu Ninik Margirini dari Dinas Perindustrian dan Perdagangan Provisi Jawa Timur

yang telah dengan senang hati memberikan informasi selama masa

penelitian. Segenap Kepala dan staf di Biro Administrasi Perekonomian

Provinsi Jawa Timur, Dinas Pertanian Provinsi Jawa Timur, Balai Besar

Karantina Pertanian Surabaya, BPD GINSI Jawa Timur dan BPS Provinsi

Jawa Timur yang kooperatif dan mendukung terselesaikannya skripsi ini.

Special hugs for my beloved Brothers and Sisters, Cahaya Bulan teams: Tetriana Widya Nur Indah S.IAN yang telah mendahului kami (Lulusnya)

dan insya Allah mendahului juga dalam berkeluarga, My best think tank

dari bukit Giri Asri Betty Wahyuningtyas, Latifha Kunen Kurnia yang selalu berusaha membumikan bahasa ngapak ala adipala, My Brother Cak Denny Samba dan juga Kang M. Lukman ukik Al Hakim yang selalu menemani kisah klasik selama masa kuliah. Terima kasih atas cinta,

doa dan kebersamaan yang telah kalian berikan selama ini, insya Allah tidak ada ujung dari perjalanan kisah kita... :)

viii | S k r i p s i

Untuk My Partner in Journey a.k.a Sayung Pengeran: Paksyi, Fajnugh, cak Khozin, Aulia kimur, Bima, Hubaib Aris Khariza, Binti Saadah. Terimakasih untuk perjalanan dan pengalaman. Kalian memang partner

paling pas dalam perjalanan!

Segenap Keluarga Besar Mahasiswa Ilmu Administrasi Negara 2010, mulai bangku depan sampai bangku paling belakang yang cakep dan

cantik. Terimakasih atas kebersamaan dan kekompakan kalian selama ini,

semoga kita akan tetap selalu ISTIMEWA selamanya. Ill miss u all guys...

Kepada kakak dan adik angkatan semua di HIMA JUARA, AN 2011, 2012, 2013 dan segenap civitas akademika Ilmu Administrasi Negara, ayo

tunjukkan pada dunia kalo AN UA memang tiada duanya...

Kepada PT. Perusahaan Gas Negara (Persero) Tbk yang telah membantu meringankan biaya studi selama masa kuliah di Universitas Airlangga,

semoga PGN selalu memberi Energi bagi kehidupan Energy for Life... Terima kasih kepada segenap keluarga besar Yayasan Peduli Kasih Anak

Berkebutuhan Khusus (YPK ABK) Surabaya, khususnya adik-adikku yang

selalu memberikan senyuman dan berbagi tawa ditengah-tengah penatnya

pikiran selama pengerjaan skripsi ini, i love you all, kejarlah mimpimu

setinggi bintang di langit.

Terimakasih kepada Mas Sis dan Mbak Isti yang selalu ada dan setia menanti di Departemen Administrasi Negara, semoga Allah membalas

kebaikan panjenengan...

Dan semua pihak-pihak yang tidak bisa saya sebutkan satu persatu. Untuk yang pernah mengenal saya, seluruhnya saya ucapkan terimakasih atas doa

dan dukungan kalian. Salam hangat selalu. :)

ix | S k r i p s i

Abstrak

Era globalisasi perdagangan berdampak pada produk hortikultura

Indonesia. Dalam rangka melaksanakan perlindungan konsumen dan pengawasan

terkait dengan komoditas hortikultura, melalui Permentan No. 89 tahun 2011

pemerintah membatasi distribusi produk impor hortikultura hanya melalui empat

pintu masuk, salahsatunya Pelabuhan Tanjung Perak Surabaya. Dalam kaitan itu,

Pemerintah Provinsi Jawa Timur mengeluarkan Peraturan Gubernur Jawa Timur

Nomor 2 Tahun 2013 tentang Pengendalian Distribusi Produk Impor di Jawa

Timur untuk menjaga stabilitas harga komoditas lokal, melindungi produk

hortikultura lokal dan sebagai upaya mencegah kemungkinan cemaran biologis,

kimiawi dan benda lain yang dapat merugikan dan membahayakan kesehatan

manusia.

Penelitian ini dilakukan untuk mendeskripsikan implementasi kebijakan pengendalian distribusi produk impor hortikultura dan juga faktor-faktor yang

mempengaruhi proses implementasi. Untuk menjawab permasalahan penelitian,

digunakan motode penelitian kualitatif dengan tipe penelitian deskriptif.

Pengumpulan data dilakukan dengan teknik wawancara dan dokumentasi. Teknik

penentuan informan secara purposive. Sedangkan teknik pemeriksaan keabsahan

data melalui triangulasi sumber data sehingga data yang disajikan merupakan data

yang absah.

Hasil temuan data menunjukkan bahwa implementasi kebijakan

pengendalian distribusi produk impor hortikultura di Jawa Timur seluruh

prosedurnya telah dilaksanakan dengan baik. Adapun faktor sumberdaya staf,

fasilitas fisik dan finansial dalam kondisi tidak memadai/mencukupi pada

pelaksana di Dinas Perindustrian dan Perdagangan Provinsi Jawa Timur sehingga

kondisi tersebut menghambat implementasi kebijakan ini.

Kata kunci : Implementasi Kebijakan, Pengendalian Impor, Hortikultura

x | S k r i p s i

Abstract

Nowaday the era of trade globalization impact the Indonesian

horticultural products. In order to protect and supervise the distribution

especially in horticultural commodities, the government issued Permentan No. 89

tahun 2011 to restricts the distribution of imported horticultural products only

through four entrances, one of them is the Port of Tanjung Perak. In that regard,

the East Java Governor issued Pergub Jatim No. 2 tahun 2013 to control the

distribution of Imported Products in East Java. This regulation to maintain the

stability of the local commodity prices, protecting the local horticultural products

and as an effort to prevent possible contamination of biological, chemical and

other objects that can be harm and endanger human health.

This research is conducted to describe the implementation policy of the

distribution controlling of imported horticultural products and also the factors

that affect the implementation process. This research used qualitative method with

descriptive research type. Data was collected by interview and documentation

technique. The informants determination technique is purposive sampling

technique. The examination technique of data through triangulation, so data

which presented is a valid data.

The research results showed that the implementation policy of the

distribution controlling of imported horticultural products in East Java has been

implemented properly. While staff resources, physical facilities, and financial

condition was insufficient in Dinas Perindustrian dan Perdagangan Provinsi

Jawa Timur and these conditions inhibit the policy implementation.

Keywords: Policy Implementation, Import Control, Horticulture

xi | S k r i p s i

KATA PENGANTAR

Segala puji bagi Allah SWT karena hanya dengan Rahmat dan

Pertolongannya sehingga penulisan skripsi yang berjudul Implementasi

Kebijakan Pengendalian Impor Hortikultura (Studi Implementasi Peraturan

Gubernur Jawa Timur Nomor 2 Tahun 2013 Tentang Pengendalian Distribusi

Produk Impor di Jawa Timur) ini dapat terselesaikan dengan baik.

Sebagai provinsi yang memiliki kondisi agro-ekologi yang bervariasi dan

didukung dengan kesesuaian lahan yang tersedia, Jawa Timur merupakan provinsi

yang memiliki berbagai jenis komoditas hortikultura tropik maupun sub tropik.

Namun faktanya komoditas hortikultura lokal saat ini belum mampu bersaing

dengan produk hortikultura impor disebabkan berbagai hal. Impor hortikultura

selalu mengalami kenaikan setiap tahunnya baik dari segi volume maupun

nilainya. Padahal peningkatan impor produk hortikultura dikhawatirkan tidak

hanya mengancam produksi produk sejenis di dalam negeri, namun juga

dikhawatirkan masuknya Organisme Pengganggu Tumbuhan Karantina (OPTK)

seperti hama, virus dan sebagainya. Oleh karena itu, dalam rangka mengamankan

pasar dalam negeri, mengatur pola distribusi dan sebagai upaya mencegah

kemungkinan cemaran yang merugikan dan membahayakan kesehatan manusia,

Pemerintah provinsi Jawa Timur telah mengesahkan Peraturan Gubernur Jawa

Timur Nomor 2 Tahun 2013 Tentang Pengendalian Distribusi Produk Impor di

Jawa Timur. Penelitian ini ditujukan untuk mengetahui tentang implementasi

xii | S k r i p s i

kebijakan Pengendalian Distribusi Produk Impor di Jawa Timur serta

mendeskripsikan faktor-faktor yang mempengaruhi dalam implementasi kebijakan

tersebut.

Peneliti menyadari akan segala kekurangan yang ada dalam penulisan

skripsi ini, oleh sebab itu penulis menerima segala masukan bagi kesempurnaan

skripsi ini. Penulis berharap karya tulis ini dapat memberikan sumbangsih bagi

perkembangan Ilmu Administrasi Negara dan sebagai bahan masukan bagi para

pelaksana kebijakan Pengendalian Distribusi Produk Impor di Jawa Timur. Akhir

kata penulis mengucapkan banyak terima kasih kepada semua pihak yang telah

membantu dan memberikan dukungan dalam penyelesaian penulisan skripsi ini.

Semoga Allah senantiasa membimbing kita ke jalan yang benar, Amin.

Surabaya, 20 Juni 2014

Ahmad Afif Maulana

xiii | S k r i p s i

DAFTAR ISI

JUDUL DALAM ........................................................................................................................ i

HALAMAN PERNYATAAN TIDAK MELAKUKAN PLAGIAT ......................................... ii

HALAMAN PERSETUJUAN PEMBIMBING .......................................................................iii

HALAMAN PENGESAHAN PANITIA PENGUJI ................................................................ iv

HALAMAN PERSEMBAHAN ................................................................................................ v

MOTTO .................................................................................................................................... vi

UCAPAN TERIMAKASIH .................................................................................................... vii

ABSTRAK ................................................................................................................................ ix

ABSTRACT ............................................................................................................................... x

KATA PENGANTAR .............................................................................................................. xi

DAFTAR ISI ..........................................................................................................................xiii

DAFTAR TABEL ................................................................................................................. xvii

DAFTAR GRAFIK/ GAMBAR ............................................................................................. xix

I. PENDAHULUAN.............................................................................................................. I-1

I.1. Latar Belakang Masalah ............................................................................................ I-1

I.2. Rumusan Masalah .................................................................................................... I-26

I.3. Tujuan Penelitian ..................................................................................................... I-26

I.4. Manfaat Penelitian ................................................................................................... I-27

I.5. Tinjauan Pustaka ...................................................................................................... I-27

I.5.1. Kebijakan Publik .............................................................................................. I-27

I.5.1.1. Karakteristik, Urgensi dan Ciri Kebijakan Publik............................... I-31

I.5.1.2. Tahapan dalam Kebijakan Publik........................................................ I-34

I.5.1.3. Tipe-tipe Kebijakan Publik ................................................................. I-37

I.5.1.4. Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kebijakan Publik......................... I-42

I.5.1.5. Implementasi Kebijakan Publik .......................................................... I-44

I.5.1.6. Model-model Implementasi Kebijakan ............................................... I-47

I.5.2. Kebijakan Impor ............................................................................................... I-56

I.5.2.1. Faktor Pendorong Terjadinya Impor ................................................... I-58

I.5.2.2. Pengendalian Impor............................................................................. I-59

I.5.3. Hortikultura ...................................................................................................... I-60

I.5.3.1. Definisi Hortikultura ........................................................................... I-60

xiv | S k r i p s i

I.5.3.2. Ciri-ciri Tanaman Hortikultura ........................................................... I-62

I.5.3.3. Hortikultura Unggulan di Jawa Timur ................................................ I-64

I.6. Definisi Konsep ....................................................................................................... I-65

I.7. Rincian Data yang Diperoleh................................................................................... I-67

I.8. Metode Penelitian .................................................................................................... I-68

I.8.1. Tipe Penelitian ............................................................................................... I-69

I.8.2. Lokasi Penelitian ........................................................................................... I-69

I.8.3. Teknik Penentuan Informan .......................................................................... I-71

I.8.4. Teknik Pengumpulan Data ............................................................................ I-72

I.8.5. Teknik Pemeriksaan Keabsahan Data ........................................................... I-74

1.8.6. Teknik Analisis Data .................................................................................... I-75

II. GAMBARAN UMUM KAJIAN PENELITIAN .............................................................. II-1

II.1. Gambaran Umum Provinsi Jawa Timur ................................................................... II-1

II.1.1. Kondisi Geografis .......................................................................................... II-1

II.1.2. Kondisi Perekonomian dan Infrastruktur ....................................................... II-4

II.1.3. Ekspor-impor Jawa Timur ............................................................................. II-9

II.1.4. Kondisi Pertanian Jawa Timur ..................................................................... II-13

II.2. Dinas Perindustrian dan Perdagangan Provinsi Jawa Timur ................................. II-18

II.2.1. Tugas Pokok dan Fungsi .............................................................................. II-18

II.2.2. Visi, Misi dan Program Pembangunan ........................................................ II-18

II.2.3. Struktur Organisasi ...................................................................................... II-21

II.3. Biro Administrasi dan Perekonomian Sekretariat Daerah Provinsi Jawa Timur ... II-26

II.3.1. Tugas Pokok dan Fungsi .............................................................................. II-26

II.3.2. Struktur Organisasi ...................................................................................... II-27

II.4. Gabungan Importir Nasional Seluruh Indonesia (GINSI) Jawa Timur ................. II-29

II.4.1. Tujuan dan Keanggotaan ............................................................................. II-30

II.4.2. Kegiatan ....................................................................................................... II-30

II.4.3. Susunan Kepengurusan BPD GINSI Jawa Timur........................................ II-31

II.5. Peraturan Gubernur Jawa Timur Nomor 2 Tahun 2013 Tentang Pengendalian

Distribusi Produk Impor di Jawa Timur ................................................................ II-32

III. PENYAJIAN, ANALISIS DAN INTERPRETASI TEORITIK ................................... III-1

III.1. Implementasi Kebijakan Pengendalian Distribusi Impor Hortikultura di

Jawa Timur ............................................................................................................ III-2

xv | S k r i p s i

III.1.1. Tahap-tahap Distribusi Impor Hortikultura ............................................... III-8

III.1.2. Pengawasan dan Pengendalian Distribusi Produk Impor ........................ III-14

III.1.2.1. Proses Persiapan, Koordinasi dan Pelaksanaan Pengawasan ........... III-19

III.1.2.2. Tahap Pelaporan Hasil dan Penyidikan ........................................... III-23

III.1.2.3. Penarikan Barang dan Sanksi ........................................................... III-29

III.1.2.4. Evaluasi Pengendalian dan Pengawasan Distribusi Impor .............. III-35

III.2. Sasaran Kebijakan, Sumberdaya, Karakteristik Agen Pelaksana, Komunikasi,

Disposisi, Kondisi Ekonomi dan Politik, Karakteristik Kebijakan dan Respon

Obyek Kebijakan .................................................................................................. III-36

III.2.1. Sasaran Kebijakan ................................................................................... III-36

III.2.2. Sumberdaya ............................................................................................. III-38

III.2.2.1. Sumberdaya Administrasi/Staf ........................................................ III-38

III.2.2.2. Sumberdaya Kewenangan ................................................................ III-44

III.2.2.3. Sumberdaya Fasilitas Fisik .............................................................. III-49

III.2.2.4. Sumberdaya Informasi ..................................................................... III-52

III.2.2.5. Sumberdaya Finansial ...................................................................... III-54

III.2.3. Struktur Birokrasi .................................................................................... III-60

III.2.4. Komunikasi .............................................................................................. III-65

III.2.5. Disposisi .................................................................................................. III-75

III.2.6. Kondisi Ekonomi dan Politik................................................................... III-80

III.2.7. Karakteristik Kebijakan ........................................................................... III-88

III.2.8. Respon Objek Kebijakan ......................................................................... III-90

III.3. Interpretasi Teoritik ............................................................................................ III-95

III.3.1. Implementasi Kebijakan Pengendalian Distribusi Impor Hortikultura

di Jawa Timur .......................................................................................... III-95

IV. PENUTUP ..................................................................................................................... IV-1

IV.1. Kesimpulan ........................................................................................................... IV-1

IV.2. Saran ..................................................................................................................... IV-8

IV.3. Implikasi Penelitian ............................................................................................ IV-10

IV.3.1. Implikasi Akademis ................................................................................. IV-10

IV.3.2. Implikasi Praktis ...................................................................................... IV-11

xvi | S k r i p s i

DAFTAR PUSTAKA

LAMPIRAN

xvii | S k r i p s i

DAFTAR TABEL

No Halaman

I.1. Komoditas Hortikultura Binaan Direktorat Jenderal Hortikultura ........................ I-10

I.2. Komoditas Hortikultura Unggulan Jawa Timur ...................................................... I-11

I.3. Impor Komoditas Sub Sektor Hortikultura Periode Juli - Agustus 2012 ................ I-13

I.4. Perkembangan Ekspor Komoditas Hortikultura Periode Bulan Juli

Agustus 2012 .......................................................................................................... I-15

I.5. Neraca Perdagangan Komoditas Sub Sektor Hortikultura Bulan Juli

Agustus 2012 .......................................................................................................... I-17

I.6. Data Kegiatan Impor Komoditas Hortikultura Melalui Pelabuhan

Tanjung Perak 2011-2013........................................................................................ I-20

I.7. Komoditas Hortikultura Unggulan Jawa Timur dan Sentra Produksinya ............... I-64

II.1. Daftar Kabupaten/ Kota di Jawa Timur ................................................................... II-2

II.2. Pertumbuhan Ekonomi Nasional dan Jawa Timur .................................................. II-5

II.3. Pertumbuhan PDRB Sektoral Atas Dasar Harga Konstan 2000 Tahun

2009-2013 ................................................................................................................. II-6

II.4. Inflasi 10 Kabupaten/Kota IHK Jawa Timur Tahun 2009 2013 ........................... II-7

II.5. Ringkasan Perkembangan Ekspor-impor Jawa Timur September 2013 ............... II-12

II.6. Tanaman Hasil, Produksi dan Rata-Rata Hasil Buah-buahan di Jawa

Timur Angka Tetap 2011-2012 .............................................................................. II-15

II.7. Luas Panen, Produksi dan Rata-Rata Hasil Sayuran, Tanaman Hias dan

Biofarmaka Di Jawa Timur 2011-2012 .................................................................. II-17

II.8. Susunan Badan Pengurus Daerah Gabungan Importir Nasional Seluruh

Indonesia wilayah Jawa Timur tahun 2011-2016 ................................................... II-31

III.1. Volume Impor Provinsi Jawa Timur Menurut Pelabuhan Impor Selama

2010-2012 ............................................................................................................... III-5

III.2. Laporan Distribusi Produk Impor Provinsi Jawa Timur Per Tanggal

1 Januari 2014 S/D 7 Mei 2014 ........................................................................... III-10

III.3. Susunan Keanggotaan Tim Terpadu Pengawasan Barang Beredar

Provinsi Jawa Timur ............................................................................................ III-16

III.4. Laporan Hasil Pengawasan Barang Beredar Komoditas Hortikultura

Selama 2012-2013 ............................................................................................... III-25

xviii | S k r i p s i

III.5. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Sasaran Kebijakan ................... III-38

III.6. Susunan Anggota PPNS-PK dan PPBJ Dinas Perindustrian dan

Perdagangan Provinsi Jawa Timur ...................................................................... III-40

III.7. Susunan Staf Bagian Perdagangan Biro Administrasi Perekonomian

Sekretariat Daerah Provinsi Jawa Timur ............................................................. III-43

III.8. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Sumberdaya Staf ..................... III-44

III.9. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Sumberdaya Kewenangan ........ III-49

III.10. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Sumberdaya Fasilitas Fisik .... III-51

III.11. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Sumberdaya Informasi ........... III-54

III.12. Rekapitulasi Sumberdaya Dalam Implementasi Kebijakan Pengendalian

Distribusi Produk Impor Hortikultura di Jawa Timur .......................................... III-58

III.13. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Karakteristik Agen

Pelaksana .............................................................................................................. III-65

III.14. Rekapitulasi Komunikasi dalam Implementasi Kebijakan Pengendalian

Distribusi Produk Impor Hortikultura di Jawa Timur .......................................... III-73

III.15. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Disposisi ................................. III-80

III.16. PDRB Per Kapita Jawa Timur Atas Dasar Harga Berlaku Tahun

2011-2013 ............................................................................................................. III-84

III.17. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Karakteristik Kebijakan ......... III-90

III.18. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Respon Objek Kebijakan........ III-95

xix | S k r i p s i

DAFTAR GRAFIK/ GAMBAR

No Halaman

I.1. Tahap-tahap Kebijakan ...................................................................................... I-37

I.2. Model Implementasi Kebijakan Menurut G.C Edwards III ............................... I-49

I.3. Model Implementasi Kebijakan Menurut Van Matter dan Van Horn ............... I-52

II.1. Laju Inflasi Jawa Timur dan Nasional Tahun 2009 - 2013 ................................. II-7

II.2. Struktur Organisasi Dinas Perindustrian dan Perdagangan Provinsi

Jawa Timur ........................................................................................................ II-25

II.3. Alur Perijinan Distribusi Produk Impor di Jawa Timur .................................... II-36

III.1. Alur Penerbitan RIPH dan SPI Melalui Sistem Inatrade ................................ III-13

III.2. Mekanisme Prosedur Teknis Pengawasan ...................................................... III-22

III.3. Koordinasi Pelaksanaan Penyidikan ............................................................... III-28

III.4. Mekanisme Penarikan Barang ........................................................................ III-31

III.5. Pertumbuhan Ekonomi Provinsi Jawa Timur 2010-2013 ............................... III-83

PENDAHULUAN

I-1

BAB I

PENDAHULUAN

I.1 Latar Belakang Masalah

Pelaksanaan pembangunan sejatinya tidak hanya untuk memajukan

kehidupan bangsa dan negara saja, tapi juga sekaligus sebagai upaya

pemenuhan kebutuhan hidup masyarakatnya. Negara yang maju

pembangunannya secara otomatis maju pula perekonomiannya.

Seiring dengan perkembangan zaman, Indonesia kini dihadapkan pada

suatu kondisi perekonomian dunia yang semakin global dan terintegrasi.

Kondisi tersebut menciptakan kecenderungan berupa regionalisasi ekonomi

dan perdagangan bebas. Teknologi dan perekonomian dunia juga turut

berkembang pesat dan meningkatkan persaingan antarnegara maupun kawasan

regional. Perdagangan internasional yang dulunya dilakukan secara tradisional

dan terbatas, sekarang telah mengalami kemajuan yang sangat pesat. Hilir

mudik komoditas perdagangan ekspor-impor dengan kapasitas yang besar

bergerak cepat dari satu negara ke negara lain tanpa mengenal batas dan

waktu. Kondisi ini tentunya akan berakibat pada pola hubungan perdagangan

antarnegara. Sehingga negara yang tidak cepat merespon maka negara itu akan

kehilangan pasar potensial dan akan ditinggalkan negara lainnya.

Dewasa kini semakin banyak negara melakukan hubungan ekonomi

dengan negara lain, tentu hal ini akan meningkatkan pula ketergantungan

kegiatan ekonomi antarnegara di dunia yang lazim disebut globalisasi

ekonomi. Globalisasi ekonomi mempengaruhi tingkat ketergantungan

PENDAHULUAN

I-2

antarnegara menjadi semakin tinggi. Hal ini sesuai dengan teori ekonomi

pembangunan menurut Sumitro Djojohadikusumo (1994:65) adapun ciri-ciri

yang digunakan dalam teori tersebut antara lain:

1. Pertumbuhan ekonomi yang ditandai dengan peningkatan produksi

barang dan jasa dimana sektor primer memiliki peranan yang sangat

besar dalam perekonomian negara.

2. Tersedianya lapangan kerja yang produktif.

3. Lalu lintas perdagangan ekspor dan impor, serta pembayaran luar

negeri.

4. Kestabilan harga yang terjadi di pasar.

Implikasi dari globalisasi ekonomi ini adalah semakin besar pula

kemungkinan negara tersebut memperoleh kesejahteraan sebagai tujuan dari

aktivitas perdagangan. Secara sederhana dapat dikatakan bahwa kesejahteraan

suatu negara akan bergantung kepada kue perdagangan dunia diperoleh

melalui aktivitas perdagangan.

Pada tanggal 6 Nopember 2001 dalam forum puncak ASEAN dan

Republik Rakyat Cina di Brunei Darussalam, Indonesia dan negara-negara

ASEAN berhasil menyepakati komitmen pembentukan framework kerja sama

ekonomi dan pendirian kawasan perdagangan bebas bersama (ASEAN-China

Free Trade Area). ACFTA merupakan kesepakatan antara negara-negara

ASEAN dengan Cina untuk mewujudkan kawasan perdagangan bebas dengan

menghilangkan atau mengurangi hambatan-hambatan perdagangan barang,

baik berupa tarif maupun non tarif, peningkatan akses pasar jasa, peraturan

PENDAHULUAN

I-3

dan ketentuan investasi, sekaligus peningkatan aspek kerjasama ekonomi

dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat ASEAN dan Cina

(ASEAN, 2010:1) Selanjutnya kerangka kerjasama ekonomi secara

menyeluruh ditandatangani pada tanggal 4 Nopember 2002 di Phnom Phen,

Kamboja. Ratifikasi dilakukan oleh pemerintah Indonesia berdasarkan

Peraturan Presiden Nomor 48 tahun 2004.

Kebijakan tersebut membawa dampak pada terciptanya suatu perdagangan

lintas negara yang semakin luas dan kompetitif pada negara-negara yang

tergabung dalam blok perdagangan tersebut. Pembukaan pasar ini merupakan

perwujudan dari perjanjian perdagangan bebas antara enam negara anggota

ASEAN (Indonesia, Thailand, Malaysia, Singapura, Filipina dan Brunei

Darussalam) dengan Cina. Dalam ACFTA disepakati kerjasama yang lebih

intensif dalam beberapa bidang seperti pertanian, teknologi informasi,

pengembangan SDM, investasi, pengembangan Sungai Mekong, perbankan,

keuangan dan lain sebagainya. (http://ditjenkpi.kemendag.go.id/Umum/

Regional/Win/ASEAN%20%20China%20FTA.pdf diakses 25 Oktober 2013).

Sebaliknya, Indonesia sebagai anggota ACFTA juga memiliki kesempatan

yang sama untuk memasuki pasar dalam negeri negara-negara ASEAN dan

Cina.

Menurut Mutakin & Salam (2009: 2) dengan berlakunya ACFTA berbagai

pengamat memprediksi bahwa produk-produk yang ekspornya akan

meningkat adalah kelompok produk pertanian, antara lain kelapa sawit, karet,

dan kopi. Kemudian produk yang diprediksi akan terkena dampak negatif

PENDAHULUAN

I-4

adalah produk yang pasarnya di dalam negeri, antara lain garmen, elektronik,

sektor makanan, industri baja/besi, dan produk hortikultura.

Menurut Anifawati (2013:3) kedudukan produk hortikultura memiliki

peranan penting dalam kegiatan perdagangan internasional. Hal ini dapat

dilihat pada perjanjian Organisasi Perdagangan Dunia World Trade

Organization (WTO) yang salah satunya mengatur perdagangan hortikultura

secara khusus dalam skala global. Indonesia yang menjadi salah satu anggota

dalam WTO secara otomatis memiliki kewajiban untuk mengikuti segala

peraturan yang telah diterapkan dalam WTO termasuk dalam aturan WTO

mengenai perdagangan bebas pada produk hortikultura. Era globalisasi

perdagangan yang terjadi saat ini siap atau tidak akan berdampak pada produk

hortikultura Indonesia. Produk Indonesia harus bersaing dengan produk-

produk hortikultura negara lainnya dalam persaingan yang ketat. Sektor

pertanian dapat menjadi salah satu sektor unggulan yang dapat memberikan

kontribusi bagi pertumbuhan perekonomian Indonesia. Setiap negara berusaha

mengunggulkan produknya dengan berlomba-lomba untuk menghasilkan

varietas produk terbaik. Sehingga produk yang paling unggul yang dapat

merebut hati konsumen internasional adalah negara yang mampu

menyesuaikan keinginan konsumen di berbagai negara yang berbeda-beda.

Ghea Ishabela (2012) telah melakukan penelitian mengenai Dampak

kesepakatan perdagangan bebas Asean-China Free Trade Area terhadap

sektor pertanian di Indonesia menemukan fakta bahwa subsektor hortikultura

yang merasakan dampak yang paling signifikan dengan melonjaknya impor

PENDAHULUAN

I-5

dari China. Dari subsektor holtikultura Indonesia bisa dikatakan masih

tergantung pada impor misalnya buah-buahan, dan sayuran Indonesia sampai

saat ini masih dikatakan ketergantungan akan impor dari China. Tetapi disisi

lain, kenaikan eskpor yang ada dinikmati oleh subsektor perkebunan, yaitu

Minyak sawit. Permintaan minyak sawit dari China itu sangat besar

dibandingkan dengan negara ASEAN lainnya. Itu membuktikan, produk

Unggulan ekspor kita dalam sektor pertanian hanya dari minyak sawit, dan

produk unggulan impor kita dari China adalah buah-buahan yang bisa dilihat

baik pasar modern maupun tradisional, lebih banyak buah yang diimpor

daripada buah lokal. Pemerintah mempunyai peran penting dalam melindungi

produk pertanian di Indonesia akibat dari dampak ACFTA ini.

Penelitian lainnya dilakukan oleh Michelia (2011) tentang daya saing

buah-buahan tropis Indonesia di pasar dunia dengan menggunakan metode

Revealed Comparative Advantage (RCA) dan Export Product Dynamic

(EPD). Hasil estimasi RCA kurang dari satu, kecuali untuk Jambu Biji,

Mangga dan Manggis. Ini menunjukan bahwa buah-buahan Indonesia

memiliki posisi daya saing yang lebih rendah dibandingkan dengan negara-

negara pesaing utamanya. Hasil EPD pun menyimpulkan demikian, performa

ekspor buah-buahan Indonesia umumnya tidak terlalu baik. Hanya alpukat

yang menduduki posisi rising star, sedangkan buah-buahan lainnya berada di

posisi falling star, lost opportunity bahkan retreat.

PENDAHULUAN

I-6

UU No. 13 Tahun 2010 tentang Hortikultura menjelaskan definisi

hortikultura adalah segala hal yang berkaitan dengan buah, sayuran, bahan

obat nabati, dan florikultura, termasuk di dalamnya jamur, lumut, dan tanaman

air yang berfungsi sebagai sayuran, bahan obat nabati, dan/atau bahan estetika.

Komoditas hortikultura menurut Pusat Penelitian dan Pengembangan Sosial

Ekonomi Pertanian (2001), setidak-tidaknya hortikultura mempunyai tiga

peranan penting dalam perekonomian Indonesia :

1. Sebagai sumber pendapatan masyarakat, terutama petani dan buruh

tani. Total produksi sayuran dan buah-buahan dan rata-rata

kepemilikan lahan yang sangat sempit memberikan petunjuk bahwa

banyak keluarga petani yang mengusahakan komoditas hortikultura

dan cukup banyak kesempatan kerja yang diciptakan bagi buruh tani.

Oleh karena komoditas hortikultura umumnya mempunyai nilai

ekonomi tinggi (high-value commodity), pengembangan usahatani

hortikultura merupakan salah satu alternatif upaya meningkatkan

pendapatan petani.

2. Sebagai salah satu bahan pangan masyarakat, khususnya sebagai

sumber vitamin (buah-buahan) serta mineral dan bumbu masak

(sayuran). Data Survey Sosial Ekonomi Nasional (SUSENAS) yang

dilansir BPS menunjukkan bahwa total konsumsi produk hortikultura

perkapita yang dikonsumsi masyarakat pada tahun 2011 mencapai

59,66 Kg/ tahun.

PENDAHULUAN

I-7

3. Sebagai salah satu sumber devisa negara, namun pada masa kini justru

menjadi pengurang devisa negara karena Indonesia menjadi negara

importir buah-buahan dan sayuran.

Menurut data BPS kontribusi subsektor hortikultura terhadap

pembangunan sektor pertanian dari tahun ke tahun cenderung meningkat yang

ditandai dengan peningkatan beberapa indikator makro, seperti Produk

Domestik Bruto (PDB), volume ekspor dan penyerapan tenaga kerja. Angka

PDB hortikultura tahun 2005 sebesar Rp 61,792 miliar meningkat menjadi Rp

88.334 miliar pada tahun 2010. Adapun PDB terbesar disumbang dari

komoditas buah, disusul sayuran, bunga hias dan tanaman obat. Selain

peningkatan PDB akan geliat buah lokal membuka lapangan kerja yang

meningkat, sepanjang tahun 2004 2009 tenaga kerja yang bergerak di bidang

on farm hortikultura meningkat dari 2.924.487 orang menjadi 3.974.898

orang, atau terjadi peningkatan sebesar 35 persen selama 5 tahun terakhir.

Kontribusi ekspor buah-buahan Indonesia ke pasar internasional meningkat

menjadi 0,8% (BPS, 2010).

Namun, menurut Direktur Budidaya Tanaman Sayuran dan

Biofarmaka, Ditjen Hortikultura, Departemen Pertanian (2012), produksi

sayuran dalam negeri terkategori masih rendah. Produksi sayuran pada tahun

2012 baru mencapai 10,93 juta ton. Nilai produksi tersebut hanya meningkat

kurang dari 1 persen dibanding pada tahun sebelumnya. Nilai produksi

tersebut jika dibagi dengan total penduduk Indonesia sebesar 232 juta jiwa

menghasilkan tingkat konsumsi sayuran perkapita sebesar 41,9 kilogram per

PENDAHULUAN

I-8

kapita per tahun. Nilai tersebut masih belum mampu memenuhi rekomendasi

tingkat konsumsi sayuran per kapita sebesar 73 kilogram per kapita per tahun.

Bila kedua tingkat konsumsi tersebut dibandingkan maka terdapat

kesenjangan pemenuhan kebutuhan yang belum dapat dipenuhi produksi

hortikultura Indonesia sebesar 31,1 kilogram per kapita per tahun. Hal tersebut

menunjukkan bahwa peluang untuk pengembangan hortikultura masih besar.

Kekurangan kebutuhan hortikultura Indonesia saat ini dipenuhi oleh

komoditas impor.

Dengan jumlah penduduk yang diperkirakan mencapai 250 juta di

tahun 2013 dengan tingkat pertumbuhan penduduk per tahun sebesar 1,49%

(BKKBN, 2013) menjadikan negara kita sebagai pasar potensial yang sangat

besar. Selain itu, menurut data BPS tingkat pendapatan per kapita masyarakat

juga mengalami peningkatan dari sebelumnya 1.100 dollar AS per kapita per

tahun di 2004 menjadi 4.000 dollar AS per kapita per tahun pada tahun 2013,

sehingga menjadi pendorong meningkatnya daya beli masyarakat terhadap

produk-produk bermutu, namun tetap mempertimbangkan efisiensi dengan

tetap memilih barang-barang dengan harga yang terjangkau.

Dari sudut pandang potensi pasar, Indonesia merupakan salah satu

negara yang menjadi pasar potensial dalam pemasaran produk pertanian

seperti komoditas pangan, sayuran dan hortikultura. Terbukti dengan

membanjirnya berbagai produk hortikultura diantaranya buah-buahan,

sayuran, tanaman hias, dan tanaman obat diberbagai pasar mulai skala

supermarket hingga pasar-pasar tradisional. Produk-produk impor mulai

PENDAHULUAN

I-9

membanjiri pasar domestik, seperti jeruk mandarin, jeruk kinnow Pakistan,

durian montong, jamur shitake, jamur aprikot korea dan lain-lain

(http://bisnis.liputan6.com/read/819685/ jeruk-kinnow-pakistan-mulai-jajah pa

sar-indonesia diakses 27 Februari 2014). Alasan utama para pelaku usaha dan

industri melakukan impor produk hortikultura adalah untuk memenuhi

permintaan konsumen. Alasan penting kedua adalah karena konsisten dalam

supply nya lebih terjamin. Selanjutnya, produk-produk impor tersebut

menawarkan penampilan yang lebih menarik, baik warna ataupun bentuk

dengan harga yang lebih murah dibandingkan produk-produk lokal. Sehingga

dapat menarik minat konsumen domestik untuk mengkonsumsi produk impor

daripada produk lokal (Kemendag, 2012).

Indonesia dengan potensi sumber daya lahan dan agroklimat yang

beragam memiliki peluang besar untuk mengembangkan berbagai tanaman

hortikultura tropis. Menurut Dirjen Hortikultura Kementrian Pertanian sesuai

Keputusan Menteri Pertanian Nomor 3599/Kpts/PD.310/2006 tentang

Perubahan Lampiran I Keputusan Menteri Pertanian Nomor

511/Kpts/PD.310/9/2006 tentang Komoditi Binaan Direktorat Jenderal

Perkebunan, Direktorat Jenderal Tanaman Pangan dan Direktorat Jenderal

Hortikultura, Indonesia memiliki 374 komoditas hortikultura binaan yang

masing-masing terdiri dari: 60 komoditas buah, 80 komoditas sayuran, 117

florikultura dan 117 tanaman obat (biofarmaka). Adapun sebagian komoditas

binaan hortikultura disajikan dalam tabel I.1 berikut:

PENDAHULUAN

I-10

Tabel I.1 Komoditas Hortikultura Binaan Direktorat Jenderal Hortikultura

KOMODITAS JENIS-JENIS

Buah-buahan Alpukat, Buah Naga, Kedondong, Pisang, Mangga,

Manggis, Jeruk, Durian, Kawista, Rambutan, Salak,

Semangka, Nanas, Melon, Sawo, Timun Suri, Kesemek.

Sayur-sayuran Kentang, Cabe besar, Cabe rawit, Bawang merah, Kol/kubis,

Tomat, Sawi/petsa, Daun bawang, Paprika, Jamur Merang,

Shitake, Jamur Tiram, Bit, Selada Air, Jengkol, Kenikir.

Biofarmaka/

Tanaman Obat

Temulawak, Jahe, Kunyit, Kencur, Sambiloto, Temulawak,

Temuireng, Temukunci, Kapulaga, Lidah buaya, Tapak

Liman, Kunyit Putih, Jahe merah, Ginseng, Cengkeh.

Florikultura/

Bunga Hias

Krisan, Anggrek, Mawar, Sedap malam, Pakis, Palem,

Melati, Kamboja Jepang, Cemara laut, Anyelir, Bambu hias,

Suplir, Teratai, Pacar air, Pinus, Pisang-pisangan, Ponix.

Sumber: Dirjen Hortikultura, 2012

Provinsi Jawa Timur sebagai salah satu provinsi di Indonesia yang

memiliki agro-ekologi yang bervariasi dan didukung dengan kesesuaian lahan

yang tersedia, dapat dimanfaatkan untuk pengembangan berbagai jenis

komoditas hortikultura tropik maupun sub tropik. Selain faktor potensi

wilayah dan kesesuaian agroklimat, komoditas hortikultura unggulan

dikembangkan untuk mencukupi kebutuhan dalam negeri maupun ekspor

sekaligus untuk mensubstitusi produk impor yang banyak dijumpai di pasaran.

Komoditas hortikultura yang dikembangkan tergantung pada besarnya

permintaan pasar, keuntungan kompetitif, nilai ekonomi, sebaran wilayah

produksi dan kesesuaian agroekologi. Sesuai dengan potensi daerah Jawa

PENDAHULUAN

I-11

Timur, maka komoditas hortikultura yang potensial dikembangkan seperti yang

tercantum pada Tabel I.2

Tabel I.2 Komoditas Hortikultura Unggulan Jawa Timur

KOMODITAS

Buah-Buahan Sayuran Tanaman Hias Tanaman Obat

- Mangga - Jeruk - Pisang - Durian - Rambutan - Salak - Sirsat - Manggis - Apel - Belimbing

- Cabe rawit - Bawang Merah - Kentang - Kol - Tomat

- Krisan - Sedap Malam - Mawar - Melati

- Mengkudu - Mahkota Dewa - Laos/ Lengkuas - Jahe

Sumber: Balai Besar Pelatihan Pertanian, 2013

Melihat potensi sumberdaya alam yang dimiliki provinsi Jawa Timur

merupakan sebuah keunggulan kompetitif yang harus dimanfaatkan seoptimal

mungkin. Dengan potensi sumberdaya alam yang berlimpah dengan mudah

tumbuh dan berkembang semua komoditas baik pangan, perkebunan maupun

komoditas hortikultura terutama sayuran dan buah-buahan sehingga

keunggulan ini mampu mendatangkan kesejahteraan penduduknya dan mampu

mencapai swasembada hortikultura.

Menurut Balai Besar Pelatihan Pertanian (2013) hortikultura merupakan

salah satu subsektor andalan yang diharapkan mampu memberikan sumbangan

positif bagi pembangunan sektor pertanian di Jawa Timur. Komoditas

hortikultura yang terdiri dari sayuran, buah-buahan, tanaman hias dan tanaman

obat memiliki nilai ekonomi tinggi dan sangat prospektif untuk dikembangkan

PENDAHULUAN

I-12

mengingat potensi serapan pasar dalam negeri dan internasional yang terus

meningkat. Namun faktanya berbeda, kecenderungan yang terjadi adalah

membanjirnya produk industri dan pertanian yang mengakibatkan besarnya

arus impor produk daripada arus ekspor produk ke luarnegeri. Menurut

Kementerian Pertanian perkembangan impor buah dan sayur di Indonesia

mengalami lonjakan yang tinggi.

Pada tahun 2008 nilai impor produk hortikultura baru mencapai 881,6 juta

dollar AS, tetapi pada 2011 nilai impor produk hortikultura sudah mencapai 1.7

miliar dollar AS (dengan kurs Rp. 10.000, sekitar Rp 17 triliun). Sedangkan

Direktorat Jenderal Hortikultura Kementerian Pertanian RI mencatat nilai

impor komoditas hortikultura Indonesia Sepanjang tahun 2012, volume impor

hortikultura sebanyak 1,66 juta ton, buah 826,597 ribu ton dan sayur sebanyak

770 ribu ton. Sedangkan menurut data Pusdatin Nilai impor komoditas sub

sektor hortikultura pada bulan Agustus 2012 mencapai US$ 145,42 juta atau

mengalami penurunan sebesar 15,02% dibandingkan bulan sebelumnya.

Demikian pula, dari sisi volume mengalami penurunan sebesar 18,76%, yaitu

dari 194,22 ribu ton menjadi 157,79 ribu ton. Realisasi nilai impor yang cukup

besar pada bulan Agustus 2012 adalah lengkeng segar dan olahan sebesar US$

37,81 juta, bawang putih segar dan olahan (US$ 25,01 juta), apel segar dan

olahan (US$ 15,55 juta), dan anggur segar dan olahan (US$ 14,70 juta).

Perkembangan impor komoditas sub sektor hortikultura bulan Juli - Agustus

2012 disajikan pada Tabel I.3

PENDAHULUAN

I-13

Tabel I.3 Impor komoditas sub sektor hortikultura, Juli - Agustus 2012

Sumber: Badan Pusat Statistik, diolah Pusdatin

PENDAHULUAN

I-14

Adapun total nilai ekspor sub sektor hortikultura pada bulan Agustus 2012

adalah US$ 42,74 juta atau mengalami penurunan sebesar 3,31% dibandingkan

bulan Juli 2012. Sebaliknya, dari sisi volume ekspor komoditas sub sektor

hortikultura mengalami peningkatan sebesar 5,68%, yaitu dari 41,73 ribu ton

menjadi 44,10 ribu ton. Komoditas sub sektor hortikultura yang mempunyai nilai

ekspor terbesar pada bulan Agustus 2012 adalah nenas segar dan olahan sebesar

US$ 14,01 juta, cabe segar dan olahan sebesar US$ 1,91 juta, kubis segar sebesar

US$ 1,81 juta, dan anggur segar sebesar US$ 1,58 juta. Perkembangan ekspor

komoditas hortikultura periode bulan Juli - Agustus 2012 secara rinci disajikan

pada Tabel I.4

PENDAHULUAN

I-15

Tabel I.4 Perkembangan ekspor komoditas hortikultura periode bulan Juli - Agustus 2012

Sumber: Badan Pusat Statistik, diolah Pusdatin

PENDAHULUAN

I-16

Pada bulan Agustus 2012, neraca perdagangan sub sektor hortikultura

mengalami defisit sebesar US$ 102,68 juta atau mengalami penurunan sebesar

19,09% dibandingkan bulan Juli 2012. Komoditas yang mengalami defisit neraca

perdagangan yang cukup besar yakni lengkeng segar dan olahan (US$ 37,70 juta),

bawang putih segar dan olahan (US$ 24,84 juta), apel segar dan olahan (US$

15,55 juta), anggur segar dan olahan (US$ 13,12 juta), Jeruk segar dan olahan

(US$ 6,93 juta), serta kentang segar dan olahan (US$ 6,75 juta). Komoditas

hortikultura yang mengalami surplus neraca perdagangan pada bulan Agustus

2012 dan cukup besar adalah nenas segar dan olahan yang mencapai US$ 13,99

juta, tanaman hidup lainnya yang mencapai US$ 2,08 juta, kubis segar dan olahan

sebesar US$ 1,76 juta, dan bawang merah yang mencapai US$ 1,09 juta.

Perkembangan neraca perdagangan komoditas sub sektor hortikultura bulan Juli -

Agustus 2012 secara rinci disajikan pada Tabel I.5

PENDAHULUAN

I-17

Tabel I.5 Neraca perdagangan komoditas sub sektor hortikultura bulan Juli - Agustus 2012

Sumber: Badan Pusat Statistik, diolah Pusdatin

PENDAHULUAN

I-18

Dalam rangka mendorong produktivitas komoditas pertanian khususnya

terkait dengan komoditas hortikultura, pemerintah terus berupaya untuk membuat

kebijakan yang mendukung kemandirian produksi hortikultura dalam negeri.

Kebijakan yang dilakukan pemerintah untuk mendorong kemandirian ini

diantaranya melalui pembatasan gerak kegiatan impor hortikultura dari luar negeri

yaitu melalui Peraturan Menteri Pertanian Nomor 15 dan 16 Tahun 2012 yang

diterapkan mulai 19 Juni 2012 yang menetapkan bahwa aktivitas impor

hortikultura hanya bisa dilakukan melalui empat pintu yaitu: Bandara Soekarno

Hatta, Pelabuhan Tanjung Perak Surabaya, Pelabuhan Belawan Medan, dan

Pelabuhan Makassar.

Peraturan tersebut berdampak pada peningkatan jumlah hortikultura impor

yang masuk melalui Pelabuhan Tanjung Perak Surabaya. Peningkatan terjadi

hampir diseluruh komoditas buah dan sayur. Hingga pertengahan bulan

September 2012 volumenya mencapai 423.006 Ton atau meningkat 13% jika

dibandingkan tahun 2011 di periode yang sama yang mencapai 46.047 kontainer.

Peningkatan dalam komoditas buah misalnya, menurut data Asosiasi Hortikultura

Nasional jumlah realisasi importasi apel di semester I-2013 sebanyak 83.918 ton

dan di semester II-2013 sebanyak 66.500 ton. Sementara itu di semester I-2014,

pemerintah membuka rekomendasi impor apel sejumlah 200.483 ton, 50.635 Ton

Jeruk, dan 37.467 Ton Pir yang masuk melalui Pelabuhan Tanjung Perak.

Peningkatan terbesar terjadi bulan Juli lalu, saat itu hampir 10.000 kontainer

hortikultura. Sedangkan untuk sayur, komoditas yang paling banyak di impor

PENDAHULUAN

I-19

adalah Bawang Putih dengan volume 197.832 Ton. (http://kabarbisnis.com/read

/2833579 diakses 25 Oktober 2013).

Menurut data Balai Besar Karantina Pertanian Surabaya selama periode

2011-2013 kegiatan impor komoditas hortikultura melalui pelabuhan Tanjung

Perak di dominasi oleh importir asal negara Cina. Komoditas buah-buahan

menjadi produk terbesar dari komoditas impor hortikultura terpilih. Pada tahun

2013 Buah Pear merupakan komoditas buah impor terbesar dilihat dari volumenya

mencapai 102.971.975,7 Kg kemudian Apel sebesar 83.317.070,98 Kg.

Sedangkan komoditas sayuran volume impor terbesar yaitu Wortel sebesar

6.636.250,00 Kg kemudian Cabai sebesar 1.974.920,00 Kg. Data kegiatan impor

komoditas hortikultura melalui pelabuhan Tanjung Perak 2011-2013 secara rinci

dijelaskan dalam tabel I.6

PENDAHULUAN

I-20

Tabel I.6 Data Kegiatan Impor Komoditas Hortikultura Melalui Pelabuhan Tanjung Perak 2011-2013

NO.

KOMODITAS

NEGARA

ASAL

VOLUME (KG)

2011 2012 2013

1. Apel Cina 44.060.754 74.445.405 83.317.070,98

2. Jeruk Cina 33.904.508 53.127.949 66.754.230,2

3. Pear Cina 30.285.196 68.293.543 102.971.975,7

4. Kurma Mesir 1.304.300 1.708.666 1.553.450

5. Strawberry Cina 101.000 277.244 572.205

6. Bawang Merah Vietnam 10.030.150 5.727.400 12.520.888

7. Bawang Putih Cina 223.256.680 294.801.775 392.170.754

8. Bawang Bombay India 12.578.649 6.190.050 40.654.149

9. Wortel Cina 9.216.325 12.393.625 6.636.250,00

10. Cabai Cina 59.700 1.536.300 1.974.920,00

Sumber: Balai Besar Karantina Pertanian Surabaya, diolah

PENDAHULUAN

I-21

Potensi sumberdaya alam berlimpah yang dimiliki provinsi Jawa Timur

baik berupa komoditas pangan, perkebunan maupun komoditas hortikultura

terutama sayuran dan buah-buahan memiliki keunggulan kompetitif sehingga

harus mampu mendatangkan kesejahteraan penduduknya dan mampu mencapai

swasembada hortikultura. Hortikultura merupakan salah satu sub sektor andalan

yang diharapkan mampu memberikan sumbangan positif bagi pembangunan

sektor pertanian di Jawa Timur.

Namun fakta bahwa komoditas hortikultura lokal belum mampu bersaing

dengan produk dari luarnegeri disebabkan terdapat kendala biaya operasional,

harga jual produk, varietas dan kualitas produk jauh di bawah produk impor dan

negara lainnya. Seperti yang terjadi pada pertengahan Februari 2014, komoditas

apel Malang kualitas nomor satu hanya dihargai Rp 6.000 per kilogram, anjlok

dari harga sebelumnya yang mencapai Rp 12.000 per kg, selain harga anjlok,

volume permintaan terhadap apel juga turun.

(http://regional.kompas.com/read/2014/01/04/1112129/Panen.Harga.Apel.Batu.A

njlok diakses 27 Februari 2014). Selain itu daya saing buah lokal rendah salah

satunya dipicu oleh infrastruktur yang buruk seperti jeruk dari Malang yang akan

dibawa ke Jakarta akibat infrastruktur yang buruk, biaya angkutan menjadi mahal

sehingga harga jadi mahal dan kualitas buah menurun karena waktu angkut yang

lama. Sementara buah jeruk impor dari Singapura bisa dijual dengan harga murah

dan dalam kondisi bagus karena infrastruktur bagus dan proses angkut yang

efisien (http://www.investor.co.id/ agribusiness/ citra-buruk-penyebab-buah-lokal-

kalah-bersaing/ 31816 diakses 14 Juli 2014).

PENDAHULUAN

I-22

Dengan melihat fakta dan temuan di lapangan, maka wajar rasanya jika

masyarakat khususnya para pengusaha domestik resah dalam menghadapi serbuan

produk impor dari Cina. Peningkatan impor produk hortikultura tersebut

dikhawatirkan tidak hanya mengancam kelangsungan produksi produk sejenis di

dalam negeri, namun juga mengakibatkan masuknya Organisme Pengganggu

Tumbuhan Karantina (OPTK) eksotik yang tidak pernah ada di Indonesia, yang pada

akhirnya mengakibatkan turunnya produktifitas produk hortikultura dalam negeri.

Tingginya permintaan impor akan barang konsumsi baik produk hasil industri

maupun pertanian, mengakibatkan kegelisahan di kalangan produsen dalam negeri

karena dapat mengganggu dan mengurangi daya saing barang lokal sejenis di pasar

dalam negeri (Kemendag, 2012)

Produk impor juga tidak terlepas dari masalah keamanan pangan meliputi

kondisi kemungkinan adanya cemaran biologis, kimiawi dan benda lain yang

dapat mengganggu, merugikan dan membahayakan kesehatan manusia seperti

yang ditemukan oleh Balai Karantina Pertanian Surabaya pada 2 Mei 2013 saat

dilakukan pemeriksaan dua kontainer jeruk Mandarin Kinnow (Citrus Reticulata)

impor asal Pakistan. Hasil pemeriksaan laboratorium menyatakan bahwa jeruk

sebanyak 53 ribu kilogram itu sudah membusuk dan mengandung jamur

karsinogenik penyebab kanker. Akhirnya sebanyak 5.300 kardus berisi jeruk

dikeluarkan dari kontainer berukuran 40 feet untuk digilas. Sedangkan kardusnya

dibakar (http://www.tempo.co/read/news/2013/05/02/090477365/Balai-Karantina-

Musnahkan-53-Ribu-Kg-Jeruk-Busuk diakses 27 Februari 2014).

Permasalahn lain terkait produk hortikultura impor juga ditemukan oleh

Badan Karantina Pertanian Kementerian Pertanian pada triwulan II 2013 di

PENDAHULUAN

I-23

Pelabuhan Tanjung Perak Surabaya. Badan Karantina Pertanian Kementerian

Pertanian melakukan penangkapan dan pemusnahan terhadap 400 kontainer

bawang putih impor. Selain bawang putih, pemusnahan juga dilakukan terhadap

komoditas sayuran yakni wortel impor dan jahe masing masing sebesar 356.934

kg dan 930 kg. Adapun, pada komoditas buah terdiri dari empat jenis yakni Jeruk,

Anggur, Apel dan Lengkeng senilai Rp 438 miliar. Volume impor keempat

komoditas itu senilai 14,2 ton. Pemusnahan tersebut dilakukan karena komoditas

impor tersebut masuk tanpa melalui surat dokumen impor yang lengkap dan juga

tidak memenuhi uji keamanan pangan (http://kabarbisnis.com/read/2844100

diakses pada 22 Maret 2014).

Melihat fakta yang dipaparkan di atas maka dalam rangka mengamankan

pasar dalam negeri dan memberikan perlindungan konsumen serta membantu

produsen dalam negeri agar barang lokal sejenis dapat bersaing dengan barang

konsumsi asal impor, diperlukan suatu kebijakan yang mengatur tentang

pengendalian distribusi produk impor. Sesuai amanat Undang-Undang Republik

Indonesia Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen disebutkan

bahwa semakin terbukanya pasar nasional sebagai akibat dari proses globalisasi

ekonomi harus tetap menjamin peningkatan kesejahteraan masyarakat serta

kepastian atas mutu, jumlah dan keamanan barang dan/atau jasa yang

diperolehnya di pasar.

UU No. 18 Tahun 2012 tentang Pangan menyebutkan bahwa negara

berkewajiban mewujudkan ketersediaan, keterjangkauan, dan pemenuhan

konsumsi pangan baik pada tingkat nasional maupun daerah hingga perseorangan

PENDAHULUAN

I-24

secara merata di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Undang-

undang tersebut menunjukkan bahwa pemerintah memiliki kewajiban untuk

memajukan kesejahteraan umum, dimana dapat diartikan bahwa pemerintah

sepatutnya bisa mengatur kedaulatan, kemandirian, dan ketahanan pangannya

sendiri. Pemerintah sebagai stakeholder memiliki peranan penting dalam hal

pembuat kebijakan dan regulasi terkait perlindungan dan pengawasan peredaran

produk impor.

Penelitian yang pernah dilakukan oleh Anifawati (2011) mengenai

kebijakan pembatasan impor hortikultura dan daging sapi sebagai kebijakan

proteksi kepentingan dalam negeri ditemukan fakta bahwa ada 4 dampak yang

ditimbulkan terkait dengan kebijakan ini, diantaranya: pertama, adanya protes dari

pemerintah Amerika Serikat karena dianggap membatasi impor dan berdampak

negatif bagi sektor pertanian dan peternakan Amerika Serikat dan dianggap

bertentangan dengan peraturan yang telah disepakati oleh World Trade

Organization (WTO). Dampak kedua yaitu terjadinya inflasi yang disebabkan

jumlah pasokan (supply) pangan lebih sedikit daripada jumlah permintaannya

(demand), sehingga menyebabkan kenaikan harga. Sementara, keran impor telah

ditutup/dibatasi dengan kebijakan pengendalian. Ketiga, kebijakan pembatasan

impor hortikultura dan daging sapi berdampak pada produktivitas petani lokal

untuk bersemangat dalam memproduksi hortikultura dan sapi lokal. Keempat,

adanya kebijakan pembatasan impor hortikultura dan daging sapi meningkatan

neraca perdagangan produk pertanian sampai Nopember 2012 mengalami surplus

sebesar US$ 19,00 milyar dengan nilai ekspor sebesar US$ 31,78 milyar dan nilai

PENDAHULUAN

I-25

impor sebesar US$ 12,78 milyar. Sedangkan bila dibandingkan tahun 2011 pada

periode yang sama, terjadi penurunan surplus neraca nilai perdagangan 9,55%

atau dengan capaian -63% (tidak berhasil) dari target 15%.

Pemerintah provinsi Jawa Timur telah mengesahkan Peraturan Gubernur

Jawa Timur Nomor 2 Tahun 2013 tentang Pengendalian Distribusi Produk Impor

di Jawa Timur sesuai dengan maksud diterbitkannya untuk menjaga stabilitas

harga komoditas lokal, melindungi produk hortikultura lokal dari produk impor

dan tersebarnya organisme pengganggu tumbuhan, selain itu juga sebagai upaya

mengatur pengendalian produk impor hortikultura dan pemberdayaan usaha

hortikultura di Jawa Timur yang pada gilirannya akan meningkatkan

kesejahteraan para petani lokal.

Dalam Pergub Jatim No. 2 tahun 2013 ini terdapat pasal-pasal yang

menyatakan bahwa importir wajib menyerahkan surat pernyataan yang berisi

beberapa poin terkait dengan jenis barang yang diimpor, jumlah barang, negara

asal barang, tempat penampungan sementara/gudang, tujuan distribusi dan

peruntukannya. Hal ini dimaksudkan untuk mengendalikan produk impor,

menjaga stabilitas harga komoditas lokal dan bentuk perlindungan pemerintah

terhadap konsumen. Selain mengatur terkait masalah perijinan, Peraturan

Gubernur Jatim Nomor 2 Tahun 2013 juga mengatur mengenai pengawasan

dalam rangka pengendalian pelaksanaan distribusi produk Impor. Adapun

pelaksana pengawasan peredaran, monitoring dan evaluasi dilakukan oleh Tim

Terpadu Pengawasan Barang Beredar yang ditetapkan melalui Keputusan

Gubernur Jawa Timur.

PENDAHULUAN

I-26

Dari paparan tersebut peneliti merasa tertarik dan merasa perlu untuk

melakukan pengkajian dan penelitian yang diwujudkan dalam bentuk skripsi

dengan judul Implementasi Kebijakan Pengendalian Distribusi Produk Impor

Hortikultura (Studi Implementasi Peraturan Gubernur Jawa Timur Nomor 2

Tahun 2013 tentang Pengendalian Distribusi Produk Impor di Jawa Timur).

I.2 Rumusan Masalah

1. Bagaimana implementasi kebijakan pengendalian distribusi produk impor

hortikultura di Jawa Timur?

2. Bagaimanakah sasaran kebijakan, sumberdaya, struktur birokrasi,

komunikasi, disposisi, kondisi ekonomi dan politik, karakteristik kebijakan

dan respon obyek kebijakan mempengaruhi implementasi kebijakan

pengendalian distribusi produk impor hortikultura di Jawa Timur?

I.3 Tujuan Penelitian

1. Untuk memahami implementasi kebijakan pengendalian distribusi produk

impor hortikultura di Jawa Timur.

2. Untuk menjelaskan mengenai sasaran kebijakan, sumberdaya, struktur

birokrasi, komunikasi, disposisi dan kondisi ekonomi dan politik,

karakteristik kebijakan dan respon obyek kebijakan dalam implementasi

kebijakan pengendalian distribusi produk impor hortikultura di Jawa

Timur.

PENDAHULUAN

I-27

I.4 Manfaat Penelitian

1. Manfaat Akademis

Memberi sumbangan bagi perkembangan studi Ilmu Administrasi Negara

terkait dengan kajian implementasi kebijakan publik. Penelitian ini

berusaha melihat implementasi kebijakan dari segi pelaksana maupun

kelompok sasaran dengan mengelaborasikan teori implementasi dari

Edwards III, Van Matter dan Van Horn yang mengarah pada pelaksana

kebijakan serta teori implementasi Hill & Hupe yang mengacu pada

kelompok sasaran.

2. Manfaat Praktis

Penelitian ini dapat memberikan kontribusi pemikiran yang bermanfaat

bagi keefektifan pelaksanaan kebijakan guna melihat dan meneliti

pelaksanaan kebijakan serta hasil yang dicapai dan mencapai umpan balik

untuk perbaikan kebijakan selanjutnya.

I.5 Tinjauan Pustaka

I.5.1 Kebijakan Publik

Dalam tinjauan pustaka ini akan diawali dengan pemahaman

tentang kebijakan publik. Kebijakan publik menurut Harold D. Laswell

dan Abraham Kaplan dalam Islamy (2002:15) sebagai A projected

program of goals, values and practicies, yaitu suatu program pencapaian

tujuan, nilai-nilai dan praktek yang terarah. Sedangkan Carl J. Friederick

dalam Islamy (2002:17) mendefinisikan kebijakan sebagai berikut:

PENDAHULUAN

I-28

....a purposed course of action of a person, group or government within a given environment providing obstacles and

opportunities which the policy was purposed to utilize and

overcome in an effort to each a goal or realize an objective or a

purpose.

(Serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok, atau

pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dengan menunjukkan

hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhada pelaksanaan

usulan kebijakan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu).

Sementara Carl I. Fredrich sebagaimana dikutip Wahab (2004:3)

mengatakan bahwa kebijakan adalah tindakan yang mengarah pada tujuan

yang diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam lingkungan

tertentu dengan adanya hambatan-hambatan tertentu untuk mencari

peluang-peluang guna mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang

dinginkan.

Thomas Dye dalam Islamy (2002:18) mendefinisikan kebijakan

publik sebagai public policy is whatever goverments choose to do or not

to do, yaitu apapun pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak

melakukan sesuatu. Pemikiran Thomas R. Dye memiiki kesamaan dengan

pemikiran George C. Edward III dan Ira Sharkansy yang menjelaskan

kebijakan publik sebagai apa yang dinyatakan dan dilakukan atau tidak

dilakukan pemerintah. Kebijakan publik bisa berupa sasaran atau tujuan

program-program pemerintah (Islamy, 2002: 18-19).

Kebijakan publik menurut William Dunn (2003:109) adalah

serangkaian pilihan yang kurang lebih saling berhubungan yang diambil

PENDAHULUAN

I-29

oleh badan atau pejabat pemerintah. Richard Rose sebagaimana dikutip

Winarno (2012:20) juga menyarankan bahwa kebijakan hendaknya

dipahami sebagai serangkaian kegiatan yang sedikit banyak berhubungan

beserta konsekuensi-konsekuensi bagi mereka yang bersangkutan daripada

sebagai keputusan yang berdiri sendiri.

Irfan Islamy (2002:20) mendefinisikan kebijakan negara sebagai

serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan pemerintah dan

memiliki tujuan atau orientasi pada tujuan tertentu, demi kepentingan

seluruh masyarakat. Selain itu David Easton dalam Haryono (2007:25)

mengartikan kebijakan negara sebagai:

pengalokasian nilai-nilai secara paksa atau sah kepada seluruh anggota masyarakat.

Berdasarkan situasi ini Easton menegaskan bahwa hanya

pemerintah yang secara sah dapat berbuat sesuatu kepada masyarakatnya

dan pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan

sesuatu tersebut diwujudkan dalam bentuk pengalokasian nilai-nilai pada

masyarakat. Mereka menjelaskan bahwa kebijakan publik bisa ditetapkan

secara jelas melalui peraturan perundang-undangan, ketetapan pemerintah,

pidato pejabat berwenang, instruksi dan program-program yang dilakukan

pemerintah.

Menurut Irfan Islamy (2002:20-21) pengertian kebijakan publik

memiliki empat implikasi, yaitu: 1) Kebijakan publik dapat berupa

penetapan tindakan-tindakan dari pemerintah; 2) Kebijakan publik dalam

artian untuk melaksanakan atau tidak melaksanakan sesuatu harus

PENDAHULUAN

I-30

memiliki dan dilandasi maksud dan tujuan tertentu; 3) Kebijakan publik

tidak cukup hanya dinyatakan saja, tetapi harus dilaksanakan dalam suatu

bentuk yang nyata; 4) Kebijakan publik harus senantiasa ditujukan bagi

kepentingan seluruh anggota masyarakat.

Dalam kehidupan sehari-hari sering dihadapkan dengan berbagai

jenis kebijakan publik. Beberapa diantaranya kebijakan dalam bidang

kesehatan, pangan, pendidikan dan sebagainya. Selain itu Lingkup dari

studi kebijakan publik sangat luas karena mencakup berbagai bidang dan

sektor seperti ekonomi, politik, sosial, budaya, hukum, dan sebagainya. Di

samping itu dilihat dari hirarkirnya kebijakan publik dapat bersifat

nasional, regional maupun lokal seperti undang-undang, peraturan

pemerintah, peraturan presiden, peraturan menteri, peraturan pemerintah

daerah/provinsi, keputusan gubernur, peraturan daerah kabupaten/kota,

dan keputusan bupati/walikota.

Dari beberapa definisi di atas, maka dapat disimpulkan bahwa

kebijakan publik adalah apapun yang dilakukan atau tidak dilakukan oleh

pemerintah yang mencerminkan keputusan-keputusan pemerintah yang

telah dipilih, kewenangan formal seperti undang-undang atau peraturan

pemerintah, seperangkat kegiatan yang mencakup rencana penggunaan

sumber daya lembaga dan strategi pencapaian tujuan sebagai produk dari

kegiatan tertentu.

PENDAHULUAN

I-31

I.5.1.1 Karakteristik, Urgensi dan Ciri-ciri Kebijakan Publik

Leo Agustino (2008:8) membuat suatu kesimpulan dari beberapa

karakteristik utama dari suatu definisi kebijakan publik. Pertama,

kebijakan publik perhatiannya ditujukan pada tindakan yang mempunyai

maksud atau tujuan tertentu daripada perilaku yang berubah atau acak.

Kedua, Kebijakan publik pada dasarnya mengandung bagian atau pola

kegiatan yang dilakukan oleh pejabat pemerintah daripada keputusan yang

terpisah-pisah. Ketiga, kebijakan publik merupakan apa yang

sesungguhnya dikerjakan oleh pemerintah dalam mengatur perdagangan,

mengontrol inflasi. Keempat, kebijakan publik dapat berbentuk positif

maupun negatif. Secara positif, kebijakan melibatkan beberapa tindakan

pemerintah yang jelas dalam menangani suatu permasalah; secara negatif,

kebijakan publik dapat melibatkan suatu keputusan pejabat pemerintah

untuk tidak melakukan suatu tindakan atau tidak mengerjakan apapun

padahal dalam konteks tersebut keterlibatan pemerintah amat diperlukan.

Kelima, kebijakan publik paling tidak secara positif, didasarkan pada

hukum dan merupakan tindakan yang bersifat memerintah.

Studi kebijakan publik merupakan studi yang bermaksud untuk

menganalisis dan menjelaskan secara cermat berbagai faktor, sebab dan

akibat dari tindakan-tindakan yang dilakukan pemerintah. Studi kebijakan

publik menurut Thomas R. Dye dalam Wahab (2004:11-12) sebagai

berikut:

Studi kebijakan publik mencakup menggambarkan upaya kebijakan publik, penilaian mengenai dampak dari kekuatan-

PENDAHULUAN

I-32

kekuatan yang berasal dari lingkungan terhadap isi kebijakan

publik, analisis mengenai akibat berbagai pernyataan kelembagaan

dan proses-proses politik terhadap kebijakan publik; penelitian

mendalam mengenai akibat-akibat dari berbagai kebijakan politik

pada masyarakat, baik berupa dampak kebijakan publik pada

masyarakat, baik berupa dampak yang diharapkan (direncanakan)

maupun dampak yang tidak diharapkan.

Menurut Anderson dan Dye sebagaimana dalam Wahab (2004:12-

114) ada 3 alasan urgensi atau faktor yang menyebabkan studi kebijakan

menjadi penting untuk dipelajari, yaitu:

a) Alasan Ilmiah

Kebijakan publik dipelajari dengan maksud untuk

memperoleh pengetahuan yang luas tentang asal-muasalnya,

proses perkembangannya, dan konsekuensi-konsekuensinya bagi

masyarakat. Dalam hal ini kebijakan dapat di pandang sebagai

variabel terikat (dependent variable) maupun sebagai variabel

independen (independent variable). Kebijakan dipandang sebagai

variabel terikat, maka perhatian akan tertuju pada faktor-faktor

politik dan lingkungan yang membantu menentukan substansi

kebijakan atau diduga mempengaruhi isi kebijakan piblik.

Kebijakan dipandang sebagai variabel independen jika fokus

perhatian tertuju pada dampak kebijakan tertuju pada sistem

politik dan lingkungan yang berpengaruh terhadap kebijakan

publik.

PENDAHULUAN

I-33

b) Alasan Profesional

Studi kebijakan publik dimaksudkan sebagai upaya untuk

menetapkan pengetahuan ilmiah dibidang kebijakan publik guna

memecahkan masalah-masalah sosial sehari-hari.

c) Alasan Politik

Mempelajari kebijakan publik pada dasarnya dimaksudkan

agar pemerintah dapat menempuh kebijakan yang tepat guna

mencapai tujuan yang tepat pula.

Menurut Suharno (2010:22-24) ada ciri-ciri khusus yang melekat

pada kebijakan publik bersumber pada kenyataan bahwa kebijakan itu

dirumuskan. Ciri-ciri kebijakan publik antara lain:

a) Kebijakan publik lebih merupakan tindakan yang mengarah

pada tujuan daripada sebagai perilaku atau tindakan yang serba

acak dan kebetulan. Kebijakan-kebijakan publik dalam sistem

politik modern merupakan suatu tindakan yang direncanakan.

b) Kebijakan pada hakekatnya terdiri atas tindakan-tindakan yang

saling berkait dan berpola yang mengarah pada tujuan tertentu

yang dilakukan oleh pejabat-pejabat pemerintah dan bukan

merupakan keputusan yang berdiri sendiri. Kebijakan tidak

cukup mencakup keputusan untuk membuat undang-undang

dalam bidang tertentu, melainkan diikuti pula dengan

keputusan-keputusan yang bersangkut paut dengan

implementasi dan pemaksaan pemberlakuan.

PENDAHULUAN

I-34

c) Kebijakan bersangkut paut dengan apa yang senyatanya

dilakukan pemerintah dalam bidang tertentu.

d) Kebijakan publik mungkin berbentuk positif, mungkin pula

negatif, kemungkinan meliputi keputusan-keputusan pejabat

pemerintah untuk tidak bertindak atau tidak melakukan tindakan

apapun dalam masalah-masalah dimana justru campur tangan

pemerintah diperlukan.

I.5.1.2 Tahapan dalam Kebijakan Publik

Proses pembuatan kebijakan publik merupakan suatu proses yang

bersifat kompleks dan komprehensif, hal ini karena dalam kajian kebijakan

publik melibatkan banyak proses maupun variabel yang harus dikaji. Oleh

karena itu beberapa ahli politik yang menaruh minat untuk mengkaji

kebijakan publik membagi proses-proses penyusunan kebijakan publik

kedalam beberapa tahap. Beberapa ahli mungkin membagi tahap-tahap ini

dengan urutan yang berbeda, tujuan pembagian ini adalah untuk

memudahkan peneliti dalam mengkaji kebijakan publik. Winarno

(2012:36-38) menjelaskan bahwa kebijakan publik secara garis besar

mencakup tahap-tahap perumusan masalah kebijakan, implementasi

kebijakan dan evaluasi kebijakan. Sementara itu, analisis kebijakan

berhubungan dengan penyelidikkan dan deskripsi sebab-sebab dan

konsekuensi-konsekuensi kebijakan publik.

PENDAHULUAN

I-35

Menurut William Dunn sebagaimana dalam Winarno (2012:36-38)

menjelaskan tahap-tahap dalam kebijakan publik adalah sebagai berikut:

a. Tahap penyusunan agenda

Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah

pada agenda publik. Sebelumnya masalah ini berkompetisi

terlebih dahulu untuk dapat masuk dalam agenda kebijakan.

Pada akhirnya, beberapa masalah masuk ke agenda kebijakan

para perumus kabijakan. Pada tahap ini mungkin suatu masalah

tidak disentuh sama sekali, sementara masalah yang lain

ditetapkan menjadi fokus pembahasan, atau ada pula masalah

karena alasan-alasan tertentu ditunda untuk waktu yang lama.

b. Tahap formulasi kebijakan

Masalah yang telah masuk ke agenda kebijakan kemudian

dibahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi

didefinisikan untuk kemudian dicari pemecahan masalah

terbaik. Pemecahan masalah tersebut berasal dari berbagai

alternatif atau pilihan kebijakan (policy alternatives/policy

options) yang ada. Dalam perumusan kebijakan masing-masing

alternatif bersaing untuk dapat dipilih sebagai kebijakan yang

diambil untuk memecahkan masalah. Dalam tahap ini masing-

masing actor akan bersaing dan berusaha untuk mengusulkan

pemecahan masalah terbaik.

PENDAHULUAN

I-36

c. Tahap adopsi kebijakan

Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh

para perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu dari alternatif

kebijakan tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas

legislatif, konsensus antara direktur lembaga atau putusan

peradilan.

d. Tahap implementasi kebijakan

Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan-catatan

elit jika program tersebut tidak diimplementasikan, yakni

dilaksanakan oleh badan-badan administrasi maupun agen-agen

pemerintah di tingkat bawah. Kebijakan yang telah diambil

dilaksanakan oleh unit-unit administrasikan yang

memobilisasikan sumber daya finansial dan manusia. Pada tahap

implementasi ini berbagai kepentingan akan saling bersaing.

Beberapa implementasi kebijakan mendapat dukungan para

pelaksana (implementors), namun beberapa yang lain mungkin

akan ditentang oleh para pelaksana.

e. Tahap evaluasi kebijakan

Dalam tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai

atau dievaluasi, unuk melihat sejauh mana kebijakan yang

dibuat untuk meraih dampak yang diinginkan, yaitu

memecahkan masalah yang dihadapi masyarakat. Oleh karena

itu ditentukan ukuran-ukuran atau kriteria-kriteria yang menjadi

PENDAHULUAN

I-37

dasar untuk menilai apakah kebijakan publik yang telah

dilaksanakan sudah mencapai dampak atau tujuan yang

diinginkan atau belum.

Gambar I.1 Tahap-tahap kebijakan

(Sumber: Budi Winarno, 2012: 36)

I.5.1.3 Tipe-tipe Kebijakan Publik

Dalam memahami studi kebijakan publik, para ahli membagi

dalam beberapa tipe. Seperti misalnya William N. Dunn (2000: 21)

membedakan tipe-tipe kebijakan menjadi lima bagian, yaitu:

a. Masalah kebijakan (policy public) adalah nilai, kebutuhan

dan kesempatan yang belum terpuaskan, tetapi dapat

diidentifikasi dan dicapai melalui tindakan publik.

Pengetahuan apa yang hendak dipecahkan membutuhkan

Penyusunan Agenda

Formulasi Kebijakan

Adopsi Kebijakan

Implementasi Kebijakan

Evaluasi Kebijakan

PENDAHULUAN

I-38

informasi mengenai kondisi-kondisi yang mendahului adanya

problem maupun informasi mengenai nilai yang

pencapaiannya menuntut pemecahan masalah.

b. Alternatif kebijakan (policy alternatives) yaitu arah tindakan

yang secara potensial tersedia yang dapat memberi

sumbangan kepada pencapaian nilai dan pemecahan masalah

kebijakan. Informasi mengenai kondisi yang menimbulkan

masalah pada dasarnya juga mengandung identifikasi

terhadap kemungkinan pemecahannya.

c. Tindakan kebijakan (policy actions) adalah suatu gerakan

atau serangkaian gerakan sesuai dengan alternatif kebijakan

yang dipilih, yang dilakukan untuk mencapai tujuan bernilai.

d. Hasil kebijakan (policy outcomes) adalah akibat-akibat yang

terjadi dari serangkaian tindakan kebijakan yang telah

dilaksanakan. Hasil dari setiap tindakan tidak sepenuhnya

stabil atau diketahui sebelum tindakan dilakukan, juga tidak

semua dari hasil tersebut terjadi seperti yang diharapkan atau

dapat diduga sebelumnya.

e. Hasil guna kebijakan adalah tingkat seberapa jauh hasil

kebijakan memberikan sumbangan pada pencapaian nilai.

Pada kenyataanya jarang ada problem yang dapat dipecahkan

secara tuntas, umumnya pemecahan terhadap suatu problem

PENDAHULUAN

I-39

dapat menumbuhkan problem sehingga perlu pemecahan

kembali atau perumusan kembali.

Banyak pakar yang mengajukan jenis kebijakan publik berdasarkan

sudut pandang masing-masing. James Anderson sebagaimana dikutip

Suharno (2010: 24-25) menyampaikan tipologi kebijakan publik sebagai

berikut:

a) Kebijakan substantif versus kebijakan prosedural

Kebijakan substantif yaitu kebijakan yang menyangkut apa

yang akan dilakukan oleh pemerintah. Sedangkan kebijakan

prosedural adalah bagaimana kebijakan substantif tersebut

dapat dijalankan.

b) Kebijakan distributif versus kebijakan regulatori versus

kebijakan redistributif

Kebijakan distributif menyangkut distribusi pelayanan atau

kemanfaatan pada masyarakat atau individu. Kebijakan

regulatori merupakan kebijakan yang berupa pembatasan atau

pelarangan terhadap perilaku individu atau kelompok

masyarakat. Sedangkan, kebijakan redistributif merupakan

kebijakan yang mengatur alokasi kekayaan, pendapatan,

pemilikan atau hak-hak diantara berbagai kelompok dalam

masyarakat.

PENDAHULUAN

I-40

c) Kebijakan materal versus kebijakan simbolik

Kebijakan materal adalah kebijakan yang memberikan

keuntungan sumberdaya pada kelompok sasaran. Sedangkan,

kebijakan simbolis adalah kebijakan yang memberikan

manfaat simbolis pada kelompok sasaran.

d) Kebijakan yang berhubungan dengan barang umum (public

goods) dan barang privat (privat goods)

Kebijakan berkaitan dengan public goods adalah kebijakan

yang mengatur pemberian barang atau pelayanan publik.

Sedangkan kebijakan yang berkaitan dengan privat goods

adalah kebijakan yang mengatur penyediaan barang atau

pelayanan untuk pasar bebas.

Kemudian terdapat juga tipologi kebijakan menurut Theodore

Lowi dalam Parsons (2005:135) diantaranya:

a) Kebijakan Distributif

Kebijakan dalam mengalokasikan pelayanan atau manfaat

terhadap masyarakat, individu atau kelompok. Kebijakan ini

ditandai dengan pengenaan paksaan secara tidak langsung,

tetapi kebijakan ini diterapkan secara langsung kepada

individu. Individu mendapatkan manfaat kebijakan tersebut

meski tidak dikenakan paksaan untuk menggunakannya.

Misalnya pemberian subsidi, beasiswa dan sebagainya.

PENDAHULUAN

I-41

b) Kebijakan Regulatif

Kebijakan regulatif merupakan kebijakan yang mengandung

pemaksaan, pembatasan atau pelarangan perbuatan yang

diterapkan secara langsung kepada individu. Kebijakan

regulatif biasanya bersifat mengatur individu untuk

melakukan atau mencegah individu untuk melakukan sesuatu.

Seperti misalnya undang-undang, peraturan dan sebagainya.

Selain itu kebijakan regulatif dibuat untuk menjaga agar

kepentingan umum tidak terganggu.

c) Kebijakan Redistributif

Merupakan kebijakan yang bertujuan untuk mendistribusikan

kembali kemakmuran/ kekayaan atau benda-benda yang

dianggap bernilai oleh masyarakat. Kebijakan ini berusaha

untuk mendistribusikan manfaat yang berasal dari satu

kelompok ke kelompok lainnya. Kebijakan ini cenderung

bercirikan ideologi dan seringkali melibatkan konflik klas.

d) Kebijakan Konstituen

Kebijakan konstituen adalah kebijakan yang mengatur tata

relasi antara negara dan masyarakat, antara eksekutif dan

legislatif, dan lain sebagainya. Kebijakan ini ditandai dengan

kemungkinan pengenaan paksaan fisik yang sangat jauh, dan

penerapan kebijakan itu secara tidak langsung melalui

lingkungan. Kebijakan konstituen dibagi dalam dua lingkup

PENDAHULUAN

I-42

yaitu: (1) Urusan keamanan nasional dan luar negeri; (2)

Berbagai dinas pelayanan administrasi.

I.5.1.4 Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kebijakan Publik

Menurut Suharno (2010:52) proses pembuatan kebijakan

merupakan pekerjaan yang kompleks dan tidak semudah yang

dibayangkan. Para decision maker dalam sebuah organisasi institusi atau

lembaga dituntut memiliki tanggungjawab dan kemauan, serta kemampuan

atau keahlian, sehi